王斌林

（南華大學(xué)馬克思主義學(xué)院 湖南 衡陽 421001）

中國當(dāng)代的黨政合署制度的探索與改革不僅是具體機(jī)構(gòu)建立意義上的，而且是在解決自身問題的目的導(dǎo)向下，從組織建設(shè)、規(guī)范體系、行為方式、責(zé)任追究等各個方面整體性推進(jìn)法治，回應(yīng)社會的需要?？梢哉f，正是當(dāng)前很多社會政治經(jīng)濟(jì)問題呈現(xiàn)出綜合性、多樣性、聯(lián)系性等特點，才催生了黨政合署制度的誕生與發(fā)展。

從現(xiàn)代回應(yīng)型法治原理看來，任何政治和行政體制如果要真正能回應(yīng)社會的需要，其組織和行為方式的特征必然是開放溝通性和權(quán)威擴(kuò)散性的，并體現(xiàn)出政治法律一體化味道[1]。中國黨政合署中的問題意識也是來源于中國社會的政治法律生活，回應(yīng)著中國社會治理的需要，而不是以任何政治意識形態(tài)和“理性規(guī)則”作為先導(dǎo)的。回顧從新中國成立開始到中國特色社會主義建設(shè)的新時代，從“楓橋經(jīng)驗”中的黨政聯(lián)手到“順德模式”中的黨政合署，每一次制度建設(shè)都是由相關(guān)問題引發(fā)的，如政權(quán)鞏固問題、社會治理問題、政治建設(shè)問題、重大案件問題等，并由這些問題引導(dǎo)出回應(yīng)社會不同歷史形態(tài)、不同層面的黨政合署模式。黨政合作署中的“合”，根本原因是要回應(yīng)社會問題的復(fù)雜綜合性及其對多種合力性權(quán)力的需要，根本實質(zhì)是協(xié)調(diào)、協(xié)同、共同參與性地解決社會問題。

一、回應(yīng)政治任務(wù)目的需要，黨政合署在歷史發(fā)展中演進(jìn)

新中國成立之際，最現(xiàn)實的問題是政權(quán)的建立與鞏固，作為中國政治領(lǐng)導(dǎo)核心力量的中國共產(chǎn)黨不能建立政黨式政府但又必須保持國家權(quán)力的統(tǒng)一性。同時，在執(zhí)行具體的政治任務(wù)時，各部門的分工合作也需要黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)等，所以，黨政合署在現(xiàn)實層面上是必須的，在組織形式上對它提供合法地位也是刻不容緩的。于是在1949年10月—11月，中共中央就相繼作出了《關(guān)于在中央人民政府建立中國共產(chǎn)黨黨組的決定》、《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)組織中國共產(chǎn)黨黨委會的決定》等，建立了與國家政權(quán)密切聯(lián)系的黨組工作機(jī)制，并通過歸口管理模式來實現(xiàn)黨對國家的領(lǐng)導(dǎo)。其中，政務(wù)院政治法律委員會是主要形式的、日常化的黨政合署組織，其主要目的便是回應(yīng)這個時期的政治任務(wù)，“指導(dǎo)與聯(lián)系”便是它的主要職責(zé)形式，優(yōu)撫救濟(jì)、鎮(zhèn)壓反革命、懲治貪污等是它的主要工作任務(wù)。政法委員會通過黨委領(lǐng)導(dǎo)表現(xiàn)出的聯(lián)合辦案、聯(lián)合辦公形式是黨政合署的雛形，在具體的工作程式上初步踐行了黨政合署的法治主旨[2]。

