王 萌，何偉波

自2016年由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳正式印發(fā)《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)至今，云南、上海、河北、重慶、江蘇、廣東、河南、陜西、貴州等12個(gè)省(市)申請(qǐng)實(shí)行環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理的改革試點(diǎn)。在改革實(shí)踐中取得顯著成效，不僅解決地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)、監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù)，也增強(qiáng)了環(huán)境執(zhí)法統(tǒng)一、執(zhí)法權(quán)威[1]。根據(jù)《生態(tài)環(huán)境部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》的規(guī)定，地方省級(jí)環(huán)境保護(hù)廳新增環(huán)境監(jiān)察職能，在該單位的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)里新增了省環(huán)境監(jiān)察辦公室和6個(gè)區(qū)域環(huán)境監(jiān)察辦公室[注]省環(huán)境監(jiān)察辦公室的主要職責(zé)是，擬訂環(huán)境保護(hù)督察政策、制度并組織實(shí)施，制定環(huán)境監(jiān)察工作制度規(guī)范、工作計(jì)劃、實(shí)施方案并組織實(shí)施；制定并組織實(shí)施全省環(huán)境監(jiān)察工作計(jì)劃；指導(dǎo)區(qū)域環(huán)境監(jiān)察辦公室日常工作；對(duì)環(huán)境監(jiān)察中發(fā)現(xiàn)的問題及相關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)負(fù)責(zé)任提出處理建議，并向有關(guān)部門移送材料；對(duì)環(huán)境監(jiān)察案件整改情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；承擔(dān)省環(huán)境保護(hù)督察工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室具體工作。。不過環(huán)垂改也出現(xiàn)一些問題。典型問題主要有地方政府保護(hù)環(huán)境責(zé)任難以落實(shí)，權(quán)責(zé)不明晰，在一定范圍內(nèi)增加了地方環(huán)保部門的工作任務(wù)量；改革后人、財(cái)、物均歸省、市管理，導(dǎo)致各級(jí)政府在環(huán)境污染治理上的投入減少，削弱了環(huán)境保護(hù)資金投入的積極性。這些突出問題亟待理論界和實(shí)務(wù)界深入探索，否則嚴(yán)重影響環(huán)垂改的全面推進(jìn)和進(jìn)程，本文嘗試性展開論述并結(jié)合美國相關(guān)實(shí)踐特色，以期對(duì)問題的化解有所裨益。

一、目前我國環(huán)垂改的困局及其后果

(一)市級(jí)監(jiān)管能力不足

此次環(huán)垂改，市級(jí)環(huán)境保護(hù)局依舊作為市級(jí)政府的組成部門，保留了雙重管理模式。雙重管理模式要求市級(jí)環(huán)境保護(hù)局一方面接受以省級(jí)環(huán)境保護(hù)廳為主的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，另一方面還要受市黨委和市政府的領(lǐng)導(dǎo)。市級(jí)環(huán)境保護(hù)局統(tǒng)一指揮調(diào)配各縣執(zhí)法力量，發(fā)揮其在屬地與城市綜合執(zhí)法方面執(zhí)行力的同時(shí)，也對(duì)市級(jí)環(huán)境保護(hù)局的綜合管理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力提出了挑戰(zhàn)。比如當(dāng)省級(jí)環(huán)境保護(hù)廳與市黨委和市政府之間出現(xiàn)意見分歧時(shí)，市級(jí)環(huán)境保護(hù)局如果沒有足夠的協(xié)調(diào)能力以及獨(dú)立的判斷力，往往導(dǎo)致事倍功半的效果。雙重管理的弊端不會(huì)自然弱化或消失，即使是在環(huán)垂改的背景下，市級(jí)環(huán)境保護(hù)局保留了雙重管理，對(duì)環(huán)境監(jiān)管進(jìn)行創(chuàng)新之余，也要預(yù)判并重視雙重管理制度可能帶來的問題。環(huán)保部門與地方政府之間的管理沖突，歸根到底是環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾。若本質(zhì)矛盾無法解決，則容易導(dǎo)致治標(biāo)不治本的問題，市級(jí)環(huán)境保護(hù)局在環(huán)境垂直管理大背景下實(shí)施雙重管理模式不僅發(fā)揮不到作用，反而會(huì)弱化了環(huán)境監(jiān)管能力和環(huán)境監(jiān)管權(quán)威。

