黃燕瑩

(河海大學公共管理學院,南京 211100)

1 引 言

城市水體是城市生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，城市的發(fā)展離不開水。然而，隨著我國城市化進程的加快，城市人口快速增長，污水排放量急劇增加，城市水環(huán)境問題日益突出，水體黑臭現(xiàn)象普遍發(fā)生。當前，水污染防治正在成為生態(tài)環(huán)境保護的迫切需求，而黑臭水體則被視為城市水污染防治重點對象，成為政府和公眾普遍關注的環(huán)境問題之一。2015年4月，國務院出臺《水污染防治行動計劃》(即《水十條》)，明確要求2017年底省會城市建成區(qū)基本消除黑臭水體，大大推動了黑臭河道的治理。然而，黑臭河道的治理是一項復雜的系統(tǒng)性工程，必須充分考慮黑臭治理的客觀難度，合理確定目標。

根據(jù)文獻，由于黑臭水體治理的重要性和迫切性，不少學者致力于研究黑臭水體的治理模式和案例實踐，大多集中于黑臭水體治理過程中的風險挑戰(zhàn)和對策建議等方面的探討。從短期來看，有學者指出黑臭水體治理過程中主要存在控源截污、管網(wǎng)建設、垃圾收集和內(nèi)源污染控制等方面的技術效用問題[1]。從長期來看，崔佳萍等認為公眾滿意程度和長效機制建設情況是評判黑臭水體整治效果好壞的依據(jù)[2]。而沈坤榮等則通過識別河長制在地方實踐過程中的政策效應, 發(fā)現(xiàn)河長制僅達到了初步的水污染治理效果，可能治標不治本[3]。針對以上問題，學者們提出了不少應對策略，如技術上，劉福興等主張根據(jù)目標河流的不同河段及內(nèi)、外源污染進行合理的技術協(xié)同設計，以達到工程設計的要求[4]。張智等認為要結合生態(tài)性措施和工程性措施解決人為污染和地面雨水徑流等方面的問題[5]。柏楊巍等總結了專項督查行動在倒逼各地實質(zhì)性解決水體黑臭中發(fā)揮的積極作用，強調(diào)實現(xiàn)問需于民、問績于民的重要性[6]。王謙、高紅杰等提出將工程與自然凈化有機結合的生態(tài)治理理念，并認為要加強政府智慧化的管理體制[7]。綜合以上，針對黑臭水體的治理問題，學者們的關注維度主要體現(xiàn)在技術、社會和政府等方面，對本研究具有一定的借鑒意義。但多數(shù)研究體現(xiàn)的是單一維度，并未將三類主體如專家、公眾和政府結合起來統(tǒng)籌考慮，也未能體現(xiàn)三者之間相互影響的內(nèi)在邏輯體系。因此，本文擬從技術專家視角、生活者視角和“河長制”治理視角來探討黑臭河道屢治難清的原因，并分析專家、公眾和政府三者間的相互影響關系。

J河是貫穿南京市G區(qū)Z街道的一條重要的河流。J河的水質(zhì)和環(huán)境，直接影響南京市水環(huán)境質(zhì)量，也直接關系到長江南京段的生態(tài)保護。自2010年以來，南京市J河經(jīng)歷過多次大規(guī)模治理，短期內(nèi)能夠消除黑臭現(xiàn)象，但難以長效保持。因而實際治水治污操作中，距離J河的治理目標尚有差距。那么，為何J河一直在整治，卻收效甚微、依舊黑臭？

2 J河的歷史回顧

J河是南京城北地區(qū)一條通江河，涉及G、W、X 3個區(qū)，其歷史悠久勝于秦淮河，古時可謂南京人的一條“母親河”。然而，隨著城市化、工業(yè)化發(fā)展，J河成為城市排水的重要通道，污水排放量急劇增加，水體黑臭現(xiàn)象普遍發(fā)生。20世紀20年代后期，J河流域開始發(fā)展，在接納地表徑流的同時逐漸匯入城市生活污水。20世紀30年代，南京城市中心開始由南向北推移，特別是20世紀60年代以后，這一流域已完全城市化。因而，城北大量的生活污水和工業(yè)廢水直排J河，加之節(jié)制閘常年關閉，J河逐漸成為城北的一條排污渠道，水質(zhì)感官性狀較差，常年發(fā)黑發(fā)臭。進入20世紀80年代，J河每天匯入10萬t左右的污水，工業(yè)廢水占70%左右，J河水質(zhì)已呈明顯的有機污染[8]。2000年以后，J河的水體黑臭主要來源于生活污水，雖歷經(jīng)多次河道整治，短期內(nèi)能消除黑臭現(xiàn)象，但難以長效保持，多次入榜“黑臭名單”。

