羅玉琴

關(guān)鍵詞：PPP模式 ?問(wèn)題 ?對(duì)策

一、PPP模式及其發(fā)展現(xiàn)狀

PPP模式，也稱(chēng)PPP融資，或者PPP是指政府與私營(yíng)商簽訂長(zhǎng)期協(xié)議，授權(quán)私營(yíng)商代替政府建設(shè)、運(yùn)營(yíng)或管理公共基礎(chǔ)設(shè)施并向公眾提供公共服務(wù)，該詞最早由英國(guó)政府于1982年提出，并于1992年最早應(yīng)用。

2018年9月14日，據(jù)財(cái)政部公布的最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2018年7月31日，全國(guó)PPP（政府和社會(huì)資本合作）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)已累計(jì)入庫(kù)項(xiàng)目為7867個(gè)、投資額達(dá)到11.8萬(wàn)億元。已簽約落地項(xiàng)目為3812個(gè)、投資額為6.1萬(wàn)億元，已開(kāi)工項(xiàng)目為1762個(gè)、投資額為2.5萬(wàn)億元。截止2017年12月底，全ZY市PPP項(xiàng)目389個(gè)，項(xiàng)目總投資額3079.52億元，引入社會(huì)投資1654.68億元。項(xiàng)目主要涵蓋能源、交通運(yùn)輸、水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、體育、市政工程、政府基礎(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)、旅游、社會(huì)保障等領(lǐng)域。

2018年10月31日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕101號(hào)），該意見(jiàn)要求規(guī)范有序推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目。鼓勵(lì)地方依法合規(guī)采用政府和社會(huì)資本合作（PPP）等方式，撬動(dòng)社會(huì)資本特別是民間投資投入補(bǔ)短板重大項(xiàng)目。對(duì)經(jīng)核查符合規(guī)定的政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目加大推進(jìn)力度，嚴(yán)格兌現(xiàn)合法合規(guī)的政策承諾，盡快落實(shí)建設(shè)條件。積極推動(dòng)符合條件的政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目發(fā)行債券、規(guī)范開(kāi)展資產(chǎn)證券化。加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目可行性論證，合理確定項(xiàng)目主要內(nèi)容和投資規(guī)模。規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）操作，構(gòu)建合理、清晰的權(quán)責(zé)利關(guān)系，發(fā)揮社會(huì)資本管理、運(yùn)營(yíng)優(yōu)勢(shì)，提高項(xiàng)目實(shí)施效率。規(guī)范有序盤(pán)活存量資產(chǎn)，鼓勵(lì)采取轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交（TOT）、改建—運(yùn)營(yíng)—移交（ROT）等方式，將回收資金用于在建項(xiàng)目和補(bǔ)短板重大項(xiàng)目建設(shè)。

二、PPP模式面臨的問(wèn)題

ZY政府在PPP項(xiàng)目運(yùn)行的過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)如下主要問(wèn)題：

（1）如何明確PPP各有關(guān)主管部門(mén)管項(xiàng)目、管招標(biāo)（招商）、管資金、管合同等工作職能，形成互相配合、協(xié)調(diào)一致的工作合力，是全面開(kāi)展PPP各項(xiàng)工作的當(dāng)務(wù)之急。一要成立機(jī)構(gòu)，安排專(zhuān)人和專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算來(lái)管。二要根據(jù)國(guó)務(wù)院、發(fā)改委和財(cái)政部等國(guó)家、省有關(guān)政策和文件規(guī)定，盡快出臺(tái)市級(jí)政府層面的《PPP項(xiàng)目管理辦法》，明確項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)、項(xiàng)目論證、招投標(biāo)及財(cái)政資本預(yù)算等各項(xiàng)工作職能，做到分工明確，各司其責(zé)，互相配合，形成合力。

