張立偉 何 陽

（①內(nèi)蒙古社會科學院雜志社 內(nèi)蒙古呼和浩特 010010 ②電子科技大學公共管理學院 四川成都 611731）

一、問題的提出與文獻回顧

精準扶貧作為實現(xiàn)全面建成小康社會奮斗目標的公共政策，從實施以來受到黨和國家高度重視，這不僅源自全國人民共享改革開放成果的現(xiàn)實需要，更是中國共產(chǎn)黨始終秉承執(zhí)政為民理念的充分體現(xiàn)。精準扶貧作為一種宏觀的反貧困戰(zhàn)略性頂層設計，它包含豐富多樣的政策子系統(tǒng)，要實現(xiàn)精準扶貧預設目標，勢必要確保各政策子系統(tǒng)有序推進。脫貧不脫政策是精準扶貧政策系統(tǒng)的眾多子系統(tǒng)之一。中共中央辦公廳、國務院辦公廳最先在《關(guān)于建立貧困退出機制的意見》中提出，“貧困人口、貧困村和貧困縣退出以后，在一定時期內(nèi)國家原有扶貧政策保持不變，支持力度不減，留出緩沖期，確保實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧”。隨后民政部、扶貧辦等部門聯(lián)合頒布的《關(guān)于進一步加強農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接的通知》中對之進行了具體化操作，規(guī)定“脫貧攻堅期內(nèi)‘脫貧不脫政策’，宣布脫貧后，醫(yī)療、教育、住房等扶貧政策要保持不變”。通俗地講，脫貧不脫政策就是貧困人口達到脫貧標準線后可在一段時間內(nèi)繼續(xù)適用國家原有扶貧政策，享受國家原有扶貧政策優(yōu)待。但此政策子系統(tǒng)在執(zhí)行中并未完全按照政策制定者預設的軌跡發(fā)展，在產(chǎn)生積極效應的同時，消極效應也相伴而生，且消極效應之危害不容小覷，嚴重降低了脫貧不脫政策實效。因此，審視脫貧不脫政策的政策效應，采取有效措施緩解脫貧不脫政策的消極效應是擺在我們面前的重要問題。

目前，與精準扶貧相關(guān)的既有研究成果主要聚焦于以下幾個方面。第一，精準扶貧理論基礎。已有研究從理論層面認識精準扶貧有益于把握精準扶貧的實質(zhì)、特征及規(guī)律。如許漢澤、李小云等將社會精細化理論、參與式發(fā)展理論及社會互構(gòu)論作為研究精準扶貧的理論基礎[1]。此外，眾多學者提及阿瑪·蒂亞森的貧困理論，認為此理論對于指導精準扶貧實踐有所裨益，將可行能力理論[2]、權(quán)利貧困[3]等作為分析框架與視角對貧困現(xiàn)象展開探討。第二，精準扶貧可持續(xù)性。只有可持續(xù)性的扶貧方式，才能真正消滅絕對貧困。孫國峰等認為實現(xiàn)精準扶貧可持續(xù)性的重點在于農(nóng)村反貧困末端治理的可持續(xù)性，即村級組織自身的可持續(xù)性、村級組織與政府關(guān)系的可持續(xù)性、村級組織與村民關(guān)系的可持續(xù)性、村級組織與社會組織關(guān)系的可持續(xù)性以及村級組織與企業(yè)關(guān)系的可持續(xù)性[4]。第三，精準扶貧實效評估。精準扶貧實效評估是檢視精準扶貧政策成效的重要內(nèi)容。如何陽等基于民族地區(qū)精準扶貧第三方評估實踐，發(fā)現(xiàn)既有第三方評估流程浪費公共資源，有悖于節(jié)約型政府理念，主張再造民族地區(qū)精準扶貧第三方評估流程[5]。第四，精準扶貧干部群體。扶貧干部是執(zhí)行精準扶貧政策的主力軍。王亞華等基于對調(diào)查問卷和訪談資料的分析，發(fā)現(xiàn)基層扶貧干部存在職業(yè)倦怠問題，此問題的產(chǎn)生深受個體特征、工作特征、職業(yè)環(huán)境和組織管理的影響，并呼吁采取多項舉措應對基層扶貧干部職業(yè)倦怠問題[6]；婁成武等認為駐村“第一書記”存在權(quán)責匹配沖突現(xiàn)象，主張通過各種改革推動駐村“第一書記”權(quán)責一致，充分發(fā)揮駐村“第一書記”在精準扶貧中的主體性作用[7]。第五，精準扶貧政策系統(tǒng)的子系統(tǒng)。精準扶貧作為一項系統(tǒng)的政策設計，其中包含有眾多政策子系統(tǒng)，當前學術(shù)界較多地關(guān)注精準扶貧政策系統(tǒng)中的易地扶貧搬遷政策、產(chǎn)業(yè)扶貧政策、教育扶貧政策、駐村第一書記政策、社會工作介入政策、金融扶貧政策等子系統(tǒng)。