3 從技術專家視角看：技術建設受制約

通過查閱《南京環(huán)境保護志》《市政建設志》等文獻資料，筆者發(fā)現(xiàn)：自20世紀60年代以來，南京市J河的治理一直在進行。但G區(qū)的水環(huán)境治理有著不同于其它城市和城區(qū)的復雜性。一方面，J河是整個G區(qū)水系的一個組成部分，既承接著上游的來水，又聯(lián)接著下游的去水，且河道受地勢影響，流動性差，水質(zhì)容易變差。另一方面，由于20世紀90年代以前，城市建設規(guī)劃意識不強，大部分河道流域范圍均已成為城市用地，其部分支流被覆蓋而成為地下暗河。并且，筆者從J河附近居民處解到，J河多處河道被封蓋于地下，且各河段均分布著多個排口，每個排口后面對應的都是若干個工企單位或居民小區(qū)的污水源。

從技術專家視角來看J河的治理過程，治污技術是不斷進步的，但技術效用的實現(xiàn)也受到諸多方面的影響。結合J河上榜黑臭名單的關鍵時間節(jié)點，筆者可以發(fā)現(xiàn)：第一，就引水補源來說，主要是由于從玄武湖向J河補水的閘口流量有限，未能發(fā)揮作用，加之引水的通道截污不到位、水質(zhì)差，無法解決引水補水的矛盾，尚未實現(xiàn)常態(tài)化引補水；第二，就截污清淤來說，河道暗河中的排口眾多，污染源復雜，“截污”任務艱巨，且部分地段擋墻易倒塌，“清淤”工作難以根本消除。如果截污不到位，即使河道經(jīng)過清淤整治告別黑臭，水質(zhì)仍不能達標；第三，就雨污分流來說，這一技術建設能夠提高污水處理率，避免河道被污染，有助于全流域治理。G區(qū)曾推進雨污分流工程，展開了較大規(guī)模建設，但仍有污水收集主干管尚未構建，系統(tǒng)建設也不完善，并未實現(xiàn)全覆蓋。

由此可見，隨著技術的革新和進步，治理措施也在不斷完善之中。部分技術能在短期內(nèi)發(fā)揮效用，但難以長效保持。并且，在特定的社會歷史條件下，J河的整治與改造、維護與建設是與G區(qū)的經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、城市建設、社會建設等緊密相關的。如1966～1976年，J河的治理曾受到“文化大革命”的嚴重干擾，使得剛剛起步不久的工業(yè)廢水治理處于停頓狀態(tài)。1976年，國家建委曾批準并建設J河水系污水治理工程，后因江蘇省實行財政包干，國家不再另行撥款，地方建設資金困難，工程只得中途停頓[9]。而且，早期建設規(guī)劃不合理所帶來的歷史欠賬，給后期治理技術的實施增加了極大難度，也由此導致了J河黑臭水體治理“老大難”的問題。

4 從生活者視角看：人水關聯(lián)性被忽視

從生活者視角來看，環(huán)境是嵌入每個人的日常生活里的。因而，相較于專家，居民與河流打交道的時間更長，社區(qū)居民更了解河道的基本情況，但是隨著居民與河流的社會距離的疏遠，這種優(yōu)勢并不明顯[10]。由于城市化、工業(yè)化的發(fā)展，J河成為城市排水的重要通道。但河道兩岸并沒有截污溝道，生活污水被直接排入了J河，導致J河水系淤塞嚴重，水質(zhì)日趨惡化。這就使得J河的功能層次演變?yōu)榧{污功能，這一水功能的轉(zhuǎn)換反映了水體的變化，也說明了人的需求變化。陳阿江教授曾指出：“河的比較高級的功能丟失了，人們轉(zhuǎn)向利用它的比較低級的功能……外在的污染，使河失去正常的功能。這是一個關鍵性的轉(zhuǎn)折點。從這個時間點往后，它的內(nèi)生污染就開始了”[11]。人們從傳統(tǒng)的保護者逐漸變?yōu)楝F(xiàn)代的污染者，意味著點源污染向面源污染的轉(zhuǎn)換，也意味著河流從外源污染轉(zhuǎn)向內(nèi)生污染。并且，城市河流的沿岸多由自然護岸逐步退化為硬化和直立的防汛墻，雖然具有景觀功能，但也人為地割斷了河流的自然生態(tài)鏈，親水步道的修建也并沒有拉近居民與河流的距離。因而，城市河流不能滿足居民多方面的需求，也不需要他們的養(yǎng)護，居民與河流的社會距離逐漸疏遠。

