譚彩荷

(重慶工商大學(xué) 環(huán)境與資源學(xué)院， 重慶 400067)

一、引言

行政審批是政府部門為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中市場(chǎng)失靈和社會(huì)自律不足等問(wèn)題而采取的必要的前置性管理手段，在預(yù)防危險(xiǎn)、保障安全、分配稀缺資源、提高從業(yè)水平和提升市場(chǎng)主體抵御風(fēng)險(xiǎn)能力等方面發(fā)揮著積極作用[1]。自2001年我國(guó)全面啟動(dòng)行政審批制度改革以來(lái)，政府不斷加快基層行政審批制度改革的步伐，把深化基層行政審批制度改革、政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變、堅(jiān)決破除各方面體制弊端等作為十八大及十八屆二中全會(huì)、三中全會(huì)、七中全會(huì)部署的重要改革內(nèi)容。根據(jù)張康之教授所提出的行政模式分析框架，人類進(jìn)入文明社會(huì)以來(lái)，主要出現(xiàn)了3種不同的行政模式：權(quán)力本位的統(tǒng)治行政模式、權(quán)利本位的管理行政模式、服務(wù)本位的服務(wù)行政模式[2]。改革開(kāi)放40年，我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)全面向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，形成了中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，國(guó)家已從管理型轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型，要求建立與之相匹配的基層行政審批制度，如此，服務(wù)本位的服務(wù)行政模式才能符合持續(xù)轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)人民滿意政府的要求，才能為公眾提供整合性服務(wù)，才能實(shí)現(xiàn)習(xí)近平總書(shū)記在十九大報(bào)告中提出的堅(jiān)持新發(fā)展理念、保障和改善民生的美好愿景。

對(duì)于基層行政審批制度的研究，很多專家和學(xué)者從實(shí)踐路徑、基層領(lǐng)導(dǎo)人作用、審批環(huán)境、國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒、簡(jiǎn)政放權(quán)等方面作了較為詳盡的論述。陳朝兵認(rèn)為，立足基本國(guó)情與現(xiàn)實(shí),我國(guó)應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)推進(jìn)政府治理可從發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中獲取有益借鑒,包括加快“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)+政務(wù)”的技術(shù)平臺(tái)建設(shè),瞄準(zhǔn)互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)在政府治理中應(yīng)用的重點(diǎn)領(lǐng)域,構(gòu)建一系列多維度、多層次和協(xié)同性的實(shí)現(xiàn)機(jī)制,健全制度保障體系[3]。曾明等認(rèn)為不應(yīng)一味強(qiáng)調(diào)簡(jiǎn)單借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，特別是對(duì)于簡(jiǎn)政放權(quán)，不是簡(jiǎn)單的上下級(jí)政府間放權(quán)與接權(quán)過(guò)程,更涉及權(quán)力、資源、責(zé)任、人員等內(nèi)容在不同層級(jí)政府間的重新配置,實(shí)質(zhì)是上下級(jí)政府間權(quán)責(zé)關(guān)系調(diào)整問(wèn)題[4]。諸鳳娟等認(rèn)為在縣鄉(xiāng)府際關(guān)系調(diào)適的背景下,需要探索出一條鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的實(shí)踐路徑[5]。王學(xué)輝等認(rèn)為，基層領(lǐng)導(dǎo)人的作用發(fā)揮關(guān)系著行政審批工作能否順利開(kāi)展，規(guī)范機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)行為在當(dāng)下既有必要,又很迫切,也是難題[6]。蘇建榮認(rèn)為推行相對(duì)集中的行政審批權(quán)改革,強(qiáng)化政務(wù)服務(wù)供給,優(yōu)化發(fā)展環(huán)境,有利于培育新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式等發(fā)展動(dòng)能[7]。