梳理已有文獻，尚未發(fā)現(xiàn)以脫貧不脫政策為研究對象的成果，但其在執(zhí)行過程中產(chǎn)生的消極效應已逐步顯現(xiàn)。只有正確認識脫貧不脫政策的積極效應和消極效應，采取必要舉措緩解或消除其消極效應，才能更好地實現(xiàn)脫貧不脫政策初衷，保障精準扶貧成效，降低脫貧對象返貧概率，為全面建成小康社會奠定扎實基礎。

二、脫貧不脫政策實踐中的積極效應和消極效應

關(guān)于脫貧不脫政策的社會效應問題，本文以筆者團隊在中國西南地區(qū)S省、G省的多地調(diào)研資料為例展現(xiàn)。2018年筆者團隊走訪了S省、G省8個脫貧村莊，它們分別是S省的ZJG村、HYS村、HJB村、ALS村、NLB村、NXD村和G省的MJH村、QF村，采用訪談方式收集脫貧不脫政策效應的第一手資料。S省與G省是中國精準扶貧活動的重要場域，貧困人口和貧困村占比較高，也是中國深度貧困的主要分布地，因而，脫貧不脫政策在S省、G省得以廣泛實施，以S省和G省的脫貧村莊為例展現(xiàn)脫貧不脫政策的政策效應具有典型性。

（一）政策功能憧憬：脫貧不脫政策的積極效應

脫貧不脫政策是指貧困戶脫貧后仍然可以享受貧困政策優(yōu)待。脫貧不脫政策作為精準扶貧政策系統(tǒng)的子系統(tǒng)，其積極效應集中體現(xiàn)為維護貧困人口脫貧穩(wěn)定性，鞏固精準扶貧實效，這是政策制定者頒布脫貧不脫政策的初衷，實踐表明脫貧不脫政策實現(xiàn)了政策制定者初衷。筆者團隊走訪的8個脫貧村莊，在脫貧不脫政策作用下，貧困對象的收入得到維持并有增長之勢，未曾出現(xiàn)任何返貧現(xiàn)象，正如一位被訪者所述：“現(xiàn)在的政策好（呀），國家扶貧力度大，我們在脫貧之后還可以繼續(xù)享受扶貧政策帶來的好處，不但家庭收入得以保障，而且還在不斷增長，感謝國家對我們貧困戶的關(guān)愛”。這是脫貧不脫政策的積極效應，也表達了多數(shù)貧困對象感謝國家的心聲。