（2）如何明確社會(huì)資本利益和公眾利益是各相關(guān)方最為關(guān)注的焦點(diǎn)。PPP模式涉及項(xiàng)目為社會(huì)公共產(chǎn)品，為了最大限度保障公眾利益，該產(chǎn)品定價(jià)不會(huì)很高，有的甚至免費(fèi)。相應(yīng)的社會(huì)資本投入都要求回報(bào)，沒(méi)有合理的收益，就不可持續(xù)。不同區(qū)縣政府、不同領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目如果收益率有較大的差距，也必然會(huì)造成資本去競(jìng)相追逐高收益項(xiàng)目而放棄低收益的投資項(xiàng)目。PPP項(xiàng)目投資金額大，存續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，如何根據(jù)市場(chǎng)變化和政策變化確定雙方收益分配問(wèn)題是大難題。

（3）如何確定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)較大的難題。項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量的保證，核心是PPP技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的確定，PPP模式的項(xiàng)目發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)化的監(jiān)管方法以及價(jià)格調(diào)整方法是PPP模式推廣運(yùn)用的政策重點(diǎn)。因?yàn)橄到y(tǒng)的規(guī)則體系才開(kāi)始建立，根本無(wú)法囊括PPP模式運(yùn)作的方方面面，這也導(dǎo)致在實(shí)際操作過(guò)程中產(chǎn)生大量的矛盾與困惑。任何PPP項(xiàng)目都會(huì)涉及法律法規(guī)、國(guó)家政策條例、投融資政策、項(xiàng)目管理、工程技術(shù)等方面的內(nèi)容，項(xiàng)目實(shí)施中的合同框架的安排、投融資模式的選擇、價(jià)格和回報(bào)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)防范及監(jiān)管安排等方面都與項(xiàng)目建設(shè)條件、工程方案和技術(shù)路線、投資比例構(gòu)成、項(xiàng)目運(yùn)行方案等相關(guān)的工程或技術(shù)問(wèn)題都錯(cuò)綜復(fù)雜，沒(méi)有精細(xì)化管理和規(guī)范的程序，將會(huì)遇到很多的問(wèn)題。顯而易見(jiàn)的是，現(xiàn)在已經(jīng)出臺(tái)的政策根本無(wú)法解決相應(yīng)的問(wèn)題。

（4）缺乏 PPP專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才。PPP模式的運(yùn)行實(shí)施是一個(gè)理論與實(shí)踐相結(jié)合的過(guò)程，具體操作復(fù)雜，需要懂法律、經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)、合同管理、工程建設(shè)、城市規(guī)劃等方方面面的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員。目前ZY地區(qū)在這方面經(jīng)驗(yàn)不足，PPP專(zhuān)業(yè)人才缺口較大，急需大量復(fù)合型的PPP專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才，以確保項(xiàng)目立項(xiàng)、簽約、實(shí)施能夠落地生根，更好更快的完成，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)。

三、PPP模式更好運(yùn)行的意見(jiàn)和建議

為更好推動(dòng)PPP模式的開(kāi)展，針對(duì)PPP模式運(yùn)行過(guò)程中存在的上述問(wèn)題，筆者提出如下意見(jiàn)和建議，以供參考。

（1）提前編制和實(shí)施年度PPP模式落地項(xiàng)目計(jì)劃。發(fā)改部門(mén)和財(cái)政部門(mén)要按照分工，各自編制傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP落地項(xiàng)目計(jì)劃并組織實(shí)施。出臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理辦法，形成入庫(kù)項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、組織推介和定期通報(bào)機(jī)制。積極爭(zhēng)取PPP項(xiàng)目入選國(guó)家部委項(xiàng)目庫(kù)。

（2）加快市級(jí)層面的PPP專(zhuān)家?guī)斓慕⒘Χ?。設(shè)立市級(jí)層面的PPP專(zhuān)家?guī)?，加?qiáng)和相關(guān)單位合作，共同組建市級(jí)層面PPP研究中心，充分發(fā)揮專(zhuān)家學(xué)者在PPP理論研究、政策制定、實(shí)踐指導(dǎo)等方面的重要作用，促進(jìn)全市PPP理論與實(shí)踐的創(chuàng)新發(fā)展。

