張宇炎

(中國人民大學(xué) 國際關(guān)系學(xué)院，北京 100872 )

作為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿υ?，石油等能源的進(jìn)口對(duì)保證中國的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。截至2017 年底，石油的對(duì)外依存度已經(jīng)接近70%。在國內(nèi)石油產(chǎn)量不斷下降，化石能源又無法被取代的情況下，預(yù)計(jì)今后較長一段時(shí)間內(nèi)，中國還需大量進(jìn)口能源。中非能源外交取得了哪些進(jìn)展? 國際能源格局的變化對(duì)中非能源外交造成了怎樣的挑戰(zhàn)? 中非能源外交應(yīng)如何應(yīng)對(duì)? 本文將試圖圍繞上述問題進(jìn)行闡釋。

1 21 世紀(jì)中非能源外交的進(jìn)展

綜觀中國能源外交的實(shí)踐，中國在發(fā)展同某一國家的能源外交合作時(shí)，大多遵循一條自上而下的相似路徑。該路徑可劃分為三個(gè)階段: 第一階段是兩國率先開展首腦外交等外交活動(dòng)，由兩國首腦或政府之間達(dá)成能源合作意向。在此過程中，良好的政治關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)人偏好、相似的重大項(xiàng)目決策流程都是能源合作意向的影響因素。第二階段是兩國政府根據(jù)首腦外交達(dá)成的合作意向繼續(xù)談判，形成能源外交的框架性協(xié)議，資源國政府能力及中國政府的參與程度會(huì)影響政府的談判進(jìn)程，形成各具特點(diǎn)的框架性協(xié)議。第三階段是能源外交的實(shí)施階段，能源外交的實(shí)施方式初步形成。

可見，合理的路徑規(guī)劃有效促進(jìn)了中非能源外交的發(fā)展，使新時(shí)期中非能源外交呈現(xiàn)出政治平等、互利共贏的基本特征，中國同許多國家成功開展的能源外交順應(yīng)了歷史的發(fā)展趨勢(shì)，準(zhǔn)確把握住了良好的契機(jī); 通過良好的能源合作促進(jìn)雙方關(guān)系達(dá)到新高度。

2 21 世紀(jì)中非能源外交的主要參與角色

21 世紀(jì)的中非能源外交除有清晰的路徑規(guī)劃外，各參與角色在能源外交的醞釀、形成及實(shí)施中發(fā)揮著重要作用。事實(shí)上，能源外交的決策、談判、形成及實(shí)施是一個(gè)復(fù)雜、龐大的動(dòng)態(tài)體系，在這個(gè)系統(tǒng)中，可將行為體劃分為中國和資源國政府、參與的政策性銀行、企業(yè)及保險(xiǎn)公司四類。在能源外交進(jìn)入實(shí)施階段后，由于各參與角色發(fā)揮的作用不同，可總結(jié)出四種不同的能源外交類型: 國家援助框架下的能源外交、以投資換能源、能源共同體及市場(chǎng)投資。他們分別有一個(gè)行為主體，其他參與角色圍繞行為主體開展能源合作，如圖1 所示。

圖1 新時(shí)期中非能源外交框架

在圖1 中，縱向坐標(biāo)軸按1997 年、2003 年、2008 年、2013 年及2017 年五個(gè)關(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)進(jìn)行劃分。1997 年是國家援助框架下的能源外交(編號(hào)1) 的開始時(shí)間，也是本文研究的起始時(shí)間; 2003 年是以投資換能源(編號(hào)2) 的開始時(shí)間; 2008 年是以投資換能源出現(xiàn)變化的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn); 2013年為各種類型并存的時(shí)間點(diǎn); 2017 年為本文研究的截至?xí)r間。每隔四五年，中非能源外交實(shí)踐發(fā)生一定程度的調(diào)整，故圖1 的縱向坐標(biāo)軸按此維度進(jìn)行劃分。

在圖1 中，橫向坐標(biāo)軸按資源國政府能力的強(qiáng)弱進(jìn)行劃分。由于各參與角色發(fā)揮的作用各不相同，隨著各行為主體(中心圓) 的變化，其他參與角色也在調(diào)整。當(dāng)資源國政府能力較弱時(shí)，中國政府或資源國政府為行為主體，而隨著資源國政府能力的提升，政策性銀行、企業(yè)取代政府成為行為主體。由于兩國政府、政策性銀行、企業(yè)及保險(xiǎn)公司是中非能源外交中的主要參與角色，本文將分別進(jìn)行闡述。