脫貧不脫政策能夠維護貧困人口脫貧穩(wěn)定性。鞏固精準扶貧實效的發(fā)生機理在于扶貧政策作用下貧困對象家庭收入相較于以往有了較大幅度提升，紛紛擺脫了國家貧困線，發(fā)展基礎較以往更好，而在脫貧不脫政策作用下，貧困對象不僅可以維持脫貧時的家庭收入標準，而且可以利用國家政策優(yōu)待優(yōu)勢實現(xiàn)家庭收入的進一步提升，且如遇家庭變故、罹患重大疾病等意外事件，政府會積極幫助已脫貧對象渡過難關(guān)，使之重返貧困群體概率大大降低。走訪中發(fā)現(xiàn)一個行政村中有戶貧困對象在脫貧之后妻子被診斷出癌癥晚期，疾病給這個家庭帶來了巨大災難，但為了保障該戶家庭生活水平，診斷疾病的費用除了“新農(nóng)?！眻箐N之外，政府通過各種政策及號召捐贈等舉措幫助該貧困戶，一定程度上緩解了該家庭的經(jīng)濟壓力。因而，可以說脫貧不脫政策是國家解決返貧問題的一種重要方式，在本質(zhì)上屬于行政性治貧范疇，即以國家財政兜底，通過實施不同政策支持、鞏固精準扶貧實效。但這是政府主導的預防返貧行為，在實際中并未能很好地激發(fā)貧困對象的內(nèi)生動力。

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，地方政府踐行脫貧不脫政策的主要動力還是因為績效考核。改革開放以來為了激發(fā)地方政府活力、激勵各級領導干部積極性，績效考核始終作為上級管理下級的一種有效的方式，實現(xiàn)了中央政府對地方政府的管理，省級政府對市縣級政府的管理，直至政府層級底端，構(gòu)建起了政府管理的科學化機制[8]?？冃Э己私Y(jié)果常被作為政府工作人員升遷的重要依據(jù)，使得地方政府通常會圍繞考核指標開展工作，形成了對上負責的行為習慣或模式。盡管“參與式”績效考核成為一種發(fā)展趨勢，受到廣泛認可，但現(xiàn)階段并未成為我國績效考核的主要模式，公民作為政府績效考核主體的力度和效度有限，地方政府依然唯上級政府馬首是瞻。在此背景下，貧困地區(qū)地方政府為了在上級考評中獲得優(yōu)異成績，積極地踐行脫貧不脫政策，并且脫貧不脫政策的踐行受到雙因素驅(qū)動：一方面來自精準扶貧實效考核的驅(qū)動，為確保2020年中國全面建成小康社會，各級政府對精準扶貧實效高度重視，倘若已脫貧地區(qū)和對象重返貧困，在精準扶貧實效評估中出現(xiàn)問題，地方政府需要為此承擔責任，而脫貧不脫政策的初衷則是維護貧困對象脫貧穩(wěn)定性，鞏固精準扶貧實效，這有利于地方政府順利地通過精準扶貧實效考核；另一方面來自政策落實考核的驅(qū)動，脫貧不脫政策是國家級層面的規(guī)章制度，是否將此政策落實到位也是上級政府考核下級政府的重要內(nèi)容，下級政府唯有將脫貧不脫政策落實到位，才能順利通過此方面考核，不會因政策執(zhí)行不當受到處罰。

（二）政策功能異化：脫貧不脫政策的消極效應

雖然脫貧不脫政策有助于維護貧困人口脫貧穩(wěn)定性，但此政策在執(zhí)行中也產(chǎn)生了一系列消極效應，且這些消極效應的危害不容小覷。

1.助長了“爭當貧困戶”的不良心理

脫貧不脫政策是在貧困戶脫離貧困狀態(tài)下繼續(xù)支持貧困戶發(fā)展的舉措，這意味著貧困對象在消除絕對貧困之后，可以繼續(xù)享受國家扶貧政策優(yōu)待，而國家扶貧政策對貧困戶的支持力度較大，不僅可以獲得就業(yè)機會，增加家庭收入，還可以完善家庭基礎設施建設，修繕房屋，購置家電器等，而如非貧困戶，則無法獲得這些政策優(yōu)待，需要自身拿出費用修繕房屋及購置家電器等，這對農(nóng)村家庭而言無疑是一筆較為龐大的支出。隨著脫貧不脫政策的實施，原本已脫貧貧困對象依然可以享受上述政策優(yōu)待，直接助長了“爭當貧困戶”的不良心理。一位被訪談對象訴說：“現(xiàn)今成為貧困戶真是太好了，即便已經(jīng)脫離了貧困，依然可以享受國家政策帶來的好處，搞得我們都想當貧困戶了，簡直就像天上掉餡餅一樣，誰不愿意什么都不做，就獲得一些好處呢”，這揭示出絕大部分普通村民對脫貧不脫政策的看法。在我們的訪談對象中，此類論述多次被提及，訪談對象中的普通村民均表示如果有機會，自己也想成為貧困戶，享受國家政策優(yōu)待。當然，脫貧不脫政策是在精準識別之后制定的，貧困對象識別的前置給貧困對象的認定減少了諸多麻煩，否則，大家都想從政策中獲得各種好處，爭當貧困戶，認定過程勢必困難重重。

