李 敏，張長印，王海燕

(1.黃河上中游管理局，陜西 西安 710021； 2.水利部 水土保持監(jiān)測中心，北京 100053)

1 問題的提出

黃河中游黃土高原地區(qū)是我國水土流失嚴(yán)重的地區(qū)，多年平均輸入黃河的泥沙量高達(dá)16億t。20世紀(jì)80年代以來，黃河泥沙大幅度減少，1997—2016年河龍區(qū)間(河口鎮(zhèn)—龍門區(qū)間)加渭河、北洛河、汾河的平均年輸沙量不到3億t，最少的年份不到1億t。黃河泥沙的大幅度減少，主要是黃土高原地區(qū)水土保持“治本措施”的功效。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至“十二五”末，黃河中游黃土高原地區(qū)已經(jīng)治理了超過60%的水土流失面積，土地利用方式也發(fā)生了顯著的變化。

水土保持措施具有恢復(fù)生態(tài)、保持水土的功效，也是改善農(nóng)民生活、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)設(shè)施，措施的實(shí)施需要大量資金投入，與國家和各級政府的經(jīng)濟(jì)狀況緊密相關(guān)。因此，水土保持與不同時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需求具有不可分割的關(guān)聯(lián)性。研究黃河中游黃土高原地區(qū)水土保持的發(fā)展過程，將為同類地區(qū)水土保持生態(tài)恢復(fù)提供有益的技術(shù)借鑒。

2 我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r與國家和區(qū)域生態(tài)恢復(fù)的舉措

1980年以來，國家經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，農(nóng)村各項(xiàng)改革深入實(shí)施，其中農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施激發(fā)了水土流失區(qū)“千家萬戶治理千溝萬壑”的積極性。同時隨著國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，治理水土流失的資金投入力度也逐步加大 。20世紀(jì)80年代先后啟動實(shí)施了國家重點(diǎn)治理項(xiàng)目、黃土高原沙棘資源開發(fā)利用項(xiàng)目、黃河中游治溝骨干工程項(xiàng)目等，同時國家在70年代末期投資的試點(diǎn)小流域治理項(xiàng)目繼續(xù)深入實(shí)施。

1980年3月29日，國家農(nóng)委、國家科委、中國科學(xué)院在西安召開了黃土高原水土流失綜合治理科學(xué)討論會。會議就黃土高原的綜合治理和加速治理的迫切性、重要性等問題進(jìn)行了深入的討論。

1981年11月在西安召開了恢復(fù)后的黃河中游水土保持委員會第一次會議。會議研究確定了黃河中游黃土高原地區(qū)水土保持發(fā)展方略，提出了“治理與預(yù)防并重，除害與興利結(jié)合；工程措施與植物措施并重，喬灌草結(jié)合，草灌先行；坡溝兼治，因地制宜；以小流域?yàn)閱卧?，統(tǒng)一規(guī)劃，分期實(shí)施，綜合治理，集中治理，連續(xù)治理”的思路。

1986年12月召開的黃河中游水土保持委員會第二次會議，研究確定了“七五”期間黃河上中游地區(qū)水土保持工作的指導(dǎo)思想和方針，即“提高質(zhì)量，穩(wěn)定速度，突出效益，堅(jiān)決保護(hù)”。

1997年5月召開的黃河中游水土保持委員會第四次會議，重點(diǎn)研究了進(jìn)一步加快黃河中游水土保持步伐等問題，向國務(wù)院報送了《關(guān)于加強(qiáng)黃河中游水土保持綜合治理的報告》。當(dāng)年 6 月, 時任國務(wù)院副總理姜春云考察了陜北的水保工作, 并向中央領(lǐng)導(dǎo)提交了考察報告。江澤民和李鵬等中央領(lǐng)導(dǎo)對黃河中游的水土保持工作作了重要批示, 提出再造一個山川秀美的西北地區(qū)。8 月國務(wù)院在陜北召開了“治理水土流失 建設(shè)生態(tài)農(nóng)業(yè)現(xiàn)場經(jīng)驗(yàn)交流會”,貫徹中央領(lǐng)導(dǎo)的指示精神。當(dāng)年國家顯著增加了水土保持經(jīng)費(fèi)。

1998年黃河中游水土保持委員會第五次會議召開后, 國家又大幅度增加了投資, 使黃河中游的水土保持工作進(jìn)入了一個新的發(fā)展時期。

2007年7月5日，黨的十七大把建設(shè)生態(tài)文明列入全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)之一，首次把生態(tài)文明概念寫入黨代會報告中，標(biāo)志著水土保持工作進(jìn)入了生態(tài)文明建設(shè)新階段。

2009年9月18日，黨的十七屆四中全會把生態(tài)文明建設(shè)提升到與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)并列的戰(zhàn)略高度。

2012年11月8日，黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)放在了更加突出的位置，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)各方面和全過程，明確提出了建設(shè)美麗中國的要求。

