中共云南省委黨史研究室

擺脫貧困是云南各族人民世世代代的夢(mèng)想。20世紀(jì)70年代末改革開放政策實(shí)行以來，云南始終致力于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的全面發(fā)展，在全省范圍內(nèi)實(shí)施了以解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題為主要目標(biāo)的有計(jì)劃、有組織的大規(guī)模扶貧開發(fā)，傾力幫扶特困民族、散居民族和邊遠(yuǎn)少數(shù)民族群眾脫貧致富，逐步探索出了一條“政府主導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)，突出重點(diǎn)、分類指導(dǎo)，綜合開發(fā)、整體推進(jìn)，部門協(xié)同、合力推進(jìn)，統(tǒng)籌兼顧、科學(xué)發(fā)展，自力更生、社會(huì)幫扶”的扶貧開發(fā)道路，創(chuàng)造了整鄉(xiāng)推進(jìn)與基層黨建“雙推進(jìn)”工作機(jī)制、特殊類型貧困地區(qū)綜合扶貧開發(fā)等獨(dú)具云南特色的扶貧開發(fā)模式，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，扶貧開發(fā)工作取得了舉世矚目的輝煌成就，不僅為鞏固政治安定、社會(huì)和諧、民族團(tuán)結(jié)和邊疆穩(wěn)定發(fā)揮了極其重要的作用，更為全國推進(jìn)減貧事業(yè)提供了極有價(jià)值的示范和借鑒。改革開放40年來，云南的扶貧攻堅(jiān)共經(jīng)歷了五個(gè)階段。

農(nóng)村體制改革推動(dòng)脫貧致富階段（1978—1985年）

1978年，按國務(wù)院確定的貧困標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)，我國共有貧困人口2.5億。其中，云南有貧困人口2000多萬人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?0%，全國農(nóng)村人口的8%。導(dǎo)致這一時(shí)期大面積貧困的原因是多方面的，主要是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展需要，造成農(nóng)民生產(chǎn)積極性低下。因此，制度變革成為緩解貧困的主要途徑。這一時(shí)期，我國逐步推行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革政策、建立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等一系列改革舉措，較為顯著地推動(dòng)了我國農(nóng)村貧困的緩解。1982年12月，民政部等九部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于認(rèn)真做好扶助農(nóng)村貧困戶的通知》后，扶貧工作在我國農(nóng)村全面展開。1984年9月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》，對(duì)貧困地區(qū)實(shí)行比一般地區(qū)更靈活、更開放的政策，給貧困地區(qū)農(nóng)民以更多的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和分配的自主權(quán)。根據(jù)1978年全國第七次民政工作會(huì)議精神，云南的扶貧工作開始起步，首先在原玉溪縣研和公社和建水縣鐵所公社進(jìn)行試點(diǎn)，然后在全省范圍內(nèi)逐步展開。全省扶貧工作主要采取民族工作與扶貧相結(jié)合，扶貧與經(jīng)濟(jì)開發(fā)相結(jié)合。省委、省政府對(duì)貧困地區(qū)制定實(shí)行了一系列特殊政策措施，包括實(shí)行公糧免征、余糧免購等優(yōu)惠政策。特別是推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，體制改革極大地激發(fā)和調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量大幅增加，農(nóng)民收入迅速提高，群眾生活有所改善，貧困面逐步縮小，貧困程度有所減輕。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，云南的農(nóng)村絕對(duì)貧困人口從1978年的2000多萬人下降到1985年的1200萬人，貧困發(fā)生率73.1%下降至44.3%。

