華維娜，楊佳佳

（濰坊市水利局，山東 濰坊 261061）

近3年中央一號文件先后從不同角度對農(nóng)業(yè)水價綜合改革提出要求，國家各級都將農(nóng)業(yè)水價綜合改革作為新時代全面深化改革的一項重要舉措。自2016年開始，濰坊市嚴格按照國家和省工作部署，扎實推進全市農(nóng)業(yè)水價綜合改革各項工作，全市累計完成改革面積12.22萬hm2，但這些改革的完成全部基于近些年國家財政投入實施的土地整理、農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)開發(fā)、千億斤糧食產(chǎn)能、高標準農(nóng)田建設等新建涉農(nóng)項目，改革的灌區(qū)類型都是這些灌溉設施完善的井灌區(qū)、小型灌區(qū)和個別通過灌區(qū)節(jié)水改造灌溉設施完善的中型灌區(qū)，絕大部分大型灌區(qū)和中型灌區(qū)尚未涉略，大中型灌區(qū)由于其灌溉設施不配套、管護方式落后等問題成為阻礙全市改革深入推進的關鍵癥結，全面推進大中型灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革成為當下全市改革必須攻克的“硬骨頭”。

1 濰坊市大中型灌區(qū)現(xiàn)狀

1.1 大中型灌區(qū)概況

濰坊市現(xiàn)有大型灌區(qū)5個，有效灌溉面積12.93萬hm2，約占全市有效灌溉面積的25%，分別為峽山水庫灌區(qū)、冶源水庫灌區(qū)、墻夼水庫灌區(qū)、高崖水庫灌區(qū)及牟山水庫灌區(qū)，這5個灌區(qū)皆為自流灌區(qū)，分別成立了水庫管理局，由水庫管理局負責日常事務管理，主要承擔防洪、灌溉、供水、養(yǎng)殖、旅游等職責。全市現(xiàn)有中型灌區(qū)45個，有效灌溉面積7.87萬hm2，約占全市有效灌溉面積的15%，其中重點中型灌區(qū)10個，包括黑虎山水庫灌區(qū)、青州市引彌灌區(qū)、仁河水庫灌區(qū)、三里莊水庫灌區(qū)、青墩水庫灌區(qū)、小清河揚水站灌區(qū)、于家河水庫灌區(qū)、尚莊水庫灌區(qū)、王吳水庫灌區(qū)、嵩山水庫灌區(qū)，一般中型灌區(qū)35個，包括馬旺水庫灌區(qū)、丹河水庫灌區(qū)、叢閆揚水站灌區(qū)等。這些灌區(qū)既有自流灌區(qū)也有提水灌區(qū)，多數(shù)成立了水庫管理局，由水庫管理局負責日常事務管理，主要承擔防洪、灌溉、供水、養(yǎng)殖等職責。

1.2 大中型灌區(qū)水價執(zhí)行情況

大型灌區(qū)在農(nóng)業(yè)灌溉方面普遍沒有實行終端水價，僅在支渠進口按照2000年山東省物價局、山東省水利廳魯價工發(fā)〔2000〕161號《關于濰坊市水利工程向農(nóng)業(yè)供水價格的批復》的要求，實行水價0.06元/m3。支渠以下末級渠系由所在鎮(zhèn)（街）政府自行管理，水費按畝收取，遠遠低于供水成本。絕大部分中型灌區(qū)也僅在支渠進口實行水價為0.06元/m3，個別灌區(qū)實行了農(nóng)業(yè)水價綜合改革，采用終端水價制度，根據(jù)工程管護需要等合理測算了供水價格，由縣級物價部門批復執(zhí)行或由管理單位同用水戶協(xié)商定價。

