關(guān) 新, 滕 凌

(1. 沈陽(yáng)大學(xué) 建筑工程學(xué)院, 遼寧 沈陽(yáng)110044; 2. 大連理工大學(xué) 建筑與藝術(shù)學(xué)院, 遼寧 大連 116024)

作為東北老工業(yè)基地代表的沈陽(yáng)市,雖然經(jīng)過(guò)了10年的更新改造,但城市的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展能力提升有限,顯現(xiàn)出來(lái)的是人口減少、老齡化嚴(yán)重和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力等城市收縮的問(wèn)題?；仡櫪瞎I(yè)城市的發(fā)展過(guò)程發(fā)現(xiàn),城市收縮問(wèn)題由來(lái)已久,不是僅靠簡(jiǎn)單的物質(zhì)環(huán)境更新就可以全部解決的。應(yīng)該找尋老工業(yè)區(qū)收縮的根本原因,從城市定位、更新方式、環(huán)境改善等方面重新塑造老工業(yè)城市形象,激發(fā)城市活力。

一、 城市收縮問(wèn)題研究概況

1. 研究背景

從20世紀(jì)中葉開始,新經(jīng)濟(jì)體系逐漸建立,發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)城市的高速發(fā)展逐漸停止,城市收縮問(wèn)題開始出現(xiàn),并逐步向發(fā)展中國(guó)家城市蔓延。廣義的城市收縮被描述為多維度現(xiàn)象,包括地區(qū)、城市和城市局部或者大都市群地區(qū)等在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)方面正在經(jīng)歷的衰退,以及人口的流失[1]。本文提到的城市收縮是城市的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)收縮狀態(tài),其核心表現(xiàn)是人口減少。

信息時(shí)代中,以信息業(yè)為核心的高科技產(chǎn)業(yè)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo),帶動(dòng)以新興經(jīng)濟(jì)體系為主的城市快速興起,與原老工業(yè)城市的衰退形成了強(qiáng)烈的對(duì)比。率先遭遇到“收縮”問(wèn)題的就是那些工業(yè)時(shí)代的先鋒城市,相繼出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)低迷、就業(yè)率下降、人口流失、投資減少等問(wèn)題,全世界出現(xiàn)收縮問(wèn)題的城市數(shù)量持續(xù)增加。一方面,收縮現(xiàn)象有選擇性地發(fā)生。人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是流動(dòng)的,會(huì)選擇向有吸引力的城市和地區(qū)集中,形成不同等級(jí)的城市或區(qū)域節(jié)點(diǎn)。另一方面,不同城市或同一城市的不同地區(qū)對(duì)人口和產(chǎn)業(yè)的吸引力不同,其原因是城市競(jìng)爭(zhēng)力的不同。城市競(jìng)爭(zhēng)力是指城市通過(guò)提供自然的、經(jīng)濟(jì)的、文化的和制度的環(huán)境, 集聚、吸收和利用各種促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的文明要素的能力,最終表現(xiàn)為比其他城市具有更強(qiáng)、更為持續(xù)的發(fā)展能力和發(fā)展趨勢(shì)[2]。老工業(yè)城市的發(fā)展和興盛源于自然資源的開發(fā)利用、工藝技術(shù)的創(chuàng)新及自由貿(mào)易。但是在新興的信息產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)體系內(nèi),老工業(yè)城市所擁有的基礎(chǔ)和優(yōu)勢(shì)在新經(jīng)濟(jì)體系下已經(jīng)成為發(fā)展的阻力,許多老工業(yè)城市失去了原有的經(jīng)濟(jì)地位,原有居民生活條件和社會(huì)環(huán)境也進(jìn)入衰退狀態(tài)。居民大都不愿意居住在環(huán)境惡劣、生活貧困的城市,一旦發(fā)生衰退,就會(huì)自然選擇向經(jīng)濟(jì)繁榮的、更具競(jìng)爭(zhēng)力的地區(qū)遷移。我國(guó)東北老工業(yè)城市就正在面臨經(jīng)濟(jì)減速、人口外流等明顯的收縮問(wèn)題。

