王躋嶄

(北京大學 人文學部，北京 100871)

東南亞國家在“一帶一路”沿線國家和地區(qū)中占據(jù)著重要位置，其豐富的熱帶森林資源在國家和區(qū)域經濟發(fā)展中起到了重要作用。根據(jù)國際熱帶木材組織(International Tropical Timber Organization，簡稱ITTO)的統(tǒng)計，雖然東南亞的森林僅占全球熱帶雨林總量的12%，但是在世界熱帶木材產品出口市場中占據(jù)了83%的份額[1]。早在19世紀中葉，東南亞木材就在世界市場上占據(jù)重要位置，到20世紀60年代，木材資源更助力了東南亞國家的經濟起飛。但是，濫伐問題一直伴隨著東南亞的森林資源開發(fā)。據(jù)學者統(tǒng)計，從19世紀80年代到2010年左右，東南亞地區(qū)的森林覆蓋率下降了約30%[2]。20世紀50年代以后下降尤其顯著。隨著環(huán)境和氣候變化問題漸受關注，東南亞的森林退化問題受到了全球重視。與此同時，森林退化在東南亞本土造成的生態(tài)和社會影響也成為“一帶一路”相關研究中的重要議題。

學術界在基于“一帶一路”沿線東南亞國家的相關研究上已經取得了一些成果。苗永潔等對包括東南亞11國在內的“一帶一路”沿線國家與中國林產品貿易情況進行了研究；研究發(fā)現(xiàn)，中國林業(yè)產業(yè)總值在2016年首次突破6萬億元，成為世界林業(yè)產品消費、貿易、生產第一大國，其中與東南亞國家的林產品貿易聯(lián)系最為緊密，與其貿易額占總貿易額的50%，建議利用與沿線國家林業(yè)資源與貿易的互補性，推動中國林業(yè)企業(yè)的跨國發(fā)展和全球化經營[3]。熊立春等基于“一帶一路”沿線國家與中國進行雙邊原木貿易數(shù)據(jù)，研究發(fā)現(xiàn)2007年以來這些國家對中國的原木出口貿易效率逐年降低，但出口貿易潛力則逐年提升，提出加大對“一帶一路”沿線國家林業(yè)投資等建議[4]。種陽利用2005～2015年中國林業(yè)企業(yè)對外直接投資數(shù)據(jù)和1996～2015年中國林產品出口貿易數(shù)據(jù)分析中國林業(yè)對外投資與出口貿易狀況，提出應設立平臺為林業(yè)企業(yè)OFDI提供更多東道國信息、鼓勵林業(yè)企業(yè)在“一帶一路”沿線進行直接投資[5]。這些研究初步對“一帶一路”沿線國家的林業(yè)發(fā)展脈絡及現(xiàn)狀提出了學術需求方向。

對東南亞林業(yè)資源與發(fā)展問題，張婉潔等研究發(fā)現(xiàn)，東南亞是世界上森林物種最豐富的區(qū)域，森林在地區(qū)發(fā)展中發(fā)揮著核心作用，通過對20世紀90年代以來東南亞森林面積縮減的估算，認為經濟作物種植業(yè)的建立是東南亞森林面積變化的主要驅動力，指出東南亞林業(yè)政策重點已經向森林保護和可持續(xù)發(fā)展轉變，但管理、預算與執(zhí)法能力有限[6]。李婷婷等通過對東南亞國家森林經營政策法規(guī)、生態(tài)環(huán)境與林產品貿易等方面進行比較，認為應通過促進林業(yè)產業(yè)互補、建立林業(yè)合作機制等方式來推動東南亞森林的可持續(xù)經營[7]。但作者僅關注了中國之外的柬埔寨、老撾、越南，且在縱向上，均是資料式的羅列，缺乏歷史性的梳理分析政策法規(guī)的形成背景及核心意義。

