廖國民

[摘 要]習近平總書記在海南建省辦經(jīng)濟特區(qū)30周年紀念大會的講話中宣布中央支持海南島建設自由貿易試驗區(qū)，支持海南逐步探索中國特色自由貿易港建設，并在《中共中央國務院關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》中明確提出了具體要求和建設重點。海南如何在有限的財力下改善財政支出結構支持和保障自由貿易區(qū)（港）的建設是一個亟待研究的問題。本文對海南近10年的財政支出作了分析，總結了財政支出特點，在對標海南自由貿易試驗區(qū)（港）重點建設領域的基礎上，結合新加坡、中國香港、迪拜自由貿易港的建設經(jīng)驗，就改善財政支出政策給出了九條建議。

[關鍵詞]自由貿易試驗區(qū)（港）財政支出政策

[中圖分類號]F812.45 [文獻標識碼]A

2018年4月13日，習近平總書記在海南建省辦經(jīng)濟特區(qū)30周年紀念大會的講話中宣布中央支持海南島建設自由貿易試驗區(qū)，支持海南逐步探索中國特色自由貿易港建設。《中共中央國務院關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》進一步提出要圍繞種業(yè)、醫(yī)療、教育、體育、電信、互聯(lián)網(wǎng)、文化、維修、金融、航運等重點領域，高標準高質量建設自由貿易試驗區(qū)。要不以轉口貿易和加工制造為重點，而以發(fā)展旅游業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)和高新技術產(chǎn)業(yè)為主導，探索建設中國特色自由貿易港。具體來看，重點發(fā)展領域包括人才培養(yǎng)和引用、公共服務、生態(tài)環(huán)境保護、現(xiàn)代服務業(yè)、航空航天、海洋資源開發(fā)、南繁基地等熱帶農業(yè)、通訊網(wǎng)絡、機場、港口、電網(wǎng)、供汽管網(wǎng)、地下綜合管廊等現(xiàn)代基礎設施體系、南海維權開發(fā)服務保障、軍地融合等。重點建設領必然需要政府財政重點支持，要不斷優(yōu)化財政支出政策，把有限的財力支出在最貼合海南自由貿易試驗區(qū)（港）建設的需要中。

1 海南財政收支情況分析

按照時間序列和數(shù)據(jù)的可獲得性，我們選取了海南省2009-2018年十年財政統(tǒng)計數(shù)據(jù)來全面分析海南省目前的財政收支情況。

1.1 2009-2018年十年財政收入情況

按照財政收入分類原則，為了聚焦重點，我們把財政分為財政總收入、全省一般公共預算總收入和政府性基金收入三個大類，其中全省一般公共預算總收入僅列出其主要組成部分：地方一般公共預算收入、上級補助收入和地方政府債券收入。數(shù)據(jù)統(tǒng)計情況如表1所示，2009年至2018年，海南省財政總收入從678.88億元增長到了2895.12億元，同比增長326.45%;全省一般公共預算總收入從537.37億元增長到了2232.53億元，同比增長315.45%;政府性基金收入從141.51億元增長到了662.59億元，同比增長368.22%。就全省一般公共預算收入主要組成來看，地方一般公共預算收入從178.24億元增長到了752.67億元，同比增長了322.27%;上級補助收入從269.96億元增長到了830.54億元，同比增長了207.65%;地方政府債券收入由29億元增長到了323.91億元，同比增長了1016.93%。

可以看出，一方面，海南省這十年間由于經(jīng)濟的發(fā)展，財政總收入、全省一般公共預算總收入、地方一般公共預算收入以及政府性基金收入不管是絕對數(shù)還是增長幅度都是巨大的。但另一方面，也可看出海南省財政自給能力還嚴重不足。2018年上級補助收入占全省一般公共預算總收入減去地方政府債務收入的比例為43.52%，超過4成財政收入是中央轉移支付給海南省的。地方政府債務規(guī)模也在不斷增大，2018年地方政府債券收入占全省一般公共預算總收入的比例達到了14.51%。同時，政府性基金收入絕對數(shù)和增長幅度也是巨大的，這對于彌補一般公共財政預算收入的不足起到了至關重要的作用，但海南省的政府性基金收入主要是土地出讓金收入，說明海南自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展還不夠，房地產(chǎn)業(yè)依賴嚴重，財政收入穩(wěn)定性和可持續(xù)性不足?？傮w來看，海南省財政收入還很有限，需要精打細算合理安排財政支出才能更好地支持自由貿易區(qū)（港）的建設。