到了1954年中華人民共和國第一部憲法頒布以后，黨政合署、黨領(lǐng)導(dǎo)國家與政法合一已經(jīng)有了組織上、法律規(guī)范意義上的要求。于是，在1956年便成立了中共中央法律委員會。這種組織設(shè)立的目的是為了建立與憲法制度相適用的黨政合署、政法合一、各部門分工合作、相互監(jiān)督的運行機(jī)制，應(yīng)該說在當(dāng)時條件下達(dá)到了黨政合署法治化的最高水平，因此董必武才會認(rèn)為中央法律委員會“在組織上解決了國家機(jī)關(guān)中政法部門的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)問題”[3]（P915）。而這以后，中國政治生活中非常態(tài)化現(xiàn)象越來越多，社會建立現(xiàn)代法治的條件也不成熟，也就沒法在組織法的層面對黨政合署進(jìn)行規(guī)范，黨政合署制度也就慢慢衰弱。其中最不講法治的文革時期也是政法和其他部門黨政合署制度最衰敗的時期，這種局面只有在文革后才能慢慢改觀。

文革結(jié)束后，從大亂到大治，平反冤、假、錯案，是歷史提出的新命題，這時候冤假錯案的處理已經(jīng)是重大的政治任務(wù)的法律化方式，是一個政法合一的問題，回應(yīng)這種問題亟待黨政合署式的方法，而這種中國有效的黨政合署體制也被破壞，一時無法馬上恢復(fù)，只有啟用黨委過問案件的臨時辦法，如彭真所說：“對于有重大復(fù)雜的案件，黨紀(jì)、政記和刑事責(zé)任糾纏在一起的案件，沒有黨委或中央的直接領(lǐng)導(dǎo)和過問，公、檢、法怎樣很快弄清事實真相和正確處理呢？此外，如果黨委發(fā)現(xiàn)冤、假、錯案，就是一般案件，也必須責(zé)成和督促司法機(jī)關(guān)復(fù)查處理?！盵4]（P178-179）向黨委請示或黨委過問案件制度體現(xiàn)了黨領(lǐng)導(dǎo)司法的基本宗旨，在基本原則層面上這是要長期堅持的，但作為組織形式肯定是不完善的。隨著冤假錯案處理任務(wù)的完成，社會治安又成了突出的問題，這方面必須在政治高度予以對待，這樣黨委領(lǐng)導(dǎo)、公檢法聯(lián)合參與的辦案機(jī)制又逐步完善，并開始上升到制度邏輯的思考，又如彭真所說：“三個機(jī)關(guān)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，相互配合、相互制約，共同完成一個任務(wù)，就是打擊敵人，保護(hù)人民，就是從法制方面鞏固和發(fā)展安定團(tuán)結(jié)、生動活潑的政治局面。這好比一個工廠的三個車間，三道工序，三個機(jī)關(guān)，一個任務(wù)，都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，又是執(zhí)行同一個法律，一分為三，三合為一?！盵4]（P301）

隨著改革開放的深入發(fā)展和中國社會的常態(tài)化，維持社會穩(wěn)定，黨對司法、立法的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)也開始在制度層面慢慢走上規(guī)范化與法治化的軌道，所以相對完善的黨政合署機(jī)構(gòu)如中央政法委員會、政法綜治中心等都開始相繼建立。以后隨著社會統(tǒng)籌發(fā)展、綜合治理的需要，大部制黨政合署制度建設(shè)提上日程，直到2009年，廣東順德黨政機(jī)構(gòu)改革，開啟了真正現(xiàn)代法治意義上的黨政合署制度建設(shè)。