2. 城市收縮的起因及政府角色

應(yīng)對(duì)城市衰退的政策因時(shí)代的不同和居民需求的不同而有所調(diào)整和改變,但始終不變的是解決工業(yè)化城市向后工業(yè)化城市轉(zhuǎn)換過(guò)程中的物質(zhì)空間環(huán)境的改善、社會(huì)問(wèn)題的解決,以及新型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體系的建立。

(1) 城市收縮的原因在不同時(shí)期和不同地區(qū)是不盡相同的。大致可以劃分為經(jīng)濟(jì)方面的去工業(yè)化、全球化、信息化、資源枯竭等;社會(huì)方面的人口老齡化、社會(huì)制度改變、人口轉(zhuǎn)移、生育率降低等;空間環(huán)境方面的郊區(qū)化、環(huán)境惡化、住房過(guò)剩等;不可抗力影響因素方面的戰(zhàn)爭(zhēng)、自然災(zāi)害、疾病等。針對(duì)不同原因,政府應(yīng)從不同角度作出相應(yīng)的政策介入反應(yīng),從根本起因上解決問(wèn)題(見圖1)。

圖1 城市收縮的起因、表現(xiàn)及政府角色

(2) 政府在解決城市收縮問(wèn)題時(shí)所扮演的角色不盡相同。對(duì)城市收縮問(wèn)題的關(guān)注始于德國(guó)政府資助的研究項(xiàng)目“收縮中的城市”(Shrinking Cities)。研究發(fā)現(xiàn),過(guò)去的50年中,大多數(shù)人口超過(guò)10萬(wàn)的收縮城市位于西方工業(yè)國(guó),人口至少減少了1/10[3]?；诔鞘惺湛s的角度,反觀20世紀(jì)60年代以來(lái)城市發(fā)展的過(guò)程會(huì)發(fā)現(xiàn),發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)城市已經(jīng)開始去工業(yè)化以適應(yīng)全球化發(fā)展趨勢(shì),城市通過(guò)環(huán)境改善和競(jìng)爭(zhēng)力提升,吸引人口的遷移和產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。應(yīng)對(duì)城市收縮問(wèn)題,發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)開始了很多有意義的規(guī)劃理論和實(shí)踐研究,如英國(guó)的曼徹斯特市和美國(guó)的揚(yáng)斯敦市,從不同的角度制定針對(duì)老工業(yè)城市的更新政策。

以促進(jìn)增長(zhǎng)為出發(fā)點(diǎn)的英國(guó)曼徹斯特市采用“競(jìng)爭(zhēng)型”更新模式。20世紀(jì)90年代。曼徹斯特開始建設(shè)一系列的大型旗艦項(xiàng)目,旨在擺脫工業(yè)衰退的印象,創(chuàng)造全新的現(xiàn)代城市形象,如建設(shè)體育設(shè)施、文化建筑,開展辦公、娛樂(lè)和商業(yè)等功能的大型項(xiàng)目。曼徹斯特通過(guò)改造,摘掉了“衰落城市”的標(biāo)簽,人口數(shù)量出現(xiàn)明顯增長(zhǎng),再次成為地區(qū)性的商業(yè)中心[1]。

以接受收縮現(xiàn)狀為基礎(chǔ)的美國(guó)揚(yáng)斯敦市采用“修復(fù)型”更新模式,旨在營(yíng)建更健康、可持續(xù)的城市環(huán)境。通過(guò)建立城市綠色空間網(wǎng)絡(luò),建立具有競(jìng)爭(zhēng)力的工業(yè)地區(qū),建設(shè)多樣化的鄰里空間,培育具有活力的城市中心[3]。

