劉定湘，羅 琳，嚴婷婷

(水利部發(fā)展研究中心，北京 100038)

2018年出臺的國務(wù)院機構(gòu)改革方案對國務(wù)院組成部門進行大幅度調(diào)整，成立自然資源部，由其統(tǒng)一行使自然資源所有權(quán)者職責(zé)，這意味著對自然資源國家所有權(quán)的實現(xiàn)進行了調(diào)整。水是生存之本、文明之源、生態(tài)之基，保障生活用水、生產(chǎn)用水、生態(tài)用水，關(guān)系到人民群眾幸福安康和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。但實踐中，一些地方在行使水資源國家所有權(quán)時，沒有充分認識到水資源國家所有權(quán)的雙重屬性，簡單地將水行政管理權(quán)的行使等同于水資源國家所有權(quán)的實現(xiàn)，使水資源資產(chǎn)的公益性與經(jīng)營性價值沒有得到完全體現(xiàn)。在深入推進資源管理體制改革，以及日益重視自然資源資產(chǎn)管理的時代背景下，正確認識水資源國家所有權(quán)的性質(zhì)，合理界定水資源國家所有權(quán)與行政管理權(quán)的界限，明晰水資源國家所有權(quán)的實現(xiàn)路徑及對策，對有效實現(xiàn)水資源的公益性與經(jīng)濟性價值具有重要意義。

1 研究綜述

水資源所有權(quán)歸屬于國家，這已為《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國物權(quán)法》(以下分別簡稱《憲法》《水法》《物權(quán)法》)等法律所確認，理論界對此也無爭議，相關(guān)研究主要圍繞水資源國家所有權(quán)的性質(zhì)及行使主體展開。

a. 水資源國家所有權(quán)性質(zhì)的研究。這方面的研究較多，概括起來主要有3種觀點。公權(quán)說認為，水資源國家所有權(quán)的規(guī)定主要在憲法和水資源的相關(guān)單行法律中，其公權(quán)屬性更為突出，應(yīng)當矯正我國《物權(quán)法》對水資源國家所有權(quán)不恰當?shù)乃綑?quán)定位，實現(xiàn)其公共所有權(quán)的回歸，特別是要強調(diào)水資源國家所有權(quán)的全民性和國家責(zé)任[1]。私權(quán)說認為，所有權(quán)之主體不論是國家，還是集體，抑或個人，所有權(quán)均是民法上的所有權(quán)，屬于私權(quán)[2]。公權(quán)與私權(quán)兼有說認為，《憲法》規(guī)定的國家所有權(quán)是一項公權(quán)利，是我國社會主義基本經(jīng)濟制度在憲法上的體現(xiàn)，與私權(quán)沒有直接關(guān)聯(lián)，所有權(quán)的行使和保護還需相關(guān)的部門法規(guī)來加以規(guī)范，這里不僅需要私法，也需要公法，自然資源國家所有權(quán)具有雙重屬性[3]。

b. 水資源國家所有權(quán)行使主體的研究。國家作為水資源所有權(quán)的主體，并不能直接行使所有權(quán)的權(quán)利(力)，需要有關(guān)機關(guān)代為行使。為此，一些學(xué)者從不同角度展開討論。林彥[4]認為，全國人民代表大會是名義上的水資源國家所有權(quán)代表者，國務(wù)院代表國家行使水資源國家所有權(quán)，地方政府可以通過國務(wù)院的授權(quán)獲得水資源的實質(zhì)管理權(quán)。李俊然[5]認為，若想有效實現(xiàn)水資源國家所有權(quán)，必須嚴格區(qū)分水資源的國家所有者和管理者角色，明確政府、部門、企業(yè)以及個人在水資源開發(fā)利用中的權(quán)利(力)與義務(wù)。項波等[6-7]認為，基于水資源的公共物品屬性，水資源所有權(quán)的行使要以首先滿足公共利益為原則，同時強化有關(guān)法律對水資源所有權(quán)的救濟。