二、回應(yīng)新時代的政治建設(shè)需要，黨政合署走向制度化、規(guī)范化

到了建設(shè)中國特色社會主義的新時代，從嚴(yán)治黨與依法治國、政治建設(shè)與法治建設(shè)之間達(dá)致有機(jī)統(tǒng)一方面已經(jīng)有了良好社會條件基礎(chǔ)，也有了這方面的迫切社會需要?；貞?yīng)這些社會變化，以時代的新問題為導(dǎo)向的黨政合署制度建設(shè)必然也應(yīng)該能在體系與規(guī)范完備的基礎(chǔ)上達(dá)到新的高度，黨政合署之下是政治方法與法律方法、政治責(zé)任與法律責(zé)任、政治機(jī)構(gòu)與法律機(jī)構(gòu)之間的良好協(xié)調(diào)、合作等，從而讓我們的職能部門的開放性、溝通性與服務(wù)性變得空前明顯。特別是以紀(jì)委監(jiān)察委員會合署為主要日?；狞h政合署機(jī)構(gòu)，其主要的歷史使命就是加強(qiáng)黨的政治建設(shè)，以黨風(fēng)建設(shè)與廉政建設(shè)的結(jié)合與統(tǒng)一、合理化中國特色權(quán)力監(jiān)督體系建立、黨紀(jì)與國法的結(jié)合、黨政關(guān)系優(yōu)化為己任。總之，新時代所要求的、能勝任時代使命的黨政合署制度一定是問題意識明顯、有著回應(yīng)型法治特點的現(xiàn)代型政治制度。

首先是黨政合署組織的規(guī)范體系化。中國的黨政合署組織的建設(shè)一直以來的政治設(shè)計性都很明顯，新時代黨政合署組織從直接結(jié)果方面來說雖然也是由頂層設(shè)計的。但新時代的政治制度和機(jī)構(gòu)改革工作已經(jīng)不是以組織本身的規(guī)則性與合法性為最終目的，因為新時代的黨政合署體制建設(shè)是我們主動面對新的社會矛盾和壓力，以大邏輯、大格局法治戰(zhàn)略思維完善自身機(jī)構(gòu)的改革，以提高工作機(jī)制的適用性、工作策略性和藝術(shù)性為己任。這樣，新時代黨政合署就是“黨委通過組織、政治、思想領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌國家機(jī)構(gòu)的整體運行，使各項工作形成一盤棋，服務(wù)于黨和國家的中心工作。”[5]

因此，新時代黨政合署組織建設(shè)與機(jī)構(gòu)改革形式上是黨的工作機(jī)關(guān)對國家機(jī)構(gòu)的“嵌入”，實際上注重卻是系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性法治的推進(jìn)；組織的精簡與效能本質(zhì)上是為了社會公益服務(wù)的高效性與規(guī)范性；黨政職能的各自分工與差異的最終目的也是為加強(qiáng)政治力量的社會服務(wù)功能，以實現(xiàn)政治愿望與法律愿望的統(tǒng)一性為目的。合署機(jī)關(guān)的工作標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范也應(yīng)該是“前后銜接、左右聯(lián)動、上下配套、系統(tǒng)集成”[6]（P322）的，

總之，黨政合署組織無論是在組織規(guī)范、工作制度，還是在形成方式、組成路徑上都必須是整體有序的，又應(yīng)該是開放有效的。組織本身的靈活完整性其實質(zhì)又在于政治制度回應(yīng)社會系統(tǒng)的完整性。這樣，黨政合署組織的規(guī)范體系化就是指從制度目的到社會服務(wù)目的之間的完整鏈接。

其次是黨政合署職責(zé)權(quán)力的整體科學(xué)性。新時代的黨政合署機(jī)構(gòu)能散發(fā)出怎樣的權(quán)威呢？又是怎樣進(jìn)行決策以表達(dá)其政治法律意志的呢？政治和政府機(jī)構(gòu)的權(quán)力及權(quán)威的來源和表現(xiàn)形式本來就是根據(jù)不同的社會形勢與歷史條件而不一樣的，新時代的黨政合署制度建設(shè)應(yīng)該是基于社會需要政治問題用法律方法去落實、黨紀(jì)責(zé)任與法律責(zé)任的高度融合這樣一個歷史環(huán)境之上的，在這樣的一個氛圍中我們的政治權(quán)力就應(yīng)該高度體現(xiàn)馬克思的論述：“這是社會把國家政權(quán)重新收回，把它從統(tǒng)治社會、壓制社會的力量變成社會本身的生命力。”[7]（P57-58）