二、 沈陽(yáng)老工業(yè)區(qū)的收縮問(wèn)題

老工業(yè)區(qū)的收縮問(wèn)題在全球范圍內(nèi)呈現(xiàn)出一種傳遞趨勢(shì),從歐美的老牌工業(yè)城市向發(fā)展中國(guó)家城市傳遞[1]。目前,沈陽(yáng)老工業(yè)區(qū)也出現(xiàn)了老年人口比例上升、年輕人口減少、總?cè)丝跍p少等收縮問(wèn)題。

20世紀(jì)30年代,沈陽(yáng)確立了工業(yè)城市的性質(zhì),并逐漸成為中國(guó)重要的工業(yè)基地。20世紀(jì)80年代開始,國(guó)家指令性計(jì)劃減少,南方新興城市崛起,大量國(guó)有工業(yè)企業(yè)收益大幅下滑,老工業(yè)城市承受著競(jìng)爭(zhēng)的壓力和挑戰(zhàn)。20世紀(jì)80年代初,沈陽(yáng)開始走上老工業(yè)城市復(fù)興之路,但大部分工業(yè)企業(yè)沒(méi)有獲得國(guó)家政策支持,處于停產(chǎn)、半停產(chǎn)狀態(tài),負(fù)債總額近300億元,將近15萬(wàn)產(chǎn)業(yè)工人下崗。工業(yè)區(qū)與“失業(yè)”“貧困”“破敗”等詞匯聯(lián)系在一起,變?yōu)楸怀鞘羞z棄的區(qū)域。作為老工業(yè)區(qū),在“去工業(yè)化”與信息技術(shù)革命帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中,應(yīng)如何應(yīng)對(duì)衰退,如何重塑形象,如何提升競(jìng)爭(zhēng)力?本文嘗試從“收縮”的角度審視城市老工業(yè)區(qū)的更新。

1. 主要收縮表現(xiàn)

(1) 人口老齡化。城市收縮首先是人口問(wèn)題。1982—2015年間我國(guó)一直實(shí)行獨(dú)生子女政策,沈陽(yáng)市人口自然增長(zhǎng)率基本處于負(fù)增長(zhǎng)和低增長(zhǎng)狀態(tài),機(jī)械增長(zhǎng)率下降(見表1)。鐵西老工業(yè)區(qū)人口自然增長(zhǎng)率在經(jīng)歷了2002—2010年改造初期的負(fù)增長(zhǎng)后,從2011年開始變?yōu)榫徛退僭鲩L(zhǎng),機(jī)械增長(zhǎng)率雖高于全市平均水平,但增速緩慢(見表2),總體來(lái)說(shuō)區(qū)域?qū)ν鈦?lái)人口缺乏吸引力。依據(jù)2015年數(shù)據(jù),沈陽(yáng)市60歲以上人口占總?cè)丝诘?2.5%,參照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn),已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì)。僅以鐵西區(qū)為例(見圖2),人口結(jié)構(gòu)的主體是36～60歲人口,老年人口所占比例過(guò)大,并且還會(huì)不斷上升。一方面,人口老齡化問(wèn)題成為老工業(yè)城市面臨的重要挑戰(zhàn);另一方面,收縮城市對(duì)年輕人的吸引力減弱。所以,如何吸引高知識(shí)水平和技能的年輕精英人群,成為增加老工業(yè)區(qū)城市更新力的關(guān)鍵。