包茂紅指出，二戰(zhàn)后東南亞國家的森林濫伐與民族國家的發(fā)展戰(zhàn)略密切相關,獨立后的東南亞民族國家政府普遍實施以木材換發(fā)展的出口工業(yè)化戰(zhàn)略，這一政策主導著森林資源的開發(fā)，也造成了森林濫伐[8]。東南亞的森林退化造成全球重要的二氧化碳調節(jié)器的消失，與全球變暖問題密切相關。正如Stephen McCarthy所指出的，森林覆蓋率的下降對東南亞農村人口、尤其是依賴森林生存的少數(shù)民族造成了極大的負面影響，造成了林區(qū)生態(tài)環(huán)境和社會狀況的雙重惡化[9]。

要深入理解“一帶一路”沿線東南亞國家的森林管理和環(huán)境問題現(xiàn)狀，有必要對歷史長時段的林業(yè)政策進行梳理。東南亞森林資源的大規(guī)模開發(fā)始于19世紀中葉西方資本在東南亞迅速擴張之時。泰國作為近代東南亞唯一未遭受過直接殖民統(tǒng)治的國家，在19世紀中葉率先借鑒殖民林業(yè)建立了現(xiàn)代民族國家的林業(yè)管理體系。二戰(zhàn)后，獨立的東南亞諸國紛紛走上同樣的道路。到20世紀80年代，泰國率先開始林業(yè)政策改革，在東南亞地區(qū)產生了顯著影響。顯然，泰國的林業(yè)管理經驗在東南亞具有典型性。邊明明等對東南亞森林資源及其變化進行了基本梳理，認為越南和泰國是20世紀90年代以來森林保護意識較好的國家[10]。丁娜等基于可持續(xù)生計理論，運用DIFD可持續(xù)生計分析框架對泰國社區(qū)林業(yè)進行了分析，以泰國林業(yè)政策與法律的形成過程為背景，認為1974年之前泰國林農的生計是不可持續(xù)的，當前社區(qū)林業(yè)在改善民生等方面有積極作用，這啟示中國在林業(yè)發(fā)展中應追求林農可持續(xù)生計利益最大化，并重視社會資產的作用[11]。這些研究均重點關注了泰國林業(yè)的當代發(fā)展，但對泰國林業(yè)發(fā)展的長時段經驗缺乏深入的總結與分析。

因此，本文擬以泰國林業(yè)管理為例，分析“一帶一路”沿線東南亞國家的木材開發(fā)與環(huán)境問題，從中總結治理經驗，為相關研究和政策制定提供有益參考。

一、東南亞科學林業(yè)體系的沿革

科學林業(yè)起源于1765至1800年之間的普魯士和薩克森，在當時中央集權的普魯士是財政金融科學的一個分支，目的是簡化國王的財政管理。歐洲科學林業(yè)設計的森林秩序有3個特點：第一， 最小程度的多樣性：選擇性培育有經濟價值的樹種，建立同齡單一林種取代原先雜亂無章的自然生態(tài)體系。第二，合理的收支計算：科學計算立材面積和未來生產潛力以取得收支平衡。第三，可持續(xù)生產：科學林業(yè)的最終目標是確保持續(xù)穩(wěn)定的木材供應[12]。由于這一管理體系的科學操作方法和對國家財政的貢獻，其逐漸成為法國、英國和美國林業(yè)管理的基礎，并隨著殖民主義傳播到亞洲、非洲和拉丁美洲[13]。

