呂軍書(shū) 翁曉宇

摘要：以農(nóng)村宅基地退出制度的歷史考察與法律解讀為研究起點(diǎn)，分析透視農(nóng)村宅基地退出制度面臨的困境。通過(guò)對(duì)農(nóng)戶宅基地退出補(bǔ)償意愿的“百村調(diào)查”得出結(jié)論：補(bǔ)償是否合理、公平是影響農(nóng)戶宅基地退出的關(guān)鍵;貨幣補(bǔ)償中要“以高于商品性住房的價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償”，實(shí)物補(bǔ)償中要“以高比例進(jìn)行房屋面積置換”是大多數(shù)農(nóng)戶的心理預(yù)期。針對(duì)調(diào)查結(jié)論，政府在鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)戶宅基地退出的過(guò)程中，要把制定完善宅基地退出與補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)，制定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立宅基地退出的動(dòng)力機(jī)制以及保障體系作為重點(diǎn)工作。

關(guān)鍵詞：農(nóng)戶宅基地退出;補(bǔ)償意愿;百村調(diào)查;政策建議

中圖分類(lèi)號(hào)：F301.23文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2019）01-0051-09

引言

城鎮(zhèn)化是未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和轉(zhuǎn)型的重要引擎，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平已從1978年的17.9%快速發(fā)展至2015年的56.1%[1]，堪稱(chēng)奇跡，但仍低于工業(yè)化發(fā)展中后期65.8%的國(guó)際水平[2]?？梢灶A(yù)見(jiàn)，未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，城鎮(zhèn)化仍是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的一項(xiàng)基本任務(wù)。據(jù)專(zhuān)家測(cè)算，要在2020年前實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化率60%左右、1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶的目標(biāo)，需要全國(guó)新增建設(shè)用地1.5億畝，可是未來(lái)幾年實(shí)際可以供應(yīng)建設(shè)用地不足3 000萬(wàn)畝，尚有1.2億畝的缺口[3]。另一方面，18億畝耕地紅線必須嚴(yán)守，該紅線事關(guān)國(guó)家糧食安全、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)和基礎(chǔ)，是我們生存發(fā)展的底線，具有重要的戰(zhàn)略意義，所以耕地不僅要占補(bǔ)平衡，還要實(shí)現(xiàn)數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)保護(hù)的三位一體。盡管截止到2015年底，全國(guó)耕地總面積保持在20.25億畝，距2020和2030年的保有目標(biāo)尚有2億畝利用空間，但根據(jù)耕地占補(bǔ)平衡原則，這些耕地也不能隨意使用[4]。

鑒于我國(guó)土地利用和控制形勢(shì)的嚴(yán)峻性，為了彌補(bǔ)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化對(duì)建設(shè)用地需求的短板，緩解城鎮(zhèn)化發(fā)展與建設(shè)用地短缺的矛盾，就必須加強(qiáng)農(nóng)村宅基地的集約節(jié)約使用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地中，農(nóng)村建設(shè)用地占2.84億畝，是城鎮(zhèn)的5倍，具有較大的節(jié)約集約利用空間[5]。有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村宅基地退出問(wèn)題是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生的重大課題，是土地供應(yīng)無(wú)法滿足城鎮(zhèn)化和工業(yè)化建設(shè)而浮現(xiàn)出的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，該問(wèn)題的良好解決需要我們以戰(zhàn)略思維通盤(pán)考慮，它是與城鎮(zhèn)化與工業(yè)化良性互動(dòng)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、土地整理與集約利用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是農(nóng)村宅基地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的需要[6]。因此，農(nóng)村宅基地退出就成為當(dāng)前農(nóng)村“三塊地”改革的重要內(nèi)容。全面了解和掌握農(nóng)戶宅基地退出的利益訴求、補(bǔ)償意愿，并據(jù)此制定相應(yīng)的政策和法規(guī)，是鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)戶宅基地退出的關(guān)鍵。

一、我國(guó)農(nóng)村宅基地退出政策的演變及特征

自2008年國(guó)務(wù)院首次提出農(nóng)村宅基地退出政策以來(lái)，農(nóng)村宅基地有償退出就成為改革的主調(diào)，特別是自黨的十八屆三中全會(huì)以后，農(nóng)村宅基地有償退出制度改革已經(jīng)步入快車(chē)道?；仡櫸覈?guó)農(nóng)村宅基地退出政策的發(fā)展演變，其歷程可分3個(gè)階段，每階段宅基地管理制度和主要思路各有不同。

（一）第一階段：允許農(nóng)村宅基地房地一體轉(zhuǎn)讓

這個(gè)時(shí)期的時(shí)間跨度主要集中在1978年至1998年期間。其主要特征就是農(nóng)村宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)民，允許房地一體轉(zhuǎn)讓。在此期間，國(guó)家出臺(tái)了多部政策法律加強(qiáng)農(nóng)村宅基地的管理和規(guī)范，并且明確了農(nóng)戶將農(nóng)村房屋以及宅基地一體轉(zhuǎn)讓的合法權(quán)利。1978年中央《農(nóng)村人民公社工作條例（試行草案）》指出：宅基地的使用權(quán)和所有權(quán)歸于農(nóng)戶，農(nóng)戶有權(quán)自由轉(zhuǎn)讓和使用其私有財(cái)產(chǎn)。1982年國(guó)務(wù)院頒布《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》不僅首次肯定了農(nóng)戶出租、出賣(mài)宅基地的權(quán)利，而且肯定城鎮(zhèn)居民可以通過(guò)合法途徑取得宅基地使用權(quán)的權(quán)利。1986年制定的首部《土地管理法》第38條又將農(nóng)戶出租、出賣(mài)宅基地的權(quán)利上升到法律高度予以確認(rèn)。同時(shí)，該《土地管理法》第41條也規(guī)定了城鎮(zhèn)居民可以使用集體土地建設(shè)住宅，為城鎮(zhèn)居民擁有農(nóng)村宅基地使用權(quán)提供了法律支撐。1988年新修的《土地管理法》第2條針對(duì)國(guó)家和集體可以通過(guò)合法途徑轉(zhuǎn)讓國(guó)有土地和集體土地使用權(quán)作出了具體規(guī)定，1991年通過(guò)的《土地管理法實(shí)施條例》對(duì)此作了進(jìn)一步補(bǔ)充和完善。雖然1998年新修的《土地管理法》刪除了關(guān)于城鎮(zhèn)居民可以取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)的規(guī)定，但仍然允許宅基地可以依法轉(zhuǎn)讓?zhuān)皇且?guī)定當(dāng)農(nóng)戶出租、出賣(mài)房屋時(shí)不得再次申請(qǐng)宅基地。顯然，為給“小產(chǎn)權(quán)房”降溫，新的《土地管理法》限制了城鎮(zhèn)居民申請(qǐng)和使用宅基地，但根據(jù)房地一體原則，并沒(méi)有禁止宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓?？偟膩?lái)說(shuō)，這個(gè)時(shí)期允許農(nóng)戶房地一體轉(zhuǎn)讓?zhuān)试S宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。

