董晉明

(長(zhǎng)治市環(huán)境監(jiān)督管理中心，山西 長(zhǎng)治 046000)

引 言

近年來，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，各種自然災(zāi)害和人為活動(dòng)帶來的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)也在不斷加劇，部分區(qū)域、行業(yè)環(huán)境安全隱患突出,突發(fā)環(huán)境事件時(shí)有發(fā)生,公眾健康和生態(tài)環(huán)境安全面臨較大威脅。如何提高政府職能部門，特別是各級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)對(duì)突發(fā)環(huán)境事件的能力，做到判斷準(zhǔn)確、措施有效、處置及時(shí)，最大限度保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，減少事故對(duì)環(huán)境的污染和生態(tài)的破壞已成為當(dāng)務(wù)之急。

環(huán)境應(yīng)急管理作為環(huán)境安全的最后一道防線，能夠有效控制、減少和消除突發(fā)環(huán)境事件的風(fēng)險(xiǎn)和危害,最大限度保障環(huán)境安全和人民群眾的生命健康?；鶎討?yīng)急隊(duì)伍是我國(guó)應(yīng)急體系的重要組成部分，是防范和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的重要力量。加強(qiáng)基層應(yīng)急管理工作，提高基層預(yù)防和應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件能力，為最大程度地減少突發(fā)事件及其造成的人員財(cái)產(chǎn)損失、維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定提供有力保障。

1 提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)對(duì)能力的必要性

1.1 符合突發(fā)環(huán)境事件處置特點(diǎn)需求

突發(fā)環(huán)境事件必須堅(jiān)持高效、快速、有效、規(guī)范處置的原則，其中最主要的是快。一是反應(yīng)快。就是迅速啟動(dòng)相應(yīng)的應(yīng)急措施，爭(zhēng)取在最短的時(shí)間內(nèi)摸清情況。二是到位快。必須在第一時(shí)間趕赴現(xiàn)場(chǎng)，摸清污染現(xiàn)狀。三是處置快。在摸清現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上迅速采取措施進(jìn)行處置。作為最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有現(xiàn)場(chǎng)近、反應(yīng)快的優(yōu)勢(shì)，第一時(shí)間內(nèi)先期處置，對(duì)于整個(gè)環(huán)境應(yīng)急工作具有十分重要意義。

1.2 兩起典型被擴(kuò)大的污染泄漏事故

2006年6月12日，一輛裝有80 t煤焦油的超載大貨車行至山西省繁峙縣神堂堡鎮(zhèn)大寨口村附近路段時(shí)，突然失控掉入公路邊的大沙河里。該車罐體因受到撞擊嚴(yán)重破損，約60 t煤焦油泄漏流入大沙河，造成河水污染。因肇事運(yùn)輸車嚴(yán)重超載，車主在事故發(fā)生后隱瞞裝載貨物種類和數(shù)量，造成當(dāng)?shù)卣铜h(huán)保部門未及時(shí)得到報(bào)告，貽誤最佳處置時(shí)機(jī)，泄露的煤焦油對(duì)河流河道造成了嚴(yán)重污染。此次事件在原國(guó)家環(huán)保總局的指導(dǎo)下，山西省、河北省有關(guān)市縣和各級(jí)環(huán)保部門積極配合下，在山西省境內(nèi)大沙河河道上筑攔污堤壩42道，河北省境內(nèi)修建攔污堤壩11道，出動(dòng)了幾千人、上百輛鏟車、罐車、大量的活性碳、草袋，棉襖和海綿等物品吸附、打撈煤焦油，用1周多時(shí)間才使污染得到了有效控制。如果事發(fā)地鄉(xiāng)鎮(zhèn)能及時(shí)采取措施，對(duì)外泄的污染物進(jìn)行先期處理，或及時(shí)向上級(jí)報(bào)告，及時(shí)采取措施，將污染控制在小范圍區(qū)域內(nèi)，環(huán)境應(yīng)急處置成本將會(huì)大大降低。