因此，黨政合署機(jī)構(gòu)權(quán)力不是預(yù)先規(guī)定的，也不是常規(guī)性自身官僚特性的體現(xiàn)，它應(yīng)該基于社會的問題導(dǎo)向，在社會需要和機(jī)會中獲得展示自身權(quán)威的可能?！度嫱七M(jìn)依法治國若干重大問題的決定》也指出：“科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力和職能，明確職責(zé)定位和工作任務(wù)?！痹邳h政合署的體制建設(shè)過程中，這個“科學(xué)配置”的時代性解釋就是：“堅持從新時代政法工作的實際需要出發(fā)，按照優(yōu)化協(xié)同高效的價值導(dǎo)向，科學(xué)定位職責(zé)邊界，既注重解決當(dāng)前的突出問題，又注重解決事關(guān)長遠(yuǎn)的體制機(jī)制問題?！盵8]

以典型的合署式權(quán)力——監(jiān)察權(quán)為例，它就應(yīng)該是一種“上下一體，橫向協(xié)作，內(nèi)部協(xié)調(diào)，整體統(tǒng)籌”式的權(quán)力[9]。監(jiān)察權(quán)要完成反腐倡廉、端正政風(fēng)的歷史使命，就必須使用多種手段、利用多種資源、吸取多種意見，在這樣一個社會回應(yīng)機(jī)制上建立的權(quán)力配置必然既有體制意義上的權(quán)威、又有社會實效層面上的功能。

最后是黨政合署職能行為的整體協(xié)調(diào)化。黨政合署不但是二個不同類別機(jī)構(gòu)的人事合并，也是行為方式上的并用，是行為過程的銜接、是行為效果的綜合、彼此職能的相互優(yōu)化等。正如十九屆三中全會《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》所指出的“以推進(jìn)黨和國家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化和協(xié)同高效為著力點?！痹谛聲r代，政治行為已經(jīng)與社會治理、法律調(diào)整之間有了更加緊密的聯(lián)系，黨和政府的意志表達(dá)與執(zhí)行必然在空前高度上達(dá)到協(xié)調(diào)一致；政治建設(shè)任務(wù)與社會建設(shè)，政治問題社會問題之間是相互回應(yīng)的有機(jī)統(tǒng)一體，而且黨紀(jì)責(zé)任與法律責(zé)任也成了分不開的耦合體。

這樣，黨政合署組織總要發(fā)出一個行動系統(tǒng)，如黨紀(jì)檢查、行政檢查與犯罪檢查就是三位一體的，巡視、派駐、監(jiān)察也是格局統(tǒng)一的，法律制度與黨紀(jì)監(jiān)督也是相輔相成的。具體來說就是使它們在案件管轄上、立案程序上、調(diào)查措施上、人身強(qiáng)制措施上證據(jù)適用上、人權(quán)保障上的彼此協(xié)調(diào)與銜接[10]。而且，每一種行為也是流程性的，而不是一次性的；是聯(lián)合性的，而不是孤立的。因此，“聯(lián)合調(diào)查行動中，紀(jì)委和監(jiān)察委員會會同時介入案件線索的分類、初核、立案的調(diào)查和處理等各個流程，以充分發(fā)揮合署辦公和聯(lián)合辦案的制度優(yōu)勢，以充分整合黨政機(jī)關(guān)的反腐敗力量資源。”[11]

黨政合署在一定意義上實際上就是政治與法律、政黨職能與政府職能、黨紀(jì)監(jiān)督與法律監(jiān)督進(jìn)行整合與配合的一種方法，在整合與配合的過程中，每一種行為與職能都因為彼此的相互開放而擴(kuò)大了自己的功能與能力范圍。如此，任何黨政合署式機(jī)構(gòu)都用全視角、統(tǒng)攬式工作方式，正如中央政法委秘書長陳一新在描述未來的政法機(jī)關(guān)政治監(jiān)督制度所指出的那樣：“要善于發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的優(yōu)勢，創(chuàng)新完善工作機(jī)制、方法，充分調(diào)動相關(guān)部門和社會力量的能動性、創(chuàng)造性，共同做好新時代政法工作?！盵8]

