在中美博弈加劇的背景下，美國對中國金融制裁的最主要風(fēng)險點是凍結(jié)儲備資產(chǎn)和切斷美元支付清算通道。鑒此，要采取促進外匯儲備多元化、推動人民幣國際化等措施應(yīng)對美國的金融制裁。

2018年中美經(jīng)貿(mào)摩擦發(fā)生以來，中美關(guān)系面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。中美經(jīng)濟聯(lián)系正在從過去被視為中美關(guān)系的“壓艙石”而迅速變成中美博弈的聚焦點。從整體看，中美博弈從第一波以貿(mào)易摩擦和加征關(guān)稅為主要特征，轉(zhuǎn)向第二波以經(jīng)濟金融制裁為主要特征。標志性的事件是近期美國會提交了涉港法案，明確授權(quán)美行政機關(guān)對涉及《香港國安法》的官員、機構(gòu)以及與之進行往來的銀行和實體進行制裁。屆時，相關(guān)實體可能面臨被切斷美元來源和無法使用美元支付清算系統(tǒng)的風(fēng)險。此舉將嚴重損害中資機構(gòu)的利益，也將嚴重危害我國的經(jīng)濟金融安全。

金融制裁成為美國打擊對手的有效手段

金融是美國核心的國家利益。金融制裁成為美國遏制對手的重要政策工具，目的是通過限制敵對國的資金融通活動，最終迫使敵對國接受美國的條件或要求。美國彼得森國際經(jīng)濟研究所霍夫鮑爾指出，金融制裁的核心是阻礙金融流動和凍結(jié)敵對國的金融資產(chǎn)。美國強大的金融制裁能力，脫胎于美元的國際貨幣地位、紐約的國際金融中心地位、美元的清算交易地位以及美國制裁的示范效應(yīng)。第二次世界大戰(zhàn)以來，美國在實踐中逐漸發(fā)現(xiàn)，用經(jīng)濟金融制裁手段，經(jīng)濟成本收益上明顯優(yōu)于運用軍事等其他傳統(tǒng)的對抗方式：在給定成本的前提下可使收益最大化，在給定既定目標的前提下可使成本最小化。尤其是1990年美國在聯(lián)合國授權(quán)下對伊拉克實行全面經(jīng)濟制裁后，運用經(jīng)濟金融制裁遏制對手的做法更加普遍、更為靈活。美國從歷史實踐中逐漸形成了國家博弈的新方式。

美國認為在全球趨向總體和平的大背景下經(jīng)濟金融制裁手段比軍事干預(yù)的可行性更高

19世紀，尤其是第二次世界大戰(zhàn)以來，軍事等傳統(tǒng)安全威脅總體呈現(xiàn)持續(xù)下降態(tài)勢。根據(jù)美國耶魯大學(xué)歷史學(xué)教授保羅·肯尼迪撰寫的《大國的興衰》一書記載，在17世紀的100年中，有94年每年至少發(fā)生一場戰(zhàn)爭；18世紀下降到74年；19—20世紀下降到40—50年。戰(zhàn)爭威脅下降還源于戰(zhàn)爭成本高昂。20世紀70年代以來，美國國防預(yù)算上漲3倍，仍無力獨立承擔伊拉克戰(zhàn)爭、阿富汗戰(zhàn)爭費用。相反，戰(zhàn)勝國從戰(zhàn)爭中獲得的收益卻不斷下降：1842年，英國國防預(yù)算中有40%來自《中英南京條約》清政府580萬英鎊的賠款；而二次大戰(zhàn)后，戰(zhàn)敗軸心國的賠償是70億美元，遠小于美國和英國2750億和910億美元的戰(zhàn)爭支出。

現(xiàn)代戰(zhàn)爭在經(jīng)濟上不合算，在國家安全上更不合算。“冷戰(zhàn)”時期，美蘇兩個大國搞“核恐怖平衡”，兩國的戰(zhàn)略核武器能量至少5229兆頓，按照廣島原子彈的標準，美蘇核武器可毀滅775億人，相當于毀滅人類11次。核戰(zhàn)爭會導(dǎo)致兩敗俱傷。為此，20世紀80年代，戈爾巴喬夫主動提出“新思維”，與西方緩和緊張關(guān)系。隨著柏林墻的倒塌和蘇聯(lián)解體，意識形態(tài)和軍事領(lǐng)域的威脅持續(xù)下降，國家間競爭的焦點轉(zhuǎn)向經(jīng)濟金融領(lǐng)域。

美國把非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的國家間博弈競爭作為大國競爭的主戰(zhàn)場

