陳思宇

(福建社會科學(xué)院 法學(xué)研究所, 福建 福州 350001)

一、增強(qiáng)適應(yīng)氣候變化能力的背景

減緩和適應(yīng)氣候變化是應(yīng)對氣候變化挑戰(zhàn)的兩個有機(jī)組成部分①，前者在承認(rèn)人類活動對氣候變化產(chǎn)生影響的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)如何減緩這種影響；后者在承認(rèn)氣候變化的嚴(yán)重性、普遍性和不可逆性②的前提下主要考慮人類活動如何適應(yīng)氣候變化對自然系統(tǒng)和人類系統(tǒng)產(chǎn)生的影響，兩者缺一不可?！皽p緩與適應(yīng)并重”一直是我國應(yīng)對氣候變化工作的基本原則之一，2007年我國發(fā)布《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》明確提出了“減緩與適應(yīng)并重”的原則③，2014年制定的《國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃2014—2020》重申了這一原則并再次強(qiáng)調(diào)要將減緩和適應(yīng)氣候變化的要求融入經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展各方面和全過程④。

相對于減緩氣候變化的長期性來說，適應(yīng)氣候變化是一項更為現(xiàn)實和緊迫的任務(wù)⑤，但長期以來我國“適應(yīng)氣候變化的意識和能力還普遍薄弱”[注]《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》，前言，第1頁。。為了增強(qiáng)適應(yīng)氣候變化的能力，我國在2013年底發(fā)布了《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》，強(qiáng)調(diào)要將適應(yīng)氣候變化的要求納入我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的全過程。但相比為了減緩氣候變化而采取的一系列節(jié)能減排措施并制定的相關(guān)法律法規(guī)，我國適應(yīng)氣候變化的要求和措施還大多停留在政策和規(guī)劃層面以及政府推動的某些重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目上[注]例如國家林業(yè)局出臺《林業(yè)適應(yīng)氣候變化行動方案》，國家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布《城市適應(yīng)氣候變化行動方案》等。，且“各類規(guī)劃制定過程中對氣候變化因素的考慮普遍不足”[注]《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》，第5頁。，如何將其具體化、規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化將是我國適應(yīng)氣候變化工作長期而艱巨的任務(wù)。

通過考察其他國家和地區(qū)應(yīng)對氣候變化挑戰(zhàn)的實踐可以發(fā)現(xiàn)，除了政策層面上的重視，在法律層面上氣候變化因素也日益受到立法者的重視。較早實行環(huán)境影響評價(以下簡稱環(huán)評)制度的加拿大政府在2003年發(fā)布了《氣候變化納入環(huán)境影響評估程序：從業(yè)者的通用指導(dǎo)》[注]Incorporating Climate Change Considerations in Environmental Impact Assessment:General Guidance for Practitioners (Nov.2003).，要求在環(huán)評中評估項目存續(xù)期間氣候變化對項目的長期影響，嘗試將氣候變化因素與環(huán)評制度結(jié)合起來[1]。

歐盟于2014年修改了《建設(shè)項目環(huán)境影響評價指令》(2014/52/EU)[注]Directive 2014/52/EU of the European Parliament and of the Council of 16 April 2014 amending Directive 2011/92/EU on the Assessment of the effects of certain public and private projects on the environment (OJ L 124/1,25.04.2014)，其中一項重要內(nèi)容就是要求在建設(shè)項目的環(huán)評中加強(qiáng)對氣候變化因素的考量。需要指出的是，本次修改之初歐盟委員會起草的修改草案甚至將“氣候變化”納入了環(huán)評的定義，直接將定義中的環(huán)境要素“氣候”修改為“氣候變化”。歐洲議會在審議草案時雖然肯定氣候變化是環(huán)評的重要內(nèi)容，但最終并未直接使用“氣候變化”這一概念，而是一方面在前言部分(修訂理由第13條)特別指出氣候變化會造成持續(xù)性的環(huán)境損害并影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，原則性地要求在環(huán)評中預(yù)測和評估建設(shè)項目可能對氣候產(chǎn)生的影響，尤其是溫室氣體排放的后果，以及應(yīng)對氣候變化的措施；另一方面，指令的附件4——《環(huán)評報告書的基本內(nèi)容》——明確要求在環(huán)評報告書中說明建設(shè)項目對氣候可能產(chǎn)生的影響(比如溫室氣體排放的種類和強(qiáng)度)以及建設(shè)項目應(yīng)對氣候變化(如極端天氣)的脆弱性。

二、氣候變化對建設(shè)項目的影響

氣候變化對建設(shè)項目的影響可以分為直接影響和間接影響。直接影響主要是由于氣候變化引起的極端天氣氣候事件對(大中型)建設(shè)項目的建設(shè)、運行和維護(hù)帶來的挑戰(zhàn)。如強(qiáng)降雨事件頻發(fā)對城市排水系統(tǒng)和防洪防澇能力提出了更高的要求，高溫?zé)崂?、低溫冰雪和局地?qiáng)對流天氣等對電力和通信等基礎(chǔ)設(shè)施的抗風(fēng)險能力提出了挑戰(zhàn)[注]政府間氣候變化專門委員會，《氣候變化2014綜合報告》，1.4 極端事件，第53頁。。暴風(fēng)等大風(fēng)天氣會對風(fēng)力發(fā)電機(jī)的運行和收益產(chǎn)生直接影響[注]Jiricka et al.,Herausforderungen bei der Integration von Kliamwandelfolgen und-anpassung in Umweltvertr?glichkeitsprüfungen-ein Blick auf die Planungspraxis in ?sterreich und Deutschland (English:Chanllenges of Integrating Climate Change Effects and Adaptation into Environmental Impact Assessment-Planning Practice in Austria and Germany),in:UVP-Report 28 (3+4):179 (180).。臺風(fēng)、風(fēng)暴潮天氣也會對海岸工程和海洋工程的運營安全產(chǎn)生不利影響。