這個(gè)時(shí)期農(nóng)村宅基地退出制度的主要特征是：（1）農(nóng)村宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)民。農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)戶私有，農(nóng)戶有權(quán)自由轉(zhuǎn)讓或者使用宅基地。（2）農(nóng)戶不僅有權(quán)自由轉(zhuǎn)讓宅基地上的建筑，同時(shí)還可以轉(zhuǎn)讓宅基地。（3）農(nóng)戶宅基地不僅有權(quán)在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，還可以在集體經(jīng)濟(jì)組織之外流轉(zhuǎn)。

（二）第二階段：嚴(yán)禁向城鎮(zhèn)居民出售宅基地及房屋

這個(gè)時(shí)期的時(shí)間跨度主要集中在1999-2008年期間。隨著城郊“小產(chǎn)權(quán)房”數(shù)量的增加和“炒房熱”的升溫，農(nóng)村集體建設(shè)用地管理混亂且利用效率低下現(xiàn)象更加突出，于是，1999年的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣(mài)土地的通知》首次對(duì)“炒房熱”造成的農(nóng)村集體土地管理混亂現(xiàn)象進(jìn)行全方位的整改?！锻ㄖ凡粌H限制農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓宅基地和房屋，而且限制受讓對(duì)象。一方面禁止農(nóng)戶向城鎮(zhèn)居民出售住宅，另一方面禁止城市使用農(nóng)村集體土地建造房屋。細(xì)研此前的國(guó)家法律，國(guó)家對(duì)于農(nóng)民房屋的處置（根據(jù)房地一體原則，當(dāng)然也包括宅基地的轉(zhuǎn)讓?zhuān)┮约胺课莸氖茏寣?duì)象從未進(jìn)行過(guò)限制。盡管2004年再次修訂的《土地管理法》依舊保留了“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”和“農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，不準(zhǔn)再次申請(qǐng)宅基地”等允許農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的條款，但在同年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中卻嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村宅基地，以從根源上解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題。2004年國(guó)土資源部頒布的《關(guān)于加強(qiáng)宅基地管理的意見(jiàn)》不僅再次強(qiáng)調(diào)禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村宅基地，而且強(qiáng)調(diào)禁止為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)和違法建造的房屋頒發(fā)土地使用證。

在農(nóng)村宅基地自由轉(zhuǎn)讓的敏感時(shí)期，2007年國(guó)家頒布實(shí)施《物權(quán)法》，對(duì)于農(nóng)村宅基地是否能夠自由流轉(zhuǎn)問(wèn)題，在《物權(quán)法》草案討論期間，經(jīng)歷了從最初允許本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的居民可以通過(guò)繳納使用費(fèi)的形式取得宅基地使用權(quán)，到經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織同意后，農(nóng)戶可以將宅基地和房屋一同轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部符合條件的農(nóng)戶，集體經(jīng)濟(jì)組織以外的城鎮(zhèn)居民無(wú)權(quán)購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村宅基地和地上房屋。最后全國(guó)人大綜合多方面因素，在發(fā)布《物權(quán)法》時(shí)最終采用了“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓?zhuān)m用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定”這一說(shuō)辭，從而規(guī)避農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓這一極其敏感而又矛盾的問(wèn)題，可謂“一波三折”。2008年中共中央、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部和國(guó)土資源部先后發(fā)布文件，調(diào)整農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓政策。該文件整體表達(dá)了兩個(gè)方面的涵義：（1）加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的管理。即，嚴(yán)禁通過(guò)“以租代征”方式獲得建設(shè)用地，嚴(yán)禁農(nóng)戶將農(nóng)村住宅及宅基地轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民。（2）嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置住宅、宅基地以及“小產(chǎn)權(quán)房”，否則不予登記。

這一時(shí)期農(nóng)村宅基地退出制度的主要特征是：（1）農(nóng)村宅基地管理更加嚴(yán)格和規(guī)范。雖然這個(gè)時(shí)期的土地管理法保留了“農(nóng)民出賣(mài)、出租房屋后不得再申請(qǐng)宅基地”的條款，但是在實(shí)踐中已經(jīng)嚴(yán)格限制宅基地的出售和出租等，對(duì)于城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村使用宅基地更是嚴(yán)加禁止。（2）對(duì)于“小產(chǎn)權(quán)房”的建設(shè)、出售采取高壓政策。國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部委多次發(fā)文要求加強(qiáng)集體建設(shè)用地的審批和管理，堅(jiān)決查處違規(guī)建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”，并且嚴(yán)禁“以租代征”。