總體看，學(xué)術(shù)界對于水資源國家所有權(quán)的性質(zhì)討論比較多，且更多從自然資源國家所有權(quán)研究角度切入。對于水資源國家有所有權(quán)實現(xiàn)的研究，主要圍繞行使主體及行使原則等方面展開分析，而對水資源國家所有權(quán)實現(xiàn)的具體路徑的研究還較少。

2 水資源國家所有權(quán)的法律地位

《憲法》第9條規(guī)定，礦藏、水流、森林等自然資源屬于國家所有，即全民所有。我國作為社會主義國家，《憲法》規(guī)定自然資源為國家所有，當時主要考慮了社會主義立法傳統(tǒng)。時至今天，《憲法》規(guī)定水資源為國家所有，更多考量的是利于我國水資源管轄及管理，同時兼顧社會主義國家政治制度需要。在歷史上，自然資源國家所有有諸多正當性的基礎(chǔ)，如君主制度、國家主權(quán)等。目前，國家所有權(quán)的正當性主要在于國家是為全體公民的利益而管理自然資源[8]，由此產(chǎn)生了“水資源國家所有即全民所有”的憲法規(guī)定?？梢哉f，水資源在憲法上采取國家所有權(quán)形式，是其所負載公共利益及國家所代表利益的全民性所決定的[9]。但需要說明的是，《憲法》上水資源國家所有的“國家”更具主權(quán)意義，憲法上國家所有權(quán)的主體名為主權(quán)國家，實為全體人民；憲法上的水資源國家所有更強調(diào)基本經(jīng)濟制度屬性，而非具體的權(quán)利(力)義務(wù)關(guān)系。

從法律位階角度看，《憲法》是我國根本大法，落實《憲法》關(guān)于水資源國家所有的要求，需要相關(guān)下位法律進一步細化有關(guān)制度。據(jù)此，2002年修訂實施的《水法》第3條規(guī)定，水資源屬于國家所有，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織修建管理的水庫中的水，歸該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用。在此基礎(chǔ)上，《水法》等涉水法律法規(guī)還規(guī)定了一系列水資源管理與保護制度，為各級人民政府以及相關(guān)部門實施行政權(quán)管理水資源提供了制度依據(jù)。2007年頒布的《物權(quán)法》第46條、第123條規(guī)定，水屬于國家所有，依法取得的取水權(quán)受法律保護?！段餀?quán)法》作為民法的重要組成部分，將取水權(quán)界定為用益物權(quán)，一方面實現(xiàn)了《憲法》上水資源國家所有權(quán)到民法上水資源國家所有權(quán)的轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)水資源所有權(quán)與使用權(quán)的分離；另一方面也是對取水權(quán)具有私權(quán)屬性的一種制度定位。

從上述規(guī)定可以看出，《憲法》上的國家所有權(quán)是社會主義基本經(jīng)濟制度在憲法上的體現(xiàn)。依據(jù)《憲法》，國家取得了水資源所有權(quán)的主體資格，但是僅有這種資格還遠遠不夠，水資源所有權(quán)的行使需要相關(guān)法律加以規(guī)范。如果否定包括水資源在內(nèi)的自然資源國家所有權(quán)的民事私權(quán)屬性，將其劃歸憲法上的或其他法上的權(quán)力甚至法外空間，民法規(guī)則上的運行機制、救濟制度就沒有適用余地，更不利于有效規(guī)范涉水法律關(guān)系[10]。因此，在法律規(guī)則邏輯上，憲法規(guī)定的國家所有權(quán)只是社會經(jīng)濟制度，而不是一種所有權(quán)形式，全民所有只是表明了國家所有的本質(zhì)，不能將其理解為法權(quán)概念[11-13]，憲法上的自然資源國家所有權(quán)需要眾多下位法來具體落實，只有這樣，水資源國家所有權(quán)的法權(quán)意義才能落地生根。