除了直接影響之外，氣候變化主要通過對建設(shè)項目所在地環(huán)境要素[注]根據(jù)《建設(shè)項目環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則 總綱》(HJ 2.1—2016)對“環(huán)境要素”的定義，環(huán)境要素是指構(gòu)成環(huán)境整體的各個獨立的、性質(zhì)各異而又服從整體演化規(guī)律的基本物質(zhì)組成，也叫環(huán)境基質(zhì)，通常是指大氣、水、聲、振動、生物、土壤、放射性、電磁等。(如土壤狀況、水資源分布等)的影響而間接影響建設(shè)項目的建設(shè)和運行[注]《國家應(yīng)對氣候變化方案》第二部分，二、(二)對森林和其他生態(tài)系統(tǒng)的影響。。如強(qiáng)降雨天氣引發(fā)的山洪、泥石流和山體滑坡等地質(zhì)災(zāi)害對公路、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的安全運行和對居民生命財產(chǎn)安全的影響；氣候變化條件下青藏高原多年凍土的變化對青藏公路和青藏鐵路工程穩(wěn)定性和安全性的影響[2-3]；持續(xù)高溫天氣使森林火災(zāi)的風(fēng)險增加；海平面上升、海岸帶侵蝕和海水入侵等對海岸帶環(huán)境以及海岸工程的不利影響等[注]《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》第9、15、16頁。。

由此可見，容易受到氣候變化影響的建設(shè)項目主要是鐵路、公路、水路、港口、大中型水利工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目以及防洪、排水、供水、供電、供氣和通信等城市生命線系統(tǒng)；風(fēng)力發(fā)電站、水力發(fā)電站等能源項目以及滑雪場、高爾夫球場、濱海旅游等氣候變化敏感脆弱領(lǐng)域的項目。除此以外，位于氣候變化敏感脆弱區(qū)域的建設(shè)項目還要考慮氣候變化對建設(shè)項目周邊生態(tài)系統(tǒng)如植被、生物多樣性以及人群健康的影響。

三、將適應(yīng)氣候變化要求納入建設(shè)項目環(huán)評的可行性和必要性

綜合考量我國適應(yīng)氣候變化的政策要求、氣候變化對建設(shè)項目產(chǎn)生影響的方式和特點以及建設(shè)項目環(huán)評的制度設(shè)計，無論是直接影響還是間接影響，適應(yīng)氣候變化的要求都可以通過環(huán)評制度較好地納入到建設(shè)項目的設(shè)計、建設(shè)和運行過程中。

(一)規(guī)劃環(huán)評可以較好地落實適應(yīng)氣候變化的規(guī)劃要求

《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》明確規(guī)定，要將適應(yīng)氣候變化的各項任務(wù)納入國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃，作為各級政府制定中長期發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的重要內(nèi)容[注]《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》第28頁。，并提出考慮在規(guī)劃內(nèi)的“環(huán)境和生態(tài)影響分析”等篇章中將氣候變化影響和風(fēng)險作為單獨內(nèi)容進(jìn)行分析[注]《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》第9頁。。

從規(guī)劃環(huán)評的適用范圍來看，根據(jù)《環(huán)境影響評價法》第七條第一款和《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》第二條的規(guī)定，國務(wù)院有關(guān)部門、設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府及其有關(guān)部門在編制土地利用規(guī)劃和區(qū)域、流域、海域的建設(shè)、開發(fā)利用規(guī)劃(“綜合性規(guī)劃”)以及有關(guān)專項規(guī)劃的過程中應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)評，編寫該規(guī)劃有關(guān)環(huán)境影響的篇章或說明。無論是綜合性規(guī)劃還是專項規(guī)劃，都應(yīng)該在各級政府的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃的框架以內(nèi)根據(jù)確定的基本原則和重點任務(wù)來編制。因此，在規(guī)劃環(huán)評中進(jìn)行氣候變化影響和風(fēng)險評估，是環(huán)評法相關(guān)規(guī)定的題中應(yīng)有之義，可以較好地承接國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃中適應(yīng)氣候變化的相關(guān)要求，在完成《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》規(guī)定任務(wù)的同時，并不會過分增加規(guī)劃編制機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)。

從專項規(guī)劃的覆蓋領(lǐng)域來看，工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設(shè)、旅游和自然資源開發(fā)等“十專項”幾乎涵蓋所有氣候變化脆弱領(lǐng)域[注]根據(jù)《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》對氣候變化工作薄弱環(huán)節(jié)的分析以及重點任務(wù)的制定，我國現(xiàn)階段的氣候變化脆弱領(lǐng)域包括基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)、水資源、海岸帶和相關(guān)海域、森林和其他生態(tài)系統(tǒng)、人體健康以及旅游業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)。詳見《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》第6頁、第9頁以后。《中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動2017年度報告》也要求提高農(nóng)業(yè)、水資源、林業(yè)、海岸帶、城市建設(shè)等重點領(lǐng)域的適應(yīng)氣候變化能力。。因此，依法應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)評的規(guī)劃編制機(jī)關(guān)，尤其是各專項規(guī)劃的編制部門，本身就可能處于氣候變化脆弱領(lǐng)域，負(fù)有加強(qiáng)相關(guān)領(lǐng)域適應(yīng)氣候變化能力的職責(zé)，在規(guī)劃編制過程中應(yīng)當(dāng)特別注意氣候變化的影響和風(fēng)險，必要時進(jìn)行氣候可行性評估并將適應(yīng)氣候變化的要求納入其中。

從規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評的關(guān)系來看，一方面，根據(jù)《環(huán)境影響評價法》第十八條的規(guī)定，規(guī)劃環(huán)評的結(jié)論應(yīng)該作為建設(shè)項目環(huán)評的重要依據(jù)，根據(jù)《建設(shè)項目環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則》的規(guī)定，分析建設(shè)項目的選址、選線、性質(zhì)和工藝路線等是否符合相關(guān)規(guī)劃、規(guī)劃環(huán)評結(jié)論或者審查意見是環(huán)評第一階段“調(diào)查分析和制定工作方案”的重要工作內(nèi)容，也是開展環(huán)評工作的前提和基礎(chǔ)[注]《建設(shè)項目環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則 總綱》，HJ2.1—2016，3.3、圖1。。另一方面，立法和實踐均要求盡量避免建設(shè)項目環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評內(nèi)容重復(fù)，已經(jīng)進(jìn)行的規(guī)劃環(huán)評包含具體建設(shè)項目的，建設(shè)項目環(huán)評應(yīng)當(dāng)根據(jù)規(guī)劃環(huán)評的審查意見予以簡化(《環(huán)境影響評價法》第十八條第三款)。因此，如果在規(guī)劃環(huán)評中進(jìn)行了氣候變化影響和風(fēng)險評估并制定或提出了相關(guān)領(lǐng)域建設(shè)項目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范或意見等，既有利于該要求、標(biāo)準(zhǔn)在具體建設(shè)項目中得以落實，也可以減少重復(fù)工作，避免建設(shè)項目再進(jìn)行專業(yè)性較強(qiáng)的氣候變化影響和風(fēng)險評估，提高其可操作性和執(zhí)行率。