表1 沈陽(yáng)市2005—2015年人口增長(zhǎng)率 %

資料來(lái)源:《沈陽(yáng)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

表2 沈陽(yáng)市鐵西區(qū)2002—2013年人口增長(zhǎng)率 %

資料來(lái)源:《沈陽(yáng)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

圖2 沈陽(yáng)市鐵西區(qū)2006—2015年人口構(gòu)成

(2) 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡。從發(fā)達(dá)國(guó)家開始的“去工業(yè)化”過(guò)程,在20世紀(jì)80年代影響到我國(guó)老工業(yè)城市,沈陽(yáng)也包括其中:老區(qū)淘汰落后小型工廠,新區(qū)建設(shè)新型工業(yè)園區(qū);利用土地置換差額收益對(duì)老工業(yè)區(qū)進(jìn)行住宅、商業(yè)、服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)彌補(bǔ)工業(yè)退出的經(jīng)濟(jì)損失。從就業(yè)人口數(shù)據(jù)來(lái)看,雖然第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展彌補(bǔ)了第二產(chǎn)業(yè)退出老區(qū)后減少的就業(yè)崗位數(shù)量,但在經(jīng)過(guò)10年的改造后,老區(qū)總就業(yè)崗位幾乎沒(méi)有增長(zhǎng)(見表3)。目前老區(qū)第三產(chǎn)業(yè)以汽車貿(mào)易、物流、家居建材、生活服務(wù)等傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)為主,而最具活力的互聯(lián)、文創(chuàng)、金融等產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重缺失。

表3 沈陽(yáng)市鐵西老區(qū)2002—2013年就業(yè)人員數(shù)量變化 萬(wàn)人

資料來(lái)源:《沈陽(yáng)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

(3) 人口收縮與用地?cái)U(kuò)張不協(xié)調(diào)。城市老工業(yè)區(qū)通過(guò)用地?cái)U(kuò)張籌措更新改造資金,但用地增長(zhǎng)比率卻遠(yuǎn)超人口增長(zhǎng)比率,城市陷入人口收縮與用地?cái)U(kuò)張的悖論之中(見表4)[4]。城市規(guī)模的擴(kuò)張應(yīng)以人口為動(dòng)力,以土地為支撐,單純的土地?cái)U(kuò)張表明城市對(duì)土地財(cái)政的嚴(yán)重依賴,投機(jī)性房產(chǎn)投資占比失衡性擴(kuò)大。在下階段制定城市更新政策時(shí),應(yīng)加強(qiáng)對(duì)人口驅(qū)動(dòng)力的支持,促進(jìn)土地與人口均衡增長(zhǎng)。

表4 城市擴(kuò)展與人口增長(zhǎng) %

2. 引發(fā)收縮問(wèn)題的主要因素

城市收縮的代表性特征是:人口負(fù)增長(zhǎng)和老齡化;用地?cái)U(kuò)張與城市衰落并存;去工業(yè)化引發(fā)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等。我國(guó)老工業(yè)城市也顯現(xiàn)出同樣的收縮問(wèn)題,引發(fā)這些問(wèn)題的主要因素不僅是被動(dòng)承受經(jīng)濟(jì)調(diào)整的后果,更有國(guó)家主動(dòng)提出的土地控制政策等。

(1) 國(guó)家土地政策。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)分析顯示,2007—2013年間,全國(guó)城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴(kuò)張幅度達(dá)到30%,高于同期城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)21%的幅度。2014年2月,國(guó)土資源部下發(fā)的[2014]18號(hào)文件《關(guān)于強(qiáng)化管控落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的通知》重點(diǎn)提出:“嚴(yán)控建設(shè)占用耕地,劃定城市開發(fā)邊界,控制城市建設(shè)用地規(guī)模,逐步減少新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)”的要求。國(guó)家出臺(tái)的土地新政旨在終止前一階段由政府主導(dǎo)的以土地收益為支撐的粗放型城市擴(kuò)張模式,鼓勵(lì)城市的“收縮發(fā)展”,城市建設(shè)的重點(diǎn)也由擴(kuò)張轉(zhuǎn)為對(duì)現(xiàn)有城市范圍內(nèi)存量環(huán)境進(jìn)行改善和優(yōu)化?！笆湛s發(fā)展”不是停止發(fā)展甚至后退,而是在控制和限定城市范圍的基礎(chǔ)之上,集約利用城市土地,增加城市空間的多樣性和活力,增強(qiáng)城市吸引力。