暹羅(泰國，下同)是東南亞第一個主動采納科學林業(yè)體系的國家。隨著19世紀末殖民主義在東南亞的爭奪，曾與暹羅爭雄中南半島的緬甸和越南先后淪為英國和法國殖民地。1855年，曼谷王朝被迫與英國簽訂了開放自由貿易的《鮑林條約》。隨著貿易的開放，為了抵御不斷擴張的英國商業(yè)勢力，曼谷王朝第五代君主(拉瑪五世)——朱拉隆功決定進行行政體制改革并建立林業(yè)管理體系以維護國家主權。1874年，曼谷中央王朝派遣皇家專員到清邁，經過博弈和斗爭，從封建貴族手中奪取了森林所有權[14]。隨后，朱拉隆功著手建立現(xiàn)代林業(yè)管理體系。1896年，朱拉隆功采納了英國的殖民林業(yè)體系，聘請前緬甸殖民林官、英國林業(yè)專家赫伯特·斯萊德(Herbert Slade)主持林務，建立皇家林業(yè)局，并派遣一批留學生前往英屬印度學習現(xiàn)代林學知識，泰國的現(xiàn)代林業(yè)管理由此開端?；始伊謽I(yè)局建立之后，首項工作是將林地及其上所有自然資源定為皇家財產，通過集中林業(yè)管理大權來保證民族國家對森林資源的支配權和管理權，為國家壟斷林業(yè)管理奠定了基礎。自朱拉隆功改革開始，泰國林業(yè)管理體系的建立和發(fā)展可分為3個相互銜接的階段，科學林業(yè)思想是貫穿其中的核心。這3個階段分別是：第一，科學林業(yè)體系的建立；第二，威權政府的經濟發(fā)展戰(zhàn)略與科學林業(yè)體系的強化；第三，國家公園建設與科學林業(yè)思想的延續(xù)。

科學林業(yè)為國家提供了可行的森林治理之道，對泰國的自然資源管理產生了深遠的影響。在此之前，森林是統(tǒng)治者眼中的化外之地，科學林業(yè)將森林中種種不可控因素統(tǒng)統(tǒng)略去，將復雜的生態(tài)系統(tǒng)化約成抽象的木材和燃料體積。這種簡化和高度量化的知識開啟了國家干預森林開發(fā)的可能性，也使國家的林業(yè)管理制度與商業(yè)邏輯統(tǒng)一起來[15]，使其在民族國家的經濟發(fā)展中發(fā)揮更大的作用。

20世紀30年代君主立憲制改革前后，泰國的林業(yè)管理獲得了更大的自主權，科學林業(yè)進入強化階段。1931年，最后一名英國林官離開皇家林業(yè)局，林業(yè)管理實現(xiàn)自主。1938年鑾披汶·頌堪將軍建立威權政治后，皇家林業(yè)局頒布《森林保護與保留法》(Protection and Reservation of Forest Act)，完全禁止國家森林“保護區(qū)”內的農業(yè)活動，將“保護區(qū)”和“保留區(qū)”留作國家商業(yè)開發(fā)[16]，國家的資源控制權得到極大強化，這帶來了明顯的后果：一是資源的開發(fā)力度大大增強。20世紀30年代自主管理以來，經濟發(fā)展替代可持續(xù)生產成為皇家林業(yè)局的首要目標，推動著木材資源的過度開發(fā)。據(jù)統(tǒng)計，20世紀60～70年代泰國的年均木材采伐量超過最大可持續(xù)產量5～8倍[13]。森林濫伐空前嚴重， 從1954到1974年短短20年間，泰國的森林覆蓋率從60%下降到43%[14]。二是森林社區(qū)問題愈發(fā)顯著。在科學林業(yè)的設計和規(guī)劃階段，森林社區(qū)的燒耕和輪耕活動被認定為破壞行為[12]?！渡直Ｗo與保留法》頒布之后，森林社區(qū)在保護區(qū)內的農業(yè)活動成為違法活動，被明令禁止，森林社區(qū)的生計問題日趨嚴峻。

針對這些問題，林業(yè)管理部門的應對方式是工業(yè)再植。其目標是對有經濟價值的樹種進行集中種植和管理，建立大規(guī)模單一同齡種植園，實現(xiàn)木材質量和產量的提高，但種植園給當?shù)貛淼氖杖霟o法維持家庭生計，甚至引發(fā)非法木材交易。工業(yè)再植項目成效甚微。

20世紀60年代，隨著國際形勢的變化，非功利性自然保護思想進入泰國林業(yè)管理中。1960和1961年，沙立政府在美國專家的幫助下，起草并出臺了《野生動物保護法》和《國家公園法》，確立了森林保護的法律框架?；始伊謽I(yè)局新設兩個部門：野生動物保護署和國家公園署，以履行保護職責。1960年，第一個國家公園投入建設。1964年，新的《國家森林保護法》(National Reserved Forests Act)取代了《森林保護與保留法》，法案用統(tǒng)一的國家保護區(qū)體系取代了原來的保護和保留區(qū)。保護區(qū)內嚴禁私人定居和開發(fā)行為，獲得官方許可者除外[17]。

