■ 劉保宏

從上世紀(jì)八、九十年代開(kāi)始，國(guó)家投入巨資進(jìn)行了農(nóng)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。目前人口相對(duì)集中、地勢(shì)相對(duì)平緩地區(qū)的農(nóng)村供水基礎(chǔ)設(shè)施基本到位，但其供水穩(wěn)定性和安全性較之城市仍有較大進(jìn)步空間。為解決這一問(wèn)題，我國(guó)近幾年加快推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)，以保障農(nóng)村用戶也能夠享受到充分、均衡的供水服務(wù)。

一、當(dāng)前推進(jìn)農(nóng)村供水的分類(lèi)措施

第一，凡是城市供水管網(wǎng)能覆蓋的地區(qū)，通過(guò)管網(wǎng)延伸來(lái)解決農(nóng)民飲用水問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)供水一體化。

第二，在規(guī)模較大的丘陵海島地區(qū)，采用鎮(zhèn)鄉(xiāng)級(jí)水廠供水的區(qū)域性供水方式，建設(shè)以一個(gè)鎮(zhèn)或多個(gè)鎮(zhèn)分片集中的供水工程體系。

第三，在偏遠(yuǎn)山區(qū)及小島，通過(guò)建設(shè)村級(jí)水站，并配套相應(yīng)的凈水和消毒設(shè)施予以解決。

第四，在面積較小、當(dāng)前自來(lái)水覆蓋率偏低的縣（市、區(qū)），可考慮PPP方式，推進(jìn)整縣市區(qū)城鄉(xiāng)供水一體化。

二、供水城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中的主要難點(diǎn)

（一）體制

在城鄉(xiāng)自來(lái)水進(jìn)行重組與合并過(guò)程中，由于城市供水企業(yè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水企業(yè)的性質(zhì)是不一樣的，在合二為一的過(guò)程中需要多個(gè)部門(mén)的協(xié)調(diào)，還要處理體制不同帶來(lái)的薪酬待遇、社會(huì)保險(xiǎn)等諸多問(wèn)題。

（二）管理

城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)，將面臨從分散到集中的組織結(jié)構(gòu)調(diào)整、崗位調(diào)整優(yōu)化、工作標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、績(jī)效考核統(tǒng)一等問(wèn)題，也會(huì)面臨因整合而導(dǎo)致的階段性漏損增大、水費(fèi)回收率下降等問(wèn)題。

（三）資產(chǎn)

一般縣市供水公司所有財(cái)產(chǎn)都是按照國(guó)有企業(yè)規(guī)范來(lái)進(jìn)行管理，資產(chǎn)的入賬、來(lái)源等相當(dāng)明確，性質(zhì)也較為單一。但是農(nóng)村的供水企業(yè)則不一樣，資產(chǎn)的性質(zhì)相當(dāng)復(fù)雜，其中大部分的資產(chǎn)屬于集體資產(chǎn)，這類(lèi)資產(chǎn)沒(méi)有明確特定的對(duì)象，增加了整合工作的難度。

（四）資金

在整合過(guò)程中及整合完成后，資金的需求量相當(dāng)大，必須采取多種方式，從多個(gè)渠道獲得資金。

三、農(nóng)村供水主要費(fèi)用及其收費(fèi)模式

（一）主干管網(wǎng)建設(shè)費(fèi)

目前主要是通過(guò)國(guó)家和省級(jí)政府專(zhuān)項(xiàng)資金投資建設(shè)，也有社會(huì)資本投資。

（二）入戶安裝費(fèi)

包括了入戶支管網(wǎng)和水表等費(fèi)用，各地實(shí)際情況不同，費(fèi)用從幾百元到幾千元不等。主要來(lái)源有以下幾類(lèi)：一是用戶投入為主、政府為輔。二是當(dāng)?shù)卣度霝橹?、用戶為輔，如安徽省出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村飲水安全工程長(zhǎng)效管理機(jī)制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，社會(huì)投資建設(shè)的農(nóng)村供水工程，應(yīng)按價(jià)格部門(mén)核定的標(biāo)準(zhǔn)，向用戶收取管網(wǎng)配套費(fèi)用。農(nóng)村飲水安全工程干支管網(wǎng)至居民分戶計(jì)量水表部分由國(guó)家投資建設(shè)，供水企業(yè)不得再向農(nóng)村飲水安全收取管網(wǎng)配套費(fèi)用。農(nóng)村飲水安全工程居民分戶計(jì)量水表入戶部分費(fèi)用可由用戶負(fù)擔(dān)，價(jià)格部門(mén)按照補(bǔ)償成本的原則，從嚴(yán)核定，按當(dāng)前物價(jià)水平，每戶不應(yīng)超過(guò)300元。三是完全由政府和當(dāng)?shù)毓┧髽I(yè)投入。

（三）水站水廠建設(shè)費(fèi)

有當(dāng)?shù)卣蚬┧髽I(yè)投資建設(shè)的，有鄉(xiāng)鎮(zhèn)或農(nóng)村集體建設(shè)的，也有民營(yíng)私人資本建設(shè)的，模式相對(duì)多樣。