2.激化了貧困戶與非貧困戶間的矛盾

脫貧不脫政策對已脫貧貧困對象的支持激化了貧困戶與非貧困戶間的矛盾，拉寬了貧困戶群體與非貧困戶群體之間的鴻溝。因為貧困對象在扶貧政策作用下實現(xiàn)了消除絕對貧困目標，達到了國家貧困線標準，有些貧困戶甚至遠超國家貧困線標準，這便讓其他普通村民心中不悅，為什么他們可以享受國家政策優(yōu)待，而我們只能依靠自身，尤其是游離于國家貧困線邊緣但又未被納入到扶貧政策扶持的對象。那些建檔貧困對象當初與他們經(jīng)濟收入水平基本相當，而今被認定為貧困對象的家庭收入實現(xiàn)了翻天覆地的變化，并且原貧困對象依然繼續(xù)享受扶貧政策作用，那些游離于國家貧困線邊緣但又未被納入到扶貧政策扶持的對象，無法獲得國家政策優(yōu)待。如一位被訪對象談及：“我們家庭收入當時只比村里的貧困戶好那么一點兒，別人被認定為貧困戶了，但我們沒有被選上，現(xiàn)今別人家庭的收入多出我們許多，他們還在繼續(xù)享受國家扶貧政策，而我們收入比這些貧困戶低出許多，都沒有人關(guān)心，找鄉(xiāng)政府評理，鄉(xiāng)政府也無可奈何”。因而，非貧困戶群體心里難免出現(xiàn)較大落差，導致日常生活中非貧困戶與貧困戶口角之爭愈發(fā)增多。

3.降低了扶貧干部隊伍積極幫扶的意愿

脫貧不脫政策在基層實踐如火如荼，這受益于雙重考核驅(qū)動，在前文中已詳細論述。但不可否認，這一過程中也出現(xiàn)了扶貧干部幫扶積極性受挫現(xiàn)象。相較于剛啟動扶貧工作時期，現(xiàn)今一些扶貧干部隊伍的幫扶積極性有所降低，這與個體特征、工作特征及組織環(huán)境等因素密切相關(guān)，卻也離不開脫貧不脫政策因素。因為扶貧干部奮斗在扶貧工作最前線，熟知貧困對象和普通村民生活現(xiàn)狀，在國家精準扶貧政策作用下，原本貧困人群在家庭收入和生活水平上得到了顯著提升，見證了貧困對象生活狀態(tài)的變化。如一位被訪干部所言：“自從國家精準扶貧政策實施以來，HYS村貧困戶由以往的人均年收入1000多元直接上漲至現(xiàn)今的人均年收入8000多元，以往經(jīng)濟緊張時期有的家庭十天半個月才會吃一頓肉，有的家庭要等有客人到訪才吃一頓肉，而今基本隔幾天就可以改善下生活，居住條件也有所改善”。但未能納入到扶貧對象且游離在貧困線邊緣的人群依然停留在以往狀態(tài)，有的家庭人均年收入接近5000元，家庭收入和生活水平難以與原貧困戶媲美，現(xiàn)今生活質(zhì)量還不如貧困戶好。政府扶貧干部也陷入思考，是應當繼續(xù)幫扶貧困對象，還是應該轉(zhuǎn)移扶貧目標，幫扶游離于貧困線邊緣又未納入貧困對象群體的人士。