2013年5月17日，一輛的拉煤車側(cè)翻到路邊河道內(nèi)，由于未能及時(shí)報(bào)告和處理交通事故，導(dǎo)致發(fā)動(dòng)機(jī)內(nèi)13 kg潤(rùn)滑油(機(jī)油)全部泄漏河道內(nèi)，下游村莊約有20余人飲用此河水，河水距離出省口約10多公里。如果一旦出省或影響飲用水源，將可定性為重大應(yīng)急事故。針對(duì)漂流緩慢特點(diǎn)，環(huán)境應(yīng)急人員在到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)后提出處置意見，但由于應(yīng)急設(shè)備和應(yīng)急物資嚴(yán)重缺乏，前期現(xiàn)場(chǎng)處置工作進(jìn)展緩慢，基本停留在組織當(dāng)?shù)卮迕裼描F鍬、碗、水桶等工具對(duì)浮油打撈階段，只能眼看著部分污染物緩慢向下游擴(kuò)散。在事故發(fā)生25 h后，黃砂、草墊等應(yīng)急物資才運(yùn)至現(xiàn)場(chǎng)，對(duì)進(jìn)入河水中的泄漏物才開始有效吸附，5天后才解除突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急響應(yīng)。此次事件雖未對(duì)河水和居民飲用水造成影響，但5天內(nèi)動(dòng)用了大量人力物力，如果能及時(shí)處理交通事故，可能發(fā)動(dòng)機(jī)內(nèi)的潤(rùn)滑油就不會(huì)泄漏到河道；如果當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)部門有足夠的應(yīng)急物資，及時(shí)先期處理，污染就不會(huì)向下游擴(kuò)散，污染就可以在短期內(nèi)處理完畢，小范圍內(nèi)控制，節(jié)省大量人力物力。

通過上述兩起污染事件的處置可知，做好應(yīng)急準(zhǔn)備的先期處置工作，對(duì)于應(yīng)急處置的意義非常重大，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境應(yīng)急專業(yè)人才和必要的環(huán)境應(yīng)急物資儲(chǔ)備嚴(yán)重缺乏，一旦發(fā)生環(huán)境污染事故，只能坐等縣級(jí)以上政府或環(huán)保部門來處理處置，不能在前期對(duì)污染物進(jìn)行先期處置工作，往往造成污染擴(kuò)大，帶來不必要的損失。

2 長(zhǎng)治市鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境應(yīng)急能力現(xiàn)狀

突發(fā)環(huán)境事件沒有固定的排放方式與途徑，產(chǎn)生方式多樣，相對(duì)危害大，損失比一般污染嚴(yán)重，給人們的生命安全和國(guó)家財(cái)產(chǎn)造成重大損失。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層的地方政府，應(yīng)當(dāng)做好突發(fā)環(huán)境事件的風(fēng)險(xiǎn)控制、應(yīng)急準(zhǔn)備，但歷史原因造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府未有效開展環(huán)境應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)控制和準(zhǔn)備工作，環(huán)境應(yīng)急物資儲(chǔ)備、知識(shí)和人員嚴(yán)重匱乏。長(zhǎng)治市鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境應(yīng)急能力現(xiàn)狀主要體現(xiàn)在以下幾方面。

2.1 環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源布局點(diǎn)多面廣

長(zhǎng)治市的工業(yè)布局造成該市存在較大的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，呈現(xiàn)出污染點(diǎn)多、危險(xiǎn)源多、敏感區(qū)多、分布范圍廣、處置難度大、污染潛藏周期長(zhǎng)、社會(huì)關(guān)注度高等特點(diǎn)。長(zhǎng)治市的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要分為固定源和流動(dòng)源。固定源為本市的重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)，主要集中在焦化、化工、醫(yī)藥、重金屬等重污染工業(yè)企業(yè)，受山地丘陵的地形條件制約，這些企業(yè)總體都是沿河近岸布局，區(qū)域性、布局性、結(jié)構(gòu)性環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)突出；流動(dòng)源主要為運(yùn)載危險(xiǎn)化學(xué)品的車輛，運(yùn)輸車輛交通事故引發(fā)的次生環(huán)境污染不容忽視，因其發(fā)生的不確定性和無防范性，也是我市環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范的主要工作之一。

2.2 未建立環(huán)境應(yīng)急預(yù)案管理體系

本市各縣區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大多未制定本地區(qū)的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案，即使有應(yīng)急預(yù)案也缺乏操作性，在預(yù)案編制上存在下級(jí)抄上級(jí)的現(xiàn)象，不同程度存在應(yīng)急預(yù)案未能及時(shí)修訂完善，預(yù)案與預(yù)案之間銜接不夠、對(duì)應(yīng)急物資儲(chǔ)備和災(zāi)害狀況估計(jì)不足等問題。各縣、鄉(xiāng)之間、相關(guān)部門之間未簽訂應(yīng)急聯(lián)動(dòng)協(xié)議、制定應(yīng)急聯(lián)動(dòng)方案或建立機(jī)制保障實(shí)施，導(dǎo)致預(yù)案可操作性非常差，造成一旦發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件，不能有效開展工作。這些問題必然給基層環(huán)境應(yīng)急管理工作帶來很大的阻力。