(二)相關(guān)條文滯后

改革后實(shí)行省以下環(huán)保垂直管理，強(qiáng)化了地方政府對(duì)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任。中共中央國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出，要“構(gòu)建充分反映資源消耗、環(huán)境損害和生態(tài)效益的生態(tài)文明績效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度，著力解決發(fā)展績效評(píng)價(jià)不全面、責(zé)任落實(shí)不到位、損害責(zé)任追究缺失等問題”。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》第2條規(guī)定：“本辦法適用于縣級(jí)以上地方各級(jí)黨委和政府及其有關(guān)工作部門的領(lǐng)導(dǎo)成員?！敝醒胱鞒龅倪@些規(guī)定，主要目的在于督促地方政府(當(dāng)然包括縣級(jí)地方政府)履行環(huán)境保護(hù)的屬地責(zé)任。但現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》中第27條、47條規(guī)定的相關(guān)內(nèi)容已經(jīng)具有明顯的滯后性，尤其是對(duì)縣級(jí)政府的責(zé)任規(guī)定，改革實(shí)施后，縣級(jí)環(huán)境保護(hù)局作為市級(jí)環(huán)境保護(hù)局的分局后，其管理環(huán)境保護(hù)的職責(zé)和方式均發(fā)生很大的變化。法律條文的滯后導(dǎo)致地方政府難以發(fā)揮正常作用，甚至助長政府淡化環(huán)境保護(hù)監(jiān)管的責(zé)任，嚴(yán)重制約環(huán)垂改的全面推進(jìn)。

(三)環(huán)境監(jiān)管協(xié)調(diào)性與專業(yè)性的雙重缺失

對(duì)于環(huán)境監(jiān)管體制的研究，還有部門間權(quán)力交叉、權(quán)責(zé)不清的問題，有效地實(shí)施環(huán)境監(jiān)管，需要各部門間分工協(xié)調(diào)，而不是靠單一的某一個(gè)政府部門完成[2]，因此，環(huán)保管理體制也在環(huán)境監(jiān)管中占有重要地位。正如馬克思·韋伯所言，“與市場(chǎng)組織不同，現(xiàn)行的政府組織是建立在分工及專業(yè)化基礎(chǔ)上的，依靠行政權(quán)威而非市場(chǎng)機(jī)制來維持運(yùn)轉(zhuǎn)的行政等級(jí)體系”[3]。我國環(huán)境監(jiān)管制度在增強(qiáng)分工的專業(yè)化水平的同時(shí)，也帶來一些弊端。比如，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)司有“組織開展生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)、溫室氣體減排監(jiān)測(cè)、應(yīng)急監(jiān)測(cè)，調(diào)查評(píng)估全國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況”的職能；生態(tài)環(huán)境執(zhí)法局有“指導(dǎo)協(xié)調(diào)調(diào)查處理工作，協(xié)調(diào)解決有關(guān)跨區(qū)域環(huán)境污染糾紛，組織實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)施同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用制度”的職能。若內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的信息不共享，溝通不及時(shí)，就會(huì)相互推卸責(zé)任，無法有效地實(shí)施環(huán)境治理與生態(tài)保護(hù)。

結(jié)合我國環(huán)境監(jiān)管體制的現(xiàn)狀與改革目標(biāo)可知[4]，從“以塊為主”到“條塊結(jié)合”的監(jiān)管模式，其最主要的問題在于如何劃分權(quán)責(zé)明晰，我國的環(huán)境監(jiān)管人員專業(yè)水平有待提升，不能有效地對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)；大多數(shù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)保障不足；環(huán)境監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法程序科學(xué)性較差；公眾對(duì)環(huán)境信息信任度不高，監(jiān)管行為和執(zhí)法結(jié)果可信度不高；現(xiàn)行體制下地方政府失去了對(duì)環(huán)境保護(hù)部門的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，落實(shí)地方政府的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任反而加大，由此可知，我國環(huán)境監(jiān)管的專業(yè)性、透明性、可問責(zé)性及可信性均有不同程度的缺失。

二、美國縱向環(huán)境監(jiān)管的特色

針對(duì)我國環(huán)垂改的困局，下面分別從環(huán)境監(jiān)管的機(jī)構(gòu)設(shè)置、環(huán)境監(jiān)管權(quán)責(zé)劃分、環(huán)境監(jiān)管的法律、執(zhí)法與隊(duì)伍建設(shè)和環(huán)境信息方面總結(jié)美國縱向環(huán)境監(jiān)管的特色，以資借鑒。