（四）后期運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)

農(nóng)村供水普遍存在“重建輕管”的問(wèn)題，實(shí)際上，運(yùn)維是建成后保障用戶安全用水的關(guān)鍵，包括水廠的正常生產(chǎn)、管網(wǎng)的改造維護(hù)、水源地保護(hù)、用戶的抄表等服務(wù)，多數(shù)地區(qū)通過(guò)收取水費(fèi)是不能覆蓋成本的，需要地方政府的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼。

四、城鄉(xiāng)一體化整合后需做的重要工作

在推進(jìn)城鄉(xiāng)供水“一體化”中，實(shí)施鎮(zhèn)級(jí)水廠整合是個(gè)難題，涉及企業(yè)性質(zhì)、資產(chǎn)、價(jià)格、人員等問(wèn)題，而在整合之后，如何真正實(shí)現(xiàn)“同城、同網(wǎng)、同質(zhì)、同價(jià)、同服務(wù)”，則考驗(yàn)著地方政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和規(guī)劃管理能力，也對(duì)當(dāng)?shù)厮畡?wù)公司的組織建設(shè)、運(yùn)營(yíng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)等能力提出了較高要求。

城鄉(xiāng)供水一體化推行較早的地區(qū)除了長(zhǎng)三角江浙一帶，還有珠三角的珠海、中山、佛山等地，在政府和當(dāng)?shù)厮畡?wù)企業(yè)的共同推動(dòng)和努力下，也很早完成了農(nóng)村水網(wǎng)的改造以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)水廠的整合。如珠海，從2002年就開(kāi)始了農(nóng)網(wǎng)改造工作；到2015年，在政府和珠海水務(wù)控股集團(tuán)的共同投資及努力下，基本上實(shí)現(xiàn)了供水城鄉(xiāng)一體化的“五同”目標(biāo)。

五、企業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化運(yùn)營(yíng)管理，是農(nóng)村供水和城鄉(xiāng)一體化的必然要求

目前，非專(zhuān)業(yè)化運(yùn)營(yíng)占比較大，如湖南全省已建成的農(nóng)村安全飲水工程的運(yùn)營(yíng)形式有縣級(jí)水利部門(mén)管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理、村組集體管理、承包管理、買(mǎi)斷經(jīng)營(yíng)和自建自管等，其中，非專(zhuān)業(yè)化經(jīng)營(yíng)管理占90%以上，且普遍未實(shí)現(xiàn)盈利。據(jù)湖南省水利廳2018年6月調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，全省貧困地區(qū)水廠僅2.4%實(shí)現(xiàn)了盈利。

基于對(duì)資金、運(yùn)營(yíng)、安全、服務(wù)等方面的長(zhǎng)期、持續(xù)的高要求，地方政府應(yīng)更好地發(fā)揮監(jiān)管統(tǒng)籌職能，最好將農(nóng)村供水高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展交給市場(chǎng)，多地也陸續(xù)出臺(tái)了相應(yīng)的指導(dǎo)意見(jiàn)。

今年，安徽省政府辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村飲水安全工程長(zhǎng)效管理機(jī)制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，鼓勵(lì)通過(guò)依托縣城公共供水企業(yè)和區(qū)域性規(guī)?；┧髽I(yè)或者單獨(dú)組建等方式，成立縣級(jí)或區(qū)域供水公司（集團(tuán)），承擔(dān)農(nóng)村飲水安全工程統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理工作，實(shí)行企業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化、規(guī)范化管理。對(duì)于小型集中供水工程，可按鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）組建管理公司或?qū)嵭修r(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)管理，也可通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)管理維護(hù)專(zhuān)業(yè)化。

六、專(zhuān)業(yè)化、企業(yè)化運(yùn)營(yíng)的幾種模式

（一）以縣市水司為主體的直供水模式

以縣市城區(qū)供水公司水廠為主體對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)用戶直接供水、直接管理，并分階段逐步按照中心城區(qū)相同的價(jià)格，直接向用戶收取水費(fèi)的直供水模式。這種模式在城鎮(zhèn)化程度高的地區(qū)較易實(shí)現(xiàn)。

（二）專(zhuān)業(yè)化公司和水務(wù)站合作模式

地方城市供水公司作為供水管理的專(zhuān)業(yè)化公司，負(fù)責(zé)管理集中供水水廠和主管路，水質(zhì)監(jiān)測(cè)檢測(cè)，鎮(zhèn)水務(wù)站負(fù)責(zé)管理到村，水費(fèi)收入實(shí)行分成。這種模式實(shí)現(xiàn)了優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，可以為農(nóng)村群眾提供更為優(yōu)質(zhì)的自來(lái)水。或區(qū)縣政府專(zhuān)門(mén)成立農(nóng)村供水公司，與鎮(zhèn)水務(wù)站直接管到戶模式結(jié)合。水務(wù)站負(fù)責(zé)供水管網(wǎng)的檢查維修，直接收費(fèi)到戶；村級(jí)供水管理員由鎮(zhèn)水務(wù)站管理。實(shí)行一村或多村設(shè)一名供水管理員，負(fù)責(zé)供水工程日常維護(hù)和水費(fèi)收繳。這種模式特別適合單村供水工程較多的鎮(zhèn)。