綜上，目前學(xué)界對(duì)基層審批程序問(wèn)題開(kāi)展了眾多研究，但這些研究缺乏系統(tǒng)性，研究?jī)?nèi)容不全面，對(duì)服務(wù)型社會(huì)背景下的基層審批程序現(xiàn)狀的梳理還不夠深入，本研究在一定程度上完善了基層行政審批的研究。從理論上講，基層行政審批程序的簡(jiǎn)化是基層行政審批制度改革的題中應(yīng)有之義，只有將“簡(jiǎn)政放權(quán)”與簡(jiǎn)化審批程序這兩駕馬車并駕齊驅(qū)才能使基層行政審批制度改革更加全面、更加徹底。近年來(lái)，政府大力深化審批程序簡(jiǎn)化改革，情況有一些好轉(zhuǎn)，但目前我國(guó)基層行政審批所存在的問(wèn)題不僅有事項(xiàng)上的冗雜，更有程序上的繁瑣[8]。因此，基層行政審批程序的簡(jiǎn)化同審批事項(xiàng)的削減以及審批權(quán)力的下放一樣具有現(xiàn)實(shí)緊迫性，這樣才能使深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革得以實(shí)現(xiàn)。

二、基層行政審批程序繁冗的現(xiàn)狀及危害

對(duì)于基層行政審批制度，習(xí)近平總書(shū)記非常重視，他曾經(jīng)強(qiáng)調(diào)，“既要放也要接，‘自由落體’不行，該管的事沒(méi)人管了不行”[9]。李克強(qiáng)總理曾在2015年5月的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上講了3個(gè)典型的故事來(lái)痛斥我國(guó)基層行政審批不合理現(xiàn)狀。網(wǎng)絡(luò)新聞熱議的“旅游需證明你媽是你媽”以及“全國(guó)勞模報(bào)送材料需蓋8個(gè)章，艱難的審批過(guò)程使當(dāng)事人忍不住當(dāng)場(chǎng)哭了”[10]，這兩個(gè)典型的案例集中反映了審批程序繁瑣的現(xiàn)狀。我國(guó)繁瑣的基層行政審批程序主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(一)審批層級(jí)多

目前，我國(guó)許多項(xiàng)目在審批過(guò)程中往往存在一種現(xiàn)象，就是需要多層級(jí)的行政管理部門進(jìn)行審批，從村到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從企事業(yè)單位內(nèi)部到地方甚至到中央，需要進(jìn)行層層報(bào)審。某地曾對(duì)此進(jìn)行過(guò)專項(xiàng)調(diào)查，主要調(diào)查內(nèi)容集中反映基層行政審批層次多、效率低、費(fèi)用高等問(wèn)題[11]。有的程序?qū)徟踔列枰臅r(shí)兩年半左右才能完成，這意味著等審批出來(lái)，情況已發(fā)生了變化，問(wèn)題依然沒(méi)有得到解決。

(二)審批部門多

目前，很多企業(yè)面臨審批困難的問(wèn)題主要在于有大量部門參與審批。一個(gè)項(xiàng)目獲批少則涉及3、4個(gè)部門，多則涉及7、8個(gè)部門。這種基層行政審批流程由于審批過(guò)程中涉及部門較多、程序繁瑣，造成“群眾跑來(lái)跑去，領(lǐng)導(dǎo)批來(lái)批去，部門轉(zhuǎn)來(lái)轉(zhuǎn)去”的現(xiàn)象，給人民群眾留下過(guò)程太復(fù)雜、相互推諉的印象，不利于營(yíng)造良好的生產(chǎn)和生活環(huán)境。如此復(fù)雜的審批程序使許多企業(yè)家覺(jué)得在中國(guó)開(kāi)展業(yè)務(wù)非常困難，除了要應(yīng)付市場(chǎng)考驗(yàn)外，公司還必須應(yīng)對(duì)繁重的審批流程。最終，由于審批程序復(fù)雜繁瑣，企業(yè)對(duì)項(xiàng)目的投資熱情消耗殆盡，即使投入了人力物力進(jìn)行審批，最終也可能選擇放棄。毫無(wú)疑問(wèn)，這對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的損失是比較大的。