（三）第三階段：探索農(nóng)村宅基地有償退出

這個(gè)時(shí)期為2008年至今。我國(guó)農(nóng)村宅基地退出是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的部分農(nóng)戶通過(guò)放棄占有或轉(zhuǎn)移占有的方式讓渡宅基地使用權(quán)。如若宅基地上建筑有房屋，應(yīng)當(dāng)一并放棄或轉(zhuǎn)移占有。農(nóng)村宅基地退出是一種自主選擇行為，不得強(qiáng)制放棄或轉(zhuǎn)移。為提高農(nóng)村宅基地的利益效率，減緩農(nóng)村宅基地閑置率不斷增大的趨勢(shì)，國(guó)家開(kāi)始鼓勵(lì)進(jìn)城農(nóng)戶和一戶多宅者退出宅基地或者在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓宅基地。2008年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》明確指出，當(dāng)?shù)卣梢酝ㄟ^(guò)獎(jiǎng)勵(lì)或者補(bǔ)助的形式，鼓勵(lì)農(nóng)戶自愿退出閑置的宅基地，促進(jìn)符合宅基地取得條件的農(nóng)戶購(gòu)買(mǎi)并高效利用宅基地。2010年國(guó)務(wù)院頒布《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》提出“雙空間”概念，即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間和綠色生態(tài)空間。根據(jù)農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的規(guī)模和速度，通過(guò)適度縮減農(nóng)村空間（宅基地退出），逐步將閑置空間轉(zhuǎn)變?yōu)椤半p空間”。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決議》和2014年《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》都強(qiáng)調(diào)要深入推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，探索一條符合廣大農(nóng)民利益的農(nóng)村宅基地有償退出新途徑，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。2015年中共中央發(fā)布“三塊地”改革意見(jiàn)中明確規(guī)定要“探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或者轉(zhuǎn)讓宅基地”。2015年全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）、天津市薊縣等59個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）區(qū)域分別暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定（草案）》后，四川成都、湖北枝江、重慶墊江、安徽寧國(guó)等地嚴(yán)格依據(jù)法律授權(quán)開(kāi)展宅基地有償退出，保證社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)在可管控范圍之內(nèi)。按照《決定》要求，堅(jiān)持法律授權(quán)原則改革，試點(diǎn)地區(qū)封閉操作，根據(jù)特殊情況暫停實(shí)行相關(guān)法律條款，大力推進(jìn)農(nóng)村宅基地有償退出的改革，探索出一條綠色通道。其他非試點(diǎn)地區(qū)，積極學(xué)習(xí)并總結(jié)試點(diǎn)地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，制定相應(yīng)方案，確保能夠有序、高效地在全國(guó)推行宅基地有償退出政策。特別是2018年中央一號(hào)文件《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》提出，要完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。筆者認(rèn)為，這是一項(xiàng)重大的理論和實(shí)踐創(chuàng)新，此次探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”中最關(guān)鍵的問(wèn)題就是適度放活宅基地使用權(quán)，包括探索農(nóng)房及農(nóng)村宅基地的退出、租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押等。

這一時(shí)期農(nóng)村宅基地退出制度改革的主要特征是：（1）農(nóng)村宅基地退出的受讓主體被限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部范圍內(nèi)。2015年中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院部多次要求“宅基地的有償退出和轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)當(dāng)在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行”。（2）農(nóng)村宅基地退出的行為方式是農(nóng)戶直接放棄宅基地使用權(quán)或通過(guò)房地一體轉(zhuǎn)讓原則自愿讓渡宅基地使用權(quán)。（3）農(nóng)村宅基地退出要堅(jiān)持自愿、合法、有償原則，這是農(nóng)村宅基地退出的基本原則。

總而言之，近年來(lái)國(guó)家不斷增大對(duì)農(nóng)村宅基地退出的改革與探索力度，農(nóng)村宅基地有嘗退出頗有些“終點(diǎn)又回到起點(diǎn)”之意味。即從最初農(nóng)村宅基地歸農(nóng)民私人所有，宅基地及地上房屋可自由流轉(zhuǎn);而后農(nóng)村宅基地歸集體所有，農(nóng)民僅享有使用權(quán)，宅基地也被限制流轉(zhuǎn);再到最近的農(nóng)村宅基地制度改革，宅基地可以有償退出或者轉(zhuǎn)讓。但是，我國(guó)農(nóng)村宅基地退出主要還是限定在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，城鎮(zhèn)居民仍無(wú)權(quán)購(gòu)置宅基地和農(nóng)村住宅。

二、我國(guó)農(nóng)村宅基地退出的主要障礙

宅基地交易、宅基地置換、宅基地?fù)Q房、征地拆遷、宅基地回收等是農(nóng)村宅基地退出幾種有效形式[7]。國(guó)家正在進(jìn)行的農(nóng)村宅基地制度改革，其主旨就是通過(guò)鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)戶宅基地退出，對(duì)所退宅基地進(jìn)行土地整理達(dá)到復(fù)耕之標(biāo)準(zhǔn)，借助城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”政策，彌補(bǔ)和緩解城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程中建設(shè)用地緊張的缺口，提高集體建設(shè)用地的使用效率，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶宅基地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。但是，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶宅基地的順暢退出仍面臨著諸多障礙因素：

（一）法律和政策的限制

目前，雖然中央及各級(jí)地方政府一直在大力提倡并積極推進(jìn)農(nóng)村宅基地有償退出工作，但是由于專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)村宅基地退出的相關(guān)法律法規(guī)及政策不健全以及各級(jí)政府監(jiān)督管理不到位，以致農(nóng)村宅基地退出改革踟躅不前。我國(guó)農(nóng)村宅基地管理制度，更多的是對(duì)農(nóng)民的一種保護(hù)機(jī)制，承擔(dān)的是對(duì)農(nóng)民生存權(quán)的尊重和保障，這項(xiàng)制度所具有的政治功能和社會(huì)福利功能起到了穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)關(guān)系的重大作用。但是，發(fā)展到今天，鼓勵(lì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)、增加農(nóng)民收入已經(jīng)成為必然。對(duì)于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，歷來(lái)的做法多以強(qiáng)制性為主，由各級(jí)政府部門(mén)組織并統(tǒng)征出讓?zhuān)谵r(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)中處于主導(dǎo)地位，而作為宅基地使用者的農(nóng)民則處于附屬地位，不具備談判的資格與權(quán)利。農(nóng)民在宅基地流轉(zhuǎn)及退出中的“缺位”勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民的合法權(quán)益受到影響甚至損害。而且，政府統(tǒng)征出讓農(nóng)村土地的行為并沒(méi)有嚴(yán)格區(qū)分是否出于公益目的，在面臨城鄉(xiāng)建設(shè)用地價(jià)格巨大差異、政績(jī)及私利的誘惑下，尋租現(xiàn)象不斷發(fā)生。