《國家森林保護法》將非功利性自然保護思想引入泰國林業(yè)管理中，強調了森林的生態(tài)和環(huán)境價值，這無疑是一個進步。但實際上，科學林業(yè)的管理方式和內容在森林保護政策中得到了繼承和延續(xù)。泰國引入這一體系有著明確的功利性目標。

第一，20世紀60年代，冷戰(zhàn)局勢日益緊張，美國將其國家公園模式做為外交武器，向第三世界國家推廣。雖然自然保護思想與經濟發(fā)展目標有著諸多矛盾，但面對日益緊張的印支局勢，沙立·他那叻決定接受這一模式，以爭取美國援助。因此，引入國家公園模式的首要目的仍是為國家發(fā)展戰(zhàn)略服務。

第二，森林保護區(qū)和國家公園的管理建設仍由國家統(tǒng)籌和規(guī)劃，政策的實施亦由原先的林業(yè)管理部門皇家林業(yè)局執(zhí)行。國家甚至以森林保護為契機，加強了森林的管理和控制，保護區(qū)內的所有開發(fā)行為均需獲得官方許可。

第三，森林社區(qū)處境未變，并由于保護目標進一步失去森林使用權。美國國家公園模式追求保留原始的荒野，主張驅逐公園內的印第安土著居民。這為驅逐泰國森林社區(qū)的行為增添了新的合法性。

可以看出，自科學林業(yè)體系進入泰國以來，泰國林業(yè)管理雖然經歷了殖民林業(yè)管理、威權政府和國家公園保護體系3個階段，但科學林業(yè)的核心思想被繼承和延續(xù)下來。國家壟斷了林業(yè)管理權，以源自西方的生態(tài)簡化思路為主導，且隨著民族國家的發(fā)展需求強化對森林的控制。這一體系雖然有著為國家提供穩(wěn)定木材供應的良好初衷，但是卻受到了森林濫伐和森林社區(qū)貧困的生態(tài)和社會雙重后果。那么，是什么原因導致了科學林業(yè)在東南亞的失敗？

二、林業(yè)管理中的制度問題

19世紀末列強在東南亞的爭奪構成了科學林業(yè)確立的前提條件，科學計算和壟斷管理是為了使國家財政和商業(yè)收入更具競爭性。在殖民主義的外部壓力下，東南亞唯一獨立的暹羅也迫切需要吸納新型的管理方式和國家力量來確保其對邊疆的控制權和對資源的支配權。但這一體系很快就被內化成民族國家現(xiàn)代主義信仰的一部分。從拉瑪六世瓦吉拉伍德開始，到之后的軍人政府，都試圖通過威權建立一個泰民族國家。他們構建了一個共同的泰民族身份，努力爭取共同的目標，將公共利益放在首位，并制定了將經濟從外國人手中解放出來的經濟民族主義目標[18-19]。他們將國王或軍人領袖塑造成國家目標的實施者和領導者，將權力與特定的變革項目聯(lián)系在一起，通過共同的現(xiàn)代化目標為威權主義贏得合法性，以資源換發(fā)展的戰(zhàn)略從而得到了進一步支持和發(fā)展。