（3）加大PPP項(xiàng)目推介力度。每年至少開(kāi)展兩次PPP項(xiàng)目推介活動(dòng)，向社會(huì)資本方發(fā)布全市PPP項(xiàng)目庫(kù)項(xiàng)目，并安排一批已完成社會(huì)資本方遴選程序的項(xiàng)目簽約實(shí)施。建立健全民營(yíng)企業(yè)、商會(huì)和金融部門(mén)的項(xiàng)目對(duì)接制度，向民營(yíng)企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)推介優(yōu)質(zhì)的PPP項(xiàng)目，引導(dǎo)和鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)資本和金融資本積極參與PPP項(xiàng)目建設(shè)。

（4）開(kāi)展多層次推進(jìn)PPP模式的試點(diǎn)示范工作。在市內(nèi)選擇若干區(qū)縣開(kāi)展推廣PPP模式的試點(diǎn)示范。對(duì)一批投資規(guī)模比較大，在實(shí)施方案、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、交易結(jié)構(gòu)、融資計(jì)劃方面可能產(chǎn)生突破性、帶動(dòng)性的典型項(xiàng)目，進(jìn)行全過(guò)程的輔導(dǎo)和服務(wù)，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。

（5）拓寬PPP項(xiàng)目的融資渠道。積極爭(zhēng)取中央、省預(yù)算內(nèi)投資，用于支持和鼓勵(lì)各地開(kāi)展PPP項(xiàng)目前期工作。借鑒省內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，研究探索設(shè)立市PPP投資基金，參與PPP項(xiàng)目股權(quán)融資。

（6）加強(qiáng)對(duì)存量項(xiàng)目PPP模式的改造。在積極推進(jìn)新建項(xiàng)目運(yùn)用PPP模式的同時(shí)，各地還要注重對(duì)符合條件的存量項(xiàng)目按照PPP模式進(jìn)行改造和轉(zhuǎn)型，通過(guò)轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交（TOT）、改建-運(yùn)營(yíng)-移交（ROT）等方式引入社會(huì)資本，加強(qiáng)政府和社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與權(quán)益融合，充分發(fā)揮企業(yè)的管理經(jīng)驗(yàn)和專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)，創(chuàng)新項(xiàng)目的商業(yè)模式、經(jīng)營(yíng)模式和盈利模式。

（7）培育和扶持市域服務(wù)PPP產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)主體。積極邀請(qǐng)國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、省發(fā)展改革委、財(cái)政廳的PPP專(zhuān)家以及有關(guān)機(jī)構(gòu)和專(zhuān)家開(kāi)展咨詢、培訓(xùn)工作;探索建立市PPP產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，鼓勵(lì)有實(shí)力的工程設(shè)計(jì)咨詢機(jī)構(gòu)和從事投資、金融、會(huì)計(jì)、法律等中介服務(wù)組織，開(kāi)展PPP項(xiàng)目的咨詢服務(wù)。

（8）建立督辦考核制度。政府和社會(huì)資本合作工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)要定期舉行聯(lián)席會(huì)議，對(duì)階段性工作進(jìn)行總結(jié)和部置;指定專(zhuān)人負(fù)責(zé)落實(shí)項(xiàng)目推進(jìn)的具體內(nèi)容，及時(shí)向領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)辦公室報(bào)送工作進(jìn)展情況，確保PPP工作有序開(kāi)展。要對(duì)市內(nèi)各縣區(qū)PPP項(xiàng)目入庫(kù)、簽約和執(zhí)行等方面的情況進(jìn)行季度通報(bào)、半年度和年度考核。對(duì)落地工作情況完成較好的區(qū)縣進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，并在項(xiàng)目前期費(fèi)、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金的分配上予以相應(yīng)的傾斜。

總之，PPP模式在ZY地區(qū)的積極社會(huì)發(fā)展中，仍然占有重要的，不可或缺的推動(dòng)作用，在發(fā)展的過(guò)程中肯定會(huì)產(chǎn)生這樣那樣的問(wèn)題，只有在不斷推進(jìn)過(guò)程中，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，分析問(wèn)題，有針對(duì)性的解決問(wèn)題，才能更好的推進(jìn)PPP項(xiàng)目的開(kāi)展，實(shí)現(xiàn)全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)更好更快發(fā)展。

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