2.1 中國政府

中國政府在中非能源外交的決策、設(shè)計(jì)及實(shí)踐中起到了關(guān)鍵性作用。中國領(lǐng)導(dǎo)人和政府機(jī)構(gòu)不僅制定了能源外交戰(zhàn)略，推動(dòng)了中非能源合作意向的達(dá)成，還能因地制宜，有針對(duì)性地設(shè)計(jì)能源外交的實(shí)施方案，以政治、經(jīng)濟(jì)及安保手段輔助，解決執(zhí)行中出現(xiàn)的問題，促進(jìn)中非能源外交的有效實(shí)施。此外，中國政府多次準(zhǔn)確把握合作時(shí)機(jī)，使中非能源外交成功邁向新的臺(tái)階。

在20 年中非能源外交實(shí)踐中，中國將非洲國家劃分為四類，并分別采取不同的能源合作戰(zhàn)略: 第一類為同擁有顯性能源的國家開展的能源外交，如安哥拉、尼日利亞、蘇丹等; 第二類為同擁有隱性能源的國家開展的能源外交，此類國家指該國擁有的能源無法立即為中國帶來經(jīng)濟(jì)效益和戰(zhàn)略利益，但對(duì)中國未來的長遠(yuǎn)發(fā)展有利; 第三類為同具有重要地緣戰(zhàn)略位置的國家開展的能源外交，如馬里、吉布提等雖然沒有中國需要的能源，但其所處的位置對(duì)中國的戰(zhàn)略布局有重要的支撐作用; 第四類國家既無能源，也不具有重要的地理位置，但中國從長遠(yuǎn)出發(fā)，犧牲短期經(jīng)濟(jì)利益探索發(fā)展空間，如塞舌爾等。［1］

2.2 資源國政府

總體而言，資源國政府在20 年中非能源外交中的作用在不斷變化。如果按照能源的挖掘程度、管理水平及政府能力三個(gè)維度來衡量資源國政府在中非能源外交中的作用，則能源挖掘程度高、管理水平較高及政府能力較強(qiáng)的資源國可成為能源外交中的行為主體。因?yàn)樗鼈兡芨鶕?jù)本國發(fā)展需要，制定相應(yīng)的招商引資政策，承擔(dān)維護(hù)能源外交運(yùn)轉(zhuǎn)的任務(wù)。

然而，對(duì)于能源挖掘水平低、管理手段落后、政府能力較弱的非洲資源國，在中非能源外交中無法起主導(dǎo)作用。對(duì)于此類非洲國家而言，從中非能源合作中獲取好處，改變落后的發(fā)展面貌、取得發(fā)展的資金是他們的首要目標(biāo)。

2.3 政策性銀行

政策性銀行在中非能源外交中主要起到風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的作用，運(yùn)用資金杠桿，使能源外交有效運(yùn)轉(zhuǎn)。有別于傳統(tǒng)商業(yè)銀行，政策性銀行的行為受到政府的指導(dǎo)，是執(zhí)行國家大型政策的金融工具。在20 年的中非能源外交實(shí)踐中，政策性銀行一直遵循政府的政策精神，探索發(fā)展更加靈活的合作形式。

如圖1 所示，政策性銀行是以投資換能源的行為主體。一方面，政策性銀行為建設(shè)企業(yè)提供具有優(yōu)惠性質(zhì)的貸款;另一方面，非洲資源國通過政策性銀行將能源作為質(zhì)押物，償付建設(shè)企業(yè)的施工費(fèi)用。政策性銀行在以投資換能源的過程中，近似于擔(dān)保平臺(tái)，起到減少合作雙方投資風(fēng)險(xiǎn)的作用。

2.4 能源企業(yè)及建設(shè)企業(yè)

能源企業(yè)及建設(shè)企業(yè)在20 年的中非能源外交中，發(fā)揮的作用、參與的方式在不斷變化。在1997—2007 年的中非能源外交中，能源企業(yè)和建設(shè)企業(yè)更多的是被動(dòng)參與國家的能源外交戰(zhàn)略并獲取一定的經(jīng)濟(jì)利潤。而這一情況在2008年后發(fā)生了顯著變化，企業(yè)更加積極主動(dòng)地參與中非能源合作。

