[摘要]調(diào)查表明，舟山群島長期受到區(qū)域傳輸空氣污染的不良影響。關(guān)于區(qū)域傳輸空氣污染問題，可以通過要求污染源行政主體對受害地區(qū)予以一定補(bǔ)償，同時承擔(dān)相應(yīng)民事責(zé)任的方式，保護(hù)區(qū)域傳輸空氣污染中的受害地區(qū)和個人的利益，促進(jìn)污染源行政主體對本地區(qū)空氣污染的治理。

[關(guān)鍵詞]區(qū)域傳輸空氣污染;跨界空氣污染;追責(zé)機(jī)制

[中圖分類號]X513[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

1 區(qū)域傳輸空氣污染對舟山群島的影響

區(qū)域傳輸空氣污染又稱跨界空氣污染，指以其他區(qū)域為污染源對本地區(qū)造成的空氣污染。通過對區(qū)域傳輸空氣污染的調(diào)查可以發(fā)現(xiàn)，在我國，城市間的空氣污染是普遍存在的。例如，有調(diào)查表明，在廣佛肇經(jīng)濟(jì)圈，佛山作為一個跨界空氣污染源，對廣州的空氣污染貢獻(xiàn)達(dá)到了10.9%，對肇慶的空氣污染貢獻(xiàn)比重接近30%。又如，在長三角地區(qū)，冬季，鎮(zhèn)江、嘉興、紹興受跨界空氣污染影響較大;夏季，南通、揚州、泰州、湖州受跨界空氣污染影響較大;而舟山市在夏季和冬季受到跨界空氣污染的影響都非常大。

在區(qū)域傳輸空氣污染的過程中，一部分城市始終作為污染輸出主體，例如上海、蘇州;還有一些城市，隨著季節(jié)的變化既受到其他城市空氣污染的影響，也對其他城市造成空氣污染，例如揚州;而像舟山市，空氣污染在很大程度上是由于外來輸送所造成，自身對其他區(qū)域的空氣污染并不造成影響。

根據(jù)中國環(huán)境監(jiān)測總站公布的數(shù)據(jù)，舟山市空氣質(zhì)量在全國各城市中相對較好。但是，通過比對舟山市各月份空氣質(zhì)量的具體數(shù)值可以發(fā)現(xiàn)，舟山市冬季空氣質(zhì)量相對較差。有調(diào)查表明，舟山本地對群島空氣質(zhì)量的影響微乎其微，本地排放源對二氧化硫的貢獻(xiàn)率僅為10%左右，對二氧化氮的貢獻(xiàn)率不足5%。舟山群島空氣質(zhì)量主要受內(nèi)陸影響較大，區(qū)域傳輸空氣污染對舟山群島的影響非常明顯。與傳統(tǒng)大陸型城市易在靜風(fēng)或擴(kuò)散能力較差時出現(xiàn)重污染天氣不同，舟山群島在高頻率、高風(fēng)速的持續(xù)性西北風(fēng)和偏北風(fēng)作用下，易受上海和蘇南城市污染物質(zhì)傳輸影響，形成重污染天氣。冬季，在偏北風(fēng)的作用下，舟山群島由于區(qū)域傳輸產(chǎn)生的空氣污染物總比率，二氧化硫高達(dá)92%、二氧化氮達(dá)到82%，其中上海對舟山貢獻(xiàn)率最高，二氧化硫在71%～79%之間，二氧化氮在72%～83%之間，普陀山受區(qū)域傳輸影響最為嚴(yán)重，二氧化硫和二氧化氮的區(qū)域傳輸貢獻(xiàn)率分別為98.51%和99.88%;夏季，以偏南氣流為主，受部分浙江方面氣流影響，舟山群島由于區(qū)域傳輸產(chǎn)生的空氣污染物總比率，二氧化硫為66%、二氧化氮為46%，其中浙江省對舟山貢獻(xiàn)率最高，二氧化硫在52%～63%之間，二氧化氮在49%～55%之間，嵊泗縣受區(qū)域傳輸影響最為嚴(yán)重，二氧化硫和二氧化氮區(qū)域傳輸貢獻(xiàn)率為96.36%和99.26%。