大規(guī)模開發(fā)式扶貧階段（1986—1993年）

20世紀(jì)80年代中期，在改革開放政策的推動(dòng)下，農(nóng)村絕大多數(shù)地區(qū)憑借自身的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，經(jīng)濟(jì)得到快速增長(zhǎng)。但是少數(shù)地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)、歷史、自然以及地理等方面的制約，發(fā)展相對(duì)落后。為此，國務(wù)院于1986年專門成立了貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，將農(nóng)村反貧困行動(dòng)正式納入國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃，明確了工作目標(biāo)、確定了貧困標(biāo)準(zhǔn)、劃定了貧困區(qū)域、制定了扶持政策措施、設(shè)立了扶貧專項(xiàng)資金，并對(duì)傳統(tǒng)的救濟(jì)式扶貧進(jìn)行改革，確定了開發(fā)式扶貧方針，從而使農(nóng)村反貧困行動(dòng)正式轉(zhuǎn)入政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、有計(jì)劃、有組織、大規(guī)模的政府行為。按照中央部署，云南省于1986年3月成立貧困地區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，貧困面大的地（州、市）、縣（市、區(qū)），都成立了領(lǐng)導(dǎo)小組和相應(yīng)的辦事機(jī)構(gòu)，從此，全省開發(fā)式扶貧有計(jì)劃、有組織、大規(guī)模地展開。省委、省人民政府制定出臺(tái)了《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)貧困地區(qū)工作盡快解決溫飽問題的決定》，制定了18條政策措施，對(duì)貧困地區(qū)繼續(xù)休養(yǎng)生息，放寬搞活，加快發(fā)展。1987年2月，省委召開全省農(nóng)村工作會(huì)議提出繼續(xù)采取若干特殊政策，加快貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)。同時(shí)，從省級(jí)機(jī)關(guān)抽調(diào)41名處級(jí)干部到貧困縣掛職，組織40個(gè)部、委、廳、局的干部分別到38個(gè)貧困縣進(jìn)行調(diào)查研究，幫助各縣初步制定資源開發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，派出專業(yè)技術(shù)干部643人次到貧困地區(qū)第一線蹲點(diǎn)指導(dǎo)工作。這一時(shí)期，省委、省人民政府先后制定《關(guān)于完善雙層經(jīng)營(yíng)，穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的意見》《關(guān)于積極穩(wěn)妥地推進(jìn)云南省農(nóng)村金融體制改革的意見》《關(guān)于搞活云南省農(nóng)村商品流通當(dāng)前急需解決的幾個(gè)問題的意見》《云南省土地管理實(shí)施辦法(試行)》等文件，著重抓了完善糧食合同定購制、組織農(nóng)民進(jìn)入流通領(lǐng)域、推進(jìn)供銷社改革、搞活農(nóng)村金融試點(diǎn)以及農(nóng)業(yè)科技中的8大關(guān)鍵性增產(chǎn)措施的推廣、增加農(nóng)業(yè)投資、加強(qiáng)土地管理等項(xiàng)工作。在扶貧開發(fā)工作中，云南一些地方逐步探索出了新的路子，涌現(xiàn)出了一批典型，積累了不少經(jīng)驗(yàn)。1988年和1990年，省委、省政府先后召開現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，推廣元江縣哈尼族彝族傣族自治縣發(fā)揮自然資源優(yōu)勢(shì)，走出了一條山壩結(jié)合、開發(fā)熱區(qū)、異地發(fā)展路子和寧蒗彝族自治縣“治窮先治愚，開發(fā)經(jīng)濟(jì)必須同開發(fā)智力相結(jié)合”等先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。隨著云南實(shí)施科教興滇戰(zhàn)略，加強(qiáng)科教興農(nóng)，加大了對(duì)貧困地區(qū)和農(nóng)村干部群眾的智力開發(fā)。1986年至1989年，中央有關(guān)部委和省對(duì)41個(gè)貧困縣的主要領(lǐng)導(dǎo)干部普遍進(jìn)行了培訓(xùn)，全省共舉辦各種干部培訓(xùn)班524期，培訓(xùn)1.45萬多人次，舉辦農(nóng)民培訓(xùn)班4522期，培訓(xùn)41萬多人次。

