方玉強(qiáng)

摘 要：農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量一頭連接著“三農(nóng)”，一頭連接著居民餐桌，其重要性不言而喻。近年來(lái)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件頻發(fā)，反映出我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律法規(guī)亟待完善。從《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》制定和實(shí)施現(xiàn)狀入手，分析其修訂的必要性，進(jìn)而提出具體修訂建議，以期推進(jìn)相關(guān)法律規(guī)范修訂進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：農(nóng)產(chǎn)品;質(zhì)量安全;法律;修訂

文章編號(hào)：1004-7026（2019）24-0017-02 ? ? ? ? 中國(guó)圖書(shū)分類號(hào)：D922.4;D922.294 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

我國(guó)現(xiàn)行《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》（以下簡(jiǎn)稱“本法”）經(jīng)第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議通過(guò)，于2006年11月1日正式實(shí)施[1]。2018年，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議對(duì)“本法”首次作出修訂，但修訂內(nèi)容僅限于順應(yīng)中央和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革需要，修改了第十五條、第四十條和第五十二條的行政管理部門(mén)名稱，并未對(duì)實(shí)質(zhì)性條款內(nèi)容作出變動(dòng)。因此現(xiàn)行“本法”已實(shí)施13年。近年來(lái)，“毒大米”“病死禽”“僵尸肉”等農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件屢屢曝光，昭示出我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律規(guī)范亟待完善[2]。

1 ?“本法”實(shí)施現(xiàn)狀

1.1 ?配套法律法規(guī)體系不完善

除“本法”外，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法制體系建設(shè)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期發(fā)展，已經(jīng)形成了包括《動(dòng)物防疫法》《農(nóng)業(yè)法》等近20部法律、《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》《獸藥管理?xiàng)l例》等50余部行政法規(guī)、《動(dòng)物檢疫管理辦法》等160多項(xiàng)部門(mén)規(guī)章為體系的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律法規(guī)體系。盡管數(shù)量眾多，但從農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系來(lái)看，法律規(guī)范卻并不完善。例如：目前在農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)藏、運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)的質(zhì)量安全問(wèn)題，法律并無(wú)明文規(guī)定;對(duì)生豬屠宰管理嚴(yán)格，但對(duì)牛羊禽的屠宰卻無(wú)法可依。這些農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理的法律疏漏都亟待完善[3]。

1.2 ?法律規(guī)定可操作性不佳

現(xiàn)行農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法律法規(guī)體系存在立法原則性強(qiáng)、條款多為一般概要性規(guī)定的特點(diǎn)。在實(shí)施過(guò)程中，對(duì)主客體權(quán)利義務(wù)規(guī)定不明，對(duì)行政授權(quán)部門(mén)授權(quán)內(nèi)容不明，致使整個(gè)法律體系可操作性不佳?！氨痉ā鳖C布13年來(lái)，客觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境已有較大變化，但法律內(nèi)容卻從未修訂，其執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)滯后于現(xiàn)實(shí)需要。160多部行政規(guī)章、50多部行政法規(guī)、20部法律，體系龐大，存在多頭管理、利益分割、難于整合互助的問(wèn)題，導(dǎo)致法律法規(guī)交叉矛盾、體系不一，不易操作[4]。

1.3 ?違法成本難以起到約束作用

從部分發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，對(duì)造成農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問(wèn)題的責(zé)任人以最嚴(yán)厲手段加以處罰，不但有行政強(qiáng)制措施，而且有高額罰款，違法成本巨大，對(duì)不法行為有較好的約束力。反觀我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律體系，特別是“本法”第七章有關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定，不但行政強(qiáng)制措施少，而且罰款數(shù)額以2萬(wàn)元以下定額為主。沒(méi)有采用與違法所得掛鉤的懲罰性罰款，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全責(zé)任人違法成本較低，難以對(duì)投機(jī)行為產(chǎn)生約束。