(一)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)的分權(quán)制衡與“合作伙伴”特色

美國的環(huán)境監(jiān)管體系由環(huán)保署、國會(huì)和司法機(jī)關(guān)共同組成，其中環(huán)保署主要履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)?？v觀美國環(huán)境監(jiān)管體制，分為聯(lián)邦、州和地方三級(jí)，依次為美國聯(lián)邦環(huán)保署、聯(lián)邦環(huán)保分局、州環(huán)保局、州環(huán)境派出機(jī)構(gòu)、縣市環(huán)保機(jī)構(gòu)，每一級(jí)均有各自特點(diǎn)[5]。聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署與各州之間相互獨(dú)立，各司其職，但又密切合作。

在聯(lián)邦層面上，環(huán)保署在環(huán)境法中扮演主要角色，環(huán)保署下有14個(gè)部門，如空氣與輻射辦公室、水辦公室、固體廢棄物辦公室等，這些部門職責(zé)明確，是環(huán)保署的重要機(jī)構(gòu)。除此之外，環(huán)保署還在全國各地設(shè)置10個(gè)地區(qū)辦公室，每個(gè)地區(qū)辦公室的機(jī)構(gòu)組成都與聯(lián)邦環(huán)保署的總體結(jié)構(gòu)相仿，目的是為了能夠更好地回應(yīng)地方所關(guān)心的問題[6]。美國憲法規(guī)定聯(lián)邦與州的環(huán)境監(jiān)管權(quán)劃分，聯(lián)邦的環(huán)境監(jiān)管權(quán)由憲法授予，其余憲法沒有規(guī)定的權(quán)力可以由各州行使[7]。因環(huán)境保護(hù)的特殊性，聯(lián)邦與州共同管轄的地區(qū)，州立法不能與聯(lián)邦法相抵觸，但是州可以制定更嚴(yán)格的法律法規(guī)以實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的目的。各州需要遵守聯(lián)邦環(huán)保署出臺(tái)的相關(guān)政策，并簽訂工作協(xié)議，將聯(lián)邦與州的關(guān)系稱之為聯(lián)邦伙伴關(guān)系。聯(lián)邦環(huán)保署下設(shè)的部門，即環(huán)保署的區(qū)域辦公室是實(shí)施伙伴關(guān)系的重要紐帶，因監(jiān)管區(qū)域針對(duì)性強(qiáng)，作為聯(lián)邦環(huán)保署的代表負(fù)責(zé)監(jiān)督各州的環(huán)境保護(hù)工作。《清潔空氣法》還賦予了聯(lián)邦環(huán)保分局追究違法者責(zé)任的權(quán)力，有權(quán)尋求行政及民事救濟(jì)。

在州層面上，每個(gè)州都設(shè)有相應(yīng)的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，即州環(huán)保派出機(jī)構(gòu)。90%的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)由州收集，97%的監(jiān)督工作由州開展，大多數(shù)環(huán)境許可由州頒發(fā)[8]。雖然在環(huán)境監(jiān)管方面，州起到主力作用，依照州法律獨(dú)立行使權(quán)力，履行職責(zé)，但州采取行動(dòng)依舊受限。各州通常會(huì)制定自己的“州實(shí)施計(jì)劃”(SIP)滿足環(huán)境的要求，SIP的制定同時(shí)也要保證公眾參與。州執(zhí)行計(jì)劃的制定需要經(jīng)過美國環(huán)保署的審核，如果審批不能通過，則由美國環(huán)保署自己執(zhí)行。各州也會(huì)準(zhǔn)確匯報(bào)各州監(jiān)管情況，向環(huán)保署提交相關(guān)監(jiān)管數(shù)據(jù)。按照《清潔空氣法》的規(guī)定，在新建項(xiàng)目排污前必須有排污許可證，在運(yùn)營期間必須符合排放標(biāo)準(zhǔn)以及聯(lián)邦、州、地方提出的控制要求，聯(lián)邦環(huán)保署對(duì)許可證擁有最終的監(jiān)管權(quán)。如果州環(huán)保局違反相關(guān)規(guī)定，則失去頒發(fā)許可權(quán)的機(jī)會(huì)，也將無法得到聯(lián)邦環(huán)保署的財(cái)政資助。根據(jù)既往案例，大多數(shù)環(huán)境污染案件，由聯(lián)邦環(huán)保署委托經(jīng)審查合格的州環(huán)保機(jī)構(gòu)執(zhí)行。州環(huán)保局及派出機(jī)構(gòu)對(duì)本區(qū)域環(huán)境進(jìn)行獨(dú)立監(jiān)管，不受地方利益影響，因此擁有強(qiáng)大的自治權(quán)。