與泰國類似，戰(zhàn)后大多數(shù)東南亞國家將經濟重建與政治獨立聯(lián)系在一起。盡管各國政府有許多不同之處，但總的來講他們都認為中央計劃和國家干預是達到政治經濟目標的必要手段。到20世紀60年代，東南亞多國都在威權政府的帶領下走向了自主發(fā)展的現(xiàn)代化道路。在森林資源管理方面，獨立的東南亞國家紛紛繼承了殖民時期建立的科學林業(yè)框架，木材出口成為獲得工業(yè)化所需外匯的主要途徑，砍伐量甚至遠超殖民時代。緬甸自1962年軍政府統(tǒng)治以來，森林覆蓋率一直在加速下降。1988年世界銀行等國際組織的撤資制裁迫使軍政府開放木材開發(fā)以吸引外資和外匯，導致其東部和北部邊境的過度砍伐進一步加劇。2005年之后，緬甸政府又吸引國內外資本進入農業(yè)領域，更導致大量林地被清理為農業(yè)用地[9]。印尼自蘇哈托威權政府建立之后，木材資源的開發(fā)一直被權貴階層把持，濫伐和非法盜伐活動猖獗。自20世紀60年代以來，東南亞損失了1 600萬公頃或37%的熱帶森林[20]。那么，東南亞的林業(yè)政策中存在著哪些問題，造成了如此巨大的生態(tài)和社會損失？

(一)腐敗、過度砍伐和非法盜伐

威權政府雖然為經濟計劃的實施提供了權力保障，但不受制約的權力也埋下了腐敗的隱患，導致過度砍伐和非法盜伐活動無法得到監(jiān)管。木材產業(yè)的巨大利潤為掌握著資源分配權的林業(yè)官員提供了權力尋租的動機與可能，他們操縱伐木許可證的頒行，與商業(yè)集團組成利益分肥同盟，共享過度砍伐帶來的利潤[21]。這種尋租行為不但在林業(yè)部門上層存在，甚至普遍存在于在一線工作的低級林官之中。在林場負責選木的林員由于收受木材公司的好處，任由其在林場砍伐未成才的樹木，且在砍伐后為其標記合格標簽[12]。

許可證體系也為非法采伐提供了便利，獲得特許權的公司在林區(qū)開通的道路被隨后而至的非法砍伐者利用，這些非法盜伐者往往得到地方或更高級官員的默許[22]。一些國家的林業(yè)部門也出臺了針對盜伐的措施，如泰國皇家林業(yè)局通過物質獎勵鼓勵盜伐者主動上交木材，然而這甚至刺激很多伐木者為了獎金而盜伐?；始伊謽I(yè)局則轉手將沒收的木材進行拍賣，拍賣所得為林業(yè)局提供了20%的年收入。禁伐令頒布后，合法木材來源被切斷，沒收的盜伐柚木甚至達到了總產出的60%，其它種類的盜伐木材則達到總產出的150%[12]。

(二)貧困引發(fā)的社會矛盾

戰(zhàn)后的現(xiàn)代化進程改變了東南亞傳統(tǒng)的社會結構，尤其打破了庇護互惠體制和社區(qū)秩序。傳統(tǒng)森林社區(qū)奉行土地公有和互助互惠，財富和資源在社區(qū)內分享，村莊能夠實現(xiàn)自給自足。一些處于“流動邊界”上的村莊和社區(qū)受到不同層級的地方貴族的庇護，因此可以對中央王朝的法律和規(guī)則置之不理。上層貴族需要考慮被庇護者的需求，否則這些社區(qū)或小國可以選擇投奔別的領主尋求更好的庇護，導致原領主遭受損失。因此，在傳統(tǒng)秩序的保護下，森林社區(qū)在二戰(zhàn)前仍能夠保持一定程度的獨立并居住在森林之中。而二戰(zhàn)后東南亞國家權力的強化則使這些傳統(tǒng)秩序難以維持，政治現(xiàn)代化使傳統(tǒng)精英必須與國家機器聯(lián)系起來[22]。隨著國家機器的強化，政府可以通過稅收來占有更多資源，也可以通過分配資源獎賞親信，從而破壞傳統(tǒng)的社會紐帶。在經濟發(fā)展的大潮中，社會義務被利益關系所取代。