2.3 環(huán)境應(yīng)急處置能力不足

鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急救援體系建設(shè)不完善，應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)相對(duì)滯后，無應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)、無應(yīng)急專業(yè)人才、無應(yīng)急專項(xiàng)資金，無應(yīng)急專項(xiàng)技能，應(yīng)急救援力量和裝備嚴(yán)重不足。一旦發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件，不能及時(shí)報(bào)告，應(yīng)急物資缺乏，不能及時(shí)進(jìn)行有效攔截，處置方案不能得到很好落實(shí)，很容易坐失良機(jī)，造成污染擴(kuò)散，導(dǎo)致后期治理成本加大，引發(fā)高額經(jīng)濟(jì)損失。

2.4 缺乏應(yīng)對(duì)公眾媒體應(yīng)急能力

環(huán)境應(yīng)急處置過程中過往群眾可能會(huì)通過微博、論壇、新聞等方式曝光事件處置過程，造成群眾恐慌或媒體關(guān)注，從而影響事態(tài)發(fā)展方向。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有相應(yīng)的應(yīng)對(duì)方法。如何正確引導(dǎo)輿論媒體，掌握輿論的主動(dòng)權(quán)、事件處理的主導(dǎo)權(quán)。防止突發(fā)事件的擴(kuò)大化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還任重道遠(yuǎn)。

3 原因分析

3.1 意識(shí)不到位

部分領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境應(yīng)急意識(shí)薄弱，沒有把環(huán)境應(yīng)急管理擺上應(yīng)有的位置，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)還不夠強(qiáng)，沒有樹立環(huán)境應(yīng)急的底線意識(shí)；對(duì)政府、環(huán)保部門、企業(yè)在突發(fā)環(huán)境事件中法定責(zé)任不清楚，突發(fā)事件發(fā)生時(shí)不知如何上報(bào)，如何控制；沒有設(shè)立專職環(huán)境應(yīng)急隊(duì)伍和專項(xiàng)應(yīng)急物資，跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制沒有建立，存在有事一起上，平時(shí)無人負(fù)責(zé)的現(xiàn)象，防范和處置突發(fā)環(huán)境事件能力還有所欠缺。

3.2 宣傳工作不到位

《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)水污染防治法》等法律明確規(guī)定，各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門，應(yīng)當(dāng)做好突發(fā)環(huán)境事件的風(fēng)險(xiǎn)控制、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急處置和事后恢復(fù)等工作?！锻话l(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》第四條規(guī)定，突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對(duì)，應(yīng)當(dāng)在縣級(jí)以上地方人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，建立分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制?？h級(jí)以上環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)在本級(jí)人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理日常工作實(shí)施監(jiān)督管理，指導(dǎo)、協(xié)助、督促下級(jí)人民政府及其有關(guān)部門做好突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對(duì)工作。因此，突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對(duì)工作已由縣級(jí)以上地方人民政府轉(zhuǎn)變?yōu)楦骷?jí)人民政府及其有關(guān)部門和企業(yè)事業(yè)單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)做為最基層的政府有義務(wù)做好環(huán)境應(yīng)急準(zhǔn)備和處置工作，但由于宣傳工作不是很到位，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍存在突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對(duì)的管理誤區(qū)，認(rèn)為突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對(duì)是上級(jí)政府或縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)主管部門的事情。

3.3 人員和經(jīng)費(fèi)無法保障

2007年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中提出政府及有關(guān)部門要建立應(yīng)急隊(duì)伍、培養(yǎng)應(yīng)急管理人才、配備應(yīng)急處置裝備。國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見》和國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急管理工作的意見》、《關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)的意見》都對(duì)基層的應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)、經(jīng)費(fèi)保障和裝備配備均提出了明確要求。但各方面原因所限，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)在應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)、經(jīng)費(fèi)保障、裝備配備、應(yīng)急物資儲(chǔ)備基本處于空白狀態(tài)。距離“基本形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)有序、專兼并存、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、保障有力的基層應(yīng)急隊(duì)伍體系，應(yīng)急救援能力基本滿足本區(qū)域和重點(diǎn)領(lǐng)域突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作需要，為最大程度地減少突發(fā)事件及其造成的人員財(cái)產(chǎn)損失、維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定提供有力保障”的建設(shè)目標(biāo)仍存在較大差距。

4 做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境應(yīng)急應(yīng)對(duì)的建議