(2) 人口老齡化。中國(guó)人口增長(zhǎng)率自20世紀(jì)70年代后期明顯下降。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局資料,全國(guó)人口自然增長(zhǎng)率1998年為0.94%,2006年為0.50%,遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于同期世界人口平均增長(zhǎng)率的1.2%。長(zhǎng)期持續(xù)低生育率的直接后果是青年勞動(dòng)力數(shù)量下降,人口結(jié)構(gòu)老齡化。2014年國(guó)家出臺(tái)“單獨(dú)二孩”政策后,人口自然增長(zhǎng)率從0.492%增長(zhǎng)到0.521%,增長(zhǎng)幅度很低;2015年國(guó)家實(shí)施“全部二孩”政策,希望促進(jìn)人口增長(zhǎng)。

(3) 人才流動(dòng)和集聚。人才流動(dòng)和集聚是城市等級(jí)形成的必然趨勢(shì),也是推動(dòng)城市發(fā)展的力量。未來(lái)發(fā)展對(duì)“人”的需求依賴增加,城市之間對(duì)人才的爭(zhēng)奪也愈發(fā)激烈。老工業(yè)城市年輕人流失是城市衰退的原因之一,增強(qiáng)城市對(duì)于年輕人的吸引力是老工業(yè)區(qū)復(fù)興和崛起的基礎(chǔ)。

(4) 城市競(jìng)爭(zhēng)。城市是集聚了資本、技術(shù)、人才和信息等大量生產(chǎn)要素的系統(tǒng),通過(guò)生產(chǎn)要素組織創(chuàng)造財(cái)富。不同城市發(fā)展水平不同,吸引力也不一樣,可歸結(jié)為城市競(jìng)爭(zhēng)力的差別。城市之間的競(jìng)爭(zhēng)從根本上看是城市發(fā)展資源的競(jìng)爭(zhēng),在資本、技術(shù)、信息和人才的競(jìng)爭(zhēng)中,京津、長(zhǎng)三角、珠三角等發(fā)達(dá)地區(qū)城市處于有利地位。老工業(yè)城市通過(guò)提供有吸引力的城市環(huán)境,將資本和人才引來(lái)且留住,增強(qiáng)自身的競(jìng)爭(zhēng)力,進(jìn)而為城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展作出貢獻(xiàn),是老工業(yè)區(qū)復(fù)興的重要條件。

三、 應(yīng)對(duì)收縮問(wèn)題的城市更新策略

研究沈陽(yáng)老工業(yè)區(qū)更新過(guò)程發(fā)現(xiàn),以國(guó)家控制土地財(cái)政政策為基礎(chǔ)的“修復(fù)型”更新模式更加適合本地區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。即通過(guò)豐富老工業(yè)區(qū)的更新方式,擺脫單調(diào)的工業(yè)形象;完善城市公共設(shè)施,塑造創(chuàng)新進(jìn)取的城市風(fēng)格;建設(shè)更具活力的工業(yè)園區(qū),在城市競(jìng)爭(zhēng)中搶占一席之地。

1. 重塑城市形象,擺脫單調(diào)的工業(yè)特征

在國(guó)家“中國(guó)制造2025”戰(zhàn)略引領(lǐng)下,面對(duì)信息產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展,沈陽(yáng)應(yīng)在創(chuàng)新背景下優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),重點(diǎn)發(fā)展創(chuàng)新產(chǎn)業(yè),成為“創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)”中心,吸引具有技術(shù)和創(chuàng)意的青年人,進(jìn)而優(yōu)化人口和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),提升老工業(yè)區(qū)活力。同時(shí),通過(guò)政務(wù)微信平臺(tái)實(shí)現(xiàn)政府與民眾溝通 “零時(shí)差”、無(wú)距離,助力推廣全新的城市文化品牌形象[5]。