4.增加了基層政府應對主動退出者的難度

基于熟人社會環(huán)境和個人行為特征等因素作用，當前還存在已脫貧貧困對象主動提出不繼續(xù)享受國家政策優(yōu)待的現(xiàn)象。他們認為自身家庭收入和生活水平相較于以往有了較大幅度提升，且在國家扶貧政策幫扶下，實現(xiàn)了穩(wěn)定就業(yè)，這便意味著家庭收入具有一定的穩(wěn)定性，增強了自身應對風險的能力，故主動提出愿意讓出貧困名額，讓更多人享受國家政策優(yōu)待，但基層政府應對此要求時則顯得左右為難。因為按照國家規(guī)定，只要是貧困對象，在脫離絕對貧困之后就應當繼續(xù)適用脫貧不脫政策，繼而保持脫貧穩(wěn)定性，國家也會對此政策的執(zhí)行效果及精準扶貧實效展開進一步評估，倘若這些人員后期遇到不確定性風險，重返貧困狀態(tài)，誰來承擔上級的考核責任？正如一位被訪對象所說：“脫貧不脫政策是國家治理‘返貧’問題的重要方式，是自上而下要求實施的，我們不敢輕易接受群眾申請，將政策適用給其他人群”。但從現(xiàn)實情況看，既有一些脫貧人群從家庭收入和生活水平方面確實領先于一些未享受到扶貧政策的家庭，讓其他游離在貧困戶邊緣的家庭實現(xiàn)增收也是政府應當履行的重要職責。

三、政策功能異化的誘因：公共政策不精細

（一）精細化治理理論及其適用

精細化治理理念發(fā)端于19世紀末期，經(jīng)歷了泰勒的科學管理、戴明的質(zhì)量管理環(huán)和豐田精益生產(chǎn)方式[9]三階段。雖然精細化治理理念歷史悠長，但學界對“精細化治理”的理解依然存在分歧，有學者認為應當從微觀層面理解“精細化管理”，認為精細化管理是以精細管理為基礎的具有精細操作特征的管理方式，可以用“精、準、細、嚴”四字概括，主要包括過程細節(jié)化、手段專業(yè)化、效果精益化、成本精算化等方面[10-11]；隨著治理理念的不斷擴張，有學者認為微觀視野無法把握治理精細化的真正內(nèi)涵，應該轉(zhuǎn)向宏觀，從規(guī)范化、科學化和人性化理念出發(fā)，這樣才有可能理解社會治理的精細化[12]，提出精細化治理包含有領導體制精細化、治理機制精細化和多元主體關(guān)系的精細化[13]。雖然學界對精細化治理的理解呈現(xiàn)出不同形態(tài)，存在微觀和宏觀之別，但都突出強調(diào)精、細。所謂“精”，即精準、精益、精算，要求治理方式精準、治理效果精益、治理成本精算；所謂“細”，即細微，要求治理過程注重細節(jié)，改變粗放型治理方式。

公共政策精細化是將精細化治理理念運用于公共政策制定、執(zhí)行到終止的全過程，以治理方式精準、治理效果精益、治理成本精算和治理過程精細對公共政策的制定、執(zhí)行和終止作出明確要求，只有公共政策的制定、執(zhí)行和終止均達到這些標準，公共政策精細化目標才能得以實現(xiàn)，公共政策才談得上是精細化治理。公共政策精細化的功能主要是減少“政府失敗”現(xiàn)象。眾所知周，政府失敗的表現(xiàn)類型主要有公共政策失效或失誤及懶政、尋租和腐敗，一方面，公共政策失效或失誤的主要原因是公共政策制定不精細，忽略了影響公共政策成效的諸多因素，故提升公共政策的精細化有助于減少公共政策失效或失誤，另一方面，精細化的公共政策對政府應當做什么，應當如何做及政府行為的獎懲等作出了明確規(guī)定，倒逼政府嚴格按照規(guī)章制度辦事，避免政府越位、缺位和錯位，故提升公共政策的精細化有助于減少懶政、尋租及腐敗現(xiàn)象。