立法及政策對(duì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的嚴(yán)格限制，使得農(nóng)村宅基地退出面臨法律障礙?，F(xiàn)行立法中除了《土地管理法》對(duì)農(nóng)村宅基地回收做了概括界定外，國(guó)家層面缺乏相關(guān)的配套政策和規(guī)范，農(nóng)村宅基地退出試點(diǎn)地區(qū)立足地方實(shí)際，制定了不少地方性規(guī)定，但是由于國(guó)家層面統(tǒng)一立法的缺失，地方性規(guī)定總是在自我探索中前進(jìn)，不可能突破現(xiàn)有的法規(guī)框架。現(xiàn)行立法一方面禁止農(nóng)村宅基地向集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外主體轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑫r(shí)禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)宅基地及房屋，還沒(méi)有形成鼓勵(lì)農(nóng)民有償退出的激勵(lì)機(jī)制，使得農(nóng)村宅基地處于一種相對(duì)“僵化”狀態(tài)，限制了農(nóng)村宅基地資源的利用效率，無(wú)法實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)的資本信用功能，不能為農(nóng)民擴(kuò)建新房、擴(kuò)大生產(chǎn)或者其他的資本需求提供支持。由于農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值不能實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民進(jìn)城定居、城鎮(zhèn)化的步伐必然受到影響;再者，城鎮(zhèn)居民不能到農(nóng)村購(gòu)房安居，也阻斷了人才回流之路。農(nóng)民可以到城市買(mǎi)房而城市居民不能到農(nóng)村買(mǎi)房，造成了法律上的不平等。同樣是建設(shè)用地使用權(quán)，城市居民可以自由流轉(zhuǎn)其房屋，而農(nóng)民的房屋及宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)則會(huì)受到種種限制，這種立法上的不公平性（縱然有其他層面的考慮），既侵害了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，不利于社會(huì)的進(jìn)步，也違背了城鄉(xiāng)融合的大政方針。

（二）動(dòng)力機(jī)制不足

動(dòng)力機(jī)制簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是動(dòng)力的來(lái)源，即發(fā)展動(dòng)力的根源。就是指各經(jīng)濟(jì)主體在對(duì)經(jīng)濟(jì)利益最大化追求過(guò)程中形成的促動(dòng)機(jī)制，其基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)。農(nóng)村宅基地退出的動(dòng)力機(jī)制就是農(nóng)戶為了追求自身利益的最大化，而在內(nèi)在動(dòng)力（主要是利益驅(qū)動(dòng)）或外在壓力的驅(qū)使下自愿放棄宅基地使用權(quán)的行為。根據(jù)理性經(jīng)濟(jì)人理論，趨利避害、追求自身利益最大化是主體決策的首要標(biāo)準(zhǔn)，可現(xiàn)行僵化的農(nóng)村宅基地管理的政策法規(guī)必將導(dǎo)致農(nóng)戶宅基地退出動(dòng)力喪失。

造成農(nóng)戶宅基地退出動(dòng)力缺乏的原因是多方面的。首先，無(wú)償取得和無(wú)限使用的宅基地管理制度嚴(yán)重削弱了農(nóng)民退出宅基地的積極性。基于農(nóng)村宅基地的社會(huì)福利性，集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以無(wú)償取得，無(wú)限期使用。這就使得農(nóng)民幾乎不需要付出代價(jià)就可以獲得宅基地使用權(quán)，所以，一方面想方設(shè)法去獲得更多的宅基地，“一戶多宅”、超標(biāo)占用，甚至占用耕地去建房;另一方面，基于傳統(tǒng)思維，加之目前城市房地產(chǎn)行業(yè)的飛速發(fā)展帶來(lái)的高房?jī)r(jià)誘惑，又不愿退出多余或閑置宅基地。其次，農(nóng)村宅基地退出收益分配制度不完善，農(nóng)民的收益權(quán)及土地發(fā)展權(quán)得不到實(shí)現(xiàn)。在城市房地產(chǎn)發(fā)展白熱化、房?jī)r(jià)居高不下的背景下，利益驅(qū)動(dòng)使得地方政府及村集體經(jīng)濟(jì)組織都更樂(lè)于將農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地。作為農(nóng)村宅基地使用權(quán)主體，農(nóng)民有權(quán)參與宅基地退出后的土地增值收益分配，共享土地發(fā)展權(quán)。而實(shí)際情況是農(nóng)民不僅不能合理分享宅基地退出收益，也不能參與土地入市后土地增值收益的分配?，F(xiàn)行立法并未對(duì)農(nóng)村宅基地發(fā)展權(quán)的內(nèi)容與歸屬進(jìn)行解釋?zhuān)瑢儆诹⒎瞻?，法律依?jù)的缺失使得農(nóng)民的土地增值權(quán)益遭到侵害，嚴(yán)重影響農(nóng)戶退出宅基地的積極性。

（三）缺乏補(bǔ)償機(jī)制

現(xiàn)行《土地管理法》第65條主要規(guī)定了農(nóng)村宅基地收回的幾種情形《中華人民共和國(guó)土地管理法》第65條：有下列情形之一的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，可以收回土地使用權(quán)：（一）為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，需要使用土地的;（二）不按照批準(zhǔn)的用途使用土地的;（三）因撤銷(xiāo)、遷移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）項(xiàng)規(guī)定收回農(nóng)民集體所有的土地的，對(duì)土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。，這可以說(shuō)是目前國(guó)家法律層面有關(guān)農(nóng)村宅基地退出的最高法律依據(jù)。但是，這些規(guī)定比較籠統(tǒng)，也沒(méi)有提及補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和程序，他僅規(guī)定了收回的第一種情形，補(bǔ)償也局限于“適當(dāng)補(bǔ)償”。其他的收回方式（主要指的是《土地管理法》第65條的第（二）、（三）種情形）以及其他宅基地退出方式如農(nóng)民主動(dòng)退出方式的補(bǔ)償則沒(méi)有涉及。但就這一種方式的補(bǔ)償而言，“適當(dāng)補(bǔ)償”并沒(méi)有一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)，也沒(méi)有相應(yīng)的下位法去補(bǔ)充，實(shí)踐中缺乏可操作性，補(bǔ)償方式不明確，到底是補(bǔ)償現(xiàn)金、房屋還是補(bǔ)償其他？怎么補(bǔ)償、如何補(bǔ)償、補(bǔ)償程序是什么？立法都沒(méi)有做出規(guī)定。這就使得現(xiàn)有的各地農(nóng)村宅基地退出試點(diǎn)補(bǔ)償都是“摸著石頭過(guò)河”——各地區(qū)都有自己的標(biāo)準(zhǔn)。