從J河整治效果的評估來看，除了專業(yè)機構檢測報告外，最重要的是看公眾滿意程度和長效機制建設情況。根據(jù)居民對于J河治理情況的評價來看，可以總結如下：J河已經(jīng)治理過多次了，河道清淤工作也有在進行，雖然情況有所改善，但居民認為好景不長，容易黑臭反復?？偟膩碚f，政府主導的環(huán)境治理主要是從自然科學的角度, 通過技術手段來治理環(huán)境污染。然而實際上，社區(qū)居民對于當?shù)丨h(huán)境情況的熟悉度較高，在評價其治理效果時，社區(qū)居民也擁有自己的“生活智慧”。在黑臭河的多次整治過程中，人們對于河道治理的具體實踐工作有著清晰的認識，也能意識到河道治理長效管理和養(yǎng)護投入的不足。并且，從社區(qū)居民的角度來看，由于“黑臭河”自帶“污名標簽”，對河流的治理關鍵是靠大家自覺的“愛河護河”的日常行動。但黑臭河的治理一向是水污染防治中的“老大難”，人們對J河的河道整治工作期待的同時又不抱太大希望。因而，在黑臭河治理過程中，若未將“生活者”視角納入黑臭河治理策略中，或者納入程度不夠，忽略居民與河流的關聯(lián)性，則黑臭河治理的長期性和有效性是極為有限的。

5 從“河長制”治理視角看：聯(lián)動合作不暢通

目前G區(qū)已推行了“河長制”，明確了區(qū)、街道、社區(qū)三級河長。實行河長制，并不是以河長和河長辦來代替職能部門的工作，而是要讓職能部門更有壓力和動力。但由于現(xiàn)行管理體制沒有理順，“河長制”實際上流于形式，各部門之間、民眾與“河長”之間的聯(lián)動合作受阻，未達到預期效果。

首先，強調(diào)整體聯(lián)動，但溝通不暢。在具體的工作實踐中，黑臭河的治理過于依賴各級“河長”的重視程度和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度。黨政負責人兼任“河長”，具有某種程度的“掛名”色彩，常態(tài)化的巡查工作通常交由社區(qū)工作人員或志愿者來完成，重在“維護保潔”和“發(fā)現(xiàn)問題”，并不真正“解決問題”。當遇到河道黑臭問題時，由巡查人員向上匯報，而街道河長和社區(qū)河長作為屬地的直接責任人，則負責制定水環(huán)境治理實施方案，統(tǒng)籌安排、協(xié)調(diào)推動各相關部門(如水務部門、環(huán)保部門)對河道的專門處理，以及督促檢查等工作。這就使得治理工作周期加長，容易導致部門間職責不清、相互推諉，更難談長效管理，甚至可能會抑制各治水主體主觀能動性的發(fā)揮，縮小各職能部門的自由塑造空間。

其次，注重公眾參與，但信息不對稱?！昂娱L制”注重調(diào)動群眾的積極性，招募“民間河長”參與治水。然而，在“河長制”實施過程中，環(huán)境信息公開的主動權掌握在河道治理主管部門手中，其公開程度仍然是選擇性的，民眾對具體信息所知甚少。河道排查和治理情況往往以新聞發(fā)言的形式進行公示。為了尋找關于J河治理歷程的相關資料，人們需在法規(guī)、新聞、政府官網(wǎng)報道中尋找蛛絲馬跡，進行大量的信息整理及匯總工作后，才對黑臭水體治理的整體狀況有所了解[12]。另一方面，公眾參與主要表現(xiàn)在志愿服務活動、主題宣傳活動等方面，其功能基本限于營造氛圍，而非深度參與。在社會監(jiān)督方面，居民投訴信息往往難以得到及時考察和反饋，民眾與“河長”之間的溝通并不順暢。同時，評議、舉報制度也難以發(fā)揮效用，尤其“民間河長”的作用并未達到預期效果。