(二)建設(shè)項目環(huán)評的適用范圍可以基本涵蓋氣候變化敏感脆弱領(lǐng)域

即使綜合性規(guī)劃或?qū)ｍ椧?guī)劃缺乏對氣候變化因素的重視，從建設(shè)項目環(huán)評入手也可以將適應(yīng)氣候變化的要求納入其中。比較氣候變化敏感脆弱領(lǐng)域和環(huán)評適用范圍即可發(fā)現(xiàn)，《環(huán)境影響評價法》適用范圍內(nèi)的建設(shè)項目種類，尤其是可能對環(huán)境造成重大影響、依法應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)評并編制環(huán)評報告書或報告表的建設(shè)項目的種類基本可以涵蓋《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》所認(rèn)定的氣候“脆弱領(lǐng)域、脆弱區(qū)域和脆弱人群”以及由此確立的重點任務(wù)領(lǐng)域：基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)、水資源、海岸帶和相關(guān)海域、森林和其他生態(tài)系統(tǒng)、人體健康、旅游業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)。在2017年修訂的《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》中，容易受氣候變化影響的鐵路、公路和水路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目屬于第49項“交通運輸業(yè)、管道運輸業(yè)和倉儲業(yè)”，容易受極端天氣氣候事件影響的城市生命線系統(tǒng)分別規(guī)定在第31項(電力、熱力生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè))、第32項(燃?xì)馍a(chǎn)和供應(yīng)業(yè))和第33項(水的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè))中，第46項是水利工程，旅游業(yè)等屬于第40項(社會事業(yè)與服務(wù)業(yè))；另外，如第47項農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和第48項海洋工程也都屬于氣候變化重點任務(wù)領(lǐng)域。至于生態(tài)系統(tǒng)和人體健康，環(huán)境影響評價本就要求在環(huán)評報告中分析、預(yù)測和評估建設(shè)項目對生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣性和人體健康的影響并提出相應(yīng)預(yù)防和減緩不利影響的措施。因此，即使沒有進(jìn)行規(guī)劃環(huán)評或者規(guī)劃環(huán)評中沒有相關(guān)要求，如果規(guī)定某些位于氣候變化脆弱區(qū)域或?qū)儆跉夂蜃兓嗳躅I(lǐng)域的(大中型)建設(shè)項目在進(jìn)行環(huán)評時應(yīng)當(dāng)在一定條件下進(jìn)行氣候變化影響和風(fēng)險評估，落實適應(yīng)氣候變化的要求，并且在范圍上基本可以覆蓋目前確定的適應(yīng)氣候變化重點任務(wù)領(lǐng)域。

(三)環(huán)評的參與主體具有承擔(dān)適應(yīng)氣候變化任務(wù)的優(yōu)勢

從參與主體來看，環(huán)評各參與方具有將氣候變化的要求納入環(huán)評的便利條件。建設(shè)單位作為建設(shè)項目的負(fù)責(zé)人承擔(dān)環(huán)保主體責(zé)任，既負(fù)有建設(shè)項目適應(yīng)氣候變化的注意義務(wù)，也熟知各項工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)項目的具體情況，便于將適應(yīng)氣候變化的要求納入建設(shè)項目的設(shè)計、建造和運行各個階段。環(huán)評報告的編制單位——環(huán)評機(jī)構(gòu)和人員——了解建設(shè)項目的基本情況以及項目所在地周邊環(huán)境的狀況，熟知各種污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，是分析建設(shè)項目面對氣候變化的脆弱性以及提出相關(guān)建議和意見的理想人選。環(huán)評報告的審批部門是環(huán)境保護(hù)主管部門，負(fù)責(zé)編制本行政區(qū)域內(nèi)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，了解當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。在2018年3月國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之前，環(huán)境保護(hù)主管部門雖然不是應(yīng)對氣候變化的主管部門，但作為本行政區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一監(jiān)管環(huán)境保護(hù)工作的部門，與氣候變化的主管部門——發(fā)展改革部門——在項目審批以及相關(guān)環(huán)保領(lǐng)域有密切合作，具有環(huán)境保護(hù)管理方面的專業(yè)知識和經(jīng)驗。2018年8月國務(wù)院生態(tài)環(huán)境部“三定”方案將負(fù)責(zé)應(yīng)對氣候變化工作納入生態(tài)環(huán)境部的職責(zé)范圍，更加有利于該部門在戰(zhàn)略環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評和建設(shè)項目環(huán)評3個層面統(tǒng)籌考量氣候變化因素。而且生態(tài)環(huán)境部門與其他氣候變化相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)如氣象部門、環(huán)境科學(xué)研究機(jī)構(gòu)等在環(huán)境監(jiān)測與預(yù)警、環(huán)境基礎(chǔ)科研等方面具有廣泛的業(yè)務(wù)聯(lián)系或組織機(jī)構(gòu)上的關(guān)聯(lián)，有助于其承擔(dān)起審查建設(shè)項目氣候變化的脆弱性和適應(yīng)能力的責(zé)任。

(四)環(huán)評的制度設(shè)計為其納入氣候變化因素提供便利條件

首先，從信息基礎(chǔ)來看，進(jìn)行氣候變化影響和風(fēng)險評估既需要建設(shè)項目周邊環(huán)境的基本信息也需要建設(shè)項目的基本情況，這些都可以在環(huán)評程序中獲得。根據(jù)《環(huán)境影響評價法》第十七條第一款第(一)、(二)項的規(guī)定，建設(shè)項目的環(huán)境影響報告書應(yīng)當(dāng)包括建設(shè)項目的概況和建設(shè)項目周圍環(huán)境現(xiàn)狀，這為分析氣候變化影響提供了良好的信息基礎(chǔ)和便利條件。前者主要由建設(shè)單位提供，后者主要由環(huán)評機(jī)構(gòu)根據(jù)一定時期內(nèi)的環(huán)境監(jiān)測資料、背景調(diào)查資料等，結(jié)合現(xiàn)場調(diào)查和測試進(jìn)行調(diào)查、分析和評估[注]《建設(shè)項目環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則 總綱》HJ 2.1—2016,5.1.。如果氣候變化影響和風(fēng)險評估由其他機(jī)構(gòu)單獨進(jìn)行，至少在信息搜集方面意味著大量的重復(fù)工作。