金融全球化是把“雙刃劍”。它既是促進世界經(jīng)濟增長的潤滑劑，也是重新分配全球財富的工具。金融全球化推動資本自由流動，國際資本超越國家主權(quán)范疇，金融財富分配不再聽命于政府。市場原教旨主義者相信市場萬能；但歷史經(jīng)驗告訴我們，這是一種主流偏見。美國經(jīng)濟歷史學(xué)家金德爾伯格指出，市場容易“狂躁、恐慌和崩潰”，市場的缺陷植根于貪婪、短視、風(fēng)險厭惡的人性中。開放的金融市場與缺乏有效的國家監(jiān)管搭配，讓金融危機得以放大和傳染。據(jù)美國經(jīng)濟學(xué)家的統(tǒng)計，1800—2009年，全球至少發(fā)生過250次主權(quán)外債違約和68次國內(nèi)債務(wù)違約，平均每年超過1起。這些金融危機導(dǎo)致當事國被剪羊毛，讓對沖基金等金融大鱷攫取豐厚利潤。當前，美國憑借美元霸權(quán)和國際金融中心的優(yōu)勢，占據(jù)全球金融業(yè)的制高點。上世紀90年代，美國對沖基金超過4200家，自有資本超過4000億美元。在包括1997年亞洲金融危機在內(nèi)的多次貨幣金融危機中，都能看到這些對沖基金的身影。美國政府利用國際組織金融援助換取政治或經(jīng)濟利益，進一步鞏固美國的霸權(quán)地位。亨廷頓在《文明沖突與重建世界秩序》中，為西方文明控制世界開出了十四個藥方，其中有三個（包括“控制國際銀行系統(tǒng)”“控制全部硬通貨”和“掌握國際資本市場”）都與金融密切相關(guān)。索羅斯為代表的對沖基金已替代航空母艦和核武器，成為了美國維持其全球霸權(quán)的重要工具。

美國的經(jīng)濟金融制裁正變得越來越復(fù)雜而有效

從歷史經(jīng)驗來看，美國是較早運用金融遏制武器的國家。19世紀末，美國總統(tǒng)羅斯福就曾提出過著名的“大棒加胡蘿卜”的政策組合。上世紀80年代初，美國通過打擊全球石油價格，讓蘇聯(lián)背上了舉辦奧運會和出兵阿富汗的沉重負擔，加速了蘇聯(lián)經(jīng)濟的衰落。這個例子讓美國認識到投入上萬億美元的軍事力量不能消滅的對手，借助金融遏制就能輕松搞定。

新世紀以來，美國的經(jīng)濟金融制裁已形成完備的體系：（1）打擊形式多元化。美國的金融制裁涉及面廣，所有與美元流動相關(guān)的主體都可能成為制裁對象，包括國家、機構(gòu)和個人。制裁包括財政制裁、資金凍結(jié)、禁止金融交易和制裁銀行體系等。隨著金融電子技術(shù)的快速發(fā)展，關(guān)閉支付清算通道成為金融制裁的“殺手锏”。如美國通過禁止伊朗使用美元支付清算通道，迫使伊朗在核武器開發(fā)問題上作出讓步。（2）打擊目標的多樣化。冷戰(zhàn)時期，美國的金融制裁主要針對蘇聯(lián)和東歐國家?，F(xiàn)在，美國的金融制裁還擴展到“推動民主人權(quán)”“反對恐怖主義”“反對武器擴散”等多個領(lǐng)域。2014年，針對烏克蘭危機，美國對俄羅斯實施了五輪金融制裁，效果明顯。（3）打擊方式的協(xié)同化。美國的金融制裁往往有盟國的協(xié)同和配合。如美國制裁伊朗、俄羅斯的行動，都得到了歐盟、日本等盟友的支持。美國還尋求聯(lián)合國、國際貨幣基金組織等多邊機構(gòu)的支持，強化其制裁效果。

中美博弈加劇的背景下美國對中國金融制裁的最主要風(fēng)險點

2018年爆發(fā)的中美經(jīng)貿(mào)摩擦的主戰(zhàn)場是對外貿(mào)易，美國遏制中國的主要手段是加征關(guān)稅。這種做法明顯違背了市場經(jīng)濟利益最大化的原則，實際效果不盡如美國的意愿。美國在如期履行第一階段協(xié)議的同時，把遏制中國的策略從經(jīng)貿(mào)關(guān)系轉(zhuǎn)向安全、科技、地緣政治等領(lǐng)域，開始熟練地運用經(jīng)濟金融制裁的手段。美國借香港問題推出的經(jīng)濟金融制裁是第一波，未來還會根據(jù)實施情況再步步為營、層層加碼。結(jié)合歷史上美國對俄羅斯、伊朗、委內(nèi)瑞拉制裁的相關(guān)案例分析，影響最大的金融制裁主要包括以下兩個方面。

對中國外匯儲備等國有金融資產(chǎn)實施資產(chǎn)凍結(jié)

