謝 天

（上海市公安局靜安分局， 上海 200040）

一、當(dāng)前我國P2P網(wǎng)絡(luò)借貸的政府監(jiān)管現(xiàn)狀

（一）監(jiān)管主體

1．金融監(jiān)管部門對P2P網(wǎng)貸平臺的監(jiān)管

根據(jù)現(xiàn)行的金融管理體制，對于國內(nèi)金融機構(gòu)的監(jiān)管機關(guān)當(dāng)屬于中國人民銀行和證監(jiān)會以及新成立的中國銀行保險監(jiān)督管理委員會。銀監(jiān)會早在2011年就發(fā)布了《關(guān)于“人人貸”業(yè)務(wù)風(fēng)險提示的通知》①徐思琪：《中國影子銀行監(jiān)管問題研究》，《南方企業(yè)家》，2018年第3期。，并要求各金融機構(gòu)做好風(fēng)險隔離工作，但銀監(jiān)會并沒有因此成為P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺的監(jiān)管機構(gòu)，也未出臺有關(guān)P2P網(wǎng)貸平臺的監(jiān)管措施辦法。2013年，中國人民銀行對“以開展P2P網(wǎng)絡(luò)借貸業(yè)務(wù)為名實施非法集資犯罪行為”做了較為清晰的界定：一是資金池模式；二是虛假借款人；三是龐氏騙局。2014年，銀監(jiān)會明確規(guī)定P2P網(wǎng)絡(luò)借貸不得觸碰“四條紅線”，即要明確P2P平臺的中介性質(zhì)、平臺本身不得提供擔(dān)保、不得將歸集資金搞資金池、不得從事非法集資活動②騰訊網(wǎng)：《銀監(jiān)會：P2P網(wǎng)絡(luò)借貸不得觸碰四條紅線》，http://tech.qq.com/a/20140422/003733.html，訪問日期：2018年5月4日。。2015年初，銀監(jiān)會進行機構(gòu)調(diào)整，成立了普惠金融部，其主要職責(zé)是對互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)進行監(jiān)管。同年7月，經(jīng)國務(wù)院同意，中國人民銀行聯(lián)合十部委印發(fā)了《關(guān)于促進互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》①資料來源：中央政府門戶網(wǎng)站，訪問日期：2018年5月4日。，其第八條明確了銀監(jiān)會為P2P網(wǎng)絡(luò)借貸的監(jiān)管主體，但是對于P2P網(wǎng)貸行業(yè)的準(zhǔn)入門檻并沒有提出更多要求。證監(jiān)會和保監(jiān)會，一個是國內(nèi)證券行業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)管直接融資市場，企業(yè)或個人通過P2P平臺進行融資，與企業(yè)發(fā)債非常類似，但證監(jiān)會對此一直保持緘默；另一個是國內(nèi)保險行業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)，目前國內(nèi)已有由知名保險公司如平安集團陸金所等發(fā)起成立的P2P網(wǎng)貸平臺，保監(jiān)會對于該種模式也未予表態(tài)。

2．市場監(jiān)督管理部門對P2P網(wǎng)貸平臺的監(jiān)管

目前，我國經(jīng)營P2P網(wǎng)絡(luò)借貸的公司或組織，大多數(shù)以投資、擔(dān)保、電子商務(wù)、金融信息服務(wù)、投資咨詢、商務(wù)咨詢、資本管理的類別在市場監(jiān)督管理部門進行注冊，并領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照。市場監(jiān)督管理部門對其核定的經(jīng)營范圍不包括借貸業(yè)務(wù)，也未對該類型的公司設(shè)置特殊的準(zhǔn)入條件，同時在營業(yè)執(zhí)照上標(biāo)注“涉及許可，憑許可證經(jīng)營”的提示。目前，對P2P網(wǎng)貸公司的監(jiān)管不在市場監(jiān)督管理部門的職權(quán)范圍內(nèi)。只有出現(xiàn)僅有營業(yè)執(zhí)照而無金融服務(wù)許可證，擅自經(jīng)營P2P平臺的情況，市場監(jiān)督管理部門將其歸為無證經(jīng)營或超范圍經(jīng)營，這時才能介入。

3．工業(yè)信息化部門對P2P平臺的監(jiān)管

P2P網(wǎng)絡(luò)借貸作為互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)，需要以互聯(lián)網(wǎng)為載體來開展業(yè)務(wù)，必然會涉及需要工信部門對網(wǎng)站的建立進行審批和管理，工信部同時還要對該類機構(gòu)的注冊、登記進行監(jiān)督。根據(jù)工信部和國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室規(guī)定，以盈利為目的的網(wǎng)站必須向主管行政機關(guān)申請備案。P2P網(wǎng)貸平臺在工信部門需要辦理的許可證只有一個，即《增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證》。在許可證的各項業(yè)務(wù)形態(tài)中，P2P平臺對應(yīng)的只是“在線數(shù)據(jù)處理與交易處理”一項。由此可見，工信部門只能對P2P平臺注冊登記的真實有效性和遵守互聯(lián)網(wǎng)管理規(guī)定等方面進行核查，無法對其經(jīng)營情況進行實質(zhì)性的監(jiān)督。