(三)審批環(huán)節(jié)多

審批環(huán)節(jié)過(guò)多會(huì)造成審批程序繁瑣，直接牽涉審批的程序問(wèn)題?，F(xiàn)實(shí)中一個(gè)項(xiàng)目辦下來(lái)要經(jīng)過(guò)的環(huán)節(jié)太多，一些事項(xiàng)的批準(zhǔn)往往耗費(fèi)審批相對(duì)人大量的精力和時(shí)間。也有人認(rèn)為，審批程序復(fù)雜意味著審批嚴(yán)謹(jǐn)。但事實(shí)上，程序復(fù)雜是由一些簡(jiǎn)單重復(fù)付出(例如表格的重復(fù)填寫)、幾個(gè)部分的審批重疊、一審再審等方面造成的，整個(gè)審批過(guò)程并不簡(jiǎn)單明了，這無(wú)疑給審批增添了很多人為的阻力，申請(qǐng)者經(jīng)常為項(xiàng)目“跑斷腿”。另外，審批環(huán)節(jié)太多使得部分行政人員趁機(jī)“吃拿卡要”成為可能，損壞了公職人員在群眾心目中的形象，降低了單位的公信力。

(四)審批時(shí)間長(zhǎng)

審批的速度意味著在一個(gè)地方吸引投資的速度。但是，目前我國(guó)各級(jí)政府對(duì)審批時(shí)限的規(guī)定過(guò)于嚴(yán)格。例如，中央政府近年對(duì)1 539家公司的基層行政審批進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，企業(yè)平均獲批耗時(shí)為171.35天，最長(zhǎng)為1 500天。這些數(shù)據(jù)引起了廣泛關(guān)注。可以想象，一家公司在成立之前有時(shí)甚至?xí)霈F(xiàn)項(xiàng)目在報(bào)批過(guò)程中耗費(fèi)的時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)項(xiàng)目實(shí)際建設(shè)或運(yùn)作的時(shí)間。這種情況將會(huì)大大降低政府的服務(wù)效能，從而降低企業(yè)的投資熱情。

三、影響和制約基層行政審批程序簡(jiǎn)化的因素

2001年至今，我國(guó)先后6次取消和調(diào)整了行政審批項(xiàng)目，但大部分項(xiàng)目在中央級(jí)層面，基層審批效率并沒(méi)有明顯提升。原因在于現(xiàn)行基層審批制度改革大多處于單一行政事項(xiàng)改革，而沒(méi)有在整體上進(jìn)行改革和推進(jìn)。其制約因素如下：

(一)利益因素

任何一項(xiàng)改革勢(shì)必會(huì)影響到部分行政機(jī)關(guān)和人員的既得利益，自然而然就會(huì)帶來(lái)相應(yīng)的阻力。審批程序改革將直接導(dǎo)致相應(yīng)的部門和人員的不情愿或不合作。即使上級(jí)管理部門決定改革現(xiàn)行審批程序，亦可能會(huì)存在下級(jí)員工工作不主動(dòng)、不熱情甚至不買賬的現(xiàn)象，“最后一公里”不能打通，改革的效果將會(huì)大大降低。由于既得利益的存在，減少基層行政審批事項(xiàng)只是減少了一些“含金量”不高的項(xiàng)目。如果改革沒(méi)有觸及核心部門，那么改革的實(shí)際問(wèn)題就無(wú)法解決。因此，政府應(yīng)該下定決心，堅(jiān)決撤銷、刪除繁瑣的審批程序，消除一些利益基礎(chǔ)，只有這樣才能從根本上解決基層行政審批程序繁冗的問(wèn)題。

(二)制度因素

在過(guò)去的5年里，我國(guó)已經(jīng)啟動(dòng)了新一輪的大部制改革，取得了顯著的成果。新時(shí)代，將繼續(xù)大力推進(jìn)深化體制和行政改革，這是政府行政體制改革的進(jìn)一步深化，是改變現(xiàn)行部門和臃腫機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀、轉(zhuǎn)變政府職能、深化分權(quán)、創(chuàng)新監(jiān)管方式、提高政府信譽(yù)和執(zhí)行力、建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的必然舉措。雖然我國(guó)通過(guò)實(shí)施大規(guī)模體制改革取得了一定成效，但部門和機(jī)構(gòu)過(guò)多的現(xiàn)象仍然非常嚴(yán)重，部門間關(guān)系的協(xié)調(diào)失敗，導(dǎo)致部門間信息流動(dòng)不暢，最終給簡(jiǎn)化基層行政審批流程造成了障礙，因此審批流程的簡(jiǎn)化需要應(yīng)對(duì)不斷變化的部門重組。