目前，農(nóng)村宅基地退出的最大障礙就是“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低”。在各地的補(bǔ)償試點(diǎn)中，現(xiàn)金補(bǔ)償方式的標(biāo)準(zhǔn)多參考征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，問(wèn)題是當(dāng)下對(duì)集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相比較城市建設(shè)用地是非常低的。城市建設(shè)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要以地塊的市場(chǎng)價(jià)值為標(biāo)準(zhǔn)，而集體用地的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)則按照《土地管理法》第47條執(zhí)行，其補(bǔ)償主要包括4個(gè)方面，即土地補(bǔ)償、青苗補(bǔ)償、地上附著物補(bǔ)償、被征地人員的安置補(bǔ)助等，并非以土地的市場(chǎng)價(jià)值為依據(jù)。以農(nóng)村宅基地?fù)Q房的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相較現(xiàn)金補(bǔ)償、養(yǎng)老補(bǔ)償、地票補(bǔ)償?shù)确绞蕉裕r(nóng)民獲得的利益相對(duì)要高一些，但是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍是比較低的。各地的農(nóng)村宅基地?fù)Q房基本做法都是交出原有宅基地，或到新劃撥的宅基地進(jìn)行房屋再建，或通過(guò)貨幣補(bǔ)償購(gòu)買(mǎi)新住房，這里面至少存在2個(gè)問(wèn)題：一是超過(guò)地區(qū)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的舊宅基地面積怎么辦？是否補(bǔ)償、補(bǔ)償多少？于法無(wú)據(jù);二是退出宅基地的農(nóng)民入住新房后，隱形的生存成本不斷增加，農(nóng)民難以承受，這部分成本在宅基地退出時(shí)并沒(méi)有考慮在內(nèi)。這些顧慮，必然影響到農(nóng)民退出宅基地的積極性。而且，無(wú)論是現(xiàn)金補(bǔ)償，還是以地?fù)Q房，都沒(méi)有考慮到宅基地退出后的土地增值收益分配，這對(duì)失去土地的農(nóng)民有失公平。

（四）缺乏保障機(jī)制

我國(guó)農(nóng)村宅基地承擔(dān)著基礎(chǔ)的社會(huì)保障功能，農(nóng)民憑借集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，獲得基本的生活和生產(chǎn)條件。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地退出及有償使用就必須保障退地后失地農(nóng)民的生活保障問(wèn)題。農(nóng)民對(duì)宅基地的依賴程度以及宅基地退出對(duì)于農(nóng)民既定的生活方式的影響及未來(lái)可能發(fā)生的改變，可能遠(yuǎn)超出他們目前的想象力和退出后的承受力，就業(yè)、養(yǎng)老、子女教育、生活成本等一系列隨之而來(lái)的生活問(wèn)題都可能超出現(xiàn)在可能想象的難度，必將成為農(nóng)村和農(nóng)地糾紛的隱患。農(nóng)民主動(dòng)退出宅基地的前提就是退地以后的生活應(yīng)該會(huì)比現(xiàn)在更好，至少能夠維持現(xiàn)有的生活水準(zhǔn)不降低，農(nóng)民傾向于選擇對(duì)以后生活更有保障的補(bǔ)償方式。

研究表明，農(nóng)村社會(huì)保障制度的缺位，或者低水平保障是影響農(nóng)戶宅基地退出的重要因素[8]。目前農(nóng)村社會(huì)保障存在覆蓋面小、保障和籌資水平低、體系不健全、缺乏規(guī)范性和穩(wěn)定性、缺乏法律保障、城鄉(xiāng)社會(huì)保障程度差異過(guò)大、城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系銜接不完善等問(wèn)題。農(nóng)村宅基地退出后補(bǔ)償制度和救濟(jì)制度的不完善，造成征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，社會(huì)保障工作不完善，農(nóng)民權(quán)益得不到保障，農(nóng)民對(duì)未來(lái)的生活保障缺乏信心，農(nóng)民不愿也不敢退出宅基地。

三、“百村調(diào)查”樣本分析

本文研究背景和材料主要源于筆者主持的國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金年度項(xiàng)目《我國(guó)農(nóng)村宅基地退出與補(bǔ)償?shù)姆蓹C(jī)制研究》課題組的“百村調(diào)查”。課題組采用隨機(jī)抽樣調(diào)查與重點(diǎn)調(diào)查相結(jié)合的方法，在全國(guó)20多個(gè)?。ㄊ?、自治區(qū)、直轄市）100多個(gè)鄉(xiāng)村進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查，參與調(diào)查過(guò)程的研究生和本科生達(dá)200余人次。同時(shí)，課題主持人協(xié)同課題組核心成員還重點(diǎn)對(duì)全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)——河南省新鄉(xiāng)市進(jìn)行為期2個(gè)月的實(shí)地考察。百村調(diào)查與重點(diǎn)考察都緊緊圍繞農(nóng)戶宅基地的占用、退出意愿、補(bǔ)償訴求、影響因素等問(wèn)題展開(kāi)，獲取了豐富的有價(jià)值的第一手材料。

關(guān)于調(diào)查樣本鄉(xiāng)村的選擇，課題組兼顧了城郊村與遠(yuǎn)郊村、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村與欠發(fā)達(dá)村、純農(nóng)區(qū)與農(nóng)副業(yè)兼營(yíng)村等因素。對(duì)于調(diào)查樣本農(nóng)戶的選擇，課題組在隨機(jī)入戶訪問(wèn)的同時(shí)，也兼顧到了戶主年齡、家庭收入來(lái)源、戶主文化程度、是否參加社保等因素。采取的主要方法是，首先向其發(fā)放預(yù)先設(shè)制好的調(diào)查問(wèn)卷，并圍繞調(diào)查主題進(jìn)行訪談，答疑解惑;其次是召開(kāi)小型座談會(huì)，對(duì)大家關(guān)心的問(wèn)題進(jìn)行討論;第三是到鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理所、縣土地管理局等部門(mén)查詢相關(guān)資料。調(diào)查活動(dòng)先后發(fā)放問(wèn)卷3 210份，收回問(wèn)卷3 026份。其中，有效問(wèn)卷2 880份，有效率為95.2%。調(diào)查問(wèn)卷回收之后，課題組先后動(dòng)員了20多人參加問(wèn)卷的統(tǒng)計(jì)和分析?，F(xiàn)將其中的關(guān)于“農(nóng)戶宅基地退出的補(bǔ)償意愿”調(diào)查樣本數(shù)據(jù)資料統(tǒng)計(jì)分析如下：