4. 地方政府金融辦對P2P網(wǎng)貸平臺的監(jiān)管

地方政府金融發(fā)展服務(wù)辦公室，主要職責(zé)是會同有關(guān)金融管理部門指導(dǎo)地方金融業(yè)改革與創(chuàng)新，促進地方金融業(yè)健康發(fā)展；對小額貸款公司、融資性擔(dān)保機構(gòu)等地方金融機構(gòu)的設(shè)立、變更等進行審批并對日常經(jīng)營行為進行監(jiān)管，維護地方金融秩序等。然而，與小額借貸、融資性擔(dān)保等行業(yè)不同，P2P網(wǎng)絡(luò)借貸不受地域性的限制，無論其注冊在何處，都可以便捷、低成本地吸收來自全國各地的資金，同時將資金分配到全國各地②中國經(jīng)濟時報：《P2P監(jiān)管，地方金融辦如何擔(dān)責(zé)》，2016年6月1日。，這在一定程度上為地方政府金融辦制定地域性監(jiān)管辦法帶來了困難。目前，全國僅有上海出臺了《上海市網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機構(gòu)業(yè)務(wù)管理實施辦法》，其他城市只是叫停了新增P2P企業(yè)注冊，并未出臺專門的針對性監(jiān)管措施。

（二）監(jiān)管制度

隨著P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺的迅速發(fā)展以及風(fēng)險問題的不斷暴露，P2P網(wǎng)絡(luò)借貸已經(jīng)受到國內(nèi)專家學(xué)者的高度關(guān)注，這將大大推動對P2P網(wǎng)貸平臺的制度建設(shè)。這些年來，國家已經(jīng)頒布了一系列政策法規(guī)，各地方政府也依據(jù)上述法律法規(guī)出臺了部分地方性法規(guī)，同時設(shè)立了相應(yīng)的監(jiān)管機構(gòu)并明確界定了其監(jiān)管職責(zé)和范圍，這些監(jiān)管制度有利于保障我國P2P網(wǎng)絡(luò)借貸朝著平穩(wěn)、有序、規(guī)范的方向發(fā)展。

二、我國P2P網(wǎng)絡(luò)借貸政府監(jiān)管存在的問題

（一）法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系不完善

目前，我國現(xiàn)行法律法規(guī)體系中的金融監(jiān)管規(guī)則是針對傳統(tǒng)金融行業(yè)而制定的，對P2P網(wǎng)貸的制度約束主要基于法律法規(guī)中一些條文和中國人民銀行及銀監(jiān)會的管理辦法，針對P2P網(wǎng)絡(luò)借貸一直沒有專門的具體性、實質(zhì)性的法律法規(guī)。從法律效力上來說，這些法規(guī)的效力較低；從法律內(nèi)容上來說，這些法規(guī)過于原則化，操作性不強，而且遠遠落后于行業(yè)發(fā)展的需要，適應(yīng)不了金融創(chuàng)新的速度。

純粹意義上的P2P網(wǎng)絡(luò)借貸被看作是民間借貸通過線上交易的一種方式，屬于民間借貸的范疇。但一直以來，我國對于民間借貸的主體地位、經(jīng)營范圍都沒有明確的法律加以界定，P2P網(wǎng)絡(luò)借貸仍未獲得法律法規(guī)上普遍的認(rèn)可，法律上并不承認(rèn)它們是金融機構(gòu)。另外，從運營模式上看，P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺是一個只為借貸雙方提供借貸信息并促成雙方交易的平臺，只收取一定的信息服務(wù)費，本身并不參與到借貸業(yè)務(wù)中去，也無需承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險和責(zé)任，這樣似乎可以將其定性為信息中介機構(gòu)；從平臺提供的服務(wù)內(nèi)容上來看，平臺還提供信貸交易的貸款調(diào)查、風(fēng)險評估、貸后管理等服務(wù)，跟其他金融機構(gòu)所從事的借貸款業(yè)務(wù)沒有太大區(qū)別，也類似于一個金融機構(gòu)。綜上，正是由于我國法律沒有明確的規(guī)定，才導(dǎo)致了業(yè)務(wù)邊界模糊、規(guī)避監(jiān)管的現(xiàn)象發(fā)生。只有以法律法規(guī)的形式對民間借貸的相關(guān)內(nèi)容加以明確，才能為我國P2P行業(yè)的政府監(jiān)管提供強有力的法律保障，確保政府監(jiān)管有法可依、有章可循。

（二）市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)過低

由于國內(nèi)P2P網(wǎng)絡(luò)借貸市場的準(zhǔn)入門檻低，許多民間借貸公司或企業(yè)受到利益的驅(qū)逐開始從事該行業(yè)。但是到目前為止，只有銀監(jiān)會規(guī)定我國P2P網(wǎng)貸平臺的市場準(zhǔn)入實行備案登記制度①詳見《征求意見稿》第五條規(guī)定。。但是僅僅憑注冊和備案并不能對P2P平臺進行有效的監(jiān)管，P2P平臺的準(zhǔn)入制度有待進一步完善。而且《征求意見稿》中并未對平臺注冊資金提出要求，僅規(guī)定了平臺只需在工商部門登記，這與一般的公司注冊并無太大差別。因為P2P平臺的特殊性，若沒有對平臺最低注冊資金和實際認(rèn)繳金額作出具體規(guī)定的話，會給一些妄圖利用P2P平臺進行詐騙、非法集資的犯罪分子以可乘之機，加之廣大民眾缺乏專業(yè)知識和辨別能力，本著“追求個人利益最大化”的原始欲求，越來越多的投資人跌入行為人事先設(shè)計好的陷阱內(nèi)，輕者收益縮水，重者血本無歸。一旦經(jīng)政府批準(zhǔn)設(shè)立的P2P平臺發(fā)生危機，這些投資人為挽回?fù)p失，便將矛盾轉(zhuǎn)向政府，意圖通過“群體集訪”或“個人極端行為”的方式，向政府施壓，要求政府進行賠償。因此，為了避免因政府背書而引發(fā)的風(fēng)險，必須對P2P網(wǎng)貸平臺設(shè)立一個法定最低注冊資金的限制。

