于凌云 史青靈

(西南交通大學(xué)公共管理與政法學(xué)院，四川成都，610031)

自改革開(kāi)放以來(lái)，流動(dòng)人口問(wèn)題逐步凸顯。據(jù)原國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)流動(dòng)人口總量在2011—2016年雖先增后降，但總體上呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，由2011年的2.30億人增長(zhǎng)至2016年的2.45億人。[注]數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家衛(wèi)計(jì)委.中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2017.可以預(yù)見(jiàn)的是，在今后較長(zhǎng)一段時(shí)間里，大規(guī)模的人口流動(dòng)仍將是我國(guó)人口及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要現(xiàn)象。

隨著流動(dòng)人口規(guī)模的擴(kuò)大，流動(dòng)人口的社會(huì)保障問(wèn)題逐漸成了國(guó)家和社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。習(xí)近平總書(shū)記在十九大報(bào)告中提出，加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)，按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系，全面實(shí)施全民參保計(jì)劃。[1]這一發(fā)展思路體現(xiàn)了我國(guó)社會(huì)保障體系不斷完善的發(fā)展趨勢(shì)，有利于構(gòu)建更加公平、更可持續(xù)的社會(huì)保障體系。

改革開(kāi)放至今，流動(dòng)人口的社會(huì)保障制度經(jīng)歷了從無(wú)到有、逐步完善的發(fā)展歷程，目前是流動(dòng)人口社會(huì)保障發(fā)展的一個(gè)重要時(shí)期。筆者認(rèn)為有必要對(duì)已有相關(guān)的研究文獻(xiàn)進(jìn)行系統(tǒng)梳理，以把握流動(dòng)人口社會(huì)保障的發(fā)展動(dòng)態(tài)。我國(guó)應(yīng)探索當(dāng)下流動(dòng)人口社會(huì)保障發(fā)展的新特征，滿足流動(dòng)人口逐步增長(zhǎng)的、多元化的社會(huì)保障需求，擴(kuò)大流動(dòng)人口社會(huì)保障覆蓋面，爭(zhēng)取2020年實(shí)現(xiàn)“全民參?！薄１疚膶⒏母镩_(kāi)放40年來(lái)的流動(dòng)人口社會(huì)保障發(fā)展分為三個(gè)階段：第一階段即1978—2000年，流動(dòng)人口的社會(huì)保障制度初探時(shí)期，流動(dòng)人口的社保問(wèn)題開(kāi)始引發(fā)學(xué)者的探討與關(guān)注；第二階段即2000—2009年，流動(dòng)人口社會(huì)保障制度的建設(shè)時(shí)期；第三階段即2009年至今，流動(dòng)人口社會(huì)保障制度逐步完善時(shí)期，雖取得了顯著成績(jī)，但依然存在有待探究的問(wèn)題。

一、流動(dòng)人口社會(huì)保障制度的初探時(shí)期(1978—2000年)

中國(guó)人口的大規(guī)模流動(dòng)，是自改革開(kāi)放以來(lái)隨著農(nóng)村戶籍居民離開(kāi)本鄉(xiāng)本土進(jìn)城或外出務(wù)工而出現(xiàn)的社會(huì)現(xiàn)象。[2]在此時(shí)期，流動(dòng)人口不斷增加，但關(guān)于流動(dòng)人口的社會(huì)保障政策卻處于基本缺失的狀態(tài)。雖然1991年出臺(tái)了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行)》，但效果并不理想，農(nóng)民工的參保率極低，且保障水平也不高。與此同時(shí)，學(xué)界對(duì)流動(dòng)人口社會(huì)保障方面的研究也較少。

(一)學(xué)者開(kāi)始關(guān)注動(dòng)人口的社會(huì)保障問(wèn)題

在這一時(shí)期，張慶五認(rèn)為應(yīng)該將流動(dòng)人口的服務(wù)管理工作納入法制規(guī)范。[3]鄭桂珍等對(duì)上海市流動(dòng)人口進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)研究，提出城市規(guī)劃不僅要考慮常住人口，而且還要考慮流動(dòng)人口，解決流動(dòng)人口吃飯難、住宿難的問(wèn)題。[4]另外，針對(duì)流動(dòng)人口子女教育問(wèn)題，明慶華、劉亞玲提出要貫徹落實(shí)當(dāng)時(shí)現(xiàn)有的法律和政策,如1996年制定的《城鎮(zhèn)流動(dòng)人口中適齡兒童、少年就學(xué)辦法(試行)》規(guī)定，認(rèn)為流入地和流出地應(yīng)共同保障流動(dòng)人口適齡子女接受規(guī)定年限的教育。[5]