其次，從公眾參與的便利性來看，環(huán)評制度也是將二者結(jié)合的極佳工具。考察建設(shè)項目整個審批程序，環(huán)評制度是公眾參與的法定途徑，在環(huán)評報告書編制階段和審批階段都規(guī)定了公眾參與的程序，要求建設(shè)單位和審批單位應(yīng)當(dāng)依法征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見。氣候變化影響和風(fēng)險評估具有高度的科學(xué)性和專業(yè)性，不論是環(huán)評機(jī)構(gòu)還是環(huán)境保護(hù)主管部門都難以單獨完成，需要征求經(jīng)濟(jì)、氣象、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、城建、海洋等相關(guān)部門、科研單位和專家意見并充分考慮當(dāng)?shù)鼐用窈铜h(huán)境保護(hù)團(tuán)體等的意見和建議。環(huán)評相關(guān)法律法規(guī)對公眾參與的詳細(xì)規(guī)定[注]除了《環(huán)境影響評價法》第二十一條、《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》第十五條、《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》第十三條對公眾參與的原則性規(guī)定之外，《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》(環(huán)發(fā)〔2006〕28號)對建設(shè)項目環(huán)境影響評價中的公眾參與程序做出了專門的規(guī)定?！丁笆濉杯h(huán)境影響評價改革實施方案》進(jìn)一步提出要制定《建設(shè)項目環(huán)境影響評價公眾參與辦法》，探索更有效和可操作的公眾參與模式。為氣候變化影響和風(fēng)險評估的科學(xué)性和信息來源的廣泛性提供了法律保障。

最后，從建設(shè)項目的審批體制來看，環(huán)評制度也有利于將適應(yīng)氣候變化的要求融入建設(shè)項目的設(shè)計、建造和運行全過程。雖然2017年《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》將建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、報告表的審批時間由可行性研究階段調(diào)整為開工建設(shè)前，取消了環(huán)評前置，實行與其他審批事項的并聯(lián)，但是環(huán)評許可依然是取得建設(shè)項目施工許可證的前提條件，在整個建設(shè)項目審批和建設(shè)過程中占據(jù)重要地位，同時住建部門熟知建設(shè)工程的設(shè)計和建造標(biāo)準(zhǔn)，有利于監(jiān)督和保障重特大建設(shè)項目落實適應(yīng)氣候變化要求。

(五)現(xiàn)行的其他環(huán)境管理制度難以承擔(dān)適應(yīng)氣候變化的任務(wù)

除了環(huán)評制度以外，現(xiàn)行的其他與氣候變化有關(guān)的環(huán)境管理制度難以承擔(dān)起評估氣候變化影響和風(fēng)險并提出相應(yīng)的適應(yīng)措施的任務(wù)。已經(jīng)在我國實施的清潔發(fā)展機(jī)制和碳排放權(quán)交易制度旨在控制和減少溫室氣體排放量，屬于減緩氣候變化而非適應(yīng)氣候變化方面的措施。

在建設(shè)項目的報建審批過程中還有一項制度與應(yīng)對氣候變化相關(guān)，即氣候可行性論證制度。為了規(guī)范氣候可行性論證活動，中國氣象局在2008年制定發(fā)布了《氣候可行性論證管理辦法》(以下簡稱《辦法》)，規(guī)定城鄉(xiāng)規(guī)劃、大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目以及大型太陽能、風(fēng)能等氣候資源開發(fā)利用建設(shè)項目都需要進(jìn)行氣候可行性論證，以避免或者減輕規(guī)劃和建設(shè)項目實施后可能受氣象災(zāi)害、氣候變化的影響或者可能對局地氣候、生態(tài)產(chǎn)生的影響(《辦法》第一條)。《氣象法》第三十四條第一款也有相關(guān)規(guī)定。在國務(wù)院簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能的背景下，國務(wù)院發(fā)文將“重大規(guī)劃、重點工程項目的氣候可行性論證”列為投資項目報建審批“涉及安全的強(qiáng)制性評估”事項[注]《清理規(guī)范投資項目報建審批事項實施方案》(國發(fā)〔2016〕29號)。，為了適應(yīng)這一變化，中國氣象局于2016年啟動了修訂工作[注]關(guān)于《氣候可行性論證管理辦法》(修改征求意見稿)說明，第1頁。。

雖然氣候可行性論證包含了適應(yīng)氣候變化的內(nèi)容，但它并不能完全滿足適應(yīng)氣候變化的要求。首先，適用范圍不明確，《辦法》第七條第一款對適用范圍的規(guī)定大多使用“重點”領(lǐng)域、“重大”基礎(chǔ)設(shè)施、“大型”工程建設(shè)項目等不確定性概念且缺乏具體的實施細(xì)則或項目名錄；即使是被列為“涉及安全的強(qiáng)制性評估事項”的重大規(guī)劃和重點工程項目的氣候可行性論證，也只是規(guī)定“具體目錄由國務(wù)院氣象主管機(jī)構(gòu)會同有關(guān)部門另行制定并公布”，導(dǎo)致其可操作性不強(qiáng)，這是氣候可行性論證目前實施率不高的重要原因。而《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》對建設(shè)項目的種類和規(guī)模有明確的劃分且有對應(yīng)的環(huán)評要求，而且該名錄隨著國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展進(jìn)行動態(tài)更新，有利于建設(shè)單位明確義務(wù)。其次，除了某些重大規(guī)劃和重點工程項目的氣候可行性論證因被納入“涉及安全的強(qiáng)制性評估事項”而屬于強(qiáng)制性義務(wù)，對于其他規(guī)劃和建設(shè)項目而言，氣候可行性論證仍以技術(shù)服務(wù)為主，不是行政許可[注]在《清理規(guī)范投資項目報建審批事項實施方案》發(fā)布之前，部分省市將氣候可行性論證列為行政審批事項，但是這一文件取消了此項規(guī)定，如海南省氣象局取消氣候可行性論證行政審批事項。，不屬于建設(shè)單位的法定義務(wù)，這是目前氣候可行性論證實施率低的主要原因。最后，即使進(jìn)一步明確了氣候可行性論證的適用范圍，其也主要適用于重大規(guī)劃和建設(shè)項目，對于其他大量中小型的規(guī)劃和建設(shè)項目而言雖然不需要專門進(jìn)行氣候可行性論證，但也并不意味著不需要考慮氣候變化的因素，這部分規(guī)劃和建設(shè)項目只能通過環(huán)境影響評價將氣候變化因素納入其中。