（三）監(jiān)管主體缺乏針對性

從監(jiān)管模式上來分析，現(xiàn)階段我國實行的仍然是“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”的金融監(jiān)管模式，這也是基于傳統(tǒng)金融行業(yè)來制定的。然而，隨著國家對于金融改革的推動，金融監(jiān)管體制也需要不斷變革以滿足市場發(fā)展的需求。前文中提及到2015年初，我國對P2P網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)的監(jiān)管劃歸到銀監(jiān)會下設(shè)的普惠金融部網(wǎng)貸研究處負(fù)責(zé)。但是這一舉措沒有充分考慮到P2P網(wǎng)絡(luò)借貸具有跨業(yè)性、跨區(qū)域性的特點，其業(yè)務(wù)范圍也已從單純的支付結(jié)算業(yè)務(wù)擴展為融資、轉(zhuǎn)賬匯款等傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)，單靠銀監(jiān)會一家機構(gòu)很難完成有效的監(jiān)管。此外，P2P網(wǎng)絡(luò)借貸經(jīng)營模式發(fā)生了變化，導(dǎo)致一些平臺背離P2P網(wǎng)絡(luò)借貸發(fā)展的初衷，將資金出借給借款人獲得債權(quán)，然后對債權(quán)進行分割并重新組合，通過債權(quán)轉(zhuǎn)讓的形式將債權(quán)轉(zhuǎn)讓給投資人。這一過程可以看作是資產(chǎn)證券化的過程。而資產(chǎn)證券化有一個特點，它是跨界的，不能完全由一個部門、一個單向業(yè)務(wù)來涵蓋。筆者認(rèn)為，銀監(jiān)會作為P2P網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)的監(jiān)管主體可能會存在一些疑問，其針對性不強，不能達到既定的監(jiān)管效果。

由此可見，雖然國家已經(jīng)明確了P2P行業(yè)的監(jiān)管主體，但是針對性不強，對P2P平臺的監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)管措施并沒有明確的目標(biāo)和方向。目前，P2P網(wǎng)絡(luò)借貸的業(yè)務(wù)范圍和經(jīng)營模式還在不斷擴充，相關(guān)監(jiān)管部門之間還需要做好協(xié)調(diào)配合工作，從而實現(xiàn)全方位、多層次的協(xié)調(diào)監(jiān)管。

（四）社會征信體系尚不完善

現(xiàn)階段，同國外先進國家成熟的社會征信系統(tǒng)相比，我國的社會信用體系建設(shè)尚處于起步階段，未建立成熟的個人征信系統(tǒng)。主要體現(xiàn)在：個人信用信息不完善，信用評分體系不健全。目前，中國人民銀行的征信系統(tǒng)并不是可以被任何機構(gòu)所接入的，只給商業(yè)銀行提供個人信息在線查詢功能，P2P網(wǎng)貸平臺、擔(dān)保公司、小額貸款公司等與各類金融業(yè)務(wù)相關(guān)的，始終被央行征信系統(tǒng)拒之門外，因而P2P網(wǎng)貸平臺缺少了獲取審核借款人資信、評估借款人信用風(fēng)險的信息依據(jù)。在信用信息數(shù)據(jù)不完整的情況下，大多數(shù)P2P平臺不得已只能采用自己的模式和借款人自主提交證件資料等途徑獨立承擔(dān)相關(guān)信息審核和驗證工作。但是這種方式無法保證信息的可靠性，給信用審核帶來了挑戰(zhàn)。

由于征信體系的不完善使得P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺缺少了海量大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，從而制約了P2P網(wǎng)絡(luò)借貸中對借款人的信用評級甚至影響了整個平臺的風(fēng)險控制管理，違背了P2P網(wǎng)貸行業(yè)的初衷。

（五）信息披露機制不完善

一直以來，國家采取的都是鼓勵創(chuàng)新的態(tài)度來支持P2P網(wǎng)貸行業(yè)的發(fā)展①微口網(wǎng)：《銀行人眼中的P2P網(wǎng)貸》，http://www.vccoo.com/v/137715，訪問日期：2018年6月2日。。但是國家對于P2P企業(yè)運營過程中的宣傳和信息披露上并沒有一個統(tǒng)一的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，這樣做就導(dǎo)致了P2P平臺在信息披露方面不夠透明、具體、真實。在P2P網(wǎng)絡(luò)借貸中，一般平臺自身的信息披露，包括借款合同、借貸項目交易金額、交易筆數(shù)、借貸余額、出借人數(shù)量、借款人數(shù)量等。而借款人的信用評級和融資項目信息、平臺運營的核心財務(wù)數(shù)據(jù)都沒有充分揭示，借款目的、融資用途往往只言片語，同樣不夠完整，一些平臺甚至根本沒有這項說明。這樣易導(dǎo)致投資人不能夠全面進行風(fēng)險識別與判定，給投資人帶來資產(chǎn)損失，也會嚴(yán)重影響P2P網(wǎng)貸行業(yè)的社會形象。目前，我國尚未明確對相關(guān)數(shù)據(jù)信息進行監(jiān)管的部門，盡管現(xiàn)在有“網(wǎng)貸之家”“網(wǎng)貸天眼”等進行第三方數(shù)據(jù)監(jiān)測，但數(shù)據(jù)仍然不全面。P2P平臺倒閉、跑路事件頻發(fā)，非法吸收公眾存款、集資詐騙等問題層出不窮，P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺發(fā)展的良莠不齊與整體信息披露有一定關(guān)系?；A(chǔ)數(shù)據(jù)的完善和有效的信息披露是促進P2P網(wǎng)絡(luò)借貸在我國規(guī)范化發(fā)展的前提條件。