3 水資源國家所有權(quán)的實現(xiàn)路徑

水資源國家所有權(quán)具有公權(quán)與私權(quán)雙重屬性，決定水資源國家所有權(quán)的行使也要區(qū)分不同情形對待。同時，在市場經(jīng)濟條件下，要使水資源國家所有權(quán)在經(jīng)濟上真正實現(xiàn)其價值，必須實現(xiàn)水資源國家所有權(quán)與使用權(quán)的分離。

在公法上，《憲法》規(guī)定的國家所有權(quán)既象征國家主權(quán)，也體現(xiàn)國家基本經(jīng)濟制度。在涉及與水資源有關(guān)的外交關(guān)系時，《憲法》上水資源國家所有權(quán)體現(xiàn)國家的主權(quán)屬性，國家可以據(jù)此開展水外交，要求我國水資源免受任何國家、國際組織或者域外個人的破壞、侵占、污染等。在對內(nèi)管轄上，《憲法》等規(guī)定的水資源歸國家所有更多體現(xiàn)基本經(jīng)濟制度的特性，即我國水資源實行國家所有制。國家在行使水資源所有權(quán)時，通過向所有處于疆土范圍內(nèi)的人發(fā)布決定或命令，履行保障涉水公共利益的職責(zé)。在這一過程中，國家履職管理的是水資源公益性資產(chǎn)，不能為自身謀取“私利”，其目標是實現(xiàn)涉水公共服務(wù)均等化。此時，水資源行政管理權(quán)是實現(xiàn)水資源國家所有權(quán)的重要手段。在私法上，國家作為水資源所有權(quán)主體，享有水資源所有權(quán)的占有、使用、收益、處分4項權(quán)能，其實現(xiàn)方式包括行政、經(jīng)濟、技術(shù)等多種手段和措施。

a. 占有權(quán)能的實現(xiàn)。占有通常是指占有人對不動產(chǎn)或者動產(chǎn)的實際控制，包括有權(quán)占有和無權(quán)占有兩種方式。國家作為水資源所有權(quán)主體，依據(jù)《水法》《物權(quán)法》等取得水資源所有權(quán)主體資格，屬于有權(quán)占有。但是，國家作為一個虛擬的民事主體，并不能直接占有水資源，其實際占有者原則上應(yīng)是國家委托行使水資源所有權(quán)的全體人民，具體可以分為兩種類型：①對于按照法律規(guī)定無須申請取水許可即可使用的水資源，通常按照遵循事實的原則，先占先得，但不能違反法律規(guī)定和公共利益；②對于通過取水許可獲得的水資源，取水權(quán)人(包括自然人和法人)在實施取水行為后即為該部分水資源的直接占有者，并行使相應(yīng)的使用權(quán)和收益權(quán)。需要注意的是，基于自然規(guī)律，水資源具有流動性、循環(huán)性等屬性，即使是水資源實際占有人也不能追求對水資源的完全、絕對控制。

b. 使用權(quán)能的實現(xiàn)。國家并不直接使用水資源，其使用權(quán)能的實現(xiàn)有3條路徑：①水資源配置。國家依照《水法》等實施水資源配置，促進流域、區(qū)域水資源最優(yōu)化利用。如我國正在組織開展的53條重要江河水量分配，以及各省(市、區(qū))在本行政區(qū)域內(nèi)實施水量分配的行為，都是國家在行政區(qū)域間實現(xiàn)水資源高效利用的一個重要體現(xiàn)。②取水許可。水行政主管部門根據(jù)申請人的申請實施取水許可，實現(xiàn)水資源所有權(quán)與使用權(quán)的分離，申請人獲得取水權(quán)，享有水資源的使用權(quán)能，并受《物權(quán)法》《水法》等保護。③水權(quán)交易[14-16]。各流域和區(qū)域基于水資源配置獲得的用水指標或者申請人基于取水許可獲得的取水權(quán)，通過市場機制實現(xiàn)水資源使用權(quán)在流域間、地區(qū)間、行業(yè)間、用水戶間流轉(zhuǎn)，進一步提升水資源利用效率。2016年，中國水權(quán)交易所正式成立并投入運營，對于促進水權(quán)流轉(zhuǎn)、充分發(fā)揮市場在水資源配置中的作用具有重要意義。