（一）關(guān)于農(nóng)戶宅基地退出的補(bǔ)償模式訴求

北京大學(xué)中國(guó)社會(huì)科學(xué)調(diào)查中心發(fā)布的《2014年中國(guó)民生發(fā)展報(bào)告》中稱(chēng)，農(nóng)房是農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)之一，占農(nóng)戶家庭財(cái)產(chǎn)的60%左右。農(nóng)戶宅基地能否按照國(guó)家宅基地制度改革目標(biāo)實(shí)現(xiàn)順利退出，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否合理、補(bǔ)償方式是否科學(xué)是其關(guān)鍵因素和重要考量指標(biāo)。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的大背景下，全國(guó)各地探索建立了多元化的農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償模式。目前，城鄉(xiāng)居民房屋拆遷補(bǔ)償模式主要有兩種，即貨幣化補(bǔ)償和安置補(bǔ)償[9]。宅基地貨幣化補(bǔ)償模式主要有四川“土地銀行”模式、重慶“地票交易”模式、江蘇宅基地“收購(gòu)儲(chǔ)備”模式等;宅基地安置補(bǔ)償模式主要有上?！爸行拇濉苯ㄔO(shè)模式、浙江“兩分兩換”模式、天津“宅基地?fù)Q房”模式、重慶“宅基地雙換”模式等。當(dāng)然，也有些地方將兩者進(jìn)行了一定程度的融合。

農(nóng)戶歡迎什么樣的宅基地退出補(bǔ)償模式呢？在百村調(diào)查中，有46.6%的農(nóng)戶表示希望是貨幣化補(bǔ)償和安置補(bǔ)償相結(jié)合，即在安置住房的同時(shí)并給予一定的現(xiàn)金?，F(xiàn)在出售的商品房大多是不具備起碼居住條件的“毛坯房”，必須投資進(jìn)行二次裝修。據(jù)有關(guān)專(zhuān)家測(cè)算，100平方米左右的新房普通裝修大約需要投資6～8萬(wàn)元，這對(duì)于一般的農(nóng)戶來(lái)講也是一筆不菲的開(kāi)支。排在第二位的選項(xiàng)是“安置補(bǔ)償”，占被訪農(nóng)戶的22.6%。基于日益上漲的高房?jī)r(jià)，“以物易物”是農(nóng)戶比較好的選擇。還有15.2%的農(nóng)戶表示“無(wú)所謂，怎么都行”，這主要是少數(shù)經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較強(qiáng)，對(duì)于補(bǔ)償要求不太高，再者是從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)比較忙無(wú)暇討價(jià)還價(jià)（見(jiàn)表1）。

（二）關(guān)于農(nóng)戶宅基地“貨幣補(bǔ)償”的標(biāo)準(zhǔn)訴求

農(nóng)村宅基地退出的貨幣補(bǔ)償，就是給予一定數(shù)額的現(xiàn)金，保障農(nóng)民的基本住房及生活?，F(xiàn)實(shí)中，貨幣補(bǔ)償具有效率高、操作簡(jiǎn)便之特點(diǎn)?？墒?，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)設(shè)定是關(guān)鍵。研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)現(xiàn)階段對(duì)農(nóng)村宅基地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺乏法律依據(jù)，從已有法律條文中可以發(fā)現(xiàn)一些適用于農(nóng)村宅基地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，而對(duì)于由于非征收原因?qū)е碌恼赝顺龅难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有涉及。農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)村集體建設(shè)用地，根據(jù)“房地一體”原則，再參照耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定方法，農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償應(yīng)該包括：對(duì)宅基地本身的補(bǔ)償、對(duì)退出宅基地農(nóng)戶的安置補(bǔ)償和對(duì)宅基地上的房屋及其附屬建筑物的補(bǔ)償。

在百村調(diào)查中，有38.3%的農(nóng)戶希望能夠“以高于商品性住房的價(jià)格”進(jìn)行補(bǔ)償，其價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)為“商品房?jī)r(jià)格+裝修費(fèi)用”，這樣不會(huì)因?yàn)檎赝顺龆档同F(xiàn)在居住條件和生活水平。另有37.5%的被訪農(nóng)戶希望“以商品性住房的價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償”排在第2位（見(jiàn)表2）。農(nóng)戶的這種期望與國(guó)家的補(bǔ)償政策基本吻合（宅基地退出補(bǔ)償價(jià)格掛鉤當(dāng)?shù)厣唐贩科骄績(jī)r(jià)[10]）。在通貨膨脹壓力加大、商品房?jī)r(jià)格不斷上漲的情況下，農(nóng)戶只有拿到更多的貨幣補(bǔ)償金心里才會(huì)更踏實(shí)。

（三）關(guān)于農(nóng)戶宅基地“安置補(bǔ)償”的標(biāo)準(zhǔn)訴求

農(nóng)村宅基地退出的安置補(bǔ)償，就是按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)戶以自家宅基地及其上面的建筑物換取政府統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)的房屋。宅基地置換是我國(guó)農(nóng)村宅基地退出與補(bǔ)償?shù)闹匾Ｊ街唬彩潜Ｕ限r(nóng)民居住權(quán)利的重要手段，根據(jù)置換方式不同，主要有政府主導(dǎo)，征地方式;市場(chǎng)主導(dǎo)，出租方式;農(nóng)民主導(dǎo)，企業(yè)產(chǎn)業(yè)化方式。根據(jù)置換對(duì)象不同，通常有異地房產(chǎn)置換、異地宅基地置換、社保置換等模式。