三、完善我國P2P網(wǎng)絡(luò)借貸政府監(jiān)管的對策建議

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提到“發(fā)展普惠金融。鼓勵金融創(chuàng)新，豐富金融市場層次和產(chǎn)品”①《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第三部分第12條。。2014年李克強總理在《政府工作報告》中指出：“促進互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展，完善金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，密切監(jiān)測跨境資本流動，守住不發(fā)生系統(tǒng)性和區(qū)域性金融風(fēng)險的底線。讓金融成為一池活水，更好地澆灌小微企業(yè)、‘三農(nóng)’等實體經(jīng)濟之樹?！比绾尾拍苡行Ы鉀Q小微企業(yè)和農(nóng)村日益膨脹的金融需求，如何讓社會資本迅速有效地投入到實體經(jīng)濟發(fā)展中去，是擺在中國經(jīng)濟發(fā)展歷史上的一道難題，也是近年來以P2P網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)為首的互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)不斷探尋的方向，而問題的答案之一就是普惠金融。

實際上，普惠金融的初衷就是建立一個能為社會各階層提供金融服務(wù)的體系，換句話說，就是讓每一個人都有能夠獲得金融服務(wù)的機會。而要實現(xiàn)這一美好的愿景，不能僅靠市場來調(diào)節(jié)，還需政府出手加以引導(dǎo)。P2P網(wǎng)絡(luò)借貸自2007年在我國誕生后，即呈現(xiàn)出爆發(fā)性增長的態(tài)勢。經(jīng)過近十年的發(fā)展和積累，P2P網(wǎng)貸平臺從最初的幾家到目前的數(shù)千家，全年成交額從起初的幾億元到現(xiàn)在的千億元，這些都充分說明了P2P網(wǎng)絡(luò)借貸擁有著廣闊市場前景。另一方面，根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，截至2018年8月，問題平臺多達四千多家，涉及投資人數(shù)多達一百多萬人。由此看來，很可能會給投資人帶來資金上的損失。因此，為有效遏制P2P倒閉跑路事件高發(fā)勢頭，降低行業(yè)風(fēng)險，必須盡快施行必要的監(jiān)管措施。在借鑒英美等西方發(fā)達國家對P2P網(wǎng)貸行業(yè)政府監(jiān)管經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國P2P網(wǎng)絡(luò)借貸監(jiān)管現(xiàn)狀以及諸多學(xué)者的深入研究，筆者探尋以下幾點監(jiān)管策略以資探討。

（一）我國P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺政府監(jiān)管的基本原則

1．金融創(chuàng)新風(fēng)險容忍原則

P2P網(wǎng)絡(luò)借貸的產(chǎn)生源于市場的需求，是現(xiàn)代市場經(jīng)濟和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。作為新興行業(yè)，在發(fā)展初期都會存在一些創(chuàng)新和演變。對于這樣一種新金融模式，監(jiān)管層不能全盤否定或者是用嚴(yán)格苛刻的規(guī)章制度加以限制，需要留有一定的發(fā)展創(chuàng)新空間。相反，如果監(jiān)管政策過于寬松，則會引發(fā)行業(yè)內(nèi)部的無序競爭，破壞公平競爭的市場環(huán)境。因此，政府對P2P平臺的監(jiān)管既不能過度嚴(yán)厲，又不能縱容不管，應(yīng)當(dāng)與鼓勵其發(fā)展的理念相結(jié)合，保持適當(dāng)容忍的態(tài)度。

2．消費者權(quán)益保護原則

由于P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺交易門檻低、涉及人數(shù)多、范圍廣，一旦風(fēng)險事件發(fā)生就會造成群體性事件，進而影響社會穩(wěn)定。因此，強化消費者權(quán)益的保護是各個國家制定和執(zhí)行金融監(jiān)管活動的核心目標(biāo)之一，政府需要督促P2P平臺建立相應(yīng)措施保護網(wǎng)貸參與者的合法權(quán)益。

3．監(jiān)管一致性原則

由于金融監(jiān)管政策可能會存在著差異性或者不確定性，因此大多數(shù)金融機構(gòu)會在監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)尺度范圍內(nèi)選擇較為寬松的一邊來進行業(yè)務(wù)的開展，這樣做的目的是為了把監(jiān)管成本降到最低，才能獲得最大的收益，我們將這種行為稱作是監(jiān)管套利。例如：對純線上模式的P2P平臺來說，其經(jīng)營的業(yè)務(wù)范圍只能是提供金融信息中介服務(wù)，但在實際運營過程中一些平臺違規(guī)為借款人提供擔(dān)保服務(wù)，并收取一定的擔(dān)保費，該行為就是監(jiān)管套利。因此，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)以P2P平臺從事的業(yè)務(wù)性質(zhì)為判斷標(biāo)準(zhǔn)，如果確定平臺所從事的金融業(yè)務(wù)相同，就應(yīng)該同等對待，保證監(jiān)管的一致性。

以上三個原則將作為政府監(jiān)管行為的指導(dǎo)，貫穿于整個政府監(jiān)管過程的始終，為政府監(jiān)管工作的開展明確思路。

（二）完善P2P政府監(jiān)管相關(guān)的法律制度建設(shè)