美國凍結(jié)中國在美資產(chǎn)早有先例。1950年12月，因抗美援朝，美凍結(jié)中國政府和機構(gòu)在美境內(nèi)的8.05億美元資產(chǎn)，直到1979年中美建交后才解凍。在和平時期，這種情況不太可能重演，但緊急情況下，包括中國外匯儲備在內(nèi)的國有金融資產(chǎn)可能成為制裁對象。2020年6月末，我國官方部門持有的外匯儲備為3.1萬億美元，根據(jù)美國財政部公布的數(shù)據(jù)，其中有1萬多億美元投資在美國國債上。這意味著在未來中美利益出現(xiàn)嚴重沖突時，美國可以動用金融制裁手段，凍結(jié)我外匯儲備等國有金融資產(chǎn)。從反制的角度看，我國再次面臨中美經(jīng)貿(mào)摩擦?xí)r的不利局面——美方在華金融資產(chǎn)規(guī)模遠小于我在美金融資產(chǎn)總量，無法做到對等。另一方面，拋售美國國債也不是好的手段。美國著名經(jīng)濟學(xué)家艾肯格林指出，中國通過變賣外匯儲備打擊美元的代價很大，實踐中不可行。規(guī)模過大的外匯儲備，可能成為中國金融安全潛在的風(fēng)險點。

部分或全面切斷中國國際美元支付清算通道

目前，美國政府通過美元的清算行和支付清算系統(tǒng)，牢牢地控制著全球美元支付清算體系。在清算行層面，美元的清算銀行主要是花旗、摩根大通等美資銀行。如摩根大通是全球最大的美元清算行，日清算業(yè)務(wù)達3.2萬億美元，全球代理超過4500家，在中國市場份額超20%。這些清算行都處于美國財政部海外資產(chǎn)控制辦公室（OFAC）的嚴密監(jiān)管下，一旦發(fā)現(xiàn)涉及被制裁國家的交易，金融機構(gòu)需在十個工作日內(nèi)向OFAC報告，否則將面臨刑事訴訟。在清算系統(tǒng)層面，美元的支付清算系統(tǒng)主要包括官方的聯(lián)儲電子轉(zhuǎn)賬系統(tǒng)（Fedwire）、民間的紐約清算所銀行同業(yè)支付系統(tǒng)（CHIPS）以及全球間的環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協(xié)會（SWIFT）系統(tǒng)。其中，F(xiàn)EDWIRE主要服務(wù)于美國國內(nèi)的美元清算；CHIPS服務(wù)于全球95%的國際美元清算；SWIFT不直接進行清算，但卻為全球金融機構(gòu)提供美元清算信息。美國政府與這些支付清算系統(tǒng)密切合作，使被制裁國無法通過CHIPS和SWIFT進行美元清算。近年來，美歐等盟國往往協(xié)同行動，被制裁國除退出電子支付清算外，幾乎毫無辦法。以SWIFT為例，其總部設(shè)在比利時，服務(wù)全球200多個國家和地區(qū)，會員超過1萬家。2012年3月，受美國壓力，SWIFT史無前例地取消了伊朗金融機構(gòu)的會員資格，終止對伊朗30多家金融機構(gòu)的信息服務(wù)。最終導(dǎo)致伊朗無法使用美元結(jié)算，被迫退回到易貨貿(mào)易時代。由于我國大部分對外貿(mào)易投資以美元計價結(jié)算，最終都必須通過美元全球支付清算通道。在和平時期，我國利用美元支付清算通道是暢通的，但未來中美發(fā)生利益沖突時，美國可能比照對俄羅斯、伊朗的做法，截斷對我國的美元清算通道，使我國遭受重大損失。這是我國金融安全的另一個風(fēng)險點。

多措并舉應(yīng)對美國金融制裁

長期來看，維護我國金融安全，關(guān)鍵是要擺脫受制于人的局面。當前，對我國國家金融安全構(gòu)成實質(zhì)性威脅的是美國對中國的金融制裁，尤以凍結(jié)儲備資產(chǎn)和切斷清算通道威脅最甚。美元的國際儲備貨幣地位，為美國實施上述不對稱的、單邊的金融遏制政策提供了先發(fā)優(yōu)勢。鑒此，未來應(yīng)著力做好三件事情。

一是促進外匯儲備等國際金融資產(chǎn)投資的多元化。要堅持對外匯儲備等國有金融資產(chǎn)進行多元化、分散化的全球配置，“不要把雞蛋放在一個籃子里”。優(yōu)化外匯儲備資產(chǎn)的幣種和資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，做好流動性安排和應(yīng)急預(yù)案，保持我國國有金融資產(chǎn)的安全和保值增值。

二是推進與高水平對外開放相適應(yīng)的人民幣國際化。要加快推進人民幣的國際使用，鼓勵在跨境貿(mào)易和投融資活動中使用人民幣計價結(jié)算。要加快推進匯率形成機制改革、利率市場化和人民幣資本項目可兌換，為境外機構(gòu)投資者投資國內(nèi)資本市場提供便利，打造面向全球的人民幣跨境投融資中心。

三是加快建立人民幣跨境支付清算全球系統(tǒng)。要把握主導(dǎo)權(quán)，強調(diào)可控原則，加快完善人民幣支付清算系統(tǒng)和功能。要完善人民幣跨境收付信息管理系統(tǒng)，全面支持人民幣跨境和離岸資金結(jié)算，滿足亞洲、大洋洲和歐洲等地區(qū)的人民幣業(yè)務(wù)的發(fā)展需求。