c. 收益權(quán)能的實現(xiàn)。主要有兩個實施路徑：①征收水資源費(稅)。在征收水資源費(稅)過程中，國家讓渡水資源使用權(quán)獲得水資源費(稅)，取水權(quán)人繳納水資源費(稅)并獲得取水權(quán)。根據(jù)《取水許可和水資源費征收管理條例》，取水單位或者個人實施取水行為，應(yīng)當依法向國家繳納水資源費。2016年，財政部、稅務(wù)總局、水利部聯(lián)合印發(fā)《水資源稅改革試點暫行辦法》，決定在河北省開始水資源費改稅試點。2017年11月，財政部又發(fā)布《擴大水資源稅改革試點實施辦法》，自2017年12月起，水資源稅改革試點擴大到北京、天津、山西等9省(區(qū)、市)。水資源稅改革涉及水利、地稅、財政、農(nóng)業(yè)、電力等多個部門職能，需要對各部門原有的業(yè)務(wù)模式和管理路徑進行全面整合，同時需要針對非農(nóng)納稅人、農(nóng)業(yè)納稅人等不同管理對象提出可操作性的水資源稅適應(yīng)性管理模式。②開展供水經(jīng)營。國家委托供水企業(yè)、水管單位等國有企事業(yè)單位實施水資源經(jīng)營活動，通過收取水費取得相應(yīng)收益。

d. 處分權(quán)能的實現(xiàn)。水資源國家所有權(quán)的處分權(quán)包括法律上和事實上的處分。在法律上，規(guī)定水資源歸國家所有的《憲法》決定了除國家之外的其他民事主體不能取得水資源所有權(quán)主體地位，因此，在法律上水資源所有權(quán)不能轉(zhuǎn)讓，但是基于水資源所有權(quán)派生出來的使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓。事實上，國家是全體人民的代表，全體人民作為委托人本身對無須經(jīng)許可的水資源的使用消費即是水資源事實上的一種處分。另外，按照民法等規(guī)定，所有權(quán)人對己所有之物可通過拋棄等方式進行處分。水資源是基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性的自然資源，對國家經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要作用，若國家對水資源實施“人為”拋棄，就意味著國有資產(chǎn)的流失，因此，國家原則上不能拋棄水資源，但對于不能再加以利用的水資源或者不再具有資產(chǎn)價值的水資源，國家可以采取適當方式予以拋棄。

4 水資源國家所有權(quán)實現(xiàn)的推進對策

為確保水資源國家所有權(quán)各項權(quán)能的充分實現(xiàn)，要堅持政府與市場兩手發(fā)力，促進水資源所有權(quán)與使用權(quán)的有效分離，最大限度實現(xiàn)水資源的公益性與經(jīng)濟性價值。

4.1 厘清水資源行政管理權(quán)與國家所有權(quán)的邊界

水資源行政管理權(quán)強調(diào)涉水行政機關(guān)綜合運用多種手段，組織各種社會力量開發(fā)利用水資源，協(xié)調(diào)經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源開發(fā)利用之間的關(guān)系。水資源行政管理權(quán)注重行政管理機關(guān)對相對人的管理，二者的關(guān)系是行政管理關(guān)系。在內(nèi)容上，水資源行政管理權(quán)包括與水資源有關(guān)的法規(guī)規(guī)范制定、水資源配置、水行政許可、水資源權(quán)屬確認登記、飲用水水源保護區(qū)劃定及監(jiān)督、行政管理相對人涉水義務(wù)的賦予與免除等權(quán)力。水資源國家所有權(quán)在強調(diào)公法上權(quán)力的同時，在一國境內(nèi)也注重私法上國家作為民事主體對水資源的占有、使用、收益與處分。在私法領(lǐng)域，國家作為水資源所有權(quán)主體與其他民事主體發(fā)生法律關(guān)系，主要通過民法等的調(diào)整，如行為人基于取水許可獲得的取水權(quán)一旦進入流通領(lǐng)域，將依據(jù)民法通則、合同法及水權(quán)交易規(guī)則來調(diào)整。