1999年《中國(guó)人口科學(xué)》舉辦的“人口研究熱點(diǎn)筆談”進(jìn)一步探討了流動(dòng)人口的社會(huì)保障問(wèn)題，這一學(xué)術(shù)活動(dòng)被認(rèn)為是我國(guó)流動(dòng)人口社會(huì)保障發(fā)展的重要標(biāo)志性事件。其中劉爽提出要關(guān)注流動(dòng)人口社會(huì)保障權(quán)益，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口研究所所長(zhǎng)蔡昉認(rèn)為應(yīng)該擴(kuò)大外出民工的就業(yè)機(jī)會(huì)，拆除勞動(dòng)力流動(dòng)的制度障礙。[6]

(二)流動(dòng)人口的就業(yè)問(wèn)題是當(dāng)時(shí)關(guān)注的焦點(diǎn)

還有部分學(xué)者則將注意力集中于流動(dòng)人口的就業(yè)問(wèn)題上。如王建民、胡琪認(rèn)為要為流動(dòng)人口建立勞務(wù)市場(chǎng)，改革企業(yè)勞動(dòng)用工制度，調(diào)節(jié)勞務(wù)價(jià)格。[7]羅茂初等對(duì)北京地區(qū)流動(dòng)人口職業(yè)分布進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析，并提出就業(yè)流動(dòng)是勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)揮調(diào)節(jié)作用的表現(xiàn)，肯定了流動(dòng)人口起到提高就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的作用。[8]但以上學(xué)者對(duì)流動(dòng)人口的研究局限于就業(yè)領(lǐng)域，沒(méi)有在社會(huì)保障的其他方面繼續(xù)深入探討。

盡管該時(shí)期社會(huì)各界對(duì)流動(dòng)人口的關(guān)注有限，但不可否認(rèn)的是流動(dòng)人口社會(huì)保障的缺失已開(kāi)始引起注意并成為當(dāng)時(shí)亟待解決的問(wèn)題。

二、流動(dòng)人口社會(huì)保障制度的建設(shè)時(shí)期(2000—2009年)

(一)階段性進(jìn)展：中央頒布相關(guān)政策，各地進(jìn)行積極建設(shè)

進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著流動(dòng)人口規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大，我國(guó)出臺(tái)了針對(duì)流動(dòng)人口的社會(huì)保障政策，彌補(bǔ)了相關(guān)制度的空缺。如2004年原勞動(dòng)與社會(huì)保障部頒布了《關(guān)于農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)有關(guān)問(wèn)題的通知》，明確了農(nóng)民工同樣享受《工傷保險(xiǎn)條例》中的社會(huì)保障權(quán)利；[9]2006年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》，特別強(qiáng)調(diào)要針對(duì)農(nóng)民工的特點(diǎn)進(jìn)行社會(huì)保障的推廣工作，使農(nóng)民工在養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等方面有所保障。

與此同時(shí)，全國(guó)各地也對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保障制度展開(kāi)了積極的建設(shè)。對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)，北京市所實(shí)行的《農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》考慮了流動(dòng)人口的特殊性，其在繳費(fèi)、享受待遇等方面的規(guī)定更適用于流動(dòng)人口。[10]在這一時(shí)期，上海和成都實(shí)行了綜合保險(xiǎn)，其對(duì)保障流動(dòng)人口的健康權(quán)利更加有效,可以防止用人單位逃避購(gòu)買(mǎi)其中的某些保險(xiǎn)。[11]對(duì)于工傷保險(xiǎn)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2006年,全國(guó)22個(gè)省(不包括臺(tái)灣地區(qū))、5個(gè)自治區(qū)和4個(gè)直轄市都相繼出臺(tái)實(shí)施了普遍適用于農(nóng)民工的《工傷保險(xiǎn)條例》的相關(guān)辦法、意見(jiàn)或規(guī)定。[12]對(duì)于其他相關(guān)的福利政策，2008年深圳出臺(tái)的“居住證”制度保障了流動(dòng)人口的住房需求，例如為流動(dòng)人口提供辦理長(zhǎng)期房屋租賃手續(xù),流動(dòng)人口甚至可以租住政府保障性住房中的“公共租賃住房”，其子女也可按規(guī)定接受義務(wù)教育。[13]