由此可見，舟山群島的空氣污染主要是由于區(qū)域傳輸所造成的，特別是冬季最為嚴(yán)重，其中，尤其以上海為最主要污染源。

2 區(qū)域傳輸空氣污染源的行政主體責(zé)任

舟山群島作為區(qū)域傳輸空氣污染的受害者，在空氣污染防治方面，如何改善區(qū)域傳輸空氣污染問題對其造成的不良影響尤為重要。

應(yīng)該如何改善區(qū)域傳輸空氣污染對舟山群島的影響？筆者認(rèn)為，應(yīng)該積極追究污染源行政主體的責(zé)任。通過要求污染源行政主體承擔(dān)責(zé)任的方式，可以保護(hù)區(qū)域傳輸空氣污染中的受害地區(qū)和個人的利益，促進(jìn)污染源行政主體對本地區(qū)空氣污染的治理。

具體來說，區(qū)域傳輸空氣污染的責(zé)任追究包括兩部分內(nèi)容：其一，明確污染源行政主體對受害地區(qū)的補(bǔ)償責(zé)任，建立以污染源地方政府責(zé)任為基礎(chǔ)的空氣污染補(bǔ)償機(jī)制;其二，加強(qiáng)對空氣污染損害賠償責(zé)任的認(rèn)定，認(rèn)定區(qū)域傳輸空氣污染行政主體的民事賠償責(zé)任。

2.1 建立區(qū)域傳輸空氣污染補(bǔ)償機(jī)制

區(qū)域傳輸空氣污染的責(zé)任主體并非造成污染的行為者，而是污染源所在區(qū)域的行政主體。對于區(qū)域傳輸空氣污染來說，我們無法確定污染具體是由哪座工廠、哪家企業(yè)，亦或其他何種原因造成，在現(xiàn)有科學(xué)鑒定技術(shù)的范圍內(nèi)可以明確的主要就是污染產(chǎn)生的區(qū)域及其貢獻(xiàn)度。因此，區(qū)域傳輸空氣污染的責(zé)任主體只能是作為行政主體的污染源地方政府。

關(guān)于污染源地方政府的行政主體責(zé)任，《中華人民共和國大氣污染防治法》第三條第二款規(guī)定：“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，制定規(guī)劃，采取措施，控制或者逐步削減大氣污染物的排放量，使大氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)并逐步改善。”根據(jù)本條法律規(guī)定的內(nèi)容，各級地方政府對本行政區(qū)域的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。由此，污染源地方政府對區(qū)域傳輸空氣污染也應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

當(dāng)然，本法規(guī)定的內(nèi)容并不是真正意義上的法律責(zé)任，而是對地方政府的空氣污染防治、監(jiān)督職能的確認(rèn)。就職能而言，空氣污染源地方政府對于本地空氣污染和區(qū)域傳輸空氣污染實際上負(fù)有共通的防治，監(jiān)督職責(zé);地方政府對于防污，減污，監(jiān)督管理的作為義務(wù)并不針對本地或是其他城市，而是對污染排放量的控制。所以，各級地方政府對于區(qū)域傳輸空氣污染的受害城市實際上并不存在獨立于其原有空氣污染防治職責(zé)外的特殊作為義務(wù)。在現(xiàn)階段，如果盡到職責(zé)，空氣污染仍然無法得到有效控制，作為行政主體的地方政府在形式上并無不當(dāng)之處，不承擔(dān)區(qū)域傳輸空氣污染責(zé)任也似乎合情合理。

但是，所謂盡職即無責(zé)，也只是在空氣污染常態(tài)化的客觀條件下的一種暫時性的處理。實際上，各級政府都有義務(wù)有效治理空氣污染，對嚴(yán)重空氣污染造成的不良影響也理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。對于區(qū)域傳輸空氣污染的受害城市來說，客觀上長期承受著污染帶來的不良影響，毫無彌補(bǔ)，有失公平。