在地方環(huán)保機(jī)構(gòu)上，對(duì)于面積較大，人口較多的州采用地方環(huán)保機(jī)構(gòu)建制。在州環(huán)保機(jī)構(gòu)下設(shè)州環(huán)保機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)，在市縣設(shè)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)。而對(duì)于較小的州，則地方環(huán)保機(jī)構(gòu)不需設(shè)立，由州環(huán)保機(jī)構(gòu)直接管理。因此，州與地方環(huán)保機(jī)構(gòu)的關(guān)系比較簡單。

(二)環(huán)境監(jiān)管權(quán)責(zé)分明特色

美國政府在環(huán)境監(jiān)管層面上也取得突出成就，聯(lián)邦政府與州政府密切合作，共同承擔(dān)環(huán)境法規(guī)責(zé)任[9]。聯(lián)邦環(huán)保署與州環(huán)保機(jī)構(gòu)的職權(quán)劃分明確，以《國家環(huán)境政策法》及《清潔空氣法》為基礎(chǔ)，各地方政府間以合作方式，找到利益均衡點(diǎn)，達(dá)到發(fā)展經(jīng)濟(jì)的效果。聯(lián)邦環(huán)保署不僅與地方環(huán)保局之間分工明確，與其他具有環(huán)境管理職能的部門也有明確的職權(quán)劃分，共同協(xié)調(diào)工作。州環(huán)保機(jī)構(gòu)獨(dú)立于聯(lián)邦環(huán)保署。雖然聯(lián)邦政府頒布了很多法律加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管體制的運(yùn)營，但也擔(dān)心地方官員與地方勢(shì)力太接近，容易對(duì)違法者網(wǎng)開一面，這需要美國政府機(jī)構(gòu)與環(huán)保組織等多種力量積極配合，發(fā)揮其在環(huán)境監(jiān)管中的重要作用。若在環(huán)境保護(hù)與環(huán)境污染監(jiān)管方面地方政府沒有履行相應(yīng)職責(zé)，那么聯(lián)邦政府或公民可以直接起訴，若政府人員有不作為，可以通過換屆選舉新的領(lǐng)導(dǎo)人。盡管環(huán)保署在實(shí)踐中處于核心地位，但并不具備獨(dú)立權(quán)限來提起訴訟。為了彌補(bǔ)這一缺憾，司法部就像是環(huán)保署的律師，代表環(huán)保署提起訴訟并出庭[10]。在州政府與州環(huán)保機(jī)構(gòu)關(guān)系上，每個(gè)州的環(huán)保機(jī)構(gòu)需要向州政府負(fù)責(zé)的同時(shí)還需要接收聯(lián)邦環(huán)保局專門區(qū)域辦公室的監(jiān)督。因此，美國國會(huì)在制定環(huán)保法時(shí)需要考慮州政府的責(zé)任，各個(gè)州的環(huán)保機(jī)構(gòu)人員由本州自己決定，負(fù)責(zé)人由州長提名，州議會(huì)審核通過生效。若州的環(huán)保機(jī)構(gòu)在執(zhí)行州政府制定的環(huán)境保護(hù)政策中出現(xiàn)沖突，則由地方法院裁決。此外，州環(huán)保機(jī)構(gòu)和其他行政機(jī)構(gòu)可以依據(jù)州的環(huán)境保護(hù)法律享有環(huán)境行政管理權(quán)，有權(quán)對(duì)違法者罰款，還可以進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查等資料的搜索。