綜上所述，由于與規(guī)劃環(huán)評的緊密關(guān)系，建設(shè)項目環(huán)評便于承接和落實規(guī)劃環(huán)評中關(guān)于適應(yīng)氣候變化的要求，適用范圍廣，基本能夠涵蓋氣候變化脆弱領(lǐng)域的建設(shè)項目種類，且《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》可以通過動態(tài)調(diào)整適應(yīng)氣候變化領(lǐng)域的發(fā)展要求。環(huán)評制度在參與主體、信息基礎(chǔ)以及公眾參與等方面具有進(jìn)行氣候變化影響和風(fēng)險評估的天然優(yōu)勢和便利條件，環(huán)評在整個審批程序中的地位和作用也有利于生態(tài)環(huán)境部門和建設(shè)部門告知、審查和監(jiān)督建設(shè)單位落實適應(yīng)氣候變化的要求。

而且與減緩氣候變化相比，適應(yīng)氣候變化更適宜被納入環(huán)評，因為環(huán)評主要適用于新建、改建和擴(kuò)建的建設(shè)項目，適應(yīng)氣候變化的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)要求容易被納入。減緩氣候變化的主要任務(wù)在于控制和減少溫室氣體排放，排放溫室氣體的企業(yè)或建設(shè)項目很多已經(jīng)建設(shè)完成并投入運行，無需再進(jìn)行環(huán)評。簡而言之，從時間范圍上講，環(huán)評只適用于擬建的項目，而非已建的項目，對于減緩氣候變化的要求而言其適用范圍有限。所以，將適應(yīng)氣候變化的要求納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全過程，尤其是落實到具體的建設(shè)項目上并使之制度化和規(guī)范化，不僅可以通過環(huán)評制度予以實現(xiàn)，而且在現(xiàn)行的環(huán)境管理制度中只能通過環(huán)評制度才能達(dá)到最大程度和實現(xiàn)最高效率。

四、將適應(yīng)氣候變化要求納入現(xiàn)行環(huán)評制度面臨的挑戰(zhàn)

(一)法律基礎(chǔ)薄弱

我國目前實施的環(huán)評法律法規(guī)中并沒有將氣候或氣候變化因素明確規(guī)定為環(huán)評的評價要素?！董h(huán)境影響評價法》《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》和《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》均未對環(huán)評中的“環(huán)境”概念做出定義，《環(huán)境保護(hù)法》第二條對環(huán)境的定義也未將“氣候”或“氣候變化”這一因素包括在內(nèi)。與之不同，歐盟的環(huán)評指令以及歐盟成員國如德國的《環(huán)境影響評價法》對環(huán)評的定義均采取了概括式和列舉式相結(jié)合的定義模式，并在定義中明確列舉了“氣候”這一環(huán)境要素。以2014年新修訂的歐盟環(huán)評指令2014/52/EU為例，指令第3條第1款對環(huán)評的定義中第(a)—(e)項列舉了環(huán)評需要考慮的環(huán)境要素，其中第(c)項包括了“空間、土地、水、大氣和氣候”。

雖然法律和行政法規(guī)均未明確將“氣候”或“氣候變化”因素規(guī)定為環(huán)境要素，但是如果擴(kuò)大考察范圍，“氣候”也應(yīng)該屬于環(huán)評范圍內(nèi)的環(huán)境要素。根據(jù)《環(huán)境影響評價法》第八條第一款第(二)項的規(guī)定，環(huán)評報告書的內(nèi)容包括建設(shè)項目周邊環(huán)境現(xiàn)狀，這里的環(huán)境不僅指土壤、大氣、水和生態(tài)環(huán)境，也應(yīng)該包括氣候環(huán)境?！陡＝ㄊ?yīng)對氣候變化實施方案》[注]《福建省應(yīng)對氣候變化實施方案》閩政辦〔2008〕68號。要求各級各有關(guān)部門“在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和重大項目安排中，要充分考慮到氣候變化的影響，把氣候環(huán)境論證和評估作為可行性研究的重要組成部分”?！督ㄔO(shè)項目環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則 總綱》(HJ2.1—2016)規(guī)定對環(huán)境現(xiàn)狀的調(diào)查與評價包括對自然環(huán)境現(xiàn)狀的調(diào)查，內(nèi)容之一就是氣候與氣象(5.3.1)。除了總綱以外，氣候變化脆弱領(lǐng)域的行業(yè)建設(shè)項目環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的《環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則 城市軌道交通》(HJ453—2008，6.1.4 f))、《環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則 輸變電工程》(HJ24—2014，6.2.4)以及《環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則 水利水電工程》(HJ/T88—2003，3.4.2)等[注]根據(jù)《建設(shè)項目環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則 總綱》(HJ2.1—2016)的規(guī)定，我國建設(shè)項目環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則體系由總綱、污染源源強(qiáng)核算技術(shù)指南、環(huán)境要素環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則、專題環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則和行業(yè)建設(shè)項目環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則等構(gòu)成(條目3.2)。此處主要在行業(yè)建設(shè)項目環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則中結(jié)合《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》中確定的氣候變化敏感脆弱領(lǐng)域進(jìn)行分析和對比。都明確規(guī)定氣候與氣象屬于建設(shè)項目周邊自然環(huán)境的調(diào)查和評價內(nèi)容。除了建設(shè)項目環(huán)境影響評價導(dǎo)則以外，《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則 總綱》(HJ 130—2014)也明確規(guī)定環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查內(nèi)容包括氣候與氣象(6.2.1)。由此可見，氣候環(huán)境作為環(huán)境影響評價意義上的“環(huán)境”要素之一在技術(shù)導(dǎo)則層面是被普遍承認(rèn)的。

雖然環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則在環(huán)評實踐中發(fā)揮著重要的作用，但只是國家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。我國環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)性法律以及環(huán)評法律中“氣候”這一環(huán)境要素的缺位不僅使我國對“環(huán)境”的定義有所缺失，而且使得將應(yīng)對氣候變化要求納入環(huán)評缺乏強(qiáng)有力的法律基礎(chǔ)。