2 ?“本法”修訂的必要性

2.1 ?適應(yīng)民生需求的必然結(jié)果

黨的十九大明確提出，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)的主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。以習(xí)近平同志為核心的黨中央更是強(qiáng)調(diào)，要把食品安全當(dāng)作對(duì)執(zhí)政能力的重大考驗(yàn)。隨著生活水平提高，人民群眾的需求早已從“吃得飽”“吃得好”向“吃得健康”轉(zhuǎn)變[5]。農(nóng)產(chǎn)品作為食品主要來(lái)源，其質(zhì)量安全問(wèn)題倍受關(guān)注。這種民生需求的變化，要求“本法”作出適應(yīng)時(shí)代的修訂。

2.2 ?應(yīng)對(duì)復(fù)雜質(zhì)量安全形勢(shì)的必然要求

從整體形勢(shì)來(lái)看，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理始終堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)與質(zhì)量安全監(jiān)管并重的舉措，在徹底轉(zhuǎn)變農(nóng)牧業(yè)發(fā)展方式的基礎(chǔ)上，嚴(yán)厲打擊質(zhì)量安全問(wèn)題，總體呈現(xiàn)出平穩(wěn)向好的趨勢(shì)[6-9]。質(zhì)量安全問(wèn)題牽一發(fā)而動(dòng)全身，一旦發(fā)生往往影響廣泛深遠(yuǎn)、危害極大。要以更加嚴(yán)格的態(tài)度提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)管、處罰和問(wèn)責(zé)。這就需要通過(guò)修訂“本法”來(lái)實(shí)現(xiàn)。

2.3 ?提高執(zhí)法監(jiān)管能力的必經(jīng)途徑

在“本法”頒布之初，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法監(jiān)管體系是以環(huán)境保護(hù)、食品藥品、工商、衛(wèi)生、商務(wù)、農(nóng)業(yè)、畜牧等多部門(mén)分段監(jiān)管為主要體系的，存在多頭管理、執(zhí)法混亂、監(jiān)管缺位等問(wèn)題[10-12]。在黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革完成后，監(jiān)管體系已經(jīng)進(jìn)一步精簡(jiǎn)，監(jiān)管環(huán)節(jié)得到延伸，監(jiān)管力度不斷加大。但由于改革時(shí)間尚短，基礎(chǔ)相對(duì)薄弱、監(jiān)管能力滯后，需要通過(guò)“本法”的修訂來(lái)進(jìn)一步完善。

2.4 ?完善頂層制度設(shè)計(jì)的必然基礎(chǔ)

經(jīng)過(guò)十幾年立法完善，目前農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律法規(guī)體系十分龐雜，涉及內(nèi)容和領(lǐng)域眾多但缺乏統(tǒng)一性。法規(guī)有數(shù)十部，但依然無(wú)法有效覆蓋到農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的各個(gè)環(huán)節(jié)。

此外，在農(nóng)產(chǎn)品概念界定、執(zhí)法監(jiān)管體系建設(shè)和違法懲戒力度方面，亟待細(xì)化完善。這些都需要通過(guò)修訂“本法”這一農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全領(lǐng)域的頂層法律制度來(lái)實(shí)現(xiàn)。

3 ?“本法”的修訂建議

3.1 ?更新頂層立法理念

2015年，我國(guó)《立法法》頒布，標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入了全面提高立法質(zhì)量和水平的新階段。當(dāng)前形勢(shì)下修訂“本法”，不但要考慮《立法法》確立的立法理念，更要兼顧農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管領(lǐng)域的新動(dòng)態(tài)。要在修訂中更新和貫徹以下理念。

一是“以人為本”的理念。這與我國(guó)《憲法》所確定的人民主權(quán)原則相一致，也與《立法法》所確立的“立法體現(xiàn)人民意志”的理念相一致?！耙匀藶楸尽本褪且凇氨痉ā钡牧⒎ㄖ畜w現(xiàn)服務(wù)人民的立法思想，把管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)，在監(jiān)管的同時(shí)促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)的發(fā)展。