(三)技術(shù)因素

許多信息無(wú)法形成部門之間的有效對(duì)接和共享，從而導(dǎo)致對(duì)相關(guān)人員相關(guān)信息一審再審。群眾必須到居住地簽發(fā)相關(guān)證明以證明自己的身份，在群眾“跑斷腿”的同時(shí)也引起有關(guān)部門的抱怨。有些相對(duì)不重要、相關(guān)部門可以一次性核實(shí)的有關(guān)信息，就可以不用多部門層層核實(shí)，沒(méi)有必要給群眾帶來(lái)額外的審批負(fù)擔(dān)，這樣可以提高審查效率并減少行政費(fèi)用。隨著行政體制改革的不斷深入和信息化的不斷推進(jìn)，我國(guó)很多地方已初步建立起網(wǎng)絡(luò)審批平臺(tái)，希望通過(guò)方便有效的方法來(lái)彌補(bǔ)傳統(tǒng)審批方法的不足。

四、基層行政審批程序簡(jiǎn)化的題中應(yīng)有之義

行政程序是在行使行政權(quán)力、實(shí)施行政活動(dòng)過(guò)程中所遵循的步驟、方式、時(shí)限和順序的總和。簡(jiǎn)而言之，行政程序是行政運(yùn)作的程序和時(shí)間。為了有效完成任務(wù)目標(biāo)，將管理程序盡可能設(shè)置為最佳和簡(jiǎn)單。簡(jiǎn)化行政程序最初是從簡(jiǎn)化工業(yè)管理工作中發(fā)展而來(lái)的。簡(jiǎn)化工作是通過(guò)改進(jìn)工作方法和改變程序等方式，通過(guò)便捷的流程和簡(jiǎn)單的環(huán)節(jié)取得較高的工作效率，圓滿完成既定任務(wù)。行政程序的簡(jiǎn)化與工作簡(jiǎn)化方面有很多相似之處，都是重點(diǎn)關(guān)注如何減少工作量，如何減少過(guò)程中的無(wú)效時(shí)間。目前，我國(guó)已在許多地方建立了“一站式、一門、一窗口辦公室”，充分體現(xiàn)了簡(jiǎn)化行政程序的要求和意義，在更好地發(fā)揮政府的職能作用等方面有著積極意義。

(一)簡(jiǎn)化基層行政審批程序，有利于深化基層行政審批制度改革

改革的核心思想是“簡(jiǎn)單的行政和權(quán)力下放”。黨的十八大以來(lái)，中央仍然堅(jiān)持將權(quán)力下放作為推動(dòng)四個(gè)全面發(fā)展的重要因素[12]。以“簡(jiǎn)化管理和分權(quán)”作為基層行政審批制度改革的主要內(nèi)容，其主要目的有兩個(gè)方面：一是減少冗余基層行政審批項(xiàng)目，提高基層行政審批效率;二是進(jìn)一步配合我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)，將大量的審批權(quán)歸還于社會(huì)或市場(chǎng)，或者將大部分的權(quán)限下放至地方政府。從審批程序的簡(jiǎn)便、簡(jiǎn)單、簡(jiǎn)化來(lái)講，能夠起到提高工作實(shí)效的作用，但應(yīng)該看到，在實(shí)際過(guò)程中，除基層行政審批項(xiàng)目和行政壟斷過(guò)多等問(wèn)題外，基層行政審批程序仍存在問(wèn)題。因此，為了最終實(shí)現(xiàn)基層行政審批制度的改革，要允許市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。從理念和目的的角度來(lái)看，基層行政審批程序的簡(jiǎn)化本質(zhì)上與基層行政審批制度改革是高度一致的。因此，簡(jiǎn)化基層行政審批程序，是對(duì)我國(guó)基層行政審批制度改革的完善和深化。