(二)制度尚未完善

1.制度存在碎片化問(wèn)題

在該階段各地區(qū)雖然在流動(dòng)人口社會(huì)保障領(lǐng)域進(jìn)行了一定的嘗試，也出臺(tái)了一些相應(yīng)的政策規(guī)定，在一定程度上滿足了流動(dòng)人口的社會(huì)保障需求，彌補(bǔ)了制度空缺，但在政策實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生了制度碎片化的問(wèn)題。該問(wèn)題具體體現(xiàn)在流動(dòng)人口社會(huì)保障改革方案不統(tǒng)一，導(dǎo)致流動(dòng)人口和當(dāng)?shù)厝丝谠谥贫壬洗嬖诙槠?/p>

首先是各地進(jìn)行的流動(dòng)人口社會(huì)保障試驗(yàn)相當(dāng)混亂。[14]流動(dòng)人口聚集區(qū)社保制度“碎片化”狀況嚴(yán)重，其具體表現(xiàn)為“城?！蹦Ｊ健ⅰ稗r(nóng)?！蹦Ｊ?、“綜保”模式。[15]與之相類(lèi)似，還有的學(xué)者提出該階段農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度包括“擴(kuò)面型”“仿城型”“綜合保險(xiǎn)型”三種模式。[16]在碎片化制度之下，城市人口、農(nóng)村人口的兩種保障體系既不能自由選擇,也不能轉(zhuǎn)換和銜接。[17]與此同時(shí)，由于該階段缺乏社會(huì)保障轉(zhuǎn)移接續(xù)制度，流動(dòng)人口的社會(huì)保障待遇產(chǎn)生了便攜性損失的問(wèn)題。

其次是流動(dòng)人口和本地人口社會(huì)保障二元碎片化問(wèn)題，勞動(dòng)者戶籍的不同導(dǎo)致其享有的社會(huì)保障權(quán)益存在差異。[18]蔣遠(yuǎn)勝、申志偉對(duì)四川省成都市五城區(qū)農(nóng)民工進(jìn)行了相關(guān)調(diào)查，研究發(fā)現(xiàn)相較于城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)，農(nóng)民工所參加的新型農(nóng)村合作醫(yī)療不足以為他們提供充分的健康保障。[19]

2.參保率低，制度未達(dá)預(yù)期效果

根據(jù)原勞動(dòng)與社會(huì)保障部調(diào)查統(tǒng)計(jì),截至2005年5月,我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工人數(shù)約為1.2億人,進(jìn)城農(nóng)民工約1億人,跨省就業(yè)的農(nóng)民工約6000萬(wàn)人。其中養(yǎng)老保險(xiǎn)的總體參保率為15%,醫(yī)療保險(xiǎn)的平均參保率為10%左右,失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)參保率則更低。[注]數(shù)據(jù)由2005年原勞動(dòng)與社會(huì)保障部統(tǒng)計(jì)而成。Sylvie Démurger等通過(guò)分析CHIP數(shù)據(jù)得出結(jié)論，我國(guó)85%農(nóng)村到城市的流動(dòng)人口認(rèn)為自身在社會(huì)保障方面受到歧視。[20]Ran Tao，Zhigang Xu提出流動(dòng)人口社會(huì)保障的缺失是我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展期所面對(duì)的三大政策問(wèn)題之一。[21]