2.5 保險(xiǎn)公司

保險(xiǎn)公司在20 年的中非能源外交中雖然一直承擔(dān)輔助性角色，但卻不可或缺。因?yàn)閰⑴c非洲能源項(xiàng)目的企業(yè)需要通過再保險(xiǎn)的方式降低購買、使用大型成套設(shè)備及建設(shè)材料的風(fēng)險(xiǎn)，輔助能源外交的順利實(shí)施。

3 21 世紀(jì)中非能源外交的實(shí)踐路徑

3.1 國家援助框架下的能源合作

國家援助框架下的能源合作方式適合那些擁有豐富的能源，但政府能力偏弱的非洲國家，例如蘇丹、尼日利亞、乍得等。非洲資源國擁有能源是中非能源外交開展的前提，政府能力較弱意味著該國政府沒有足夠的能力維護(hù)大型項(xiàng)目的開發(fā)和運(yùn)行。故資源國政府需要借助外力，保證大型在建能源項(xiàng)目的順利實(shí)施。由于部分西方能源公司懾于安全風(fēng)險(xiǎn)不敢進(jìn)入此類非洲國家投資，中國能源企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手相應(yīng)減少，進(jìn)入非洲能源市場(chǎng)的難度降低，中非能源外交更易順利推進(jìn)。

國家援助框架下的能源合作方式實(shí)施路徑如下: 政府影響—援助配套—企業(yè)執(zhí)行—政策性銀行提供優(yōu)惠貸款。兩國政府通過高層互訪等形式確立合作意向，簽訂合作協(xié)議，敲定合作流程。在合作協(xié)議達(dá)成后，中國政府為確保能源合作的順利進(jìn)行，還會(huì)提供政治、經(jīng)濟(jì)、文化、安保等方面的配套援助，協(xié)助中國企業(yè)在資源國順利開展能源投資建設(shè)。國有政策性銀行為愿意參與非洲投資的企業(yè)提供優(yōu)惠貸款。在上述手段的綜合運(yùn)用下，國家援助框架下的能源外交收效顯著。

3.2 以投資換能源

以投資換能源方式指兩國政府通過簽訂雙邊協(xié)議和戰(zhàn)略投資協(xié)定，依托機(jī)制化運(yùn)作，以石油或其他能源作為資金質(zhì)押物進(jìn)行交換，中國企業(yè)進(jìn)入資源國進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，幫助其發(fā)展經(jīng)濟(jì); 非洲資源國以能源沖抵中國的建設(shè)費(fèi)用。

以投資換能源方式適合那些擁有能源但政府能力一般、需要借助外國資金發(fā)展經(jīng)濟(jì)的非洲國家，例如安哥拉。擁有能源是中非開展能源外交的前提，政府能力一般的非洲資源國雖然可以維持國內(nèi)的基本穩(wěn)定，卻沒有足夠的實(shí)力促進(jìn)本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由于此類非洲資源國雖然有能力保障在建大型能源項(xiàng)目的安全，但缺乏資金發(fā)展能源工業(yè)，它們希望憑借本國能源換取中國對(duì)其的資金支持，中國希望通過幫助非洲國家進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)換取能源，這是以投資換能源方式的核心條件。

以投資換能源方式通常遵循政府支持—企業(yè)執(zhí)行—政策性銀行提供資金—資源國政府以能源擔(dān)保的路徑，依托產(chǎn)能發(fā)展基金、南南發(fā)展基金等管理中國對(duì)非洲的投資貸款，控制企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)。中國的政策性銀行通常會(huì)為參與非洲建設(shè)的企業(yè)提供低于商業(yè)貸款3%的優(yōu)惠貸款。［2］出口信用保險(xiǎn)公司為建設(shè)企業(yè)的資金和設(shè)備投保，以避免投資過程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)和損失。

3.3 能源共同體

能源共同體指在得到資源國政府許可后，各國能源公司為提高效益，分散投資風(fēng)險(xiǎn)，組成聯(lián)合作業(yè)體協(xié)同投資，或以參股合作的形式成立合資公司，共同參與非洲國家的能源開發(fā)。