(二)與環(huán)評的目的不完全一致

環(huán)境影響評價的目的是分析、預(yù)測和評估建設(shè)項目建設(shè)中和實施后可能對環(huán)境造成的(重大不利)影響并提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施。從該意義上講，建設(shè)項目對區(qū)域氣候以及氣候變化可能產(chǎn)生的影響毫無疑問屬于環(huán)評的范圍，但這屬于減緩氣候變化的內(nèi)容。適應(yīng)氣候變化則是要求在分析和評估氣候變化對建設(shè)項目及其周邊環(huán)境可能產(chǎn)生的影響的基礎(chǔ)上，確定建設(shè)項目面對氣候變化的脆弱性并提出相應(yīng)的適應(yīng)措施，這實際上是兩個不同的方向。現(xiàn)行的環(huán)評制度能否解決這一沖突？歐盟環(huán)境影響評價指令就是通過特別規(guī)定要求考慮“建設(shè)項目應(yīng)對氣候變化的脆弱性”這種增加環(huán)評內(nèi)容的方式來強(qiáng)調(diào)適應(yīng)氣候變化的重要性。

(三)與現(xiàn)行環(huán)評制度的內(nèi)容不完全融合

前文提到，氣候變化對建設(shè)項目的影響包括直接影響和間接影響，要分析間接影響就要分析氣候變化對項目周邊環(huán)境要素的影響，即周邊環(huán)境要素在氣候變化趨勢下可能產(chǎn)生的變化，如水資源分布狀況、凍土層、大氣環(huán)境以及生物多樣性等的改變，這與擬議的建設(shè)項目并無直接的關(guān)系，屬于所謂的“基線情景”(baseline scenario)，它要求建設(shè)單位在環(huán)評報告中分析和評估項目所在地周邊環(huán)境在不實施擬議項目的情況下的發(fā)展變化，這正是目前環(huán)評制度中一個頗具爭議的熱點。我國現(xiàn)行的環(huán)評制度并未要求分析“基線情景”，但是如果考察域外環(huán)評制度的發(fā)展，這一要求在2014年修訂的歐盟《環(huán)境影響評價指令》(2014/52/EU)中已經(jīng)得到體現(xiàn)。根據(jù)指令修改原因第31項的說明、第5條第1款第(f)項的規(guī)定以及附件4(《環(huán)評報告書的基本內(nèi)容》)第3條的規(guī)定，在現(xiàn)有的環(huán)境信息和科研成果的基礎(chǔ)上，在可承擔(dān)的范圍以內(nèi)，環(huán)評報告應(yīng)該對建設(shè)項目所在地的環(huán)境狀況在不進(jìn)行擬議項目情況下的發(fā)展變化進(jìn)行概述[注]2014/52/EU am 25.4.2014,OJEU,L 124/5,10 and 17.。這一規(guī)定雖然在環(huán)評指令修改草案頒布之初即受到歐盟各成員國的激烈批評，但最終歐盟委員會還是堅持了自己的觀點，只是增加了限制性條件，要求“根據(jù)現(xiàn)有的環(huán)境信息和科研成果并在可承擔(dān)的范圍內(nèi)”進(jìn)行。

這一要求并非歐盟的創(chuàng)新，早在2011年香港高等法院在香港市民朱綺華訴香港環(huán)保署一案中就對此問題有過爭議[4]。朱綺華以港珠澳大橋香港段的環(huán)評報告書中的空氣質(zhì)量影響評估部分沒有提供不修建大橋情況下的空氣質(zhì)量報告為由將香港環(huán)保署訴至高等法院，高等法院在判決中認(rèn)同了原告提出的理由，認(rèn)為被告應(yīng)該在環(huán)評報告書中提供不修建兩段公路的空氣質(zhì)量發(fā)展?fàn)顩r的信息，但是高等法院的上訴庭又在隨后的判決中否定了這一結(jié)論，認(rèn)為現(xiàn)行的《環(huán)評條例》并未有此要求，因此它不屬于環(huán)評的內(nèi)容[注]判決文書：CACV 84/2011,No.33-36：http://legalref.judiciary.gov.hk/lrs/common/ju/ju_frame.jsp?DIS=78373&currpage=T.。

如果能在環(huán)評報告中適當(dāng)引入“基線情景”的規(guī)定，那么就能通過分析和預(yù)測項目周邊環(huán)境要素在氣候變化趨勢下的改變來分析氣候變化對建設(shè)項目的間接影響。但是進(jìn)行基線情景分析會增加建設(shè)單位的負(fù)擔(dān)，很多環(huán)評機(jī)構(gòu)也沒有相應(yīng)的資質(zhì)和能力來進(jìn)行此項工作，而且氣候變化的時間單位通常較長(如50～100年)，有些建設(shè)項目的設(shè)計使用壽命并沒有那么長，因此是否有必要和有可能在我國現(xiàn)行的環(huán)評制度中引入基線情景分析還需要進(jìn)一步考察和論證。

(四)缺乏當(dāng)?shù)氐臍夂蜃兓绊懪c風(fēng)險評估資料

要分析和評估氣候變化對建設(shè)項目可能產(chǎn)生的影響，除了需要掌握建設(shè)項目的基本情況和周圍環(huán)境的現(xiàn)狀之外，重要的是需要當(dāng)?shù)貧夂蜃兓u估資料，包括當(dāng)?shù)貧夂蜃兓内厔?、程度和影響范圍等，?jù)此來確定氣候變化對建設(shè)項目的直接影響和間接影響，在此基礎(chǔ)上提出適應(yīng)氣候變化的建議和措施。如果缺乏相關(guān)的氣候變化評估資料，卻要求建設(shè)單位或環(huán)評單位進(jìn)行氣候變化的影響和風(fēng)險評估并不現(xiàn)實，他們不可能也不應(yīng)該承擔(dān)起氣候變化基礎(chǔ)科研的任務(wù)。