2015年4月25日，中共中央、國務(wù)院出臺了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》。2015年9月21日，中共中央、國務(wù)院提出了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，為生態(tài)文明建設(shè)提出了頂層設(shè)計(jì)。為貫徹中央精神，水利部印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)工作的意見》。上述中央精神和水利部部署闡明了水土保持生態(tài)建設(shè)的重要性和緊迫性，指明了發(fā)展方向，明確了發(fā)展的指導(dǎo)思想、理念、原則和目標(biāo)，有力地推動了水土保持小流域綜合治理工作的發(fā)展。

3 黃土高原治理過程

隨著我國以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心、加快改革開放政策的實(shí)施，黃河中游地區(qū)的水土保持工作進(jìn)入了科學(xué)治理、快速發(fā)展的新時期，水土流失累計(jì)治理面積持續(xù)增加(圖1)。到1985年前后，統(tǒng)計(jì)年度治理面積已經(jīng)超過1萬km2。

1986年12月，在西安召開的黃河中游水土保持委員會第二次會議上，大家一致認(rèn)為黃河中游水土保持年度治理面積已經(jīng)達(dá)到極限程度，當(dāng)務(wù)之急是提高治理措施的質(zhì)量，提高治理面積的保存率?；诖?，會議研究確定了“七五”期間黃河上中游地區(qū)水土保持工作的指導(dǎo)思想和方針，即“提高質(zhì)量，穩(wěn)定速度，突出效益，堅(jiān)決保護(hù)”。這一方針政策一直是30多年來黃河中游水土保持工作的指導(dǎo)思想。

1996年2月，在黃河中游水土保持委員會第三次會議上進(jìn)一步確定了“九五”期間和其后幾十年的治理目標(biāo)任務(wù)為每年1.21萬km2。

按治理措施保存率50%～60%計(jì)算，截至2015年黃河中游黃土高原地區(qū)的水土流失治理面積累計(jì)超過26萬km2(圖1)，水土流失治理度已經(jīng)超過60%。

隨著治理面積的增加，各項(xiàng)治理措施的比例也發(fā)生了變化(圖2)。在黃河中游黃土高原地區(qū)的水土保持措施中，主要是退耕還林。其次是在部分農(nóng)田種植牧草實(shí)施倒茬輪作，在退化沙化土地種植多年生牧草。由于種草的面積較小，加之牧草的壽命較短，故其保存率也較低。圖2中封禁種草措施面積累計(jì)占比不大的原因主要是：為了保證治理質(zhì)量，對國家投資的治理項(xiàng)目，在1980年以后的很長時間內(nèi)不統(tǒng)計(jì)投資較少且治理質(zhì)量難以保證的封禁措施面積；與此相對應(yīng)，1995年以后，各地都大力實(shí)施了牛羊舍飼和林草地禁牧，實(shí)際封禁面積大幅度增加，但是這部分面積基本沒有統(tǒng)計(jì)在水土流失治理面積中。

圖1 黃河中游水土流失累計(jì)治理面積

圖2 水土保持措施比例變化

4 治理階段辨識

1980年以來，依據(jù)歷次編制的治理規(guī)劃和治理實(shí)踐，結(jié)合圖2的治理措施比例變化，可以將黃土高原水土保持工作指導(dǎo)思想的發(fā)展變化分為3個階段。

第一階段(1980年—20世紀(jì)90年代初期)。本階段以建設(shè)包括淤地壩在內(nèi)的基本農(nóng)田和保證造林種草措施的保存率為主。這一時期水土流失治理的指導(dǎo)思想重點(diǎn)體現(xiàn)在《黃河流域黃土高原地區(qū)水土保持專項(xiàng)治理規(guī)劃》中，該規(guī)劃提出：“針對黃土高原水土流失嚴(yán)重和人民生活貧困的問題和根源，在總結(jié)30多年水土保持實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出如下治理方略與措施：抓住一個關(guān)健修好、種好基本農(nóng)田，用少種高產(chǎn)多收的辦法，解決糧食問題，制止陡坡開荒，促進(jìn)陡坡退耕，改變廣種薄收，扭轉(zhuǎn)惡性循環(huán)，是從根本上解決水土流失和貧困的關(guān)鍵。30多年來，黃土高原各地的群眾實(shí)踐和科研成果證明，這個要求是能夠?qū)崿F(xiàn)的……按“六五”期間的水土保持進(jìn)度，到2050年，2.0億畝糧田可以全部修成基本農(nóng)田，加上農(nóng)業(yè)技術(shù)的進(jìn)一步提高，平均畝產(chǎn)可達(dá)200 kg以上，即使農(nóng)村人口達(dá)到一億人，人均糧食仍可保持400 kg，不致因人口增加再擴(kuò)墾陡坡。這是黃土高原長治久安之計(jì)?！?/p>