2. 更新方式多元化,增強(qiáng)公眾參與程度

沈陽(yáng)市在老工業(yè)區(qū)更新改造過(guò)程中,多以地方政府和房地產(chǎn)開發(fā)商為主導(dǎo),作為改造對(duì)象的企業(yè)和職工很少直接參與。政府和房地產(chǎn)開發(fā)商主導(dǎo)的城市更新具有速度快、資金充足的特點(diǎn),但也會(huì)造成追逐經(jīng)濟(jì)利益,忽視社會(huì)責(zé)任的問(wèn)題。經(jīng)過(guò)十幾年的變化后,老工業(yè)區(qū)的形象在發(fā)生更新的同時(shí),也逐漸失去了原有的傳統(tǒng)特色,單一的住宅商品建設(shè)對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)帶動(dòng)的局限性開始顯現(xiàn)。

多元更新方式往往在市民自發(fā)組織的項(xiàng)目中產(chǎn)生,如在上海田子坊石庫(kù)門業(yè)主管理委員會(huì)組織的地區(qū)更新改造中,企業(yè)利用閑置廠房招商引資,對(duì)舊廠區(qū)進(jìn)行再建[6]。多主體參與可能會(huì)拖慢項(xiàng)目進(jìn)程,但可以更好地滿足不同利益主體的多層次需求,調(diào)動(dòng)居民的更新積極性,增加更新產(chǎn)品的多樣性。政府的角色更應(yīng)該發(fā)生轉(zhuǎn)變,從主導(dǎo)轉(zhuǎn)化為監(jiān)督和調(diào)控。

3. 改善公共設(shè)施和環(huán)境,吸引人口遷入

公共設(shè)施和開放空間是城市居民生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)條件,也是吸引社會(huì)活力人群的關(guān)鍵。沈陽(yáng)市老工業(yè)區(qū)改造中對(duì)于公共設(shè)施和開放空間的建設(shè)實(shí)踐較少,老工業(yè)區(qū)內(nèi)建設(shè)以居住區(qū)為主,開發(fā)強(qiáng)度很大,但人均公共綠地面積僅為5.9 m2, 2002—2012年間,只新建三所中學(xué)和五所小學(xué)[7]。隨著人口居住密度的增加,就學(xué)壓力不斷增長(zhǎng)。綠地空間和公共設(shè)施缺乏直接影響到區(qū)域?qū)用竦奈?。?duì)此,沈陽(yáng)市政府已協(xié)同相關(guān)部門著手實(shí)施相關(guān)計(jì)劃。2010—2013年間, 沈陽(yáng)市投入15億元改造1 502個(gè)棄管小區(qū)[8],從改善道路、綠化、建筑等方面出發(fā),提升老城區(qū)居民生活環(huán)境。隨著市民收入水平的上升,經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力勢(shì)必由投資轉(zhuǎn)為消費(fèi),提供良好的公共空間和便利的生活設(shè)施應(yīng)成為城市更新下一階段的重要目標(biāo)。

四、 結(jié) 語(yǔ)

老工業(yè)城市出現(xiàn)的人口、經(jīng)濟(jì)等方面的收縮趨勢(shì),是對(duì)城市優(yōu)化提升的挑戰(zhàn),城市更新活動(dòng)應(yīng)該成為持續(xù)優(yōu)化的過(guò)程,在上一階段的工業(yè)區(qū)改造已經(jīng)基本完成的情況下,探討老工業(yè)城市仍然存在的問(wèn)題或者即將出現(xiàn)的全新問(wèn)題,有助于推動(dòng)后續(xù)的研究和實(shí)踐工作。通過(guò)重新定義城市形象、增加參與主體類型、進(jìn)一步改善城市公共設(shè)施和空間環(huán)境等措施,可以豐富面臨收縮問(wèn)題的老工業(yè)區(qū)更新策略研究。