4.1 明確責(zé)任劃分

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)的意見》(國(guó)辦發(fā)〔2009〕59號(hào))規(guī)定，地方各級(jí)人民政府是推進(jìn)基層應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)工作的責(zé)任主體。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急管理工作的意見》規(guī)定，街道辦事處、鄉(xiāng)級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)各類突發(fā)公共事件的預(yù)防和應(yīng)對(duì)工作。因此要督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府建立職權(quán)明確的環(huán)境應(yīng)急管理體系，積極籌措工作經(jīng)費(fèi)，做好突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對(duì)工作，按照主管負(fù)責(zé)的原則，基層主要負(fù)責(zé)人對(duì)突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)對(duì)負(fù)全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。只有加強(qiáng)基層應(yīng)急能力和執(zhí)法能力，嚴(yán)格實(shí)行問責(zé)制度，才能做到不缺位、不越位，突發(fā)環(huán)境事件才能夠得到有效應(yīng)對(duì)。

4.2 加強(qiáng)基層環(huán)境應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要建立環(huán)境應(yīng)急專業(yè)隊(duì)伍，也可按照“專兼結(jié)合、一專多能、一隊(duì)多用”的原則，建設(shè)綜合應(yīng)急專業(yè)救援隊(duì)伍，充分發(fā)揮基層應(yīng)急救援隊(duì)伍距離現(xiàn)場(chǎng)近、情況熟、反應(yīng)快、行動(dòng)快的優(yōu)勢(shì)，開展先期應(yīng)急處置，協(xié)助有關(guān)方面做好處置工作，經(jīng)常性組織開展培訓(xùn)和演練，形成有效處置突發(fā)事件的合力。切實(shí)提高基層應(yīng)急處置能力。

4.3 加強(qiáng)應(yīng)急物資儲(chǔ)備

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)立足現(xiàn)有財(cái)力，依據(jù)環(huán)境應(yīng)急工作實(shí)際需求，在充分論證的基礎(chǔ)上，按照儲(chǔ)備適量、從容應(yīng)對(duì)、綜合有效的原則，加強(qiáng)應(yīng)急物資儲(chǔ)備，提高環(huán)境應(yīng)急物資的使用效率。應(yīng)急物資儲(chǔ)備應(yīng)以實(shí)物儲(chǔ)備為主，委托企業(yè)儲(chǔ)備及要求相關(guān)企業(yè)保持一定量的商業(yè)儲(chǔ)備為輔，結(jié)合相鄰縣、鄉(xiāng)應(yīng)急物資儲(chǔ)備確定本地區(qū)物資儲(chǔ)備，按規(guī)定維修升級(jí)，淘汰更新。確保突發(fā)環(huán)境污染事件發(fā)生后，應(yīng)急物資能及時(shí)調(diào)配到位，有效的防治和及時(shí)的處理突發(fā)性重大污染事故。

4.4 完善基層應(yīng)急預(yù)案體系

完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)突發(fā)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案建設(shè)工作。應(yīng)急預(yù)案要符合實(shí)際，職責(zé)清晰，簡(jiǎn)明扼要，可操作性強(qiáng)，并根據(jù)需要不斷修訂完善。同時(shí)組織開展群眾參與度高、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)性強(qiáng)、形式多樣、節(jié)約高效的應(yīng)急預(yù)案演練。

4.5 加強(qiáng)公眾媒體應(yīng)急能力

加強(qiáng)應(yīng)對(duì)公眾媒體培訓(xùn)。在處理突發(fā)環(huán)境事件時(shí)，應(yīng)及時(shí)迅速公布環(huán)境信息，利用大眾媒介告知突發(fā)環(huán)境事件情況，緩解民眾的恐慌情緒，提高輿論引導(dǎo)能力，建立并完善自有的媒體，積極與民眾溝通，實(shí)時(shí)報(bào)告事故處理過程，從過去的澄清、辟謠、解釋等被動(dòng)方式轉(zhuǎn)換到主動(dòng)的正能量引導(dǎo)，減少主動(dòng)犯錯(cuò)誤的情況，贏得危機(jī)公關(guān)時(shí)的主動(dòng)權(quán)，從而提高政府和相關(guān)部門的公信力。

5 結(jié)語(yǔ)

突發(fā)環(huán)境污染事件不僅對(duì)社會(huì)生活秩序產(chǎn)生嚴(yán)重影響，而且會(huì)造成經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境難以恢復(fù)的重大損失。加強(qiáng)基層應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)，有效提高基層環(huán)境應(yīng)急管理水平，為最大程度地減少突發(fā)事件及其造成的人員財(cái)產(chǎn)損失、維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定提供有力保障。