我國目前缺乏區(qū)域性的專門的適應(yīng)氣候變化方案以及區(qū)域性的氣候變化影響評估資料?！秶疫m應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》要求各級政府在制定中長期發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃時納入適應(yīng)氣候變化的各項任務(wù)，并制定各級適應(yīng)氣候變化方案[注]見《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》第五部分“保障措施”第(一)項“完善體制機(jī)制”第2條。。這項任務(wù)目前主要停留在省級行政單位，各省、自治區(qū)和直轄市紛紛在應(yīng)對氣候變化方案中專章規(guī)定了適應(yīng)氣候變化的內(nèi)容和措施，福建省還專門制定了《福建省適應(yīng)氣候變化方案》[注]《關(guān)于印發(fā)福建省適應(yīng)氣候變化方案的通知》，閩發(fā)改區(qū)域〔2014〕833號，2014年12月31日。。在自然科學(xué)成果方面，我國除了定期發(fā)布《國家氣候變化評估報告》以外，還陸續(xù)進(jìn)行了區(qū)域和流域的氣候變化影響評估工作[注]國家氣候中心依托中國氣象局氣候變化專項支持，會同其他部門、機(jī)構(gòu)和專家學(xué)者，編寫和出版了“流域/區(qū)域氣候變化影響評價報告叢書”，包括《云南省氣候變化影響評估報告》(2011)、《鄱陽湖流域氣候變化影響評估報告》(2011)、《長江三峽庫區(qū)氣候變化影響評估報告》(2011)、《海河流域氣候變化影響評估報告》(2012)、《淮河流域氣候變化影響評估報告》(2012)、《松花江流域氣候變化影響評估報告》(2013)、《塔里木河流域氣候變化影響評估報告》(2014)。除此以外，國家氣象局陸續(xù)發(fā)布了東北、華北、華東、華南、華中、西南、西北、新疆等8個區(qū)域氣候變化評估報告并發(fā)布在中國氣象網(wǎng)上，如第一期“華東區(qū)域氣候變化評估報告”：http://www.cma.gov.cn/2011xzt/2013zhuant/20130620/index.html， 最后訪問日期2017年10月16日。另有陳曉光、張存杰：《西北區(qū)域氣候變化評估報告》，中國科學(xué)技術(shù)出版社2013年版。，但多以區(qū)域和流域為基本單位，以省、自治區(qū)和直轄市為單位的偏少；不少科學(xué)研究又以階段性成果居多[5-7]， 缺少比較權(quán)威的、長期跟蹤研究和定期發(fā)布的成果，具有一定的科學(xué)上的不確定性。但是，建設(shè)項目在進(jìn)行氣候變化適應(yīng)性或氣候可行性研究過程中需要的氣候變化影響評估的資料應(yīng)該具有較高的確定性和具體性，與建設(shè)項目周邊環(huán)境相關(guān)，空間尺度不能太大。因此，要在環(huán)評過程中進(jìn)行建設(shè)項目氣候脆弱性評估并提出相應(yīng)的適應(yīng)措施和建議需要以區(qū)域氣候變化影響評估為基礎(chǔ)，以區(qū)域氣候變化適應(yīng)方案為指導(dǎo)，如果兩者都欠缺，無論環(huán)評機(jī)構(gòu)還是建設(shè)單位都難以承擔(dān)起進(jìn)行區(qū)域氣候變化影響和風(fēng)險評估的任務(wù)。

(五)科學(xué)研究的不確定性

即使具備區(qū)域氣候變化影響評估的科學(xué)研究報告，在使用科研報告的結(jié)論時環(huán)評機(jī)構(gòu)也面臨無法回避的問題——氣候變化影響和風(fēng)險的不確定性。政府間氣候變化委員會(PICC)在發(fā)布的報告中也承認(rèn)并專門說明了其研究成果的科學(xué)不確定性并對結(jié)論的可信度進(jìn)行了區(qū)分和標(biāo)識[注]IPCC《氣候變化2014綜合報告》第37頁。。即使是權(quán)威機(jī)構(gòu)發(fā)布的研究報告，針對同一個問題前后也可能出現(xiàn)不同的結(jié)論或?qū)Y(jié)論不斷進(jìn)行修正[注]比如《第三次國家氣候變化評估報告》顯示，近百年來(1909—2011)中國陸地區(qū)域平均增溫0.9～1.5℃，高于《第二次國家氣候變化評估報告》平均增溫0.5～0.8℃的結(jié)論。。氣候變化影響時間、地點和程度上的不確定性會使環(huán)評機(jī)構(gòu)難以確定由于氣候變化而引起的建設(shè)項目周邊環(huán)境的變化并據(jù)此提出相應(yīng)的適應(yīng)措施，因此，根據(jù)何種標(biāo)準(zhǔn)來決定是否采用以及采用哪些研究結(jié)論是環(huán)評機(jī)構(gòu)在進(jìn)行氣候變化影響評價過程中的又一大難題。

(六)缺乏氣候變化影響評估的相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則

即使有區(qū)域氣候變化影響評估資料和區(qū)域適應(yīng)氣候變化方案，在具體的建設(shè)項目氣候脆弱性評估中也需要具體的、可操作的技術(shù)導(dǎo)則和評估方法。國家氣候中心氣候變化影響評估部于2009年11月發(fā)布了《氣候變化影響綜合評估辦法(2.0版)》部分填補了這一空白。雖然2014年新修訂的《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則 總綱》(HJ130—2014)將氣候因素納入規(guī)劃環(huán)評的環(huán)境要素，但并沒有給出明確的評價指標(biāo)和評價方法[8]。

五、將適應(yīng)氣候變化因素納入環(huán)境影響評價制度的路徑

雖然將適應(yīng)氣候變化融入環(huán)評面臨著上述種種困難和挑戰(zhàn)，但我們更應(yīng)該看到環(huán)評制度在納入氣候變化要求方面的優(yōu)勢和巨大潛力[8]。通過規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評可以將適應(yīng)氣候變化的要求以政策—規(guī)劃—建設(shè)項目的路徑“納入我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的全過程”[9]。綜合考察其他國家和地區(qū)的相關(guān)經(jīng)驗，我國可以在環(huán)評法律體系中有條件分層次地規(guī)定適應(yīng)氣候變化的相關(guān)要求。

(一)在我國現(xiàn)行環(huán)評法律體系中逐步規(guī)定與氣候變化相關(guān)的內(nèi)容

我國目前的環(huán)評法律體系主要是由《環(huán)境影響評價法》(2003、2014)以及兩個部門規(guī)章《建設(shè)項目環(huán)境影響評價條例》(1998、2017)和《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》(2006)組成。由于氣候或氣候變化因素均未在其中有所體現(xiàn)，導(dǎo)致將氣候變化因素納入環(huán)評缺乏有力的法律基礎(chǔ)。因而，可以酌情考慮在《環(huán)境保護(hù)法》對“環(huán)境”的定義中增加“氣候”這一環(huán)境要素，在環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)性法律中承認(rèn)“氣候環(huán)境”也屬于受法律保護(hù)的環(huán)境的一部分，或者至少在《環(huán)境影響評價法》中原則性地規(guī)定加強(qiáng)對氣候變化因素的重視并提出相應(yīng)的適應(yīng)措施，然后再根據(jù)項目環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評在應(yīng)對氣候變化中的不同任務(wù)和功能分別在兩個部門規(guī)章中作出差別性的但互相關(guān)聯(lián)的規(guī)定。