三、回應(yīng)社會功能需要，建立合署型社會治理機(jī)構(gòu)

從以上分析可以看出，中國的黨政合署制度演進(jìn)基本上遵循“政治運動—組織機(jī)構(gòu)建設(shè)”路徑模式。但從社會學(xué)的角度看，任何黨政組織的設(shè)立也都與其社會功能息息相關(guān)，這一點正如法國社會學(xué)家迪韋爾熱所說：“任何組織都要履行一種或幾種功能，否則就沒有存在的必要，然而它的實際功能同公開宣稱的功能并不始終相符；任何功能則都需要一個或幾個組織來承負(fù)?！盵12]（P180）對于黨政合署來說也是一樣，其組織發(fā)展與組建的歷史，也是社會對組織功能需要的反應(yīng)。因此，除了政治作用外，其它的諸如社會優(yōu)撫、調(diào)解、信訪、治保等也一直是很多黨政合署組織的重要任務(wù)。

發(fā)生于20世紀(jì)60年代初浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)、至今仍有重要啟發(fā)意義的“楓橋經(jīng)驗”就是黨政聯(lián)手解決社會問題，成功進(jìn)行社會綜合治理的典型。在這里，黨政聯(lián)手來自于關(guān)聯(lián)性社會問題對于聯(lián)治性解決問題機(jī)制的需要，這就是所謂“治安聯(lián)防、矛盾聯(lián)調(diào)、問題聯(lián)治、事件聯(lián)處、平安聯(lián)創(chuàng)”機(jī)制。這說明整合社會資源的黨政聯(lián)手機(jī)制才能整體地解決了社會治理問題?？傊?，回應(yīng)中國社會對綜合治理的需要，是黨政合署制度產(chǎn)生與發(fā)展的社會基礎(chǔ)。

在很長的一段歷史時期內(nèi)，由于不穩(wěn)定的社會任務(wù)對相關(guān)組織的功能要求也不穩(wěn)定，所以黨政合署解決社會事務(wù)從整體來說還沒辦法系統(tǒng)化、規(guī)范化等。只有到了新時代，新型的社會治理模式在“五位一體”和“四個全面”目標(biāo)前提下，已經(jīng)有了清晰的目標(biāo)和完整的社會政治和法律條件，這種治理模式回應(yīng)的是社會對互動、協(xié)同、融合法治機(jī)制的需要。新時代社會治理的內(nèi)容和手段較之以前要豐富得多，對法治化和規(guī)范化的要求要高得多，但整體邏輯與“楓橋經(jīng)驗”大體一致，都是源于社會問題聯(lián)治或共治的需要，從而產(chǎn)生對黨政聯(lián)手或黨政合署的需要，因此“新時代進(jìn)一步加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，要求推陳出新、有所突破，而堅持問題導(dǎo)向，堅持把專項治理與系統(tǒng)治理、綜合治理、依法治理、源頭治理結(jié)合起來。其中，共治是關(guān)鍵，要樹立大社會觀、大治理觀，將黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的政治優(yōu)勢同政府的資源整合優(yōu)勢、企業(yè)的市場競爭優(yōu)勢、社會組織的群眾動員有機(jī)結(jié)合起來?！盵6]（P235）