(三)環(huán)境監(jiān)管法律體系健全與行政執(zhí)法為主的特色

美國在環(huán)境監(jiān)管立法上主要有《國家環(huán)境政策法》《清潔空氣法》《清潔水法》《瀕危物種保護(hù)法》等。美國復(fù)雜的環(huán)境監(jiān)管體系引發(fā)了較為廣泛的環(huán)境問題，這些問題不單是監(jiān)管成本問題，如控制或減少污染物的排放；也不是遵守相關(guān)法律法規(guī)的負(fù)擔(dān)，而是在環(huán)境監(jiān)管體系中有關(guān)發(fā)放許可證和守法保護(hù)環(huán)境的不確定性。環(huán)保署開始積極尋找解決環(huán)境監(jiān)管對(duì)產(chǎn)業(yè)界帶來的不利影響，并意識(shí)到改變的必要性，努力使在環(huán)境監(jiān)管中既能保護(hù)環(huán)境，又可以處理好工業(yè)與人們所關(guān)心的問題。為了實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境目標(biāo)，聯(lián)邦環(huán)保署采用集中監(jiān)管方式，要求州政府也參與一些環(huán)境項(xiàng)目和執(zhí)行環(huán)境計(jì)劃。一些項(xiàng)目需要在環(huán)保署授權(quán)后州政府才可實(shí)施，比如排污許可證的管理。州政府只有經(jīng)聯(lián)邦環(huán)保署授權(quán)并由聯(lián)邦環(huán)保署根據(jù)排污控制規(guī)劃批準(zhǔn)后方可頒發(fā)許可證,而對(duì)尚未達(dá)到環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的地方由環(huán)保署直接頒發(fā)許可證、執(zhí)法許可要求[11]。在此，法律規(guī)定了要減少400家左右大型化工廠的污染物排放量，這些條款是在“排放物平均標(biāo)準(zhǔn)”基礎(chǔ)上的進(jìn)一步創(chuàng)新。如果有其他控制污染的措施能抵消呈上升趨勢(shì)的污染，那么就允許放棄以相關(guān)機(jī)構(gòu)來控制工廠的部分排放物，這是為了減輕法令的負(fù)荷。環(huán)保署的環(huán)境引領(lǐng)計(jì)劃是在現(xiàn)有的環(huán)境法規(guī)下，發(fā)展起來的具有創(chuàng)新性的環(huán)境監(jiān)管體制，由環(huán)保署的執(zhí)法保障辦公室負(fù)責(zé)監(jiān)督，使某一地區(qū)的環(huán)境管理計(jì)算機(jī)化，比如可以自動(dòng)審核環(huán)境資源的監(jiān)視監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和回收利用數(shù)據(jù)。

在過去35年里，美國用刑法來保護(hù)環(huán)境的思路得到進(jìn)一步的發(fā)展。理查德·索伯思曾指出：“刑法是環(huán)境法擴(kuò)大最為迅速的領(lǐng)域之一，運(yùn)用刑事制裁是威懾故意違法行為的最有效辦法?！钡珜?duì)今天的環(huán)境監(jiān)管人員來說，承擔(dān)刑事責(zé)任會(huì)加大環(huán)境管理者的個(gè)人嚴(yán)重后果，同時(shí)也會(huì)給企業(yè)帶來財(cái)務(wù)上的損失。司法部曾向環(huán)保署施壓，加快執(zhí)行案件的進(jìn)程，同時(shí)環(huán)保署督促他們的下屬機(jī)構(gòu)加大執(zhí)行力度，最終成功地將426件刑事案件移交到司法部。這些致力于環(huán)境犯罪控訴的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的龐大規(guī)模引發(fā)很多憂慮，司法部對(duì)全國各地由檢察官提起的訴訟進(jìn)行某種程度上的集中監(jiān)督已變得越發(fā)重要，但這些檢察官缺乏環(huán)境方面的專業(yè)知識(shí)，在環(huán)境違法案件中對(duì)歸屬責(zé)任的劃分常常束手無策。正如司法部環(huán)境和自然資源局助理總檢察官羅杰·馬爾祖拉指出：“美國環(huán)境署和司法部在評(píng)估環(huán)境強(qiáng)制執(zhí)行項(xiàng)目上并不是基于環(huán)境是否有了實(shí)質(zhì)性改變，而是基于定罪的數(shù)量和懲罰的規(guī)模作出的評(píng)價(jià)。”目前，美國環(huán)境監(jiān)管主要依靠行政執(zhí)法，美國環(huán)境訴訟的建制目的乃在彌補(bǔ)行政執(zhí)法之不足，而非另立一平行的執(zhí)法管道[12]。美國《聯(lián)邦行政程序法》將“窮盡行政救濟(jì)原則”作為一項(xiàng)重要的原則，廣泛應(yīng)用于行政執(zhí)法[13]。只有當(dāng)窮盡一切環(huán)境行政手段均無法保護(hù)環(huán)境時(shí)，才可以用法律手段來解決。