所以，如果說要求污染源政府在已盡職的情況下承擔(dān)污染責(zé)任確實缺少法理依據(jù)的話，那么可以要求其對于受害城市給予一定補(bǔ)償。這種補(bǔ)償，既包括了對于污染輸出城市空氣污染責(zé)任的追究，促使其加強(qiáng)空氣污染的治理，又體現(xiàn)了對于受害城市的保護(hù)，受害城市可以將所得補(bǔ)償投入城市建設(shè)之中，促進(jìn)城市發(fā)展，改善人民生活質(zhì)量。

2.2 強(qiáng)化空氣污染損害賠償責(zé)任

對于空氣污染造成的損害，可以追究相關(guān)主體的損害賠償責(zé)任。《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》第六十五條規(guī)定：“因污染環(huán)境造成損害的，污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。”《中華人民共和國大氣污染防治法》第一百二十五條也規(guī)定：“排放大氣污染物造成損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?！?/p>

然而，就區(qū)域傳輸空氣污染而言，由于其造成損害的行為主體的非特定性，所以無法追究實際污染行為主體責(zé)任。但是，如前所述，污染源地方政府應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)督治理責(zé)任，基于地方政府未履行其空氣污染監(jiān)督義務(wù)亦或防止空氣污染損害發(fā)生義務(wù)，而要求地方政府承擔(dān)空氣污染民事賠償責(zé)任，在法理上是可行的。

從侵權(quán)責(zé)任要件的角度出發(fā)，首先，空氣污染造成的損害事實基本可以通過科學(xué)的方法進(jìn)行準(zhǔn)確的鑒定，空氣污染造成的對人體健康的侵害，對環(huán)境的破壞以及其他間接損害和二次損害已經(jīng)不斷被科學(xué)證明。其次，在過錯和違法性方面，由于地方政府對于空氣污染負(fù)有監(jiān)督、預(yù)防、治理義務(wù)，違反上述義務(wù)造成損害的，可以認(rèn)為其具有民事賠償?shù)挠胸?zé)性，應(yīng)該承擔(dān)損害賠償責(zé)任。同時，也可以參考環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任的一般原則，將區(qū)域傳輸空氣污染地方政府損害賠償責(zé)任定義為無過錯責(zé)任或過錯推定責(zé)任。這也符合侵權(quán)法中對監(jiān)督責(zé)任的基本歸責(zé)原則。在因果關(guān)系認(rèn)定的問題上，不特定空氣污染源造成的廣域性損害，由于其特殊性，即具有影響廣泛、因果關(guān)系難以科學(xué)證明、當(dāng)事人之間存在利益沖突等因素，參考國外先例，可以根據(jù)實際情況擴(kuò)大因果關(guān)系的認(rèn)定范圍，采用因果關(guān)系推定的原則。

另外，區(qū)域傳輸空氣污染損害賠償責(zé)任作為一種特殊侵權(quán)責(zé)任類型，需要對包括集體訴訟、公益人訴訟、行政主體間訴訟給予肯定和鼓勵，并且予以相應(yīng)的司法援助。由于當(dāng)事雙方，即行政主體與個人之間存在地位、人力、物力、財力、資源等方面的巨大差異，為了實現(xiàn)訴訟的公平公正，有必要對受害方進(jìn)行組織、指導(dǎo)，通過集體訴訟或公益人訴訟的方法，減輕個人受害者的訴訟負(fù)擔(dān)，促進(jìn)個人受害者訴訟的積極性。同時，鼓勵行政主體間通過訴訟解決區(qū)域傳輸空氣污染問題，也有利于責(zé)任的明確和承擔(dān)。

區(qū)域傳輸空氣污染作為不容忽視的環(huán)境污染問題，切實關(guān)系到受害地區(qū)和個人的利益。建立以行政補(bǔ)償和民事賠償為基礎(chǔ)的行政主體責(zé)任機(jī)制，不僅可以表明國家治污的決心，又可以提升地方政府以及普通公民對空氣污染治理的關(guān)注程度，促進(jìn)空氣污染的科學(xué)整治。

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