在這樣的情況下，森林社區(qū)失去了庇護，無法維持傳統(tǒng)的生活方式。利益集團不愿承擔森林破壞的責任，就將責任推給更為弱小的森林社區(qū)。在新的社會結構中，森林社區(qū)幾乎失去了表達需求或不滿的渠道。人口的增長和現(xiàn)代交通的便利更使新移民源源不斷地涌入邊疆地區(qū)，使其生存條件進一步惡化，很多失去土地的農民被迫再次進行燒耕，在森林里開辟新的田地以維持生計，這似乎更加印證了森林社區(qū)破壞森林的指控。在力量不對等的情況下，這樣的指控方便了政府對其進行進一步壓制。以泰國為例，從20世紀70年代到20世紀90年代初，軍隊的暴力驅趕導致成千上萬名森林居民流離失所，引發(fā)矛盾和沖突。但這類壓制卻能從經濟發(fā)展、國家安全甚至環(huán)境保護等話語中不斷獲得正當性。

(三)熱帶雨林生物多樣性破壞

東南亞地區(qū)地處熱帶，在冰期免于被冰川破壞，因此保留了更為原始、豐富的生態(tài)環(huán)境。東南亞雨林是多種動植物的天堂，更是很多瀕危物種的棲息地。但是，生物多樣性從未成為林業(yè)管理關注的重點，甚至是其需要解決的一個問題?？茖W林業(yè)的生態(tài)簡化措施造成了巨大的生物多樣性損失,而彌補性的工業(yè)再植只能為森林覆蓋率做出貢獻，卻無益于物種的恢復。據(jù)荷蘭學者彼得·布姆加德研究，與歐美國家相比，東南亞的森林轉型發(fā)生得更早，森林覆蓋率在一個較高點就開始實現(xiàn)回升[2]。但這種回升對生物多樣性的恢復幫助甚微。森林史學者Langston指出，衡量森林系統(tǒng)恢復力的核心在于是否存在互動的森林生態(tài)群落，而非僅僅是覆蓋率的上升[23]。對森林居民的驅逐加劇了多樣性的破壞，森林居民在長期居住于森林的過程中已和其它物種形成互動關系，是森林生態(tài)系統(tǒng)的有機組成部分,他們在長期觀察和實踐中積累的森林知識應受到重視和挖掘。

綜上，東南亞現(xiàn)代林業(yè)管理的核心問題是國家對森林管理權的壟斷，在管理過程中犧牲了森林社區(qū)和森林生態(tài)環(huán)境，以實現(xiàn)片面的經濟發(fā)展，從而造成了熱帶生物多樣性損失和鄉(xiāng)村貧困等環(huán)境和社會問題。

三、“一帶一路”沿線東南亞國家的林業(yè)政策改革經驗

20世紀80年代，隨著東南亞各國經濟發(fā)展和政治改革進程的推進[24]，林業(yè)管理中存在的種種問題開始受到廣泛批評，改革呼聲愈發(fā)強烈。20世紀80年代，在泰國民眾的努力下，泰國首先于1989年頒布商業(yè)禁伐令并開啟了林業(yè)改革進程。20世紀80年代林業(yè)政策的改革不再是國家主導的自上而下的改革，而是融合了國家支持、NGO組織協(xié)調、民眾參與的全方位改革，并逐漸形成了具有東南亞特色的社會林業(yè)管理體系。

(一)社會力量對林業(yè)政策改革的需求

泰國民眾最先開啟了大規(guī)模的批評和抗議，并逐漸形成了相關的社會活動網(wǎng)絡。1986年，來自清邁的查泰黨議員素拉潘·信(Suraphan Shinawatra)當選交通部副部長后，提出了一項再造林方案，申請清邁Mea On森林保護區(qū)235萊退化林地的使用權，用以再植芒果等果樹。這項提案因符合1985年的林業(yè)政策——即鼓勵私人企業(yè)投資并協(xié)助國家林業(yè)部門再植——而被授予特許狀。由于破壞森林，果園項目很快就引發(fā)了所在地惠考村村民的抗議。當?shù)亟處煵袢f那(Nit Chaivanna)帶領村民要求森林實行自治，后柴萬那被暗殺，引發(fā)大規(guī)?？棺h沖突，在村民、學生、學者、環(huán)保主義者的監(jiān)督下，林業(yè)部門最后同意給予惠考村民森林自治權，駁回了素拉潘·信的要求[13]。這是森林社區(qū)第一次獲得森林自治權，將在村民組織、公務員、NGO組織和學者組成的委員會的監(jiān)督下行使。