流動(dòng)人口參保意識(shí)不強(qiáng)也是流動(dòng)人口參保率較低的重要原因之一。首先，流動(dòng)人口對(duì)社會(huì)保障重視程度不足，缺乏簽訂勞動(dòng)合同的維權(quán)意識(shí)。姜向群等研究發(fā)現(xiàn)，約有2/3(67.23%)的勞動(dòng)者沒(méi)有簽訂任何形式的合同。[22]其次，流動(dòng)人口在參保時(shí)存在僥幸心理。如流動(dòng)人口將自身健康狀況作為是否參加醫(yī)療保險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)，這樣滯后的觀點(diǎn)會(huì)導(dǎo)致醫(yī)療保險(xiǎn)的“逆向選擇”問(wèn)題，進(jìn)而降低醫(yī)療保險(xiǎn)的參保率。[23]另外，許素睿提出農(nóng)民工文化素質(zhì)低,缺乏自我保護(hù)意識(shí)，對(duì)城市的社會(huì)保障了解甚少,幾乎沒(méi)有社會(huì)保障的相關(guān)知識(shí)，不利于其參加社會(huì)保險(xiǎn)。[24]

3.制度制約因素

國(guó)家財(cái)政投入不足制約了流動(dòng)人口社會(huì)保障制度的有效實(shí)施。這與當(dāng)時(shí)我國(guó)財(cái)政負(fù)擔(dān)大的情況密切相關(guān)。當(dāng)時(shí)大部分地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金連續(xù)出現(xiàn)當(dāng)年收不抵支的情況,且基金缺口逐年擴(kuò)大,從而使養(yǎng)老保險(xiǎn)體制運(yùn)行面臨財(cái)務(wù)危機(jī)。[25]因此，在財(cái)政壓力較大的情況下，國(guó)家的工作重心放在城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保險(xiǎn)上,財(cái)政無(wú)力解決流動(dòng)人口社會(huì)保險(xiǎn)所需資金的問(wèn)題。[26]程海峰認(rèn)為當(dāng)時(shí)我國(guó)重點(diǎn)是要解決好城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障問(wèn)題,基本上沒(méi)有富余資金用于解決流動(dòng)人口的社會(huì)保障問(wèn)題。[27]

我國(guó)社會(huì)保障的統(tǒng)籌層次較低，也是造成流動(dòng)人口社會(huì)保障產(chǎn)生制度陷阱的主要原因之一。[28]鄭秉文指出在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡和社保統(tǒng)籌層次很低(以縣市級(jí)為主)的雙重約束下,統(tǒng)賬結(jié)合的制度設(shè)計(jì)成為了流動(dòng)人口異地流動(dòng)的一個(gè)桎梏,造成了“便攜性損失”。[29]對(duì)此，劉昌平認(rèn)為應(yīng)逐步提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次,條件成熟時(shí)實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有效銜接。[30]

另外，農(nóng)民工容易受到來(lái)自企業(yè)管理者(特別是私營(yíng)企業(yè)主)的歧視甚至權(quán)益侵害。[31]譬如部分企業(yè)未按規(guī)定為流動(dòng)人口投保，這直接導(dǎo)致了我國(guó)流動(dòng)人口參保率低的問(wèn)題。在當(dāng)時(shí)流動(dòng)人口社會(huì)保險(xiǎn)制度的安排下,大部分流動(dòng)人口的參保只能通過(guò)所在企業(yè)進(jìn)行，因而企業(yè)在是否決定投保上就有一定的選擇余地,企業(yè)為流動(dòng)人口投保的積極性已然成為制約流動(dòng)人口參與社會(huì)保險(xiǎn)的重要因素。[32]

綜上所述，我國(guó)在流動(dòng)人口社會(huì)保障發(fā)展的第二階段，取得了階段性制度初建成果。但由于制度碎片化、參保率較低、財(cái)政投入不足、社會(huì)保障統(tǒng)籌層次較低、部分用人單位未按規(guī)定為流動(dòng)人口投保等問(wèn)題，我國(guó)流動(dòng)人口社會(huì)保障仍有待進(jìn)一步的改善。

三、流動(dòng)人口社會(huì)保障制度的完善時(shí)期(2009年至今)