需要注意的是，水資源配置、水行政許可既是水利部門實施行政管理權(quán)的重要體現(xiàn)，又是國家實現(xiàn)水資源使用權(quán)能的重要途徑，并不意味著水資源行政管理權(quán)與國家所有權(quán)的行使沒有邊界。在我國，水資源國家所有權(quán)不能轉(zhuǎn)讓，水資源使用價值或者商品價值的實現(xiàn)以所有權(quán)與使用權(quán)的分離為前提。而國家實施水資源配置、水行政許可的結(jié)果是行政管理關(guān)系轉(zhuǎn)化為行政法律關(guān)系，行政機關(guān)與相對人享有了相應(yīng)的權(quán)利(力)與義務(wù)，相對人獲得取水權(quán)，國家收取水資源費(稅)。此時，行政機關(guān)沒有正當理由就不能再干涉取水權(quán)人的權(quán)利自由，但涉水行政管理機關(guān)可以依法監(jiān)督相對人的有關(guān)取水活動。

4.2 明確行業(yè)行政主管部門的管轄職責(zé)

在以往實踐中，水資源國家所有權(quán)與行政管理權(quán)難以有效分開的一個重要原因是，水行政主管部門既要履行管理者的職責(zé)，又要扮演所有權(quán)行使者角色。正是考慮到水資源等自然資源國家所有權(quán)行使的復(fù)雜性及效果的不甚理想，近年來我國積極推進自然資源資產(chǎn)管理體制改革。黨的十九大提出要設(shè)立獨立的國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。按照上述要求，2018年通過的國務(wù)院機構(gòu)改革方案決定成立自然資源部，代表國家統(tǒng)一履行自然資源所有權(quán)人職責(zé)。

就水資源來說，自然資源部承擔(dān)著水資源所有權(quán)人和監(jiān)管者角色，代表國家履行水資源所有權(quán)人職責(zé)，承擔(dān)水資源的調(diào)查與確權(quán)登記、水資源資產(chǎn)的保值增值、防止水資源等國有自然資源資產(chǎn)流失等職責(zé)，行使水資源所有權(quán)人的占有(包括直接占有、間接占有)、使用、收益、處分權(quán)利(力)；地方自然資源部門根據(jù)國家規(guī)定或者自然資源部的委托履行相應(yīng)的職責(zé)。水行政主管部門代表國家履行水資源的行政管理和監(jiān)督職責(zé)，宏觀上主要包括通過水量分配或水資源配置，強化流域和區(qū)域用水總量控制；通過水資源統(tǒng)一調(diào)度，優(yōu)化水資源空間分布，滿足用水需求；通過規(guī)劃和計劃用水管理，充分發(fā)揮水資源的多種功能和綜合效益等職責(zé)。微觀上主要包括通過取水許可、水資源論證、水資源定額管理、節(jié)水技術(shù)改造、水生態(tài)保護與修復(fù)等手段，強化供水、取水、用水及排水過程監(jiān)管，落實用水總量控制，提高水資源利用效率，加強水資源水生態(tài)保護。