從1986年到1993年，云南初步解決了400萬人的溫飽問題，占1985年底沒有解決溫飽人口700萬人的57%，一部分貧困戶基本上擺脫了貧困。由省重點(diǎn)扶持的貧困縣從原來的41個(gè)增加到72個(gè)，貧困人口由1986年的1200多萬人下降到1993年的700萬人。

扶貧攻堅(jiān)階段（1994—2000年）

1994年后，云南貧困人口相應(yīng)減少，貧困人口分布特征呈點(diǎn)（貧困村）、片（特殊貧困片區(qū)）、線（沿邊境貧困帶）并存的新特征。1994年3月，《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》出臺(tái)，提出集中人力、物力、財(cái)力，動(dòng)員社會(huì)各界力量，到2000年末基本解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問題，中國扶貧開發(fā)進(jìn)入了攻堅(jiān)階段。同年8月，云南制定并實(shí)施《云南省七七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》，在堅(jiān)持開發(fā)式扶貧方針的基礎(chǔ)上，調(diào)整扶貧政策，把以縣為單位進(jìn)行扶貧開發(fā)調(diào)整為扶持重點(diǎn)縣和扶貧到村、扶貧到戶相結(jié)合的政策。1995年12月的全省扶貧開發(fā)工作會(huì)議決定，把打好扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、實(shí)現(xiàn)貧困人口基本解決溫飽作為云南省“九五”計(jì)劃的重大戰(zhàn)略任務(wù)。為了按期完成“扶貧攻堅(jiān)”計(jì)劃，出臺(tái)《關(guān)于打好扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，確?！熬盼濉被久撠毜臎Q定》，確定全省73個(gè)貧困縣中的506個(gè)貧困鄉(xiāng)為重點(diǎn)攻堅(jiān)對(duì)象。1996年底，省委、省政府召開全省扶貧工作會(huì)議，強(qiáng)調(diào)實(shí)行扶貧工作責(zé)任制，扶貧任務(wù)落實(shí)到各級(jí)政府，分解到各個(gè)部門。認(rèn)真落實(shí)掛鉤扶貧任務(wù)，在資金、物資、技術(shù)等方面大力支持貧困地區(qū)的開發(fā)建設(shè)，做到不脫貧不脫鉤。從此，全省大規(guī)模的扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)全面啟動(dòng)。全省各地按照自力更生和國家扶持相結(jié)合、治窮與治愚相結(jié)合、開放與開發(fā)相結(jié)合、區(qū)域開發(fā)與扶貧到戶相結(jié)合、扶貧工作與加強(qiáng)農(nóng)村基層建設(shè)相結(jié)合的方針，大力推行掛鉤對(duì)口扶貧、小額信貸扶貧、易地開發(fā)扶貧和勞務(wù)輸出扶貧等措施，開展扶貧攻堅(jiān)。

到2000年底，按照國家核定的農(nóng)村貧困人口新標(biāo)準(zhǔn)，云南還有405萬特困人口（含農(nóng)村有勞動(dòng)能力的貧困殘疾人口），有600萬人口初步解決溫飽但仍處于不穩(wěn)定狀況，需要進(jìn)一步鞏固脫貧成果。全省農(nóng)村尚未解決溫飽的絕對(duì)貧困人口由1993年底的783萬人減少到160萬人，貧困發(fā)生率由23.8%下降到4.7%，全省73個(gè)國家重點(diǎn)扶持縣的農(nóng)民人均純收入從491元提高到1100元，全省糧食總產(chǎn)量從1993年的1085.24萬噸增加到2000年的1467.80萬噸，如期實(shí)現(xiàn)了基本解決全省貧困人口溫飽問題的目標(biāo)。