本文認為公共政策不精細是導致脫貧不脫政策產(chǎn)生消極效應的主要原因，以治理方式精準、治理效果精益、治理成本精算和治理過程精細為標準，從公共政策的制定、執(zhí)行及終止流程出發(fā)審視脫貧不脫政策的不精細之處，故具有一定適用性。究其原因，脫貧不脫政策屬于公共政策范疇，公共政策精細化標準適用于分析脫貧不脫政策的精細化程度，而脫貧不脫政策的精細化程度又直接影響著政策效應，可能助長政策功能異化。

（二）政策功能異化誘因的現(xiàn)實表征

脫貧不脫政策在執(zhí)行中出現(xiàn)功能異化的消極效應，受制于公共政策不精細影響，而公共政策不精細主要體現(xiàn)為執(zhí)行期限模糊，終止標準不明及終止流程缺失。

1.脫貧不脫政策的執(zhí)行期限模糊

執(zhí)行期限模糊是脫貧不脫政策功能異化誘因的首要表現(xiàn)，政策在執(zhí)行期限上的規(guī)定表述為“一定時期內(nèi)”“脫貧攻堅期”，這些時間限定并未有明確的截止日期，致使政策執(zhí)行者無法回應此政策到何時應當終止，同時普通村民與貧困戶也不了解脫貧不脫政策適用時間，這便助長了爭當貧困戶的不良心理，激化了貧困戶與非貧困戶間的矛盾，降低了扶貧干部隊伍積極幫扶意愿，違背了治理方式精準與治理成本精算的標準。在不了解脫貧不脫政策執(zhí)行期限的情形下，貧困戶可以從扶貧政策優(yōu)待中獲得的利益處于未知狀態(tài)，從理論上講，脫貧不脫政策執(zhí)行期限越長，貧困戶獲得的利益就越多，基于理性經(jīng)濟人假設，普通村民也會追求自身利益最大化，從扶貧政策優(yōu)待中獲得些許好處，這便助長了爭當貧困戶的不良心理。此外，貧困戶適用脫貧不脫政策期限越長久，與處于貧困標準邊緣但未能納入扶貧對象的人群相比，貧困戶家庭收入完全可能遠超非貧困戶家庭的收入，很容易激化貧困戶與非貧困戶之間的矛盾，致使扶貧干部反思政策期限的合理性，從而會降低扶貧干部隊伍積極幫扶的意愿。

2.脫貧不脫政策的終止標準不明

終止標準不明是脫貧不脫政策功能異化誘因的又一表現(xiàn)，政策在終止標準上的規(guī)定表述為“穩(wěn)定脫貧”，即貧困戶實現(xiàn)了穩(wěn)定脫貧目標，脫貧不脫政策則可終止適用，但對何為穩(wěn)定脫貧卻未作出進一步闡釋。眾所周知，穩(wěn)定脫貧中的“穩(wěn)定”與貧困都存在絕對和相對之說，精準扶貧只能解決相對穩(wěn)定脫貧問題，不能解決絕對穩(wěn)定脫貧問題，任何家庭都可能因遇到疾病、發(fā)生意外等事件導致返貧，這便降低了扶貧干部隊伍積極幫扶意愿，增加了基層政府應對主動要求脫貧者的工作難度，違背了治理效果精益和治理過程精細標準。正是由于脫貧不脫政策的終止標準不明，導致扶貧干部無法在現(xiàn)實工作中解決貧困戶與非貧困戶的矛盾，他們難以回應何時終止對貧困戶的支持及何時將優(yōu)待政策作用于處于貧困標準邊緣但未能納入貧困對象的人群，提升此類人群的生活質(zhì)量，且在面對貧困戶主動要求完全脫貧時顯得左右為難，畢竟國家政策沒有將貧困戶主動提出不適用脫貧不脫政策作為脫貧不脫政策的終止標準之一，扶貧干部則難以主動地順應群眾要求而終止對其適用政策，如扶貧干部尊重貧困戶個人意志，第三方評估過程中出現(xiàn)了因政策適用中斷而導致的返貧現(xiàn)象，對整個評估結(jié)果造成影響，扶貧干部則要為此承擔相應的責任。