(四)隊(duì)伍建設(shè)專業(yè)化和環(huán)境監(jiān)管信息精準(zhǔn)的特色

在環(huán)境監(jiān)測(cè)體系方面，美國分為國家監(jiān)測(cè)網(wǎng)、州監(jiān)測(cè)網(wǎng)和地區(qū)監(jiān)測(cè)網(wǎng)。聯(lián)邦環(huán)保署負(fù)責(zé)制定監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)監(jiān)督州環(huán)保局的監(jiān)測(cè)行為。美國環(huán)保署下設(shè)有專門的辦公室負(fù)責(zé)對(duì)各領(lǐng)域的監(jiān)管，各州下也設(shè)有具體的委員會(huì)，有利于提高環(huán)境監(jiān)管的專業(yè)化水平。例如，對(duì)于大氣污染情況，不能以行政區(qū)劃為限，因此專門成立空氣污染控制州際委員會(huì)管理并執(zhí)行本區(qū)域的空氣污染情況。美國聯(lián)邦環(huán)保署下的專門負(fù)責(zé)大氣污染防治工作人員約1 400人左右，在加州，空氣資源委員會(huì)下有35個(gè)地方設(shè)有專門空氣質(zhì)量管理局，地方從事空氣污染治理的人員達(dá)到3 000余人。聯(lián)邦政府和州政府均設(shè)有專門的行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定監(jiān)管實(shí)施細(xì)則。州以下地方政府環(huán)保部門內(nèi)部設(shè)有環(huán)境和資源管理部，專門負(fù)責(zé)環(huán)境執(zhí)法[14]。美國對(duì)地方上報(bào)的污染數(shù)據(jù)審核嚴(yán)格，污染排放的數(shù)據(jù)要經(jīng)過地方環(huán)保部門、中央數(shù)據(jù)交換網(wǎng)絡(luò)以及聯(lián)邦環(huán)保局的逐級(jí)審核才能最終進(jìn)入國家排放源清單，建立國家污染源排放清單，實(shí)現(xiàn)污染數(shù)據(jù)管理的專業(yè)化和精細(xì)化。

聯(lián)邦環(huán)保署與另一個(gè)美國總統(tǒng)直屬辦公室,即管理和預(yù)算辦公室(OMB)共同制定法規(guī)，具體是與其下屬的信息和規(guī)范事物辦公室(OIRA)直接合作。該部門審核所有影響經(jīng)濟(jì)的重要規(guī)范行為，能夠影響其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的行動(dòng)，也提出相關(guān)法律或政策問題，提高環(huán)境信息收集的準(zhǔn)確性。

三、化解環(huán)垂改困局的美國特色借鑒

通過以上對(duì)美國縱向環(huán)境監(jiān)管特色的分析，結(jié)合我國目前環(huán)垂改進(jìn)程，通過明確環(huán)境監(jiān)管職責(zé)、提高監(jiān)管專業(yè)化水平、加強(qiáng)監(jiān)管動(dòng)力、提高環(huán)保部門收集和傳遞信息的有效性和真實(shí)性以及完善環(huán)境制度、綜合環(huán)境監(jiān)管手段方面，美國縱向環(huán)境監(jiān)管特色為我們化解改革困局進(jìn)行借鑒。

(一)通過立法明確各級(jí)部門責(zé)任

目前我國實(shí)施環(huán)境垂改是依據(jù)相關(guān)政策、行政命令，很少通過法律形式落實(shí)。正如有學(xué)者認(rèn)為，“概觀現(xiàn)有的垂直管理改革，可以發(fā)現(xiàn)其絕大部分規(guī)范依據(jù)是中央政府及其職能部門的政策性文件，上升到法律和行政法規(guī)層次的還非常少見”[15]。在相關(guān)法律法規(guī)中明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律地位和職權(quán)范圍，通過職權(quán)法定提高監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律權(quán)威；從人、財(cái)、物三方面加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)能力建設(shè)，提高監(jiān)管機(jī)構(gòu)專業(yè)監(jiān)管的能力；制定規(guī)章的過程公開，實(shí)施監(jiān)管的過程和監(jiān)管結(jié)果公開，提高監(jiān)管透明度；通過在一定層次實(shí)施監(jiān)管機(jī)構(gòu)的垂直管理，提高監(jiān)管功能的獨(dú)立性；加大內(nèi)部監(jiān)督監(jiān)察力度，強(qiáng)化縱向問責(zé)；鼓勵(lì)公眾和媒體參與，強(qiáng)化橫向問責(zé)。使問責(zé)制度法制化、規(guī)范化和程序化；通過切實(shí)履行監(jiān)管職責(zé)、專業(yè)實(shí)施監(jiān)管、及時(shí)公布監(jiān)管結(jié)果，提高監(jiān)管可信度。