2 存在的問題

2.1 現(xiàn)行供水價格遠遠低于供水成本

目前，大多數(shù)大中型水庫灌區(qū)供水水價只是國有水利工程供水的執(zhí)行價格，即大多數(shù)灌區(qū)的支渠或斗渠的入口價格，不僅未計入利潤和稅金，而且遠未達到供水成本，濰坊市現(xiàn)行大中型灌區(qū)的農(nóng)業(yè)供水水價為0.06元/m3，僅占供水成本的1/4。長期以來，對于灌區(qū)末級渠系以下部分的灌溉水價沒有納入政府管理范疇，也沒有完全按照市場定價或協(xié)商定價的方式予以制定，大部分灌區(qū)開灌至今，一直實行按畝收費，每畝每年收費30～60元不等，不能充分體現(xiàn)水資源的緊缺程度，很難適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，使灌區(qū)水管單位難以維持正常管理維護工作。

2.2 集中灌溉和農(nóng)業(yè)種植結構調(diào)整相矛盾

近年來，隨著農(nóng)業(yè)種植結構調(diào)整，大中型灌區(qū)由原來的以糧為綱，逐漸向糧經(jīng)并舉的方向轉(zhuǎn)變，糧食作物種植面積逐漸減少，加上土地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)的加速，高耗水經(jīng)濟作物被大面積種植，作物用水需求不同，灌溉時間難以統(tǒng)一，導致土地碎片化經(jīng)營與規(guī)?；泄┧嗝?，農(nóng)民群眾集中灌溉用水積極性降低。

2.3 灌區(qū)供水設施年久失修

大中型灌區(qū)多興建于20世紀六七十年代，灌區(qū)骨干供水工程老化、失修嚴重，管理單位沒有能力自主進行骨干輸水工程的維修、更新與改造，骨干工程建筑物的完好率不足40%，末級渠系由于年久失修、管護不到位等原因，多數(shù)已經(jīng)自然毀壞。此外，田間灌溉工程系統(tǒng)普遍配套不全，末級渠系大部分無計量設施，無法準確計算用水量，阻礙水價改革的推進。

2.4 農(nóng)民用水合作組織運行管理有待加強

大中型灌區(qū)支渠以上骨干渠系及其附屬建筑物由灌區(qū)管理單位負責管理維護，但由于灌區(qū)管理單位“兩費”普遍落實不到位，導致灌區(qū)骨干工程維修養(yǎng)護難以落實。大中型灌區(qū)支渠以下由所在鎮(zhèn)街政府負責組織管護，但基礎性的問題如管理的責、權、利和工程運行管理經(jīng)費等問題沒有得到很好解決。

近年來，雖然鎮(zhèn)街基本都成立了農(nóng)民用水合作組織，實現(xiàn)了農(nóng)民用水自治，但農(nóng)民用水合作組織自我管理水平低，管理制度和組織建設不健全，缺乏必要的管理設施，如辦公用房、辦公設備、量測水設施設備、工程維修養(yǎng)護設備等，導致有的管理制度形同虛設，可操作性差，沒有建立起用水合作組織可持續(xù)發(fā)展的機制。

2.5 農(nóng)業(yè)用水被無償擠占

大中型水庫承擔著防洪、灌溉、供水、發(fā)電、養(yǎng)魚、旅游等職責，但防洪只有社會效益，沒有額外補貼，因此增加了管理單位供水成本，且多數(shù)灌區(qū)管理單位為自收自支事業(yè)單位，主要收入為水費，而村鎮(zhèn)水費征收存在著不規(guī)范、實收率低等問題，造成灌區(qū)管理單位入不敷出的局面。近些年，全市5處大型灌區(qū)僅墻夼灌區(qū)和冶源灌區(qū)每年發(fā)生1~2次農(nóng)業(yè)灌溉，其他3處大型灌區(qū)由于水庫用途調(diào)整，城市、工業(yè)、生活用水嚴重擠占農(nóng)業(yè)用水，導致農(nóng)業(yè)用水沒有保障，并且，當前我國尚未形成城市、工業(yè)、生活用水擠占農(nóng)業(yè)水源補償機制，導致農(nóng)業(yè)水權確權難，保障更難。