3.脫貧不脫政策的終止流程缺失

終止流程缺失是脫貧不脫政策功能異化誘因的最終表現(xiàn)，政策在終止流程上的規(guī)定幾乎完全空白，即未對整個政策的終止流程作出合理安排，以致脫貧不脫政策的政策鏈缺乏系統(tǒng)性與完整性。從政策過程角度看，一個完整的政策應該包括有政策制定、政策執(zhí)行及政策終止，對終止流程作出安排屬于政策終止環(huán)節(jié)的重要內(nèi)容，只有確保政策終止流程的正當性，政策終止行為才具有合理性，否則，容易給政策制定者留下濫用權(quán)力的空間。終止流程可為貧困戶及扶貧干部終止脫貧不脫政策適用行為提供依據(jù)，在脫貧不脫政策終止流程指導下，貧困戶及扶貧干部可以按照規(guī)章制度辦事，根據(jù)規(guī)章制度的具體規(guī)定對是否適用脫貧不脫政策作出判斷，增加整個政策執(zhí)行的靈活性。只要符合終止流程規(guī)定，終止程序具有正當性，后期即便已脫貧貧困戶因此返貧，扶貧干部也不用為此承擔責任，這便可以緩解扶貧干部在應對主動退出者時的尷尬境遇。此外，詳細地規(guī)定終止流程也為貧困戶主動提出不適用脫貧不脫政策提供了制度支撐，如貧困戶出于個人家庭實際情況考量，認為自身實現(xiàn)了穩(wěn)定脫貧，家庭收入具有一定保障，不用繼續(xù)享受政策優(yōu)待，則可主動申請終止。

四、精細化治理：政策功能異化的回歸路徑

倘要有效地緩解脫貧不脫政策產(chǎn)生的消極效應，助推脫貧攻堅再上新臺階，應從公共政策精細化入手，采取以下舉措。

（一）規(guī)定脫貧不脫政策的執(zhí)行期限

脫貧不脫政策應規(guī)定整個政策的執(zhí)行期限，此處的執(zhí)行期限更多是普遍適用的執(zhí)行期限，對普遍適用的執(zhí)行期限給出精確的截止日期，而非采用當前的“一定時期內(nèi)”“脫貧攻堅期”，且應當存在允許例外情形，如貧困戶主動提出不繼續(xù)適用脫貧不脫政策，則可能使該政策的執(zhí)行期限在個體層面有所提前。在執(zhí)行期限規(guī)定上，建議以脫貧日期為起點延至一年，即貧困戶在宣布脫貧之日起的一年后繼續(xù)適用原有扶貧政策。一方面利益相關(guān)者對脫貧不脫政策的執(zhí)行期限存有清晰認識，可以提前做好不適用扶貧政策優(yōu)待的心理和行為準備，為后期依靠內(nèi)生動力脫貧致富打下扎實基礎；另一方面為貧困戶享受扶貧政策優(yōu)待留有1年緩沖期，可在原有基礎上鞏固扶貧成效，實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧，從而降低返貧概率。此外，執(zhí)行期限規(guī)定為以脫貧日期為起點延至一年也符合成本-效益考量，貧困戶繼續(xù)享受扶貧政策優(yōu)待更多是行政性資源投入，而行政性資源投入具有一定成本，且政策執(zhí)行期限越長，成本越高。