1.2 2009-2018年十年財政支出情況

海南省統(tǒng)計年鑒顯示，2009-2018年海南省財政支出數(shù)額與財政收入額基本一致，因此，十年間財政支出不管是增長幅度還是絕對數(shù)同樣是巨大的。對于財政支出結構，我們分別對公共預算支出和基金預算支出情況進行分析，然后再總體分析。

1.2.1 公共財政預算支出情況

根據(jù)政府收支分類科目，公共財政預算支出主要可以分為20類，為了分析方便，我們統(tǒng)計出這20類支出十年間的支出平均數(shù)進行橫向比較，以確定各項支出的占比情況，其支出結構統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析如表2所示。這十年間支出最多的領域是教育，平均占比14.84%;第二是農林水實務，平均占比12.70%;第三是社會保障和就業(yè)，平均占比11.89%。排名前三的占比均超過10%。支出占比相對較多的還有公共安全、醫(yī)療衛(wèi)生、城鄉(xiāng)社區(qū)事務、交通運輸、債券還本付息以及住房保障支出。支出相對較少的領域有外交、糧油物資儲備事務、科學技術、商業(yè)金融等事務、國土資源氣象等事務、資源勘探電力信息等事務、文化體育與傳媒等，支出占比均在3%以下。

1.2.2 政府性基金支出情況

同樣，根據(jù)政府收支分類科目，政府性基金支出主要可以分為11類，同樣取2009-2018年的平均數(shù)，計算各類支出的占比情況。如表3所示，結果很明顯，政府性基金收入超過65%用于城鄉(xiāng)社區(qū)事務，將近5%用于交通運輸，還有約30%用于其他方面的支出。

1.2.3 財政支出結構總體情況

我們把公共財政支出和政府性基金支出放在一起考慮，總體分析財政支出結構。根據(jù)表2和表3統(tǒng)計，城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出遙遙領先，占比達到了25.75%，其次是教育，占比11.52%，第三是農林水事務，占比9.94%，接下來投入較多的是社會保障和就業(yè)（9.26%）、交通運輸（7.11%）、一般公共服務（6.92%）、醫(yī)療衛(wèi)生（5.50%）、債券還本付息支出（5.96%）和公共安全（4.46%）。

1.2.4 地方財政用于科教文衛(wèi)和社會保障及就業(yè)的支出

1.2.4.1 科教文衛(wèi)支出。如表4所示，2009-2018年，海南地方財政用于科教文衛(wèi)的支出逐年增長，從2009年的120.45億元增長到2018年的455.85億元，增長278.45%，但占地方公共財政預算支出的比例基本保持在27%。同時，對教育的支出主要用于普通教育，按照十年平均數(shù)計算，普通教育投入是職業(yè)教育投入的7.9倍。

1.2.4.2 社會保障及就業(yè)支出。如表5所示，2009-2018年，海南地方財政用于社會保障和就業(yè)的支出逐年增長，從2009年的79.20億元增長到2018年208.87億元，增長163.74%，占地方公共財政支出的比例大約維持在12%左右。主要支出項目是財政對社?；鸬难a助和行政事業(yè)單位離退休人員的支出。

1.2.4.3 科教文衛(wèi)和社會保障及就業(yè)支出總體情況。根據(jù)上述分析，科教文衛(wèi)和社會保障及就業(yè)支出占公共財政支出的比例大概維持在49%左右。

2 海南財政支出的特點

綜合上述分析，目前海南財政支出存在以下幾個方面的特點：

（1）公共財政用于維持行政事業(yè)單位正常運轉的一般公共服務支出較多，在公共財政支出中占比達8.99%，排第四位，和全國平均數(shù)8.94%相當，不過對于欠發(fā)展的海南來說，占比偏大。

（2）公共財政用于教育、就業(yè)、基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、公共文化體育等基本公共服務的支出相對較為充足，十年間，科教文衛(wèi)和社會保障及就業(yè)支出占公共財政支出的比例大概維持在49%左右，人均平均支出約7114.46元，遠遠高于全國同期的平均水平37.67%和4016.19元。就教育支出而言，主要投入的是普通教育，對職業(yè)教育投入相對不足。