第二階段(20世紀(jì)90年代初期—21世紀(jì)初期)。本階段的主要特征是貫徹以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的方針，擴(kuò)大改革開放力度，水土保持進(jìn)入了以經(jīng)濟(jì)效益為中心發(fā)展小流域經(jīng)濟(jì)階段。這一階段，水土保持工作者積極探索了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的小流域綜合治理新機(jī)制。一是實(shí)行區(qū)域化治理、規(guī)?；_發(fā)、專業(yè)化生產(chǎn)、一體化經(jīng)營，發(fā)展小流域經(jīng)濟(jì)；二是運(yùn)用價值規(guī)律、供求關(guān)系，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；三是依靠科技，加工轉(zhuǎn)化，提供更多更好的產(chǎn)品，提高產(chǎn)值和市場競爭能力；四是走種、養(yǎng)、加相結(jié)合，產(chǎn)、供、銷一條龍，農(nóng)、工、貿(mào)一體化經(jīng)營道路。代表性的工程是世界銀行水土保持貸款項(xiàng)目一期和二期工程，兩期工程累計(jì)貸款3億美元，加上國內(nèi)匹配資金，總投資達(dá)到41億元人民幣。作為具有扶貧性質(zhì)的世行貸款項(xiàng)目，把水土保持的經(jīng)濟(jì)效益放在了突出位置(圖3)。

圖3 世行兩期治理措施比例與黃土高原地區(qū)治理措施比例比較

比較世界銀行水土保持貸款項(xiàng)目一期和二期實(shí)施結(jié)果中的經(jīng)濟(jì)林加果園(簡稱“經(jīng)果林”)在全部治理措施中的比例(圖3)，發(fā)現(xiàn)2004年完成的世行二期項(xiàng)目的經(jīng)果林比例高于一期項(xiàng)目；從圖3還可以發(fā)現(xiàn)，在黃土高原治理區(qū)中，2007年的經(jīng)果林比例高于2000年。說明在世行貸款項(xiàng)目中，隨著時間的推移，國家和各地對治理水土流失、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的要求在提高，這樣的要求擴(kuò)展到整個黃土高原地區(qū)同樣如此。

第三階段(21世紀(jì)初期以來)。貫徹國家提出的建設(shè)生態(tài)文明要求，在國務(wù)院批復(fù)的黃河流域綜合規(guī)劃中水土保持規(guī)劃的指導(dǎo)思想是：以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，根據(jù)民生水利和可持續(xù)發(fā)展治水新思路，貫徹維持黃河健康生命的治黃新理念，考慮黃河流域自然環(huán)境特征和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，以維護(hù)生態(tài)環(huán)境，改善群眾生產(chǎn)、生活條件和減少入黃泥沙為總體目標(biāo)，貫徹“防治結(jié)合、保護(hù)優(yōu)先、強(qiáng)化治理”的基本思路，按照“全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治、綜合治理”的原則，根據(jù)黃河流域水土流失的特點(diǎn)，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展和治黃要求，因地制宜、分區(qū)防治、突出重點(diǎn)，提高經(jīng)濟(jì)社會和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展能力，有效減少入黃泥沙，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處。遵循這一指導(dǎo)思想，規(guī)劃重視了林草措施，兼顧經(jīng)濟(jì)效益，在各項(xiàng)治理措施中，基本農(nóng)田的比例減少到15%以下(圖4)，各項(xiàng)林草措施的比例之和超過85%，體現(xiàn)了“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)文明理念。

圖4 黃河流域水土保持規(guī)劃(修編)治理措施比例

與此相對應(yīng)，在2018年6月召開的黃河中游水土保持委員會第十三次會議上，黃河中游七省(區(qū))聯(lián)合發(fā)出“西安倡議”：

一是構(gòu)筑綠色發(fā)展生態(tài)體系，全面落實(shí)政府主體責(zé)任。深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的思想，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展理念，堅(jiān)定扛起生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的政治責(zé)任，推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式。

二是構(gòu)建黃河生態(tài)長廊，系統(tǒng)推進(jìn)水土流失綜合防治。加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度，嚴(yán)守生態(tài)紅線，加快實(shí)施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和重大工程修復(fù)，著力優(yōu)化黃土高原生態(tài)安全屏障體系。統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草系統(tǒng)治理，提高黃土高原生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，打造黃土高原生態(tài)文明建設(shè)典范。加大水土流失綜合治理力度，扎實(shí)開展黃土高原病險淤地壩除險加固，有序推進(jìn)黃河粗泥沙集中來源區(qū)攔沙工程建設(shè)，繼續(xù)加強(qiáng)坡耕地水土流失綜合治理，加快改善農(nóng)村生產(chǎn)生活生態(tài)條件，促進(jìn)精準(zhǔn)脫貧，增強(qiáng)人民群眾的獲得感和幸福感。

三是踐行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，大力推進(jìn)生態(tài)清潔小流域建設(shè)。堅(jiān)持人與自然是生命共同體理念，堅(jiān)定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的綠色發(fā)展道路，充分發(fā)揮生態(tài)文明建設(shè)的綜合效益，積極服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。政府主導(dǎo)，部門協(xié)同，統(tǒng)籌生產(chǎn)生活生態(tài)，整合各方資源，大力開展生態(tài)清潔小流域建設(shè)。以山青、水凈、村美、民富為目標(biāo)，協(xié)調(diào)推進(jìn)水土流失治理、面源污染防治、水系生態(tài)整治和人居環(huán)境改善，推動共建共治共享，實(shí)現(xiàn)流域清潔、鄉(xiāng)村美麗，海晏河清、時和歲豐。