（三）省屬水投公司整體接管投資、運(yùn)營(yíng)服務(wù)

這種模式主要是依靠省屬國(guó)有大型企業(yè)在供水方面的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)、管理優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)，以政府為責(zé)任主體、以企業(yè)為投資主體，采取一家公司運(yùn)營(yíng)、一張規(guī)劃實(shí)施、一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、一個(gè)模式管理的辦法，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化供水的流域化管理、區(qū)域連片運(yùn)營(yíng)。以江西水投集團(tuán)模式為例：地方政府將供水特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予水投集團(tuán)，并將供水相關(guān)的土地、廠房、設(shè)備、管網(wǎng)等資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)至水投集團(tuán)，人員接收問(wèn)題根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況商討解決。水投集團(tuán)接管后，不僅承擔(dān)了城市及農(nóng)村供水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改造的義務(wù)，而且履行管理職責(zé)。堅(jiān)持了“三不變”原則：1.原來(lái)企業(yè)的性質(zhì)與資產(chǎn)的屬性不變。2.職工的工作與薪酬待遇不變。3.地方政府的領(lǐng)導(dǎo)地位不變。

七、保障農(nóng)村飲水安全工程長(zhǎng)效運(yùn)行策略

第一，繼續(xù)實(shí)行對(duì)農(nóng)村飲用水安全工程稅收優(yōu)惠政策。

第二，適當(dāng)進(jìn)行水價(jià)補(bǔ)貼。各級(jí)地方政府可利用財(cái)政預(yù)算、非稅收入、城市供水收益等渠道多方籌措資金，對(duì)水價(jià)達(dá)不到成本水平的工程給予必要的成本補(bǔ)貼。

第三，建立維修養(yǎng)護(hù)基金。省財(cái)政將農(nóng)村飲水安全工程維修養(yǎng)護(hù)資金納入財(cái)政補(bǔ)助范圍，引導(dǎo)縣級(jí)政府以財(cái)政補(bǔ)貼和水費(fèi)提留作為來(lái)源建立維修養(yǎng)護(hù)基金，對(duì)日常維修養(yǎng)護(hù)進(jìn)行支持。

第四，建立科學(xué)合理的水價(jià)形成機(jī)制，實(shí)行農(nóng)村供水一戶一表收費(fèi)到戶。

八、合理的水價(jià)機(jī)制是專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的保障

水價(jià)制定和足額及時(shí)收取是保障工程持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行的重要基礎(chǔ)之一。沒(méi)有資金的支持，再好的工程也會(huì)由于缺乏運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)而老化失修、陷入困境。雖然地方政府和水務(wù)企業(yè)會(huì)主動(dòng)承擔(dān)一部分費(fèi)用，以保證社會(huì)安定，但是一味地依賴補(bǔ)助并不是長(zhǎng)久之計(jì)，也不利于市場(chǎng)化專(zhuān)業(yè)化推進(jìn)，更不利于農(nóng)民確立節(jié)約用水觀念。

如何合理確認(rèn)水價(jià)，目前有以下幾種做法：

第一，政府部門(mén)設(shè)立長(zhǎng)效管理專(zhuān)項(xiàng)資金，水費(fèi)收取和政府補(bǔ)助相結(jié)合。專(zhuān)項(xiàng)資金主要用于管理機(jī)構(gòu)的工作經(jīng)費(fèi)、水源地保護(hù)和日常巡查、水質(zhì)監(jiān)測(cè)、偏遠(yuǎn)山區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)水價(jià)不能按成本收取的工程管理運(yùn)行經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼。

第二，統(tǒng)一價(jià)格機(jī)制，保障一定水平的凈資產(chǎn)利潤(rùn)率。目前部分地區(qū)存在價(jià)格部門(mén)對(duì)農(nóng)村飲水價(jià)格的監(jiān)管范圍有限、多種定價(jià)方式并存、管理形式多種多樣等問(wèn)題，使得農(nóng)村供水多處于保本或虧本狀態(tài)。實(shí)行單一制水價(jià)，裝表到戶、抄表到戶、計(jì)量收費(fèi)。如安徽省要求農(nóng)村自來(lái)水具體價(jià)格由縣（市、區(qū)）價(jià)格主管部門(mén)確定，在制定農(nóng)村自來(lái)水價(jià)格時(shí)，利潤(rùn)部分按凈資產(chǎn)利潤(rùn)率核定，一般不高于6%；供水過(guò)程中水損按供水量計(jì)算最高不超過(guò)20%。在有條件的地區(qū)推行“基本水價(jià)+計(jì)量水價(jià)”兩部制水價(jià)等制度。