2009年以來(lái)，我國(guó)流動(dòng)人口社會(huì)保障制度逐步完善，在宏觀制度層面基本解決了流動(dòng)人口社會(huì)保障可選擇、可轉(zhuǎn)移的問(wèn)題，也縮小了流動(dòng)人口和本地人口在社會(huì)保障水平上的差距。新農(nóng)保、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度都將流動(dòng)人口納入社會(huì)保障體系，有利于流動(dòng)人口享受更加公平的社會(huì)保障待遇。此外，“城-城”與“城-鄉(xiāng)”的社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)制度減少了流動(dòng)人口社會(huì)保障的便攜性損失。相關(guān)法律法規(guī)及制度的出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)流動(dòng)人口社會(huì)保障制度的完善，是流動(dòng)人口社會(huì)保障發(fā)展進(jìn)入新時(shí)期的標(biāo)志(見(jiàn)表1)。

表1 2009年以來(lái)我國(guó)頒布的涉及流動(dòng)人口社會(huì)保障的相關(guān)法律、法規(guī)和制度

(一)法律、法規(guī)及制度的健全

1.《社會(huì)保險(xiǎn)法》明確了統(tǒng)籌層次，制定了社保轉(zhuǎn)移接續(xù)的條款

2010年通過(guò)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》為流動(dòng)人口的社會(huì)保障提供了法律保證。林嘉指出《社會(huì)保險(xiǎn)法》的出臺(tái)提高了社會(huì)保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌層次，明確了社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)制度。[33]同時(shí)，《社會(huì)保險(xiǎn)法》以法律的形式制定了社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移條款。郭菲等指出《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)范了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)制度，對(duì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移和統(tǒng)籌層次等內(nèi)容都有明確的條款規(guī)定，是社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的一個(gè)里程碑。[34]

2.《社會(huì)救助暫行辦法》為流動(dòng)人口提供了兜底保障

農(nóng)民工對(duì)社會(huì)救助需求強(qiáng)烈，主要集中在失業(yè)救助、醫(yī)療救助、住房救助上，[35]而《社會(huì)救助暫行辦法》在最低生活保障、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時(shí)救助等方面提供了兜底保障。臨時(shí)救助制度的設(shè)計(jì)還全面地覆蓋了流動(dòng)人口，將戶籍不在本地，且無(wú)法申請(qǐng)低保的家庭納入保障范圍。[36]其中，針對(duì)流動(dòng)人口中最易被忽略的流浪乞討人群，我國(guó)在社會(huì)救助政策上有了創(chuàng)新發(fā)展。[37]社會(huì)救助制度已經(jīng)成為國(guó)家的一項(xiàng)基本社會(huì)保障制度，較好地覆蓋了各類(lèi)困難人群，其反貧困作用日益突出。[38]

3.相關(guān)制度的出臺(tái)便于流動(dòng)人口參保、轉(zhuǎn)保以及享受社保待遇

在以往的兩個(gè)階段，地區(qū)分割、人群分割的碎片化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，使人們?cè)诔青l(xiāng)轉(zhuǎn)移過(guò)程中養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益部分喪失甚至全部喪失。[39]“城-城”“城-鄉(xiāng)”養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)制度的實(shí)施滿足了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，不僅解決了流動(dòng)人口社會(huì)保障待遇便攜性問(wèn)題，還有效地解決了農(nóng)民工退保問(wèn)題，縮小由戶籍制度引發(fā)的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障差距，滿足城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的現(xiàn)實(shí)需求。[40]鄭秉文認(rèn)為《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》的頒布基本解決了便攜性損失、覆蓋面狹小、制度碎片化三個(gè)問(wèn)題，是深化制度改革的標(biāo)志性事件。[41]楊輝等認(rèn)為《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》整合了三大社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，規(guī)范了轉(zhuǎn)移接續(xù)程序，明確了養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移的時(shí)點(diǎn)，并禁止重復(fù)享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。[42]