3 推進措施

3.1 建立與供水成本相符的水價執(zhí)行標準

大力推進大中型灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革，以農(nóng)業(yè)水價形成機制為核心，在核算供水成本的基礎上，綜合考慮水資源的配置、用戶的承受能力等方面，制定合理的水價，逐步提高水價，使之與供水成本接近，同時，研究制定合理的精準補貼及節(jié)水獎勵方式，保障水價改革平穩(wěn)過度，實現(xiàn)工程良性運行。

3.2 鼓勵農(nóng)業(yè)向集約化、規(guī)?；l(fā)展

農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)是發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、推進農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的重要基礎，目前，全市家庭承包耕地流轉(zhuǎn)總面積24.49萬hm2，占家庭承包經(jīng)營耕地面積的38.8%，土地規(guī)?；?jīng)營已經(jīng)成為當前新型農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然趨勢，只有不斷探索創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)模式，鼓勵農(nóng)業(yè)向集約化、規(guī)?；l(fā)展，繼續(xù)鞏固規(guī)模化經(jīng)營基礎，才能有效緩解土地碎片化經(jīng)營與規(guī)模化集中供水之間的矛盾。

3.3 完善大中型灌區(qū)灌排工程體系

利用各級財政扶持資金，將灌排工程建設和計量設施建設作為大中型灌區(qū)改革的重點，在明確新建涉水涉地項目區(qū)同步推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的基礎上，進一步建立涉水涉地資金整合部門協(xié)調(diào)機制，明確部門責任分工，按照縣級農(nóng)田水利工程建設專項規(guī)劃，統(tǒng)一建設標準、統(tǒng)一考核驗收程序，不但使資金進一步整合，更要使建設管理機制進一步整合，為進一步推進改革堅定基礎。同時，在大中型灌區(qū)大力推廣政府和社會資本合作機制（PPP），引入社會資本投資管理相應灌溉設施，打破大中型灌區(qū)單一管護模式，更好的推進改革，探索建立大中型灌區(qū)長效運行模式。

3.4 進一步規(guī)范農(nóng)民用水合作組織建設

農(nóng)民用水合作組織是大中型灌區(qū)用水管理的關鍵，是用水戶參與灌溉管理實現(xiàn)農(nóng)田水利管理體制的深刻變革，需要從理念、政策、法規(guī)、制度建設等方面進行配套改革，不斷完善內(nèi)部治理結構，建立健全工程建設與管護制度和用水管理、財務管理、水費計收管理、獎懲制度等管理制度，積極落實管護人和管護責任，落實管護經(jīng)費籌集辦法，引導農(nóng)業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體加入或創(chuàng)辦農(nóng)民用水合作組織，通過農(nóng)業(yè)規(guī)模效益，提升工程管護水平，實現(xiàn)農(nóng)民用水合作組織專業(yè)化、規(guī)范化管理。

3.5 推進大中型灌區(qū)水權確權

要以農(nóng)業(yè)取水許可為突破口，加快大中型灌區(qū)農(nóng)業(yè)取水許可步伐，合理測算大中型灌區(qū)農(nóng)業(yè)水權，將水權進一步分配到農(nóng)民用水合作組織，加強灌區(qū)用水管理，實現(xiàn)對農(nóng)業(yè)用水有效可控。加快建設基于市公共資源交易中心建立的市縣兩級水權交易平臺，促進農(nóng)業(yè)水權交易和水權跨行業(yè)交易，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)水權有償轉(zhuǎn)讓，保障農(nóng)民用水權益。

4 結語

大中型灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革關系到灌區(qū)可持續(xù)發(fā)展和廣大農(nóng)民的切身利益，必須堅持以問題倒逼改革，建立政府、灌區(qū)、農(nóng)戶緊密協(xié)調(diào)機制，在綜合利用灌區(qū)水價形成機制調(diào)整、獎補機制落實、工程配套改造、管護機制創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)水權明晰等舉措統(tǒng)籌推進改革的同時，結合大中型灌區(qū)具體問題，有針對性的探索創(chuàng)新符合實際需要的改革舉措，全面徹底解決阻礙大中型灌區(qū)良性運轉(zhuǎn)問題，為建立現(xiàn)代化灌區(qū)打下堅實基礎。