能源共同體適合那些擁有能源、政府能力較強(qiáng)，但技術(shù)開發(fā)能力不足的非洲國家，例如摩洛哥、尼日利亞、南非等。政府能力較強(qiáng)的資源國不僅有能力控制本國政權(quán)、能源及人口，還具備一定能力發(fā)展本國經(jīng)濟(jì)。然而，受技術(shù)水平的限制，此類國家的能源卻未能得到更為有效的開發(fā)利用。推行能源共同體可幫助其突破技術(shù)瓶頸，合理使用境外資金和技術(shù)，促進(jìn)本國經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

能源共同體方式通常遵循政府批準(zhǔn)—公開競(jìng)標(biāo)—組建國際投資公司—共同實(shí)施的路徑。具體為: 在投資國與資源國政府均同意的前提下，不同的能源公司以公開競(jìng)標(biāo)的方式參與競(jìng)爭(zhēng)，中標(biāo)后以共同參股的方式組建聯(lián)合能源公司，負(fù)責(zé)資源國的能源勘探、開發(fā)、建設(shè)等工作。

此方式對(duì)中國擴(kuò)展國際影響力、減少貿(mào)易摩擦、分散投資風(fēng)險(xiǎn)效果顯著。隨著中非能源合作的不斷深入，中國同域外大國在非洲的競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，貿(mào)易摩擦頻頻，中國企業(yè)在非洲的生產(chǎn)經(jīng)營都受到了干擾。中石化在南蘇丹進(jìn)行油田勘探時(shí)，經(jīng)常遇到美國使館工作人員的橫加指責(zé)，項(xiàng)目的工期進(jìn)度都因此延期。①本處引文系作者對(duì)中國石化國際勘探公司管理人員的訪談?wù)矶?，采訪時(shí)間為2017 年9 月14 日.但是通過組建能源共同體，邀請(qǐng)同中國能源企業(yè)有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的別國能源公司共同合作，能形成利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的良性循環(huán)。此外，能源共同體還可彌補(bǔ)中國能源企業(yè)開發(fā)技術(shù)的某些不足，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。由于中國石油公司尚未具備達(dá)到國際標(biāo)準(zhǔn)的深海油氣田開發(fā)能力，只有通過尋找西方技術(shù)合作伙伴，才能更好地開發(fā)非洲的深海油氣資源。［3］

能源共同體存在一個(gè)較為明顯的弊端，即難以保證能源投資的效率。例如，在項(xiàng)目建設(shè)過程中，多國公司組建的聯(lián)合體難免出現(xiàn)決策分歧，為此不得不耗費(fèi)一定時(shí)間達(dá)成共識(shí)，這將直接影響到項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，降低中國能源企業(yè)的投資回報(bào)率。此外，由于文化的差異、管理方式的不同，能源共同體還面臨管理混亂等問題。

3.4 市場(chǎng)投資

市場(chǎng)投資方式指能源企業(yè)在獲得本國政府批準(zhǔn)后，進(jìn)入資源國進(jìn)行商業(yè)投資，獲取能源，賺取商業(yè)利益的運(yùn)作方式。此方式在21 世紀(jì)的中非能源合作中被廣泛應(yīng)用。市場(chǎng)投資方式中的能源合作呈現(xiàn)市場(chǎng)化、規(guī)范化等特點(diǎn)。

市場(chǎng)投資方式適合那些擁有能源、政府能力強(qiáng)，政治較為穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的非洲國家。當(dāng)非洲資源國政府能力較強(qiáng)時(shí)，政府不僅有能力控制本國的政權(quán)、人口及能源，還具備一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)，社會(huì)成熟度較高。這意味著非洲資源國具有承攬大型能源項(xiàng)目的資金和實(shí)力，市場(chǎng)投資條件較為成熟，可以滿足國際化的能源合作需要。

市場(chǎng)投資方式的路徑為: 政府意向達(dá)成—主導(dǎo)企業(yè)競(jìng)標(biāo)—資源國政府批準(zhǔn)—企業(yè)商業(yè)合作達(dá)成。相較于其他三種能源外交的方式，市場(chǎng)投資方式路徑較為簡(jiǎn)單，企業(yè)自主權(quán)也相對(duì)較大，在中國和非洲國家政府批準(zhǔn)企業(yè)的投資申請(qǐng)后，可通過商業(yè)運(yùn)作的方式參與資源國的能源合作。