黨政合署是為了社會協(xié)調(diào)、問題共治、整體參與，在現(xiàn)代社會治理中要建立公共安全體系、社會和諧穩(wěn)定體系、社會治安防控體系、社會心理服務(wù)體系、責(zé)任追究體系，如果沒有黨政共同發(fā)力、社會共同參與是不可能的。在這里，一是要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，因為“黨組織充分運用組織領(lǐng)導(dǎo)載體，通過宏觀的戰(zhàn)略理論、微觀的大眾動員機(jī)制、全面系統(tǒng)的組織能力，將各種具有社會治理功能的組織實體納入治理體系，通過有效組織的力量克服了傳統(tǒng)國家的結(jié)構(gòu)性障礙。”[5]二是，黨的領(lǐng)導(dǎo)力與政府治理力應(yīng)該高度結(jié)合，在具體的體制安排上，就是建立現(xiàn)代性社會管理綜合治理委員會。

現(xiàn)代社會治理不但需要專門化的黨政合署性社會治理機(jī)構(gòu)，就是政治性任務(wù)明顯的黨政合署機(jī)構(gòu)也應(yīng)該在“偉大夢想”的層面上，積極參與社會治理工作，把政治任務(wù)與社會任務(wù)、法治任務(wù)緊密聯(lián)系在一起。如關(guān)于即將建立的政法委員會，陳一新就指出：“政法委要適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)由高速增長向高質(zhì)量發(fā)展的歷史性轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新完善執(zhí)法司法監(jiān)督工作機(jī)制，推動政法機(jī)關(guān)加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、維護(hù)公平競爭、激勵創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造公正、透明、可預(yù)期的法治環(huán)境。要適應(yīng)社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，創(chuàng)新完善綜治、維穩(wěn)工作機(jī)制，推動創(chuàng)新城鄉(xiāng)社會治理模式，構(gòu)建共建共治共享的社會治理格局，促進(jìn)社會既和諧有序又充滿活力?！盵8]在當(dāng)今中國，黨政合署來自于社會問題共治的需要，反過來說，只有靠黨政合署才能拿出綜合的、全面的法律措施，進(jìn)行全方位的責(zé)任追究，以應(yīng)對復(fù)雜的、盤根錯節(jié)的社會關(guān)系，特別是對一些有社會重大影響的違法案件來說尤其如此。以長春長生生物疫苗案件為例，像這樣的大案影響之大，涉及面之廣，對社會秩序破壞之大，都已經(jīng)不是單純的法律問題了，也不可能只依靠一般的法律機(jī)關(guān)就能解決的，這時候就需要黨政合署組織大展身手。下列材料說明了這一點：

連日來，吉林省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)同志多次作出批示、指示，要求配合國家藥監(jiān)局從嚴(yán)從速、依法處理，絕不姑息遷就。省紀(jì)委監(jiān)委已采取三項措施抓緊工作：一是對反映長春長生生物科技股份有限公司及其主要負(fù)責(zé)人的問題線索和信訪舉報進(jìn)行梳理和調(diào)度。二是責(zé)成駐省食藥監(jiān)局紀(jì)檢組、長春市紀(jì)委監(jiān)委在查清事實基礎(chǔ)上，厘清責(zé)任，對省市食藥監(jiān)部門相關(guān)責(zé)任人失職瀆職問題，依紀(jì)依法嚴(yán)肅查處問責(zé)。三是成立責(zé)任追究工作組，對長春長生生物科技股份有限公司改制、生產(chǎn)、經(jīng)營過程中可能存在的腐敗問題進(jìn)行調(diào)查追責(zé)。[13]

由以上材料可以看出，只有省紀(jì)委監(jiān)委這樣的合署機(jī)構(gòu)才能拿出綜合的、全方位的法律責(zé)任調(diào)查、理清、追究方案，這對這些上影響重大案件這是必要與必須的。同時說明，中國的黨政合署制度已經(jīng)比較于以前的黨委過問、部門合作等在規(guī)范層面上有了較大的進(jìn)步，這也是由于社會綜合法治需求已催生更完善的黨政合署制度的產(chǎn)生。