(二)簡(jiǎn)化基層行政審批程序，有利于促進(jìn)轉(zhuǎn)變政府職能

“立治有體，施治有序”，隨著新時(shí)代的到來(lái)，資源節(jié)約已成為人民共同的需求，因此，解決基層行政審批體制改革中的基層行政審批程序繁冗問(wèn)題迫在眉睫。針對(duì)此問(wèn)題，我國(guó)在治理體系和能力上還有很多亟待完善的地方，因此有必要改革不適合現(xiàn)有發(fā)展的體制和機(jī)制，同時(shí)建立新的發(fā)展體制和機(jī)制。目前，政府在市場(chǎng)管理方面存在較多問(wèn)題，要解決這些問(wèn)題，就要求政府及時(shí)轉(zhuǎn)變職能、深化改革。而簡(jiǎn)化基層行政審批程序作為行政體制改革的重要組成部分，可以有效促進(jìn)政府與市場(chǎng)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。換句話說(shuō)，政府需要改變過(guò)去“家長(zhǎng)式”的管理方式，把握其“指導(dǎo)”的作用，社會(huì)實(shí)體不必事無(wú)巨細(xì)都向政府提請(qǐng)批準(zhǔn)。通過(guò)簡(jiǎn)化基層行政審批程序，最大限度將權(quán)力下放給低級(jí)別的政府機(jī)構(gòu)，這是消除進(jìn)入市場(chǎng)的多市場(chǎng)實(shí)體障礙的有效方式。同時(shí)，精簡(jiǎn)基層行政審批程序，可以有效幫助創(chuàng)造“陽(yáng)光審批”，有效提高行政權(quán)力的透明度和公信度，使黨同人民之間的聯(lián)系更加緊密。由此可見(jiàn)，簡(jiǎn)化基層行政審批程序是推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的重要舉措。

(三)簡(jiǎn)化基層行政審批程序，有利于提高政府的服務(wù)質(zhì)量

基層行政審批制度改革最直接的受益者是人民群眾和企業(yè)，也是實(shí)現(xiàn)政府與人民良好溝通和互動(dòng)的紐帶。因此，如果政府工作做得不好、服務(wù)不到位，就會(huì)直接被反映或者被披露。目前，基層行政審批仍存在名稱繁瑣、費(fèi)用高、時(shí)間長(zhǎng)等問(wèn)題。因此，建設(shè)以人為本的服務(wù)型政府，必須在社會(huì)反映最強(qiáng)烈、群眾改革最迫切要求的領(lǐng)域進(jìn)行改革，下決心減少多余的基層行政審批，并加大力度解決“審批困難”的問(wèn)題。近年來(lái)，政府在全國(guó)多個(gè)地方推動(dòng)建立“一站式服務(wù)”“一窗式服務(wù)”，允許各種審批部門駐扎在政府的政務(wù)中心，群眾不再需要在項(xiàng)目的各個(gè)分散審批部門之間來(lái)回奔波，實(shí)現(xiàn)高度集中和并行審批，大大縮短審批服務(wù)鏈，既節(jié)省了群眾的時(shí)間和精力，又節(jié)省了行政審批人員的時(shí)間和精力，彰顯了政府為人民服務(wù)的良好形象。