4.3 培育并發(fā)展壯大水權(quán)水市場

發(fā)揮水權(quán)水市場在水資源配置過程中的決定性作用，既有利于彌補政府通過行政手段配置水資源的缺陷，也有利于實現(xiàn)取水權(quán)人的經(jīng)濟效益和國家的公共利益，最終有利于水資源國家所有權(quán)的公益性價值與經(jīng)濟性價值實現(xiàn)雙贏。我國水權(quán)水市場發(fā)展尚不充分，今后要從以下角度完善水權(quán)水市場體系：一是強化頂層設(shè)計?？茖W(xué)合理確定水權(quán)水市場發(fā)展的總體思路、主要目標和實施路徑，明確政府與市場在水資源配置方面的邊界。二是堅持以點帶面。積極總結(jié)寧夏等7個水權(quán)試點的經(jīng)驗，著力推廣試點地區(qū)在水權(quán)確權(quán)方法、路徑以及交易方式等方面的成功做法。三是健全交易平臺。在中國水權(quán)交易平臺基礎(chǔ)上，加快建立覆蓋國家-流域-區(qū)域3個層面的水權(quán)交易平臺體系，并不斷優(yōu)化服務(wù)，規(guī)范管理。四是加強制度保障。目前規(guī)范水權(quán)交易流程的直接依據(jù)是水利部政策性文件《水權(quán)交易管理暫行辦法》，層級較低，今后應(yīng)進一步提升有關(guān)規(guī)定的法律位階等級，將其上升到規(guī)章或者行政法規(guī)層面。五是明晰產(chǎn)權(quán)主體。加快推進水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記，明晰初始產(chǎn)權(quán)，建立權(quán)屬清晰、權(quán)責(zé)明確的水流產(chǎn)權(quán)制度。六是夯實基礎(chǔ)支撐。加快國家水資源監(jiān)控能力項目建設(shè)，加快建立覆蓋中央-流域-地方水資源監(jiān)控管理平臺，健全水資源計量監(jiān)控和統(tǒng)計制度。

4.4 進一步健全水資源價格形成機制

健全水資源價格形成機制有利于實現(xiàn)水資源使用權(quán)和收益權(quán)。今后應(yīng)按照分類設(shè)計的思路，完善水資源費(稅)、水利工程供水水價、城市供水水價和城市污水處理費等的價格機制。水資源費改革應(yīng)堅持政府主導(dǎo)，以提高水資源費征收標準和擴大水資源費征收范圍為主要途徑，同時加快推進水資源費改稅，明晰權(quán)責(zé)，健全地方財稅體系以及規(guī)范財政資金使用與管理。水利工程供水價格應(yīng)堅持政府引導(dǎo)、市場決定，按照補償成本、合理收費、公平負擔(dān)的原則，規(guī)范水利工程成本分攤與監(jiān)審約束，科學(xué)制定和調(diào)整水利工程供水價格，保障工程良性運行。城市供水水價應(yīng)堅持以市場決定為主，以推廣階梯式水價和超定額累進加價制度為目標，堅持合理盈利的原則，強化供水成本監(jiān)審約束，實現(xiàn)價格調(diào)整動態(tài)化。城市污水處理費標準的制定，應(yīng)堅持以市場為主，按照“污染付費、公平負擔(dān)、補償成本、合理盈利”的原則，綜合考慮經(jīng)濟社會承受能力和水資源污染狀況等因素，收費標準要能補償污水處理設(shè)施的運營成本并合理盈利。

5 結(jié) 語

水資源是一種準公共物品，國家基于《憲法》等規(guī)定獲得的水資源所有權(quán)主體資格不得轉(zhuǎn)讓。水資源國家所有權(quán)價值實現(xiàn)要求所有權(quán)與使用權(quán)有效分離，需要按照《水法》《物權(quán)法》等規(guī)定，優(yōu)化水資源配置和讓渡水資源使用權(quán)，促進水資源有效供給，保障國家供用水安全。因此，在水資源國家所有權(quán)行使過程中，既要充分認識到水資源的公益屬性，也要注重實現(xiàn)水資源國家所有權(quán)的經(jīng)營性資產(chǎn)價值。今后要按照全面深化改革的總體要求，針對水資源國家所有權(quán)與行政管理權(quán)邊界不清晰等問題，進一步建立健全水資源資產(chǎn)管理體制，明晰水利、生態(tài)環(huán)境、自然資源等部門在水資源監(jiān)督管理及水資源國家所有權(quán)方面的職責(zé)，充分發(fā)揮水利部門的專業(yè)管理能力。同時，加快推進水資源使用權(quán)確權(quán)登記，培育并發(fā)展水權(quán)水市場，完善水資源價格形成機制，更好地發(fā)揮市場機制作用，促進水資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)，最大限度保障水資源國家所有權(quán)人的權(quán)益。