（3）財政對城鄉(xiāng)社區(qū)事務投入較多，這對完善海南省城鄉(xiāng)公共設施和衛(wèi)生環(huán)境起到了積極作用，但占比相對來說都比較大，相對支出結構不均衡。

（4）對節(jié)能環(huán)保、資源勘探、電力、商業(yè)金融、科技信息等自貿區(qū)建設重點領域支出較少。

3 新加坡、中國香港、迪拜自由貿易港主要財政投入情況

新加坡、中國香港、迪拜等地自由貿易港是國際公認相對建設比較成功的自由貿易港，我們對上述國家（地區(qū)）主要建設領域進行了分析，以便給海南一些借鑒和啟示。研究發(fā)現(xiàn)，除了法律法規(guī)等制度層面的建設，人才引進和培養(yǎng)、咨詢服務、無線網(wǎng)絡、智能電網(wǎng)、數(shù)據(jù)信息網(wǎng)絡、金融網(wǎng)絡等軟基礎設施和港口碼頭、道路交通網(wǎng)絡、機場、倉儲以及城市配套實施等硬基礎設施是這些自由貿易港成功建設的基礎。

在人才培養(yǎng)方面，新加坡的做法值得借鑒。為了提高人才素質，新加坡在重視普通教育的同時，更注重職業(yè)教育，政府不斷加大財政投入力度，建立了專門的職工技術培訓基金，設置了廠內訓練、海外培訓和聯(lián)合培訓等多種培訓形式，也對職工培訓做出了很多規(guī)定，比如企業(yè)自己出資培訓工人，政府為其補貼培訓費。與此同時，對國民普及電腦應用知識，實行英語和漢語并行的雙語教學。

4 財政支出政策建議

針對海南省財政支出特點，對標海南自由貿易試驗區(qū)（港）建設重點，結合新加坡、中國香港、迪拜自由貿易港的建設經(jīng)驗，建議從以下幾個方面進一步優(yōu)化海南省財政支出結構，更有效地支持海南自由貿易區(qū)（港）建設。

（1）進一步控制壓縮行政管理經(jīng)費支出，行政事業(yè)單位要厲行節(jié)約，堅持過“緊日子”，強化“三公”經(jīng)費預算管理，嚴格控制和壓縮一般性支出。壓減資金用于生態(tài)文明建設、償還債務以及重點項目支出。

（2）保持并進一步加大對教育、就業(yè)、基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障和公共文化體育等基本公共服務的支出力度，為建設優(yōu)質公共服務提供財力保障。

（3）在大力引進高端人才的同時，要加大對各高職、中職等職業(yè)教育的投入力度，提升現(xiàn)代職業(yè)教育水平，以適應自由貿易港建設對高素質一線操作工和服務人員的需要。

（4）安排重點生態(tài)功能區(qū)建設資金，保障海南熱帶雨林公園建設項目、生態(tài)移民搬遷項目、森林生態(tài)保護工程項目、節(jié)能減排項目以及土壤污染治理等生態(tài)環(huán)保項目的建設資金需要。

（5）統(tǒng)籌各項財政資金保障自貿區(qū)建設重大改革事項資金需要。聚焦南繁育種、深海科技、航天科技等領域，重點支持現(xiàn)代服務業(yè)、旅游業(yè)和高新技術產(chǎn)業(yè)等重點產(chǎn)業(yè)，促進新興產(chǎn)業(yè)培育和發(fā)展。

（6）加強對政府性債務管理，妥善安排財力化解政府存量債務。嚴格遏制政府隱性債務增量，督促部門和市縣落實存量政府隱性債務化解計劃，防范和化解政府性債務風險。

（7）創(chuàng)新財政資金投入方式，發(fā)揮財政產(chǎn)業(yè)投資資金的杠桿效應，拓寬實體經(jīng)濟融資渠道。

（8）政府性基金收入在政策允許的范圍內，建議可以調出一定的資金用于公共財政支出，補充海南省公共財政財力不足問題。

（9）落實財政支出全面績效管理，所有預算部門都設置部門整體績效目標，所有專項資金都設定績效目標，加強對財政資金支出績效考核，使有限的財政資金用在最為急需的事務上，提高資金使用效益。

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