政府監(jiān)管，立法先行。通常來講，國家相關(guān)法律法規(guī)的出臺速度肯定不及金融市場創(chuàng)新的發(fā)展速度之快，但是基于維護金融投資者的利益需要和維護金融市場穩(wěn)定的需求，應(yīng)當(dāng)對這種網(wǎng)絡(luò)借貸行為采取一定的監(jiān)管措施。目前，我國已確定由銀監(jiān)會負(fù)責(zé)P2P行業(yè)的監(jiān)管，但是P2P網(wǎng)絡(luò)借貸監(jiān)管法律法規(guī)還未正式出臺。因此，政府部門需要加速建立和完善相關(guān)的法律法規(guī)，加強對它的監(jiān)管，規(guī)范行業(yè)發(fā)展。

一般法律體系由三個層面組成：第一層面是人民代表大會頒布的法律法規(guī)，第二層是地方法規(guī)，第三層是部門規(guī)章①資料來源：https://zhidao.baidu.com/question/540747448.html，訪問日期：2018年6月16日。，效力依次減弱。迄今為止我國專門針對P2P網(wǎng)絡(luò)借貸的法律還是空白，只有上海市金融服務(wù)辦公室在2017年6月1日出臺了《上海市網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機構(gòu)業(yè)務(wù)管理實施辦法》，其他大多數(shù)為指導(dǎo)意見。在我國，依照法律法規(guī)的規(guī)定進行監(jiān)管是金融監(jiān)管中非常重要的一條：國家須以法律的形式確定金融監(jiān)管機構(gòu)的法定地位和職責(zé)等，金融監(jiān)管機構(gòu)必須依法實施金融監(jiān)管，金融機構(gòu)必須依法接受金融監(jiān)管。

筆者認(rèn)為，我國政府監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)該頒布《P2P網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)監(jiān)管細則》，由其對P2P網(wǎng)絡(luò)借貸的法律性質(zhì)、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、退出制度、運營過程中的監(jiān)管等方面加以明確。

1．明確P2P的法律主體地位

當(dāng)前，我國的P2P網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)出現(xiàn)魚龍混雜、亂象叢生的現(xiàn)象，很大程度上是因為P2P網(wǎng)絡(luò)借貸的法律定位不清，平臺在運營的過程中出現(xiàn)了許多不規(guī)范的地方。比如，P2P平臺所從事的是類金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)，自身吸收公眾資金，然后將募集到的資金存入自己的賬戶，再尋找相應(yīng)的借款人，把這些資金發(fā)放給有需求的借款人，或者P2P網(wǎng)貸平臺用自己的流動資金先借給有資金需求的借款人，然后再將該債權(quán)以理財產(chǎn)品的形式出售給投資人。P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺經(jīng)營這樣的業(yè)務(wù)，容易涉嫌非法吸收公眾存款。平臺如果不規(guī)范發(fā)放貸款，會將吸收到的公眾資金用于高風(fēng)險的投資領(lǐng)域。加上平臺自身掌控著資金池，倘若平臺的實際控制人以非法占有為目的，極易出現(xiàn)詐騙跑路的情況，這樣的平臺會涉嫌集資詐騙②馮建功：《互聯(lián)網(wǎng)金融在我國發(fā)展現(xiàn)狀及未來趨勢分析——以P2P網(wǎng)貸行業(yè)為例》，《市場周刊（理論研究）》，2017年第8期。，加大投資風(fēng)險。

因此，明確P2P網(wǎng)貸平臺的法律性質(zhì)顯得尤為重要。P2P網(wǎng)絡(luò)借貸主要從事信貸撮合的業(yè)務(wù)，網(wǎng)貸公司提供平臺，由借貸雙方自由競價，撮合成交，資金出借方獲取利息收益，并承擔(dān)風(fēng)險，資金借入方到期償還本金，P2P平臺從中收取中介服務(wù)費。由此可以看出，P2P網(wǎng)貸平臺只是通過互聯(lián)網(wǎng)為借貸雙方提供相應(yīng)的信息，所以它與其它的中介沒有差別，應(yīng)當(dāng)作為一般性中介公司對待①楊帆：《對我國P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺風(fēng)險管理的思考》，《現(xiàn)代商業(yè)》，2016年第10期。。2014年，銀監(jiān)會在對P2P網(wǎng)貸平臺提出風(fēng)險警示時表示：對于P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺，在鼓勵其創(chuàng)新發(fā)展同時，也應(yīng)該合理設(shè)定業(yè)務(wù)邊界，主要包括四條紅線。2015年7月央行將P2P網(wǎng)絡(luò)借貸正式定性為“信息中介”。明確P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺的法律性質(zhì)，有助于確定P2P網(wǎng)絡(luò)借貸的運營方式以及經(jīng)營業(yè)務(wù)范疇，P2P平臺將不再運營金融機構(gòu)類的業(yè)務(wù)，這對于引導(dǎo)P2P網(wǎng)貸平臺規(guī)范化運營有著積極意義。

2. 適當(dāng)提高P2P市場準(zhǔn)入門檻

目前，我國P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺的市場準(zhǔn)入門檻較低，只要是符合公司設(shè)立的基本條件就可以建立P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺，這就導(dǎo)致整個行業(yè)的發(fā)展魚龍混雜。近年來，P2P平臺出現(xiàn)提現(xiàn)困難、倒閉跑路等事件相繼發(fā)生，給投資人造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟損失。因此，建立嚴(yán)格的行業(yè)準(zhǔn)入制度，將沒有從事網(wǎng)貸能力的企業(yè)淘汰出該行業(yè)顯得十分必要。