四、回應(yīng)社會基層問題，黨政合署制度的落地

相比于具有宏觀問題意識的政治任務(wù)、政治建設(shè)、社會治理等，中國的基層黨政合署體制建設(shè)更是必須“以問題為中心的”。早在上個世紀(jì)50年代，為了順應(yīng)時代要求，減少行政縱向?qū)蛹壓图訌?qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，各級地方組織建立了直接匯報制度。到了新時代，黨政合署建設(shè)從制度宏旨到具體職責(zé)、從理想目的到具體路徑都有了清晰的思考邏輯，即“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。賦予省級及以下政府更多自主權(quán)。在省市縣對職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公。深化事業(yè)單位改革，強(qiáng)化公益屬性，推進(jìn)政事分開、事企分開、管辦分離”[14]這段話充分反映了黨政合署制度建設(shè)的社會動力、基本內(nèi)涵、基本路徑。黨政合署制度改革總會本著“強(qiáng)化公益屬性”目的中在基層落地生根，這樣順德模式便應(yīng)運而生，當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)別開了“黨政合一”與“黨政不分”的“理論爭議”，著眼于“在基層做事，需要平臺，需要抓手”這樣最實在的問題意識，而他們黨政合署的改革也是最直接的目的也是“虛工實做”、“精機(jī)關(guān)、強(qiáng)基層”和“直接對接一起做事”。以下一段描述很形象地說明了這一點：

順德區(qū)委書記劉海認(rèn)為，應(yīng)該跳出精兵簡政思維，重視機(jī)構(gòu)改革的“化學(xué)反應(yīng)”而不是“物理反應(yīng)”?！拔也辉诤鯔C(jī)構(gòu)的多和少，而是重視它的執(zhí)行力?！蓖菩嘘P(guān)鍵人員不降級編制不突破。順德區(qū)編辦副主任楊少毅認(rèn)為，此次改革得以順利推進(jìn)的關(guān)鍵因素在于“人員不降級”，沒有破壞整體利益格局。區(qū)委書記劉海說，省里對區(qū)級干部編制的支持和改革方案內(nèi)對局級人事制度創(chuàng)新，“解決了大問題”。比如新設(shè)立的區(qū)政務(wù)委員。另一成功關(guān)鍵在于“編制不突破”。此前，深圳曾因部分部門副職超過10個也遭遇輿論質(zhì)疑。而順德用設(shè)立“局務(wù)委員”解決了這一問題，增加了安排官員的回旋空間。問題爭論“是否黨政不分”？核心是解決問題！[15]

基層的黨政合署改革表面上看似乎沒有多少宏大的“理論依據(jù)”，實際上這只是沒有遵循理論預(yù)設(shè)、理性先行的套路，而是以問題導(dǎo)向、回應(yīng)社會為新的思路，進(jìn)而把自己的各種體制與制度建立在自己的生活世界之中。社會需要與實際問題不只是純粹的表面經(jīng)驗，它們在原生態(tài)層面展示了中國社會很多有真正價值與內(nèi)涵的傳統(tǒng)、知識、思想等，這些就是我們建立現(xiàn)代法治化政治行政管理制度的基礎(chǔ)。正是本著回應(yīng)社會的初心，而沒有出現(xiàn)什么“理論之爭”，所以，順德的體制改革在人事安排、機(jī)構(gòu)組建方面、上下下調(diào)方面也較為順利，工作效率也大幅度地提高。

順德黨政合署與機(jī)構(gòu)合并所表現(xiàn)出的“大城管”、“大投訴”、“大監(jiān)管”新治理方式，“同類項合并”、“專業(yè)綜合執(zhí)法”的新體制格局，特別是“決策權(quán)上移”、“執(zhí)行權(quán)下移”、“監(jiān)督權(quán)外移”的新制度體系，就是中國現(xiàn)代性回應(yīng)型法治模式的典型代表，現(xiàn)代回應(yīng)型法治提倡的“合作體系”（cooperative systems）、扁平化管理、多元性管理、分散性管理、參與性管理都在中國基層黨政合署改革中都得到了很好地體現(xiàn)，值得我們好好地總結(jié)。