實(shí)踐中，安置補(bǔ)償比較復(fù)雜，眾口難調(diào)，置換房屋的地理位置、居住樓層、置換面積、置換比例等問(wèn)題是其操作的難點(diǎn)。在我們“由少至多”設(shè)置的幾個(gè)安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中，選項(xiàng)農(nóng)戶也是“由少至多”，追求高比例補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)永遠(yuǎn)是農(nóng)戶的第一訴求。例如，在百村調(diào)查中，有33.4%的被訪農(nóng)戶希望按照1∶1.5及以上比例進(jìn)行安置補(bǔ)償（見(jiàn)表3），這說(shuō)明追求利益最大化永遠(yuǎn)是人的本性。從調(diào)查情況看，目前農(nóng)戶宅基地退出大多是“被動(dòng)式”的，或者是農(nóng)戶所處地域土地升值，政府欲通過(guò)農(nóng)戶集中居住節(jié)省建設(shè)用地實(shí)現(xiàn)“土地財(cái)政”，或者是政府為“形象工程”而進(jìn)行農(nóng)村社區(qū)（拆村并居）建設(shè)，這樣，政府就成為主導(dǎo)者，而作為宅基地使用主體的農(nóng)戶就成為被動(dòng)者，這時(shí)農(nóng)戶往往會(huì)以自家宅基地為砝碼與政府“討價(jià)還價(jià)”，如果現(xiàn)實(shí)與理想之間差距較大，甚至不惜以血的代價(jià)對(duì)抗政府拆遷。

（四）結(jié)論

1.補(bǔ)償是否合理、公平是影響農(nóng)戶宅基地退出的關(guān)鍵。農(nóng)地征收補(bǔ)償，宅基地退出補(bǔ)償是塊大蛋糕，在農(nóng)戶與政府之間不可避免存在著利益博弈，無(wú)論是“貨幣補(bǔ)償”，還是“實(shí)物補(bǔ)償”都必須以市場(chǎng)化為原則，嚴(yán)禁政府“土地財(cái)政”傾向。

2.貨幣補(bǔ)償“以高于商品性住房的價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償”，實(shí)物補(bǔ)償“以高比例進(jìn)行房屋面積置換”是大多數(shù)農(nóng)戶的心理預(yù)期。農(nóng)戶退出宅基地而到城鎮(zhèn)或者農(nóng)村社區(qū)居住者，其房屋一則需要二次投入，二則房屋面積一般較小，為集中居住節(jié)約土地資源，農(nóng)戶做出了巨大犧牲。因此，不能因?yàn)檎赝顺龆档娃r(nóng)戶生活水平，這也是改革的底線。

四、鼓勵(lì)與引導(dǎo)農(nóng)戶宅基地退出的政策建議

筆者以“三塊地”改革、“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略為宏觀背景，以農(nóng)村宅基地退出制度的歷史考察與法律解讀為研究起點(diǎn)，分析透視農(nóng)村宅基地退出制度面臨的困境，剖析根源，從“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”三條原則出發(fā)，在百村調(diào)查和價(jià)值研究的基礎(chǔ)上，提出鼓勵(lì)和促進(jìn)農(nóng)戶宅基地退出的政策建議：

（一）制定農(nóng)村宅基地退出與補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)

全國(guó)人大常委會(huì)于2017年12月研究決定延長(zhǎng)全國(guó)33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的期限，將農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革（即農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度改革）試點(diǎn)期限延長(zhǎng)1年至2018年底[11]。農(nóng)村“三塊地”改革試點(diǎn)期的延長(zhǎng)再次證明了土地制度改革任重道遠(yuǎn)，完善立法、構(gòu)建適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求的法律制度框架將成為延長(zhǎng)期內(nèi)的重點(diǎn)任務(wù)之一。具體到農(nóng)村宅基地制度改革，其關(guān)鍵在于將改革試點(diǎn)區(qū)域探索的新經(jīng)驗(yàn)、新做法與國(guó)家層面的立法相結(jié)合，確?！翱蓮?fù)制、可推廣”的改革成果能落實(shí)轉(zhuǎn)化為法律。因此，盡快制定出臺(tái)一部既要反映農(nóng)村宅基地管理現(xiàn)實(shí)需要，又能保障農(nóng)村宅基地改革順利推進(jìn)的法律法規(guī)是當(dāng)前亟待解決的重大問(wèn)題。

農(nóng)村宅基地退出與補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄒ獔?jiān)持“嚴(yán)格宅基地退出主體→農(nóng)民自愿退出宅基地→補(bǔ)償宅基地金給農(nóng)民（補(bǔ)償價(jià)格掛鉤當(dāng)?shù)厣唐贩糠績(jī)r(jià)）→退出宅基地變成集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地→集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市”的改革路徑，其內(nèi)容應(yīng)該主要包括：（1）立法宗旨（包括立法依據(jù)和立法目的）;（2）遵循原則（包括自愿原則、有償原則、集約利用土地原則等）;（3）農(nóng)戶宅基地退出的申請(qǐng)與審核（作為保障性物權(quán)的農(nóng)戶宅基地退出的申請(qǐng)與審核必須遵循嚴(yán)格的程序）;（4）農(nóng)戶宅基地退出的補(bǔ)償（補(bǔ)償應(yīng)包括住房拆遷補(bǔ)償和宅基地價(jià)值補(bǔ)償，其資金來(lái)源應(yīng)通過(guò)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移建立由政府主導(dǎo)的農(nóng)村土地金融體系）;（5）農(nóng)戶宅基地的收回（強(qiáng)制收回是例外，包括收回的情景及收回程序）;（6）宅基地的溢價(jià)分配（基于宅基地多主體利益均衡原則使土地增值收益在國(guó)家、集體、農(nóng)戶之間合理分配）;（7）法律責(zé)任（由于不當(dāng)行使法律權(quán)利所產(chǎn)生的后果由行為人承擔(dān)法律責(zé)任）等。