《流動(dòng)就業(yè)人員基本醫(yī)療保障關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》則為城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療三種醫(yī)療保險(xiǎn)制度提供了轉(zhuǎn)移渠道，也為流動(dòng)就業(yè)人員特別是農(nóng)民工參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)打開(kāi)了通道，保障了流動(dòng)人口參加就業(yè)地基本醫(yī)療保險(xiǎn)的權(quán)利，確保了醫(yī)保待遇的連續(xù)性，從國(guó)家政策層面彌補(bǔ)了醫(yī)療保障制度設(shè)計(jì)的缺陷，有利于促進(jìn)醫(yī)保制度的完善和全民醫(yī)保、公平醫(yī)保的實(shí)現(xiàn)。[43]“異地就醫(yī)結(jié)算”制度進(jìn)一步地為流動(dòng)人口提供了更加便捷的醫(yī)療保障，我國(guó)開(kāi)始逐步實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口跨區(qū)域醫(yī)療服務(wù)?！爱惖鼐歪t(yī)結(jié)算”的實(shí)施也取得了一定的成效，據(jù)李元霞等統(tǒng)計(jì)，截至2014年，全國(guó)已有27個(gè)省份建立了省內(nèi)異地就醫(yī)結(jié)算平臺(tái)，其中，80%的省份基本上實(shí)現(xiàn)了省內(nèi)異地就醫(yī)直接結(jié)算。[44]

(二)流動(dòng)人口社會(huì)保障水平逐步提高

隨著制度的推廣，流動(dòng)人口可根據(jù)自己的職業(yè)、居住地、戶籍等條件，選擇適合自己的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2009年我國(guó)開(kāi)始啟動(dòng)新農(nóng)保試點(diǎn),建立了適度普惠的基礎(chǔ)養(yǎng)老金,基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分來(lái)源于政府財(cái)政補(bǔ)貼，這一制度安排提高了保障水平、養(yǎng)老金公平和普惠程度。[45]2014年城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的推行則進(jìn)一步提高了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金給付水平，有利于建立公平的社會(huì)保障體系。[46]鄧大松等認(rèn)為該制度適當(dāng)?shù)靥岣吡死U費(fèi)檔次，為有更高社會(huì)保障需求、有更高支付能力的居民提供了更多的選擇。[47]

流動(dòng)人口的醫(yī)療保障水平也有較大幅度的提高。經(jīng)過(guò)艱辛探索，不斷拓展目標(biāo)人群，延伸制度邊界，我國(guó)構(gòu)建起了城鎮(zhèn)職工、居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療為主體的“三縱”醫(yī)療保障體系，[48]使醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋了流動(dòng)人口群體。2015年大病保險(xiǎn)的全面推行為流動(dòng)人口提供了更高水平的醫(yī)療保障。綜合新農(nóng)合參合人員大病保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和四川省、江蘇省太倉(cāng)市大病保險(xiǎn)運(yùn)行數(shù)據(jù)，大病保險(xiǎn)大約提升了12%的實(shí)際支付比例，反映出大病保險(xiǎn)進(jìn)一步提升了城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療保障水平。[49]2016年，我國(guó)很多地區(qū)整合了城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療兩項(xiàng)制度，據(jù)何文炯的調(diào)查，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療兩項(xiàng)制度的合并使醫(yī)療保障待遇差距縮小，有些地方則實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民醫(yī)保待遇一致。[50]

眾所周知，由于職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)高、工作的不穩(wěn)定，工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)對(duì)于流動(dòng)人口來(lái)說(shuō)尤為重要。我國(guó)已將農(nóng)民工納入《工傷保險(xiǎn)條例》的保障范圍，與此同時(shí)，工傷保險(xiǎn)的給付水平逐步提升，工傷保險(xiǎn)待遇、享受人數(shù)和基金收支額都有較大幅度上升。[51]流動(dòng)人口工作流動(dòng)性較大，尤其是農(nóng)民工不可避免地面臨失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。[52]近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展,人民生活水平不斷提高，良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境提高了失業(yè)人員的保障水平。[53]