(四)簡(jiǎn)化基層行政審批程序，有利于提高行政效率、降低行政成本

基層行政審批事項(xiàng)的設(shè)立，一方面會(huì)設(shè)置相應(yīng)的工作崗位并招收部分辦事人員，國(guó)家將產(chǎn)生財(cái)政支出；另一方面，會(huì)直接導(dǎo)致人民工作成本的增加且降低效率，也會(huì)增加人民群眾的時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本。目前，從機(jī)構(gòu)設(shè)置上來(lái)看，我國(guó)存在許多不必要的審批項(xiàng)目和審批部門，這樣不僅造成政府開(kāi)支不必要的管理費(fèi)用，致使管理成本過(guò)高，但效率低下。建設(shè)節(jié)約型社會(huì)和服務(wù)型政府是人民群眾的共同迫切要求，也是政府職能轉(zhuǎn)變的重要目標(biāo)。但是，當(dāng)前的基層行政審批程序繁瑣，與前述要求和目標(biāo)背道而馳。復(fù)雜的基層行政審批程序往往與高昂的行政費(fèi)用密不可分，這是管理成本過(guò)高的諸多因素中的一個(gè)特別重要的因素。因此，簡(jiǎn)化基層行政審批程序，縮短審批服務(wù)鏈，進(jìn)一步縮短審批時(shí)限，提高審批速度，既可以提高基層行政審批效率，又能節(jié)省基層行政審批過(guò)程中的費(fèi)用支出。由此可見(jiàn)，簡(jiǎn)化基層行政審批程序是建立節(jié)約型政府和高效率政府的基礎(chǔ)。

(五)簡(jiǎn)化基層行政審批程序，有利于從源頭上治理和預(yù)防腐敗

絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗，權(quán)力過(guò)大或過(guò)于集中將為腐敗帶來(lái)可能。目前，基層行政審批中存在部門化、個(gè)人化的現(xiàn)象，導(dǎo)致權(quán)力集中和權(quán)力太大，因?yàn)閾碛幸豁?xiàng)審批權(quán)就相當(dāng)于擁有了決定準(zhǔn)入的權(quán)力。甚至有些單位最初依靠基層行政審批收費(fèi)來(lái)生存。與此同時(shí)，部分工作人員在此過(guò)程中養(yǎng)成了“吃拿卡要”等腐敗現(xiàn)象。因此，要防止和遏制基層行政審批工作相關(guān)方面的腐敗之源，有必要控制審批的權(quán)力，將權(quán)力關(guān)到籠子里。為了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，有必要全面梳理和科學(xué)整合現(xiàn)有的基層行政審批項(xiàng)目和程序，以達(dá)到精簡(jiǎn)和優(yōu)化程序，并實(shí)現(xiàn)政府對(duì)權(quán)力和責(zé)任的全面監(jiān)督，使權(quán)力在法律軌道上行駛。因此，要建立廉潔的政府，必須最大限度地簡(jiǎn)化基層行政審批程序，不給相關(guān)部門和個(gè)人留下腐敗的余地，并將審批權(quán)限保持在最低限度。從根本上限制基層行政審批權(quán)限，簡(jiǎn)化基層行政審批程序，才可能消除權(quán)力在基層行政審批領(lǐng)域中的灰色區(qū)域。

五、推行基層行政審批程序簡(jiǎn)化的路徑創(chuàng)新

由于我國(guó)社會(huì)的不斷發(fā)展、政府和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)性的變化、改革不斷深化和推進(jìn)，基層行政審批制度改革進(jìn)入了攻堅(jiān)克難階段。在實(shí)現(xiàn)路徑創(chuàng)新過(guò)程中，應(yīng)該以系統(tǒng)化思維、戰(zhàn)略性選擇、科學(xué)的理論方法來(lái)保障基層行政審批制度改革的順利推行。

(一)掃除利益障礙

根據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，近六成人認(rèn)為，基層行政審批制度改革的阻力主要還是來(lái)自“部門利益”[13]。我國(guó)現(xiàn)存的組織結(jié)構(gòu)和基層行政審批模式是各審批部門利益生存的根基，要破除既得利益障礙就必須在優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上改變利益格局，歸根到底還是要打破利益藩籬，將權(quán)力牢牢關(guān)進(jìn)制度的籠子里。這也就需要相應(yīng)的法律支持，以法律來(lái)為改革“保駕護(hù)航”，利用法律不斷優(yōu)化對(duì)權(quán)力的約束、加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，并努力做好對(duì)利益相關(guān)者的教育和動(dòng)員工作，使其意識(shí)到改革的重要性，堅(jiān)定其改革的決心[7,14]。