惠考的勝利是泰國林業(yè)史上的轉折點。國家對森林自治權的承認標志著“非法”居住在保護區(qū)內的森林居民得到了正視。這次抗議活動也推動了村民、NGO組織、學者和進步官員組成的社會活動聯(lián)盟的建立。在接下來的幾年中，全國很多社區(qū)掀起了森林自治運動。1997年憲法肯定了森林社區(qū)有根據(jù)本土習慣使用自然資源的權利。受此激勵，約有15 000名公民向議會提交了議案。2001年，議會通過了《社會林業(yè)法》(Community Forestry Bill)，這是第一部打破林業(yè)管理壟斷權，將權力下放社會的森林管理法案[9]。

(二)社會團體對林業(yè)政策改革的推動

泰國公民爭取森林自治權的斗爭開啟了公民社會參與東南亞林業(yè)管理的時代。社會林業(yè)與科學林業(yè)的一元治理模式不同，它是公民對森林退化問題的自發(fā)回應，并自下而上地成功影響了森林管理的公共政策和立法。社會林業(yè)旨在調動群眾參與林業(yè)實踐，采用農用林業(yè)的技術手段，鼓勵群眾自主參與種樹和收獲林產品、進而促成土地系統(tǒng)的持續(xù)利用，實現(xiàn)森林的可持續(xù)經營和鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展[8]。

森林社區(qū)的資源使用權是社會林業(yè)得以實施的前提，也是民間團體爭取的主要權利。自1991年皇家林業(yè)局在公民社會的壓力下出臺第一個社會林業(yè)法草案以來，關于社會林業(yè)的政策就一直受到社會活動家、學者和非政府組織(NGO)的監(jiān)督和挑戰(zhàn)。社會活動家和NGO組成了聯(lián)盟，如“生態(tài)恢復基金會”(Foundation for Ecological Recovery)，甚至設計了“民眾版”的社會林業(yè)法案，不斷強調森林社區(qū)的權利。他們的工作得到了政府的重視，1996年，國家經濟和社會發(fā)展委員會(National Economic and Social Development Board,簡稱NESDB)主動邀請NGO組織、學者和社會團體共同參與起草新草案。這一草案中包含著頗具爭議的第18條，即允許國家公園等保護區(qū)內的森林社區(qū)實施社會林業(yè)[17]，標志著森林社區(qū)賦權的進一步深化。但2002年3月15日，參議院通過的第18條補充修改條款又再次否定了保護區(qū)內社會林業(yè)的合法性。這表明社會林業(yè)在泰國的法律地位仍在不斷地爭取和修正之中。

盡管如此，社會林業(yè)的實踐案例已經遍及泰國全境。據(jù)學者估計，現(xiàn)在泰國存在著8 000個以上的社會林業(yè)項目?；始伊謽I(yè)局自1999年開始實行“社區(qū)森林登記”支持社會林業(yè)的發(fā)展。雖然登記并不意味著社區(qū)對森林的所有權，但卻意味著社區(qū)可以獲得地方職能部門對其林業(yè)活動的支持，這些支持包括植樹、劃界、處理糾紛和處罰非法入侵者等。據(jù)統(tǒng)計，從2000年到2010年，皇家林業(yè)局共登記了7 398個社會林業(yè)項目，有8 068個村莊參與了這些項目，保護了473 399.52公頃森林[17]。

(三)非政府組織為東南亞林業(yè)管理開啟了新渠道

泰國的經驗不但啟發(fā)了印尼等國的社會活動者建立類似的聯(lián)盟，還開啟了森林治理的國際合作新渠道。公民社會力量將NGO推向了森林治理和環(huán)境保護的前沿[25]。20世紀60年代以來，東南亞地區(qū)最主要的區(qū)域合作渠道是東南亞國家聯(lián)盟。互不干涉內政是東盟的基本原則，這使東盟在處理跨境環(huán)境問題時面臨著諸多限制。在此情形下，由NGO參與的社會林業(yè)搭建了區(qū)域性合作渠道。NGO組織可以通過影響各自國家的公共政策在整個區(qū)域中發(fā)揮作用。如泰國NGO團體在團結森林社區(qū)、實踐社會林業(yè)方面的經驗通過NGO組織的跨國互動和交流影響到整個區(qū)域，開啟了活躍的民間對話通道，成功地影響了各國政府的公共政策。