綜合性扶貧開發(fā)新階段（2001—2010年）

進(jìn)入21世紀(jì)后，國家經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)，城鄉(xiāng)、區(qū)域差距日趨擴(kuò)大。隨著貧困人口的減少和貧困格局的變化，黨中央、國務(wù)院更加重視貧困地區(qū)、邊疆民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，不斷加大對(duì)這些地區(qū)的扶持力度。國務(wù)院于2001年5月頒布《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》，扶貧工作的重心從縣級(jí)下移到村級(jí)，強(qiáng)調(diào)群眾參與制定實(shí)施扶貧開發(fā)規(guī)劃，重點(diǎn)實(shí)施“一體兩翼”戰(zhàn)略，扶貧開發(fā)事業(yè)進(jìn)入一個(gè)新階段。為了實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)，進(jìn)一步加快新時(shí)期的扶貧開發(fā)工作。云南按照中央要求制定實(shí)施了《云南省農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》，把405萬特困人口作為幫助扶持的首要對(duì)象，同時(shí)繼續(xù)幫助600萬基本解決溫飽的貧困人口脫貧致富，重視農(nóng)村殘疾人扶貧工作，把貧困人口相對(duì)集中的少數(shù)民族地區(qū)、邊境地區(qū)、革命老區(qū)和自然環(huán)境條件惡劣的特困地區(qū)列為扶貧開發(fā)的重點(diǎn)區(qū)域。此后，又相繼出臺(tái)了《關(guān)于加快新時(shí)期扶貧開發(fā)工作的決定》《關(guān)于實(shí)施“興邊富民工程”的決定》等文件，為促進(jìn)貧困地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展和大規(guī)模的減貧脫貧發(fā)揮了政策支撐作用。通過積極推進(jìn)以自然村為單元的整村推進(jìn)、進(jìn)行勞動(dòng)轉(zhuǎn)移培訓(xùn)和開展產(chǎn)業(yè)扶貧的“一體兩翼”戰(zhàn)略，實(shí)施特殊困難群體重點(diǎn)幫扶和“興邊富民工程”，加快片區(qū)綜合開發(fā)，認(rèn)真落實(shí)易地搬遷扶貧、安居溫飽工程、以工代賑等專項(xiàng)扶貧措施，全民動(dòng)員、全社會(huì)參與扶貧開發(fā)，創(chuàng)新扶貧機(jī)制和政策研究等一系列扶貧攻堅(jiān)行動(dòng)，貧困問題得到有效緩解，特殊困難群體和區(qū)域脫貧進(jìn)程持續(xù)加快，2010年7月在昆明召開的亞洲政黨扶貧專題會(huì)議認(rèn)為，“云南的扶貧開發(fā)所創(chuàng)造的經(jīng)驗(yàn)是亞洲的財(cái)富”。

2001年到2010年，云南累計(jì)投入專項(xiàng)財(cái)政扶貧資金216億元，減少農(nóng)村貧困人口697萬人，深度貧困人口由337.5萬人下降到160.2萬人，貧困地區(qū)農(nóng)民人均年純收入從1100元增加到3109元，人均GDP由2207元提高到8590元，人均地方財(cái)政收入由120元提高到546元。

集中連片扶貧開發(fā)階段（2011年至今）

2011年11月，中共中央、國務(wù)院頒布實(shí)施《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》，提出了新的扶貧目標(biāo)和扶貧戰(zhàn)略，將連片特困地區(qū)作為扶貧開發(fā)的主戰(zhàn)場(chǎng)，扶貧標(biāo)準(zhǔn)提高92%，把更多低收入人口納入扶貧范圍。隨后，云南頒布《云南省農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011－2020年）》，把穩(wěn)定解決扶貧對(duì)象溫飽、盡快實(shí)現(xiàn)脫貧致富作為首要任務(wù)，把烏蒙山區(qū)、石漠化地區(qū)、滇西邊境山區(qū)以及藏族聚居區(qū)等連片特困地區(qū)作為主戰(zhàn)場(chǎng)，對(duì)深度貧困人口進(jìn)行重點(diǎn)扶貧攻堅(jiān)。云南扶貧開發(fā)由此轉(zhuǎn)入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段。