最后，實行分河段管理，但難以協(xié)調(diào)。結合觀察，筆者發(fā)現(xiàn)G區(qū)范圍內(nèi)直接下河的污水排口較多，每個排口都對應著大量的污染源，甚至在不同河段之間還可以看到明顯的分界線——即以水面浮標為界，兩側(cè)水質(zhì)形成鮮明對比。面對眾多的排污源頭，上游“發(fā)展”的代價往往要下游來“埋單”，從而促使下游水環(huán)境惡化。而且，目前河道治理主要是基于行政區(qū)劃的各行政單位單獨治理，各社區(qū)也是按照屬地原則負責對河道沿岸進行日常巡查和維護工作。因此，河道實行分河段管理，上下游地區(qū)的黑臭水體治理難以協(xié)調(diào)一致，各社區(qū)之間也缺乏聯(lián)動合作?！昂娱L制”具體工作的落實依托于各社區(qū)河長和街道河長，依賴個別行政單位人員的日常巡查難以實現(xiàn)有效的監(jiān)督和管控。即使組建民間志愿者隊伍，由于監(jiān)測技術的缺乏，效果也不會太理想。所以，J河的治理仍然缺乏系統(tǒng)性，這也是其治理效果難以長效保持的重要原因。

6 結 論

通過分析，可以得知：20世紀60年代，J河黑臭水體的污染源主要是生活污水和工業(yè)廢水。進入20世紀80年代，工業(yè)廢水的污染尤為突出，J河水質(zhì)呈有機污染的特征。2000年以后，J河的水體黑臭主要來源于生活污水。自20世紀60年代以來，南京市J河的治理一直在進行。雖歷經(jīng)多次河道整治，短期內(nèi)能消除黑臭現(xiàn)象，但難以長效保持。究其原因，在實際的黑臭河治理過程中存在主體缺位的現(xiàn)象。從技術專家視角來看，治污技術是不斷進步的，但技術效用的實現(xiàn)也受到諸多方面的影響，如政府政策與體制的約束和居民生產(chǎn)生活的阻礙；從生活者視角來看，治污技術由政府和技術專家主導，居民與河流的社會距離逐漸疏遠，二者之間的關聯(lián)性受到忽視；從“河長制”治理視角來看，各部門之間、民眾與“河長”之間的聯(lián)動合作受阻，未達到預期效果。除此之外，J河屢治不清的原因是多方面的，河道的整治與特定的歷史文化條件緊密相關。因此，在黑臭河道長效治理過程中，專家、公眾和政府3類主體不可分割，3者應當共同面對、凝聚共識、形成合力。首先，專家掌握技術，其技術效用的實現(xiàn)需要政府提供資源支持和公眾自覺維護治理成果。其次，政府擁有權威與資源，其治理措施的實現(xiàn)離不開專家的技術創(chuàng)新和公眾的廣泛參與。最后，公眾具有生活經(jīng)驗，其活動空間的拓展依賴于政府和技術專家的統(tǒng)籌安排。黑臭河道的治理是一項長期的系統(tǒng)工程，應當重視3者關系，在3者之間形成有效的溝通與合作。

總的來說，環(huán)境是嵌入人們的日常生活中的，黑臭水體污染源也主要來自于人們的生活污水。因此，筆者相對應地提出以下對策：其一，技術專家要注重引水補源、截污清淤和雨污分流等方面的技術革新與進步，同時將黑臭水體的整治、改造、維護與建設嵌入到人們的日常生活中去。其二，要從生活環(huán)境主義出發(fā)，在提高公眾環(huán)境意識的同時拓展公眾的參與空間和參與深度，重視公眾的生活智慧和評價標準，建立健全公眾參與的組織基礎和法制保障。其三，政府要加強統(tǒng)籌規(guī)劃、資源分配和監(jiān)督反饋的聯(lián)動作用，保障經(jīng)費和加強日常管護，增強“河長制”的正向效應。最后，在發(fā)揮各自的獨特性作用的基礎上，建立多元化的信息溝通渠道，暢通專家、公眾和政府之間的聯(lián)系，保障黑臭河道的長治久清。