（二）細化脫貧不脫政策的終止標準

應細化脫貧不脫政策的終止標準，終止標準制定需遵循普遍適用和例外原則。普遍適用原則下的終止標準為貧困戶宣布脫貧之日起的一年后，所有貧困戶均應停止適用脫貧不脫政策，這便意味著只要脫貧不脫政策的執(zhí)行期限到來，貧困戶則自動失去繼續(xù)享受扶貧政策優(yōu)待的權(quán)利，在普遍適用原則指導下，主要以政策執(zhí)行期限為終止標準。例外原則下的終止標準則應根據(jù)實際情況進行認定，例外原則下脫貧不脫政策的終止標準主要有執(zhí)行期限前終止和執(zhí)行期限后終止兩種情形。執(zhí)行期限前終止標準主要為貧困戶主動申請不繼續(xù)適用脫貧不脫政策，政府應當尊重貧困戶的個人意愿，終止此類人群繼續(xù)享受扶貧政策優(yōu)待的權(quán)利；執(zhí)行期限后終止標準主要為貧困戶在實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧緩沖期內(nèi)家庭發(fā)生變故，出現(xiàn)家人罹患疾病或者發(fā)生意外等不可抗拒性因素，致使家庭收入急劇下滑，甚至負債累累，這時則應延長脫貧不脫政策的適用期限，使此類人群繼續(xù)享受扶貧政策優(yōu)待，直到家庭收入超過國家貧困線。

（三）填補脫貧不脫政策的終止流程

脫貧不脫政策應填補整個政策的終止流程。終止流程與終止標準之間存在密切關(guān)聯(lián)，有必要以終止標準為基礎對終止流程作出安排。普遍適用原則下認定的終止標準為貧困戶宣布脫貧之日起的一年后，所有貧困戶均應停止適用脫貧不脫政策，此情形下終止流程設置較為簡單，待脫貧不脫政策執(zhí)行期限到來，脫貧不脫政策的執(zhí)行隨即終止，不需要政府和貧困戶采取任何行動，此時貧困戶不再繼續(xù)享受扶貧政策優(yōu)待；例外原則下認定的終止標準為貧困戶主動申請不繼續(xù)適用脫貧不脫政策和貧困戶在延長脫貧不脫政策適用期后超過國家貧困線，如若屬于貧困戶主動申請不繼續(xù)適用脫貧不脫政策情形，則應要求貧困戶以書面形式向扶貧干部和基層政府說明情況，扶貧干部和基層政府對貧困戶訴求的真實性進行調(diào)查，情況屬實則終止適用脫貧不脫政策，如若屬于貧困戶在延長脫貧不脫政策適用期后超過國家貧困線情形，則應由扶貧干部和基層政府針對貧困戶具體情形自上而下地終止貧困戶繼續(xù)適用扶貧政策。

脫貧不脫政策是精準扶貧政策系統(tǒng)的子系統(tǒng)，與精準扶貧實效直接相關(guān)，而且是國家治理“返貧”的重要方式，以公共財政兜底，確保貧困對象在一段時間內(nèi)繼續(xù)保持收入增加，避免貧困對象短時間內(nèi)重返貧困。雖然脫貧不脫政策有利于維護貧困人口脫貧穩(wěn)定性，鞏固精準扶貧實效，符合政策制定者初衷，但執(zhí)行中助長了“爭當貧困戶”的不良心理，激化了貧困戶與非貧困戶群體矛盾，降低了扶貧干部隊伍積極幫扶意愿，增加了基層政府應對主動退出者的工作難度，產(chǎn)生了一系列消極效應。實際上，這屬于行政性治貧行為，是政府為了防止貧困對象返貧而主導的消耗公共資源的行為，短期內(nèi)可以保證精準扶貧實效，絕非長久之計，這嚴重地依賴于國家資源投入，是一種外部介入方式。精細化治理理論為緩解脫貧不脫政策的消極效應提供了解決思路，可從脫貧不脫政策制定、執(zhí)行及終止環(huán)節(jié)的精細化入手尋找解決之策，但不可否認此舉僅是對既有政策的精細化，無法改變行政性治貧本質(zhì)。眾所周知，貧困是諸多因素綜合作用的結(jié)果，治貧的可持續(xù)性需要國家、社會、個人三者共同努力，僅有國家的大力投入，實現(xiàn)可持續(xù)性脫貧不具有現(xiàn)實可行性，因而，在面對返貧治理問題上，將三者有機結(jié)合在一起應是未來貧困政策的發(fā)展方向。