(二)在規(guī)劃環(huán)評法律中規(guī)定氣候變化的相關(guān)內(nèi)容

根據(jù)《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》的規(guī)定，首先，應(yīng)該把適應(yīng)氣候變化的各項任務(wù)納入各級政府的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃。其次，在屬于《環(huán)境影響評價法》規(guī)定的綜合性規(guī)劃(第七條)和專項規(guī)劃(第九條)中根據(jù)本省的實際情況制定相應(yīng)的應(yīng)對氣候變化方案或者在綜合性規(guī)劃中包含氣候變化影響和風(fēng)險評估相關(guān)內(nèi)容，尤其是位于氣候變化敏感脆弱地區(qū)的省份。目前，大多數(shù)省份都發(fā)布了本省(自治區(qū)、直轄市)的節(jié)能減排和控制溫室氣體排放的規(guī)劃或者工作方案，但這屬于減緩氣候變化方面的內(nèi)容；廣東省、哈密市等省市制定了應(yīng)對氣候變化的方案，包含了適應(yīng)氣候變化的內(nèi)容[注]詳見中國氣候變化信息網(wǎng)：http://www.ccchina.gov.cn/list.aspx?clmId=60&page=0，最后訪問時間為2017年11月15日。，福建省則專門制定了《福建省適應(yīng)氣候變化方案》。

各市、縣需要將省級政府在應(yīng)對氣候變化方面的要求落實到當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃中來，并且根據(jù)《環(huán)境影響評價法》和《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》的規(guī)定，在“一地、三域和十專項”規(guī)劃中針對當(dāng)?shù)氐臍夂蜃兓嗳鯀^(qū)域、脆弱領(lǐng)域和脆弱人群提出相應(yīng)的適應(yīng)措施。

(三)在建設(shè)項目環(huán)評法規(guī)中納入適應(yīng)氣候變化的要求

首先，可以考慮在《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》對環(huán)評報告書內(nèi)容的規(guī)定中增加關(guān)于氣候和氣候變化的內(nèi)容。其次，強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評在氣候變化方面的聯(lián)動機(jī)制，在氣候變化方面引入“區(qū)域環(huán)評+環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”的模式，即在氣候變化敏感脆弱區(qū)域和領(lǐng)域進(jìn)行的規(guī)劃環(huán)評中進(jìn)行氣候變化影響和風(fēng)險評估，制定相關(guān)建設(shè)項目適應(yīng)氣候變化的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和要求，建設(shè)項目只需要審查其是否符合規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)和要求即可。再次，加強(qiáng)建設(shè)項目環(huán)評與其他環(huán)境管理制度在氣候變化方面的合作，構(gòu)建完善的適應(yīng)氣候變化環(huán)境管理的措施體系。例如根據(jù)《氣候變化可行性論證管理辦法》的規(guī)定，已經(jīng)進(jìn)行了氣候變化可行性論證的規(guī)劃和建設(shè)項目不再需要進(jìn)行氣候變化影響和風(fēng)險評估。最后，在《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》第三條“環(huán)境敏感區(qū)”的范圍中可以增加氣候變化敏感脆弱區(qū)域，將目前已經(jīng)確定的氣候變化敏感脆弱區(qū)域與建設(shè)項目環(huán)評中的“環(huán)境敏感區(qū)”協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來，將來在此區(qū)域內(nèi)新建、改建和擴(kuò)建的建設(shè)項目就有義務(wù)在環(huán)評中考察氣候變化因素。

(四)在環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則中將氣候變化影響和風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)及方法進(jìn)一步具體化

《建設(shè)項目環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則》在我國環(huán)評實踐中起著重要的作用。我國環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則體系除了總綱以外主要由行業(yè)技術(shù)導(dǎo)則和環(huán)境要素技術(shù)導(dǎo)則組成，行業(yè)技術(shù)導(dǎo)則有部分屬于氣候變化“脆弱領(lǐng)域”，例如城市軌道交通和水利水電，可以在這部分導(dǎo)則中進(jìn)一步明確建設(shè)項目適應(yīng)氣候變化的要求，將該類項目進(jìn)行氣候變化影響和風(fēng)險評估的條件、標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)方法具體化；環(huán)境要素技術(shù)導(dǎo)則主要解決氣候變化對建設(shè)項目間接影響的問題，通過分析氣候變化對建設(shè)項目周邊環(huán)境要素的影響來評估建設(shè)項目的氣候變化脆弱性并提出相應(yīng)的適應(yīng)措施。將適應(yīng)氣候變化的要求在不同的技術(shù)導(dǎo)則中予以有區(qū)別的規(guī)定也有利于把適應(yīng)氣候變化工作有針對性地、分階段地推進(jìn)，突出氣候變化脆弱區(qū)域和領(lǐng)域這一重點。而且，技術(shù)導(dǎo)則的修改更為靈活，更有利于將氣候變化的科學(xué)研究成果體現(xiàn)其中。

六、結(jié)語

我國屬于受氣候變化影響嚴(yán)重的國家，正在積極參與全球氣候治理，相對于減緩氣候變化的長期性和階段性，適應(yīng)氣候變化更具有現(xiàn)實性和緊迫性，加強(qiáng)適應(yīng)氣候變化意識、提高氣候變化適應(yīng)能力是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)建設(shè)的現(xiàn)實需求。環(huán)境影響評價制度作為綜合性、源頭性的預(yù)防環(huán)境污染的管理制度具有進(jìn)行氣候變化影響和風(fēng)險評估以落實適應(yīng)氣候變化要求的制度優(yōu)勢和便利條件，雖然面臨理論挑戰(zhàn)和現(xiàn)實困境，但是從技術(shù)層面都可以得到解決，并且已經(jīng)有其他國家或地區(qū)的有益經(jīng)驗可資借鑒。將氣候變化因素納入環(huán)評制度應(yīng)該從現(xiàn)實出發(fā)，以《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》為依據(jù)，有條件分階段地在法律、行政法規(guī)、規(guī)章和各項技術(shù)導(dǎo)則中進(jìn)行規(guī)定，既滿足適應(yīng)氣候變化的現(xiàn)實需求，也不過分加重建設(shè)單位、環(huán)評部門和審批單位的負(fù)擔(dān)，合理進(jìn)行制度設(shè)計，讓環(huán)評制度真正發(fā)揮其在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的預(yù)防作用。