(三)流動(dòng)人口參保率大幅提高

近年來(lái)，流動(dòng)人口的參保率開(kāi)始快速增長(zhǎng)，[54]章莉認(rèn)為這與2008年實(shí)施的新勞動(dòng)合同法相關(guān)。提高農(nóng)民工的合同簽訂率，對(duì)提高農(nóng)民工的參保率產(chǎn)生了積極效果。[55]根據(jù)《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2017》的統(tǒng)計(jì)，2016年我國(guó)流動(dòng)人口中，參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的占56.1%，參加工傷保險(xiǎn)的占33.8%，91%的流動(dòng)人口至少參加了一種醫(yī)療保險(xiǎn)。朱壘等在南京的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，新生代農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率約為傳統(tǒng)農(nóng)民工的3倍。[56]由此可見(jiàn)，無(wú)論是“城-鄉(xiāng)”流動(dòng)人口，還是“城-城”流動(dòng)人口，參保率都有所提升。為了進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)的全面覆蓋，陶樹(shù)果等建議提高社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次，加強(qiáng)對(duì)用工規(guī)范性較差行業(yè)的監(jiān)管，早日實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)的全覆蓋。[57]

綜上所述，2009年至今是流動(dòng)人口社會(huì)保障發(fā)展最快的十年，相關(guān)法律、法規(guī)和制度的完善為流動(dòng)人口社會(huì)保障提供了強(qiáng)有力的保證，改善了流動(dòng)人口社會(huì)保障制度碎片化的問(wèn)題，達(dá)到了流動(dòng)人口社會(huì)保障制度可選擇、可轉(zhuǎn)移的目標(biāo)。同時(shí)，流動(dòng)人口社會(huì)保障水平逐步提高，社會(huì)保障的覆蓋面也逐步擴(kuò)大。

四、總結(jié)

改革開(kāi)放40年以來(lái)，我國(guó)流動(dòng)人口社會(huì)保障的發(fā)展在不同階段體現(xiàn)出不同的時(shí)代特征，總體呈現(xiàn)出不斷完善的態(tài)勢(shì)，至今已建立了基本的法律、法規(guī)和相關(guān)制度?？偨Y(jié)流動(dòng)人口社會(huì)保障發(fā)展40年來(lái)的成功經(jīng)驗(yàn)，找到尚未解決的問(wèn)題，有利于進(jìn)一步推動(dòng)流動(dòng)人口社會(huì)保障的發(fā)展完善。為促進(jìn)我國(guó)社會(huì)保障體系更加公平和可持續(xù)發(fā)展，筆者認(rèn)為有以下三個(gè)問(wèn)題值得進(jìn)一步探究：

第一，地區(qū)間養(yǎng)老金水平差異的問(wèn)題。流動(dòng)人口往往選擇經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)作為工作地點(diǎn)，在此期間繳納各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，而退休后往往選擇返回戶籍所在地養(yǎng)老。兩個(gè)地區(qū)間養(yǎng)老金水平存在差異，導(dǎo)致流動(dòng)人口在繳納社會(huì)保險(xiǎn)時(shí)付出的成本較高，而返回戶籍所在地享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇時(shí)所獲得社會(huì)保障水平較低。因此，解決地區(qū)間養(yǎng)老金水平差異的問(wèn)題是提高流動(dòng)人口社會(huì)保障水平的一個(gè)難點(diǎn)。

第二，流動(dòng)人口社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的問(wèn)題。首先，社會(huì)統(tǒng)籌基金部分不轉(zhuǎn)移不僅會(huì)造成對(duì)流出地、流入地社會(huì)保障基金不均衡，還會(huì)對(duì)流動(dòng)人口個(gè)人造成養(yǎng)老金損失；其次，“城-鄉(xiāng)”流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移時(shí)還面臨著條件不對(duì)等、不公平的問(wèn)題。這些問(wèn)題有待今后進(jìn)一步改善和解決。

第三，對(duì)流動(dòng)人口工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等的研究較少?，F(xiàn)有研究大多集中于流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)兩大險(xiǎn)種，由于流動(dòng)人口的工作特性，其更加容易發(fā)生意外傷害，因此應(yīng)該更加重視流動(dòng)人口的工傷預(yù)防以及保障。另外，自2016年起我國(guó)開(kāi)始實(shí)行“全面二孩”政策，生育保險(xiǎn)的重要程度提高，我們有必要繼續(xù)深入探討流動(dòng)人口生育保險(xiǎn)的相關(guān)問(wèn)題，配合國(guó)家生育政策的實(shí)施，更好地應(yīng)對(duì)人口老齡化。