(二)增強(qiáng)監(jiān)管動(dòng)力

《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》指出，市縣環(huán)境保護(hù)局的環(huán)境監(jiān)察與環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)職能上收，一方面在一定的程度上減少了市級(jí)環(huán)境保護(hù)局的監(jiān)察職能，容易出現(xiàn)“責(zé)任上交”現(xiàn)象，我國目前地方監(jiān)察執(zhí)法人員超過7萬人，其中河南、河北、山西三省約占50%，僅河南就超過了1萬人[16]。不利于環(huán)境執(zhí)法責(zé)任的落實(shí)，省級(jí)環(huán)境保護(hù)廳也難以應(yīng)對(duì)復(fù)雜的行政處罰、行政復(fù)議等大量工作。另一方面，市級(jí)環(huán)境保護(hù)局也要遵從市黨委和市政府的領(lǐng)導(dǎo)，從嚴(yán)格意義上講，市政府對(duì)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任起到關(guān)鍵作用，但是由于缺乏相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制安排，使得市級(jí)環(huán)境保護(hù)局的壓力增加，不能將提供良好的生態(tài)環(huán)境等公共物品作為重要的職能，從而減少了環(huán)境監(jiān)管的動(dòng)力。環(huán)境監(jiān)管動(dòng)力不足其實(shí)也反應(yīng)了財(cái)政能力不足。盡管我國財(cái)政收入不斷增長，但環(huán)境治理投入方面依然偏低。治理環(huán)境的財(cái)政支出能力不足，引起環(huán)境監(jiān)管能力下降，從而會(huì)造成一種重經(jīng)濟(jì)、輕環(huán)境的反向激勵(lì)局面。

(三)提高環(huán)境監(jiān)管數(shù)據(jù)精準(zhǔn)度

為促進(jìn)垂直管理改革試點(diǎn)的有效推行還必須建立健全議事協(xié)調(diào)機(jī)制，建立健全信息共享機(jī)制。在當(dāng)今互聯(lián)網(wǎng)快速發(fā)展的時(shí)代，政府信息公開化、數(shù)據(jù)信息共享成為發(fā)展趨勢(shì)，在此背景下，環(huán)保部通過了《生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)建設(shè)總體方案》以及《國務(wù)院關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng) +”行動(dòng)的指導(dǎo)意見》中明確規(guī)定將生態(tài)文明建設(shè)與互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新成果相結(jié)合，集中管理數(shù)據(jù)資源，并將數(shù)據(jù)開放共享，形成互聯(lián)網(wǎng)+綠色生態(tài)。完善污染物監(jiān)測(cè)及信息發(fā)布系統(tǒng)，加強(qiáng)資源環(huán)境動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，完善廢舊資源回收利用體系，建立廢棄物在線交易系統(tǒng)[17]。公開透明的環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)有利于公眾參與，同時(shí)也可以減少政府執(zhí)法過程中的機(jī)會(huì)主義行為。大數(shù)據(jù)突出表現(xiàn)在對(duì)數(shù)量巨大、來源分散、形式多樣的數(shù)據(jù)進(jìn)行采集分析，以速度快、信息量大、應(yīng)用價(jià)值高為主要特征，環(huán)境監(jiān)管中出現(xiàn)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等符合大數(shù)據(jù)的要求，從環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)中，我們可以具體分析出新的規(guī)律，以有利于我們做進(jìn)一步改進(jìn)，發(fā)現(xiàn)新知識(shí)、創(chuàng)造新價(jià)值將成為未來監(jiān)管的主要模式。