英美兩國均對P2P網(wǎng)貸的市場準(zhǔn)入設(shè)置了一個標(biāo)準(zhǔn)，只不過該標(biāo)準(zhǔn)的尺度各異。美國要求P2P平臺的注冊起點為400萬美元，而英國采取的是靜動態(tài)指標(biāo)相結(jié)合的手法來確定注冊資金。相比較而言，英國采取的手法更為靈活。因此，我國根據(jù)自身的情況也應(yīng)該設(shè)置P2P網(wǎng)貸行業(yè)的市場準(zhǔn)入制度。

根據(jù)網(wǎng)貸之家的調(diào)查，2015年新上線的P2P網(wǎng)貸平臺平均注冊資金為3885萬元，比2014年增加了1000余萬元②數(shù)據(jù)來源：網(wǎng)貸之家《2015年P(guān)2P網(wǎng)貸行業(yè)年報簡報》，http://www.wdzj.com/news/baogao/25555.html，訪問日期：2017年12月15日。。這也就意味著如果注冊資本的門檻為5000萬元，則有超八成的平臺會因不達標(biāo)而出局，然若將注冊資本下限調(diào)為1000萬元時，達標(biāo)率則為68%。

因此，為最大化保護債權(quán)人的利益，政府監(jiān)管部門具體可采取如下措施：

第一，對P2P平臺公司最低注冊資本設(shè)定一個標(biāo)準(zhǔn)，從根本上杜絕那些沒有資金實力的企業(yè)混入P2P網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)。不妨可以借鑒英國金融行為監(jiān)管局（FCA）的立法模式，以階梯型計算標(biāo)準(zhǔn)來要求平臺的注冊資本金。目前我國規(guī)定設(shè)立全國性商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行的最低資本金要求分別為10億元、1億元和5000萬元，設(shè)立綜合類債券公司、經(jīng)紀(jì)類債券公司的最低資本要求分別為5億元、5000萬元。各省對設(shè)立小額貸款公司的最低注冊資金要求不同，最低的為500萬元，最高的為1億元。對于申請成立的P2P網(wǎng)貸平臺借貸規(guī)模的大小，與其相對應(yīng)的注冊資本要求也各有不同。但注冊資本不宜設(shè)定得太高，可考慮設(shè)定1000萬元至1500萬元注冊資本的準(zhǔn)入門檻。此外，應(yīng)該將認(rèn)繳出資改為實繳出資，需一次性繳清，這樣做是為了防止P2P網(wǎng)貸平臺出現(xiàn)資金流動性風(fēng)險。

第二，確定P2P網(wǎng)貸平臺涉及的經(jīng)營范圍。目前我國的P2P網(wǎng)貸平臺混業(yè)經(jīng)營的情況愈加明顯，越來越多的P2P平臺已不再滿足于剛開始的金融中介，經(jīng)營范圍多元化，經(jīng)營業(yè)務(wù)多樣化。P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺開始繞過法律的邊界，在未取得資質(zhì)的情況下進行非法集資。因此，從政府監(jiān)管的角度，監(jiān)管部門需要對P2P平臺擬開展的經(jīng)營業(yè)務(wù)進行審批，發(fā)放相應(yīng)的經(jīng)營許可證，并對從事不同業(yè)務(wù)的平臺設(shè)立不同的準(zhǔn)入條件以區(qū)別對待。同樣監(jiān)管層要以寬容的監(jiān)管理念來進行審批，盡可能為創(chuàng)新留有余地。但是監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)對網(wǎng)絡(luò)借貸平臺的業(yè)務(wù)范圍進行適當(dāng)限定，界定網(wǎng)絡(luò)借貸平臺行為的合法邊界，如遇到可能產(chǎn)生風(fēng)險的業(yè)務(wù)審批時需要密切關(guān)注，必要時予以停止審批。

3. 運營過程中的監(jiān)管

P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺在運營過程中需要建立起信息披露與報告制度、資金運營監(jiān)管制度。英美兩國政府進行監(jiān)管時采用的核心方法是信息披露與報告制度。不同的是美國要求P2P平臺每天報送運營情況，而英國的信息披露與報告制度則是根據(jù)平臺的規(guī)模來決定的。因此，我國可以借鑒上述兩國的做法，以非現(xiàn)場監(jiān)管為主，采取數(shù)據(jù)監(jiān)管的方式，P2P平臺定期向監(jiān)管部門披露和報告平臺的運營信息、股東信息、資金狀況等。除此之外，P2P平臺還需要向監(jiān)管部門提交自身的財務(wù)報表，讓政府監(jiān)管部門充分了解公司經(jīng)營狀況和運行情況。

資金運營監(jiān)管方面，應(yīng)該建立一個平臺資金第三方托管制度，將平臺自有資金與客戶資金隔離開來，同時還要接受央行的全程監(jiān)督，防止平臺將客戶資金挪作他用。

4. 退出階段的監(jiān)管

最近幾年，我國P2P網(wǎng)貸行業(yè)得到了井噴式的發(fā)展，但同時問題平臺跑路事件頻發(fā)，極大地?fù)p害了投資者的利益?；诒Ｗo投資者和穩(wěn)定金融市場秩序的需要，監(jiān)管部門應(yīng)對P2P網(wǎng)貸市場退出機制做出嚴(yán)格規(guī)定，做到“有進有退”。一方面，對于長期進行違法經(jīng)營的P2P平臺，應(yīng)當(dāng)依法取消其資格，勒令其退出市場；另一方面，讓平臺提前對可能的破產(chǎn)情況做好適度安排，以確保投資人的資金在平臺倒閉后能夠有效收回或是盡可能地將損失降到最低①參見《P2P小額信貸信息咨詢服務(wù)機構(gòu)行業(yè)自律公約》第10條。。