(二)消除觀念偏差

很多的改革之所以難以推行或者效果不佳，很大程度上是因?yàn)榇嬖谟^念上的偏差與固化。我們要使基層行政審批程序簡(jiǎn)化順利進(jìn)行就必須使相關(guān)人員來(lái)一次觀念上的“革命”[15]。以往的“官本位思想頑疾”需要消除，辦事人員薄弱的服務(wù)意識(shí)需要加強(qiáng)，形式主義作風(fēng)需要進(jìn)一步遏制。而這些問(wèn)題真正要得到解決不僅需要對(duì)辦事人員進(jìn)行思想教育，更關(guān)鍵的是要對(duì)辦事人員的日常工作進(jìn)行監(jiān)督，將這些方面納入到績(jī)效考核體系之中。再者，必須加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)上審批的大力宣傳和推廣，使審批人以及審批相對(duì)人接受新的審批方式，切實(shí)體會(huì)到改革實(shí)實(shí)在在的好處，這樣才能讓人們支持和積極配合改革。

(三)清除體制障礙

我國(guó)基層行政審批制度改革的一個(gè)主要的和關(guān)鍵的制約因素是體制障礙。因此，基層行政審批制度改革要想更徹底，就需要有“壯士斷腕”的決心和魄力。大部制、省管縣等行政體制改革需要優(yōu)化我國(guó)基層行政審批部門的組織結(jié)構(gòu)，并處理好橫向和縱向上的府際關(guān)系。對(duì)于職能交叉和重合、職權(quán)集中于一處等情況，首先要做的是明確職責(zé)和權(quán)限。對(duì)于部門林立、機(jī)構(gòu)分散的情況，則需利用“一站式服務(wù)”的方式來(lái)解決，要求各審批部門必須統(tǒng)一進(jìn)駐審批服務(wù)中心并做到窗口授權(quán)到位。對(duì)于“長(zhǎng)征式”的審批難題，則應(yīng)大力倡導(dǎo)開(kāi)展“并聯(lián)審批”、建立網(wǎng)絡(luò)審批服務(wù)平臺(tái)。值得一提的是，關(guān)于網(wǎng)絡(luò)審批，廣州市又一次走在了改革的前沿，前后開(kāi)通了網(wǎng)上辦事大廳和信息舉報(bào)平臺(tái)。通過(guò)信息化、大數(shù)據(jù)等手段將“8小時(shí)政府”變成“全天候政府”，并通過(guò)電話舉報(bào)的方式全面治理拖延審批、集權(quán)審批、腐敗審批等問(wèn)題[16]。這樣不僅方便了群眾網(wǎng)上辦事，而且提升了政府的服務(wù)質(zhì)量，有利于政府職能的轉(zhuǎn)變，從而真正建設(shè)服務(wù)型政府。

(四)審批流程再造

第一，簡(jiǎn)化繁瑣的審批程序需要清理現(xiàn)行的行政程序。只有明確哪些程序是必要的，哪些程序是多余的，才能讓審批程序更真實(shí)、更全面，才能讓程序簡(jiǎn)化可行。第二，各部門應(yīng)將清理好的審批程序公布出來(lái)，便于橫向?qū)徟块T進(jìn)行信息溝通。對(duì)于具有類似功能和重疊過(guò)程的項(xiàng)目，有必要將它們合并，并且盡可能消除可以取消的程序。第三，優(yōu)化審批流程應(yīng)科學(xué)設(shè)計(jì)和組合步驟，合理地重新審核審批流程。在這方面，2015年在我國(guó)各省啟動(dòng)的“三位一體”改革試點(diǎn)，是對(duì)重新設(shè)計(jì)過(guò)程的良好推動(dòng)。2015年4月，長(zhǎng)沙市正式實(shí)施“三證合一”，通過(guò)減少審批流程和縮短時(shí)限來(lái)實(shí)現(xiàn)流程再造和簡(jiǎn)化基層行政審批流程。第四，實(shí)行流程時(shí)限監(jiān)管，即行政部門在法定的審批期限內(nèi)根據(jù)具體情況提前做好時(shí)限承諾，如果批準(zhǔn)未在承諾時(shí)間內(nèi)完成，系統(tǒng)將自動(dòng)報(bào)警。