市場(chǎng)投資方式實(shí)施的隱患是資源國政權(quán)的穩(wěn)定程度，部分非洲資源國存在政治局勢(shì)不穩(wěn)定的情況，一旦政治斗爭(zhēng)擴(kuò)大，或者政府領(lǐng)導(dǎo)層更迭，極有可能推翻之前簽訂的能源合作協(xié)議，出現(xiàn)“新官不理舊賬”的現(xiàn)象，為市場(chǎng)投資方式的順利開展增添了變數(shù)。

4 中非能源外交面臨的挑戰(zhàn)及對(duì)策

隨著國際能源格局正在進(jìn)行深刻的變革，21 世紀(jì)中非能源外交面臨巨大挑戰(zhàn)，國際能源消費(fèi)中心和生產(chǎn)中心的轉(zhuǎn)移已然對(duì)中非能源外交的戰(zhàn)略、方式造成巨大挑戰(zhàn)。

中非能源外交面臨的最大挑戰(zhàn)來自域外大國與中國在非洲開展的激烈競(jìng)爭(zhēng)。近年來，出于對(duì)化石能源開采前景的擔(dān)憂，世界主要能源消費(fèi)國紛紛加大在全球搜尋能源的力度。各國政府對(duì)本國能源企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)投入了更多的精力，加大了支持力度，鼓勵(lì)它們?cè)谌蚝湍茉瓷a(chǎn)國開展能源合作。非洲作為能源生產(chǎn)的主要來源地，是能源消費(fèi)國爭(zhēng)奪的重點(diǎn)地區(qū)。這就造成中國在非洲面臨的競(jìng)爭(zhēng)加劇，中國在非洲的既得能源利益受到一定程度的擠壓。其他能源消費(fèi)國為獲得非洲的能源，經(jīng)常采用各種手段干擾中國在非洲的正常經(jīng)營活動(dòng)，引導(dǎo)國際輿論，抹黑中國和非洲良好的能源合作，影響中國的國際形象。面對(duì)此種態(tài)勢(shì)，中國應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，沉著應(yīng)對(duì)，尋找對(duì)策。

首先，中國應(yīng)按照習(xí)近平外交思想指引中非能源外交行動(dòng)方略。2013 年以后，習(xí)近平外交思想逐漸形成完整、成熟的體系。其中，“一帶一路”倡議一經(jīng)提出，不僅得到了亞洲和歐洲很多國家的積極響應(yīng)，在非洲也引起極大反響。很多非洲國家領(lǐng)導(dǎo)人紛紛表示愿同中國一道，探索全新的能源合作形式。中非能源外交應(yīng)充分利用“一帶一路”倡議帶來的政策紅利，開展戰(zhàn)略布局，適應(yīng)國際能源合作發(fā)展需要。

其次，中國應(yīng)充分利用多邊外交合作機(jī)制，深化中非合作伙伴關(guān)系。良好的政治關(guān)系是深化經(jīng)濟(jì)合作的基石，中非之間具有傳統(tǒng)友誼，但仍需中國與非洲共同努力，共同維系。未來，可通過中非合作論壇、南南合作等形式，與非洲國家增加溝通，增進(jìn)感情。此外，通過多邊合作機(jī)制還可使中非消除誤會(huì)，解決在進(jìn)行中合作出現(xiàn)的問題。

最后，中非應(yīng)共同探索加深清潔能源領(lǐng)域的合作。當(dāng)前，清潔能源的開發(fā)與利用是國際能源的主流發(fā)展趨勢(shì)。頁巖氣的大規(guī)模商業(yè)化開發(fā)使傳統(tǒng)化石能源將被替代，此外，海水資源、光伏發(fā)電、可燃冰利用等議題也是國際能源領(lǐng)域的前沿發(fā)展議題。有鑒于此，中非也應(yīng)順應(yīng)時(shí)代發(fā)展潮流，加強(qiáng)清潔能源領(lǐng)域的合作，升級(jí)既有能源合作方式，探索技術(shù)合作、管理分成等全新的合作形式。