（三）建設(shè)P2P網(wǎng)絡(luò)借貸風(fēng)險披露評價機制

1. 建立健全信息披露機制

P2P網(wǎng)絡(luò)借貸發(fā)展至今的一個重要問題就是信息披露機制不完善。由于P2P平臺上發(fā)布的產(chǎn)品介紹均從線下實體店到線上虛擬空間，客戶只能依靠平臺上的產(chǎn)品簡介了解所需的信息。一方面，國內(nèi)大多數(shù)平臺以防止泄露商業(yè)機密、保護借款人隱私為由，拒絕對平臺的運營狀況以及借款人信息等進行公開發(fā)布，即便有所披露，其披露信息的真實性、可靠性也是一大問題；另一方面，我國現(xiàn)有的法律法規(guī)沒有明確規(guī)定P2P平臺必須進行信息披露，從而P2P平臺也不會強制要求借款人進行信息披露。因此，借鑒西方發(fā)達國家先進經(jīng)驗，筆者建議應(yīng)由政府來主導(dǎo)建立多層次、多維度的信息披露機制，不僅能保護廣大消費者的合法利益，也有助于提升P2P平臺企業(yè)的透明度，從而保持P2P行業(yè)健康發(fā)展。

由于P2P網(wǎng)絡(luò)借貸面向的是絕大多數(shù)不具備金融專業(yè)知識的客戶群體，所以平臺在進行信息披露時，要以簡潔明了、通俗易懂的語言和方式，真實、準(zhǔn)確、及時、全面地披露P2P平臺產(chǎn)品和服務(wù)信息，披露的內(nèi)容包括但不限于：

一是P2P平臺的基本信息，包括公司組織架構(gòu)、業(yè)務(wù)范圍、關(guān)聯(lián)機構(gòu)等信息。

二是公司治理結(jié)構(gòu)，包括公司人員架構(gòu)、管理層相關(guān)資質(zhì)與背景、公司內(nèi)控系統(tǒng)建立等情況。

三是P2P平臺運營情況，包括借款人個人信息、融資項目相關(guān)信息、借款人信用評級辦法、產(chǎn)品銷售進度、客戶資金托管情況等信息。

四是業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，包括平臺交易規(guī)模（即成交量）、客戶數(shù)量、借款期限和利率、借款人違約率、壞賬率等。此外還有經(jīng)第三方審計的平臺財務(wù)報告。

五是風(fēng)險揭示，包括流動性風(fēng)險、信用風(fēng)險、操作風(fēng)險等平臺運營過程中可能遇到的風(fēng)險和發(fā)生的可能性。

市場上，部分P2P平臺為了招攬投資人，在宣傳口徑上夸大平臺所銷售產(chǎn)品的投資收益和安全等級，或是對各類投資產(chǎn)品的風(fēng)險提示不充分，這樣一來造成了借貸雙方信息不對稱，誤導(dǎo)了投資人的投資決策，這種行為是監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)當(dāng)制止的。因此，P2P平臺應(yīng)當(dāng)及時對借貸雙方通過平臺發(fā)布的信息進行審核，并且要做到審慎、負(fù)責(zé)，對于信息披露不真實、不充分的，平臺應(yīng)當(dāng)予以提醒，并要求其整改。政府監(jiān)管部門也應(yīng)該制定相應(yīng)的監(jiān)督處罰措施，對于在平臺上發(fā)布虛假、不實信息的企業(yè)或者是平臺自身披露信息不真實，情節(jié)嚴(yán)重涉嫌犯罪的，移送司法機關(guān)追究刑事責(zé)任；情節(jié)輕微的，依法給予其行政處罰，并記入誠信檔案，作為日后準(zhǔn)入審核的考量參照因素。

2. 完善國家征信體系

當(dāng)前，我國征信體系不健全是制約我國P2P網(wǎng)貸發(fā)展的一個重要因素。由于P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺上發(fā)生的借貸交易均是無抵押、無擔(dān)保的信用借款，平臺均需調(diào)取并分析每一個借款人的信用信息，才能快速、準(zhǔn)確地對借款人進行信用評級。央行征信系統(tǒng)自2006年3月正式運行，截至2015年4月底，該系統(tǒng)分別為2068萬戶企業(yè)及其他組織、8.6億多自然人收錄了信用檔案①謝瑋：《千億個人征信市場終“開閘”》，《人民文摘》，2015年第4期。。央行的征信記錄雖然權(quán)威，但是該征信系統(tǒng)中僅收集了與商業(yè)銀行有過借貸關(guān)系的企業(yè)或個人客戶，沒有完全覆蓋到每一個企業(yè)和個人，數(shù)據(jù)過于單一，具有一定的局限性。目前我國一些互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)有著自己的征信公司，例如阿里巴巴的芝麻信用、陸金所的深圳前海征信公司，但這些企業(yè)的信用數(shù)據(jù)并未與央行的征信系統(tǒng)相連通。筆者認(rèn)為，可以參照借鑒美國政府的有關(guān)做法，由政府監(jiān)管部門牽頭加以引導(dǎo)，進一步放開我國征信市場，將P2P網(wǎng)貸平臺接入央行的征信系統(tǒng)中，且能夠?qū)崟r在線查詢征信信息。同時，要大力支持民營征信機構(gòu)的發(fā)展，并建立起和央行共享共建的管理機制，兩者相輔相成，互為補充，為P2P網(wǎng)貸征信發(fā)展?fàn)I造一個良好的外部環(huán)境。