2012年黨的十八大提出到2020年全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，為民族地區(qū)新世紀(jì)新階段的扶貧開發(fā)提供了行動(dòng)指南。黨中央把貧困人口脫貧作為全面建成小康社會(huì)的底線任務(wù)和標(biāo)志性指標(biāo)，全面深化扶貧領(lǐng)域改革，創(chuàng)新扶貧思路舉措和體制機(jī)制，頒布《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，明確脫貧攻堅(jiān)的目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，確立精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的基本方略，全面打響脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。黨的十九大報(bào)告對(duì)堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)在目標(biāo)任務(wù)、組織力量、實(shí)現(xiàn)路徑等方面作出了全面系統(tǒng)的戰(zhàn)略部署，為云南堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提出了新要求，帶來了新的歷史機(jī)遇。為堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，云南堅(jiān)決貫徹落實(shí)中央部署，用扶貧開發(fā)工作統(tǒng)攬全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，把脫貧攻堅(jiān)作為發(fā)展頭等大事和第一民生工程，全力落實(shí)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧各項(xiàng)任務(wù)，確保決戰(zhàn)決勝，如期脫貧，決不讓一個(gè)兄弟民族掉隊(duì)、決不讓一個(gè)貧困地區(qū)落伍。先后制定出臺(tái)《關(guān)于深入貫徹落實(shí)黨中央國務(wù)院脫貧攻堅(jiān)重大戰(zhàn)略部署的決定》《云南省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》《云南省脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃（2016—2020年）》等文件，建立健全從組織領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任落實(shí)、社會(huì)動(dòng)員、政策保障、資金投入到監(jiān)督監(jiān)管、考核評(píng)價(jià)等全新的政策制度和體制機(jī)制，五級(jí)書記抓扶貧，黨政同責(zé)促攻堅(jiān)，全社會(huì)參與打硬仗，從省到村都是黨政領(lǐng)導(dǎo)任雙組長(zhǎng)，既掛帥又出征。中央49家單位，全省17896個(gè)單位掛縣包村，59萬名干部職工結(jié)對(duì)幫扶貧困戶，選派38492名干部駐村扶貧，2128家民營(yíng)企業(yè)與2066個(gè)村結(jié)對(duì)幫扶，上海、廣東等從產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、市場(chǎng)、人才和資源等方面結(jié)對(duì)幫扶85個(gè)貧困縣，統(tǒng)籌整合專項(xiàng)、行業(yè)、社會(huì)扶貧資源，以整村、整鄉(xiāng)、整族、整縣、整州為單元推進(jìn)區(qū)域開發(fā)和精準(zhǔn)扶貧相結(jié)合，建立整鄉(xiāng)推進(jìn)與基層黨建“雙推進(jìn)”工作機(jī)制，探索出特殊類型貧困地區(qū)綜合扶貧開發(fā)的“云南路徑”，先后涌現(xiàn)出貢山獨(dú)龍族怒族自治縣獨(dú)龍江鄉(xiāng)、會(huì)澤縣五星鄉(xiāng)、永仁縣蓮池鄉(xiāng)以及昌寧縣、云龍縣、寧蒗彝族自治縣等一大批脫貧致富的典型。中央深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)召開后，云南以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，采取超常規(guī)舉措，制定實(shí)施“四大專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃”、全面打贏“直過民族”脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃，云南的脫貧攻堅(jiān)以前所未有的速度和規(guī)模取得了決定性進(jìn)展，深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)成效明顯。

2011年至2017年，云南農(nóng)村貧困人口從1468萬人下降至2017年末的279萬人，7年累計(jì)減貧1189萬人，年均減貧169.9萬人；農(nóng)村貧困發(fā)生率由2010年的40%下降至2017年的7.5%，7年累計(jì)下降32.5個(gè)百分點(diǎn)，年均下降4.6個(gè)百分點(diǎn)。