（二）制定合理的農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

補(bǔ)償最重要的目標(biāo)就是制定出符合退出宅基地農(nóng)戶利益的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式，而補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、合理性則是關(guān)鍵和基礎(chǔ)。如何做到合理？一方面要根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和地理區(qū)位情況決定，需要實(shí)地調(diào)查和綜合考量;另一方面在此基礎(chǔ)上做到同類(lèi)宅基地同等補(bǔ)償，不同資源稟賦的宅基地差異化補(bǔ)償，但應(yīng)有合理區(qū)間[12]。合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還應(yīng)基于宅基地的居住保障功能，以退出人在退出宅基地后可在城鎮(zhèn)或社區(qū)獲得相當(dāng)住房保障為標(biāo)準(zhǔn)。退出宅基地者的社會(huì)保障、就業(yè)等方面也是應(yīng)考慮的問(wèn)題。另外，也要科學(xué)評(píng)估宅基地的價(jià)值，這種科學(xué)性體現(xiàn)在對(duì)宅基地所蘊(yùn)含的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值的考量，而社會(huì)價(jià)值除了社保、就業(yè)等農(nóng)民后顧之憂的間接性補(bǔ)償，還有身份認(rèn)同、代際繼承等問(wèn)題[13]。是否合理或科學(xué)，還是要看補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的適應(yīng)性，為此可以通過(guò)土地交易平臺(tái)、符合市場(chǎng)機(jī)制的價(jià)格評(píng)估體系及標(biāo)準(zhǔn)，并參照城鎮(zhèn)土地價(jià)格來(lái)指導(dǎo)宅基地的退出。無(wú)論如何，退出宅基地農(nóng)戶的退出意愿是前提，農(nóng)民最關(guān)心的還是退出補(bǔ)償及生存保障狀況的預(yù)期，只要退出宅基地后其生活和居住水平不低于甚至高于退出之前的水平，他們的宅基地退出意愿大多會(huì)是積極的[14]。

（三）建立農(nóng)村宅基地退出的動(dòng)力機(jī)制

從主體角度看，農(nóng)村宅基地退出是一項(xiàng)涉及中央政府、地方政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民等在內(nèi)多方主體參與的一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要多方合力推動(dòng)才能順利進(jìn)行。不同主體在農(nóng)村宅基地退出中的動(dòng)力因其所處位置和利益訴求的不同而有所差異，因而他們的動(dòng)力機(jī)制也是不一樣的。各個(gè)主體只有形成一種合力機(jī)制，農(nóng)村宅基地退出工作才能順利開(kāi)展。但是在實(shí)踐中，農(nóng)村宅基地退出主要靠地方政府的強(qiáng)力推動(dòng)，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的訴求關(guān)注不夠，無(wú)法形成有效的合力機(jī)制，使得農(nóng)村宅基地退出工作踟躕不前。從制度建設(shè)角度看，建立農(nóng)村宅基地退出動(dòng)力機(jī)制包括以下幾個(gè)方面主要內(nèi)容：通過(guò)福利政策制度安排引導(dǎo)農(nóng)民自愿退出宅基地的引力機(jī)制、通過(guò)有償使用制度促使農(nóng)民退出超標(biāo)宅基地的壓力機(jī)制、通過(guò)宅基地復(fù)墾工程推動(dòng)農(nóng)戶宅基地退出的推力機(jī)制[15]。通過(guò)這三種機(jī)制的協(xié)同發(fā)力，推進(jìn)農(nóng)村宅基地退出的順利進(jìn)行。然而，由于制度乏力、規(guī)劃滯后以及配套措施不到位等因素影響農(nóng)村宅基地退出。農(nóng)村宅基地補(bǔ)償制度不合理、農(nóng)村社會(huì)保障制度不完善導(dǎo)致引力機(jī)制不具實(shí)效;有償使用制度不健全、閑置土地費(fèi)用征收制度及違規(guī)占有拆除制度沒(méi)有建立，使得農(nóng)民對(duì)于退不退出宅基地沒(méi)有壓力;宅基地整理、置換、復(fù)墾等配套制度沒(méi)有形成完善的可操作機(jī)制所導(dǎo)致的工作滯后，使得農(nóng)村宅基地退出沒(méi)有推力機(jī)制，這些都成為影響農(nóng)村宅基地退出的關(guān)鍵因素。建立農(nóng)村宅基地退出機(jī)制必須綜合考慮這些因素。

（四）建立農(nóng)村宅基地退出的保障體系

建立完善的農(nóng)村社會(huì)保障制度，實(shí)行城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障的一體化是推動(dòng)農(nóng)村宅基地退出的必要條件。調(diào)查顯示，目前影響農(nóng)民宅基地退出積極性的主要因素除了居住保障之外，醫(yī)保、養(yǎng)老、就業(yè)、生活成本和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等是農(nóng)民考慮比較多的方面，退地農(nóng)民進(jìn)城后，不能像城鎮(zhèn)居民那樣享受相同的醫(yī)保、養(yǎng)老、就業(yè)和教育福利，因此，必須構(gòu)建完善的城鄉(xiāng)社會(huì)保障對(duì)接機(jī)制，解除農(nóng)戶退出宅基地的后顧之憂[16]。城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度存在較大差異，不能有效對(duì)接，退地農(nóng)民進(jìn)城后還不能享受城市的基本醫(yī)療保障，因此，必須把構(gòu)建城鄉(xiāng)醫(yī)療保障體系的對(duì)接機(jī)制作為重點(diǎn);城鄉(xiāng)教育資源差異大，戶籍制度成為退地進(jìn)城農(nóng)民子女教育的最大障礙，留守兒童教育問(wèn)題已成為阻礙農(nóng)民退出的重要因素之一，因此，構(gòu)建城鄉(xiāng)教育保障體系的對(duì)接機(jī)制也是應(yīng)有之意;關(guān)于養(yǎng)老保障問(wèn)題，許多農(nóng)村地區(qū)還沒(méi)有建立社會(huì)養(yǎng)老體系，農(nóng)民“以房養(yǎng)老”“家庭養(yǎng)老”非常普遍，即使已經(jīng)建立社會(huì)養(yǎng)老保障的地區(qū)也存在諸多缺陷，運(yùn)行中的問(wèn)題也非常多，如覆蓋范圍小、受惠對(duì)象少、對(duì)土地依賴程度高等，亟須完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系。逐步完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，為失地農(nóng)民構(gòu)筑和完善養(yǎng)老保險(xiǎn)保障、最低生活保障以及社會(huì)救助等保障，才能為農(nóng)村宅基地退出提供動(dòng)力。

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