完善網(wǎng)絡(luò)借貸征信體系的同時也要將P2P行業(yè)的從業(yè)人員信用信息涵蓋進去，建立起失信從業(yè)人員黑名單和行業(yè)禁入制度，以此來約束企業(yè)和個人的失信行為，進一步凈化P2P網(wǎng)貸行業(yè)。

（四）培養(yǎng)P2P網(wǎng)絡(luò)借貸自律組織和行業(yè)文化

1. 鼓勵行業(yè)自律組織建設(shè)

當(dāng)前我國大多數(shù)P2P網(wǎng)貸企業(yè)自律意識不強，對該行業(yè)的監(jiān)管主要還是依賴于政府②王曙光：《我國互聯(lián)網(wǎng)金融政府監(jiān)管問題研究》，天津財經(jīng)大學(xué)碩士論文，2014年6月。。我國P2P網(wǎng)貸監(jiān)管機構(gòu)剛剛確定，具體監(jiān)管細則出臺還有一個漫長的過程。此時，在監(jiān)管的空白期，由政府加強引導(dǎo)，建立具有廣泛影響的行業(yè)自律協(xié)會，并形成統(tǒng)一的行業(yè)準(zhǔn)則，將所有的P2P平臺納入其中，并進行規(guī)范。因為由行業(yè)自律組織來制定行為規(guī)范，和政府相比較而言，針對性更強，管理方式也更加靈活，更加貼合行業(yè)發(fā)展的實際，有利于規(guī)范行業(yè)行為，協(xié)調(diào)各P2P平臺之間的利益關(guān)系，維護公平、公正、有序的競爭環(huán)境，推動行業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，對政府的監(jiān)管也能起到有力的補充作用。

行業(yè)自律組織應(yīng)發(fā)揮以下幾方面的作用：提高行業(yè)準(zhǔn)入門檻，規(guī)范行業(yè)退出機制；建立信息公開制度，使得更多的投資人能全面了解P2P平臺，避免問題平臺趁機渾水摸魚；組織行業(yè)論壇，促進與政府的溝通交流等。當(dāng)前，已有部分地區(qū)成立了區(qū)域性的行業(yè)自律組織，這些自律組織在一定程度上對當(dāng)?shù)豍2P網(wǎng)貸行業(yè)的發(fā)展起到了推動作用，規(guī)制了P2P平臺野蠻發(fā)展的現(xiàn)狀，例如：在上海成立的上海市互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)協(xié)會，在深圳成立的深圳市互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會，在浙江成立的浙江互聯(lián)網(wǎng)金融聯(lián)合會等。還有由中國支付清算協(xié)會牽頭發(fā)起成立的P2P網(wǎng)絡(luò)借貸專業(yè)委員會，包括紅嶺創(chuàng)投、拍拍貸、宜信等行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)在內(nèi)，共有75家P2P平臺是該委員會的成員單位。委員會還審議通過了《P2P網(wǎng)絡(luò)借貸專業(yè)委員會章程》和《P2P網(wǎng)絡(luò)借貸自律公約》。上述自律組織并非強制要求P2P平臺都要參與，所以對P2P平臺的規(guī)范作用有限?，F(xiàn)在我國已成立中國互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會，重點針對風(fēng)險管理、投資人投資資金安全、消費者權(quán)益保護等方面進行約定，促進P2P網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)的健康發(fā)展。

2. 加強對網(wǎng)貸參與者的保護和教育

網(wǎng)絡(luò)借貸參與者是P2P網(wǎng)貸發(fā)展的重要推動力量，金融監(jiān)管的重要目標(biāo)之一就是維護網(wǎng)貸參與者在網(wǎng)貸交易過程中的權(quán)益和利益。當(dāng)前P2P網(wǎng)絡(luò)借貸跑路事件發(fā)生的重要原因之一就是投資人風(fēng)險防范能力較弱，他們當(dāng)中有相當(dāng)一部分人并不具備相應(yīng)的金融專業(yè)知識，對P2P網(wǎng)絡(luò)借貸的運作流程、資金流向等不夠了解，存在跟風(fēng)投資的現(xiàn)象，有些投資人只關(guān)注產(chǎn)品的高收益而忽略了對產(chǎn)品安全性的考察，由此很可能給投資人帶來資金上的損失。

目前，我國對P2P網(wǎng)貸參與者權(quán)益保護工作較為薄弱，政府監(jiān)管部門應(yīng)該引起高度重視，可以從以下幾方面入手：

第一，借鑒國外經(jīng)驗，制定P2P網(wǎng)貸參與者權(quán)益保護辦法，以法律法規(guī)的形式明確網(wǎng)貸參與者應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利和受保護的范圍，依法查處P2P平臺侵害網(wǎng)貸參與者合法權(quán)益的違法、違規(guī)行為。如此一來，一旦網(wǎng)貸參與者權(quán)益受損，能夠有法可依、有章可循。

第二，完善相關(guān)機制，為網(wǎng)貸參與者開通維權(quán)的渠道。首先是完善糾紛解決機制，政府監(jiān)管部門有必要設(shè)立一個突破地域限制的官方投訴渠道，由其牽頭為網(wǎng)貸參與者進行維權(quán)；其次是賠償機制，當(dāng)網(wǎng)貸參與者在遇到P2P平臺出現(xiàn)提現(xiàn)困難時，試圖探索運用P2P平臺風(fēng)險準(zhǔn)備金等手段實現(xiàn)侵權(quán)補償。

第三，廣泛開展教育，加強對網(wǎng)貸參與者有關(guān)P2P等金融專業(yè)知識的普及，著重對P2P平臺各類產(chǎn)品的風(fēng)險進行說明，增強網(wǎng)貸參與者的信息安全意識和金融風(fēng)險理念。