(四)發(fā)揮環(huán)保制度作用

垂直監(jiān)管的有效落實(shí)需要以一個(gè)合理的制度安排作為基礎(chǔ)和保障，不管是現(xiàn)在還是未來，環(huán)境監(jiān)測(cè)的核心前提是健康，安全的環(huán)境監(jiān)管方法能夠激勵(lì)優(yōu)秀的環(huán)境管理，喬治·霍金斯指出了支持聯(lián)邦環(huán)境署相關(guān)環(huán)保計(jì)劃的重要性：支持環(huán)保署制定環(huán)?？冃Щ鶞?zhǔn)來取代傳統(tǒng)環(huán)保執(zhí)行目標(biāo)的不間斷努力很重要。討論不同類型環(huán)境監(jiān)管行為的有效性很難，因?yàn)楹饬窟@些監(jiān)管行為的環(huán)境指標(biāo)不容易，除非能夠完全理解這些環(huán)境監(jiān)管措施，否則就會(huì)過于簡單地通過計(jì)算采取環(huán)境執(zhí)法的數(shù)量來評(píng)價(jià)聯(lián)邦環(huán)保署，而很難對(duì)旨在消除環(huán)境損害源頭的其他解決辦法做出正確評(píng)價(jià)[18]。威斯康星州的自然資源部門指出，只有20%的環(huán)境污染問題適用環(huán)境管理制度，剩下的80%是用環(huán)境監(jiān)管之外的方法來解決?！氨M管在減少從龐大和明顯的污染來源中排放廢棄物，環(huán)境監(jiān)管經(jīng)常是有效的；但是它們并不允許聯(lián)邦環(huán)保署和州管理者彈性的減少來自于污染大戶即大量小污染源的排放?！爆F(xiàn)在對(duì)環(huán)保實(shí)績的衡量大多通過邏輯推理方式，對(duì)此，環(huán)保法協(xié)會(huì)的約翰·彭德格拉斯提出這樣的疑問：環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人對(duì)環(huán)境或至少是與環(huán)境相關(guān)的某些方面在其任期內(nèi)是否負(fù)有責(zé)任？大氣質(zhì)量和水質(zhì)量有提高嗎？更少的污染排放到空氣、水、土壤和地下水了嗎？也可以從被污染的土地，被含有化學(xué)物質(zhì)的飲用水或是污染的空氣傷害到的人類，以及一些地區(qū)是否符合空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或是水體是否符合水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等其他相似的方面提出問題。因此，在我國環(huán)境垂改實(shí)施后，更應(yīng)建立相配套的制度來保障監(jiān)管的有效實(shí)施，比如建立綜合協(xié)調(diào)執(zhí)法機(jī)制、多元聯(lián)合機(jī)制等。

四、結(jié)語

在美國的政治文化傳統(tǒng)中，強(qiáng)調(diào)的是地方自治，對(duì)于涉及區(qū)域事務(wù)的問題，多數(shù)情況只建立管理體制，不建立政府體制[19]。美國通常強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的權(quán)力，建立集中的環(huán)境保護(hù)管理、執(zhí)法機(jī)制，密切機(jī)構(gòu)間的執(zhí)法協(xié)作關(guān)系。聯(lián)邦環(huán)保署為此與具有環(huán)境職能部門簽訂諒解備忘錄，利于達(dá)成協(xié)調(diào)管理和執(zhí)法的共同協(xié)議，并共同跟蹤調(diào)查，測(cè)量效果，通過加強(qiáng)守法援助服務(wù)為減輕執(zhí)法壓力鋪平了道路，利用信息技術(shù)自動(dòng)化記錄信息，簡化報(bào)告要求。因此，在互聯(lián)網(wǎng)迅速發(fā)展的時(shí)代，環(huán)境監(jiān)管作為保護(hù)環(huán)境的重要手段，也應(yīng)提升現(xiàn)代化治理能力與治理模式。在美國，環(huán)境戰(zhàn)略管理中包含了四個(gè)方面的競(jìng)爭利益，即邊際改善(通過更加有效地使用勞動(dòng)力、能源和原材料尋求在產(chǎn)品生產(chǎn)線上的每一個(gè)環(huán)節(jié)節(jié)約成本)、快速循環(huán)時(shí)間(通過在設(shè)計(jì)早期考慮把環(huán)境問題作為“并行工程”過程的一部分來縮短市場(chǎng)時(shí)間)、市場(chǎng)準(zhǔn)入(研發(fā)環(huán)保型的全球性產(chǎn)品并滿足環(huán)保標(biāo)準(zhǔn))以及產(chǎn)品差異(引進(jìn)有特色的環(huán)境效益)[20]，這些舉措符合了現(xiàn)代化環(huán)境管理發(fā)展模式，大數(shù)據(jù)時(shí)代下的環(huán)境監(jiān)管信息儲(chǔ)蓄分析，是我國省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革的發(fā)展方向，也是我國環(huán)境監(jiān)管升級(jí)的必經(jīng)之路。學(xué)習(xí)美國的縱向環(huán)境監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)有利于更好地認(rèn)識(shí)我國環(huán)垂改中的不足，并結(jié)合我國現(xiàn)狀，幫助找出解決問題的最佳方法。