二是“嚴(yán)格執(zhí)法”理念。從人民群眾的現(xiàn)實(shí)需要和新形勢(shì)下農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問(wèn)題的實(shí)際出發(fā)，修訂“本法”時(shí)必須貫徹提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)管、處罰和問(wèn)責(zé)的立法思想。

三是“適度超前”的理念。法律具有相對(duì)穩(wěn)定性，這種穩(wěn)定性的來(lái)源之一就是立法時(shí)的“適度超前”。這要求對(duì)于“本法”的修訂不僅要體現(xiàn)當(dāng)下農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的形勢(shì)和要求，更要適度反映發(fā)展趨勢(shì)。

3.2 ?嚴(yán)格違法責(zé)任承擔(dān)

違反“本法”所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，主要包括民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任。從責(zé)任承擔(dān)的角度來(lái)分析，立法就是要明確什么人做了什么樣的行為，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的相應(yīng)責(zé)任。

從主體（人）的修訂完善出發(fā)，“本法”在約束傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)納入當(dāng)前新興的銷售方式，如網(wǎng)絡(luò)、微信、直播等，甚至打著“公益助農(nóng)”旗號(hào)從事農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全違法行為的組織或個(gè)人也應(yīng)納入責(zé)任主體范疇。

從行為（客觀方面）的修訂完善出發(fā)，對(duì)實(shí)施違法行為的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者要加以處罰，而且對(duì)明知存在質(zhì)量安全問(wèn)題而進(jìn)行收售、屠宰、加工、運(yùn)輸?shù)刃袨榈囊矐?yīng)納入責(zé)任承擔(dān)范疇。

從處罰方式看，不論民事、行政或刑事責(zé)任，一要依法從重處罰、加大違法成本，二要?jiǎng)?chuàng)新處罰手段。提升違法者的市場(chǎng)進(jìn)入門(mén)檻，增加其違法成本。

3.3 ?明確政府管理職責(zé)

對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)督管理，是各級(jí)政府所應(yīng)當(dāng)履行的基本職責(zé)之一。雖然具體監(jiān)管工作有相應(yīng)行政部門(mén)來(lái)實(shí)施，但各級(jí)政府作為管人員、管經(jīng)費(fèi)、管機(jī)構(gòu)的決策者，如果缺乏相應(yīng)的支持力度，則監(jiān)管工作也就無(wú)從著手。

現(xiàn)實(shí)中，各級(jí)政府更為關(guān)注經(jīng)濟(jì)、指標(biāo)、GDP，而不是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，這就造成實(shí)踐中農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全領(lǐng)域執(zhí)法力量薄弱、執(zhí)法能力滯后的問(wèn)題。解決的根本途徑就是在“本法”修訂中明確政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的管理職責(zé)，并且納入考核指標(biāo)體系。

3.4 ?強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)管能力

執(zhí)法監(jiān)管是落實(shí)“本法”的根本途徑。強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)管能力建設(shè)，就要在“本法”修訂中改變以往權(quán)責(zé)不明的問(wèn)題，杜絕互相推諉或者爭(zhēng)功，明確界定各部門(mén)的事權(quán)。要在“本法”修訂中，建立起對(duì)執(zhí)法監(jiān)管部門(mén)和個(gè)人的監(jiān)督、懲處、獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，以監(jiān)督促依法行政、以懲處促合理行政、以獎(jiǎng)勵(lì)促積極行政。

4 ?結(jié)束語(yǔ)

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全發(fā)展的新形勢(shì)和新要求，促使“本法”修訂迫在眉睫。“本法”的修訂要明確理念、責(zé)任、管理、執(zhí)法等方面的要求，使修訂后的“本法”既反映“為民服務(wù)”理念和政府管理職責(zé)，又體現(xiàn)違法成本高昂、執(zhí)法依法開(kāi)展的趨勢(shì)。

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