在東南亞國家和區(qū)域外的國際合作渠道中，東南亞和國際NGO組織的合作進一步加強了公民社會團體的國際化，并能夠向國際組織和區(qū)域內各國政府施壓，解決跨境森林管理問題。如在APP(金光集團)非法采伐森林的事件中，地球之友與綠色和平等國際NGO組織聯(lián)合本土環(huán)保NGO游說幾家大型跨國公司中斷與APP的合作、證券和金融機構棄售APP印尼子公司Indah Kiat紙業(yè)的股票，并說服全球可持續(xù)森林認證體系FSC管理委員會于2007年解除與APP的關系。最終迫使APP不斷提高天然林保護標準，并積極與當?shù)卣疁贤?，推出新的環(huán)保措施[26]。

在國際木材貿易協(xié)定中，NGO組織能夠起到良好的監(jiān)督和補充作用。歐盟于2003年開啟“森林法實施、管理和貿易行動計劃”(Forest Law Enforcement, Governance and Trade Action Plan,簡稱FLEGT)，主要內容是與歐盟之外的木材出口國達成雙邊“自由伙伴協(xié)定”(Voluntary Partnership Agreements,簡稱VPAs)，雙方承諾僅售買來源合法的木材。2007年，東南亞最大的兩個木材出口國馬來西亞和印度尼西亞先后開啟FLEGT協(xié)商。在NGO組織的監(jiān)督和建議下，協(xié)定采納了《2010歐盟木材管理條例》這一更為嚴格的標準，要求出口商必須進行嚴格的商業(yè)調查，并提供FLEGT的認證來證明木材來源。在貿易之外的公共工程領域，F(xiàn)LEGT將監(jiān)督權交給NGO組織來執(zhí)行[20]。

四、結語

從東南亞林業(yè)管理的歷史和經驗可以看出，殖民時代確立的西方科學林業(yè)提供了一套生態(tài)簡化的森林管理邏輯，為民族國家提供了切實可行的林業(yè)管理路徑[27]。“一帶一路”沿線東南亞國家崛起時，掌權者通過集中地、自上而下的計劃來組織社會和生態(tài)系統(tǒng)，使國家得以最大限度的調動和使用資源[28]，以推動經濟發(fā)展。二戰(zhàn)后的威權政府表現(xiàn)出控制欲和片面的發(fā)展信仰，這種集中計劃和現(xiàn)實利益需求常常導致激進的生態(tài)簡化和人類災難。20世紀80年代以來，森林濫伐導致的生態(tài)和社會危機使科學林業(yè)受到了挑戰(zhàn)，以NGO組織為代表的公民社會團體積極參與森林治理，并提出了社會林業(yè)這一綜合性的管理框架。在NGO組織和公民社會團體的持續(xù)努力之下，森林社區(qū)的自治權已經得到了法律的認可，社會林業(yè)提供了替代性的管理方案。以此為開端，東南亞地區(qū)的森林管理逐漸走向了可持續(xù)發(fā)展階段。

中國是亞太地區(qū)的重要經濟體，是重要的木材及相關產品進口國。隨著“一帶一路”倡議帶來的國際經濟貿易繁榮，中國在參與國際木材貿易的過程中，除了重視森林資源的可持續(xù)開發(fā)與環(huán)境治理合作之外，更要重視NGO組織在區(qū)域合作中的作用，以擴大中國在區(qū)域環(huán)境治理中的影響力，同時在國際木材貿易中主動承擔監(jiān)督者的角色，杜絕非法木材交易，推動建立亞太區(qū)域的國際化木材貿易監(jiān)督機制，從而提升在亞太區(qū)域環(huán)境治理上的領導力。