李宜春

（臨沂大學(xué)歷史文化學(xué)院，山東 臨沂 276005）

中國古代政治制度處于一個不斷變遷的過程中，不僅各個朝代之間有變化，一個朝代的不同時期也有變化。促成古代政治制度變遷的動力、路徑有很多，使職與差遣是其中最基本的一種。深刻認識古代政治制度變遷的動力與路徑，對我們加深對政治制度創(chuàng)新規(guī)律的認識具有十分重要的意義。

差遣，即派遣，在古代特指離開本來職官而從事其他崗位的工作。使職，可謂是差遣的一種，特指帶有“使”之頭銜的差遣。它們又與加官制度密不可分。加官是指在開始設(shè)置的正常官僚體制中所沒有的官職，屬于臨時頭銜，通常沒有定額，沒有品級，多數(shù)屬于差遣性質(zhì)；但少數(shù)差遣到的崗位也具有品級。在多數(shù)的差遣中，其職責便以差遣所到官職的一種為主，但在少數(shù)的差遣中仍兼有原來的職責；這樣，使職、差遣就與一般的兼職有了區(qū)別。使職與差遣是中國古代政治制度的一個基本特征。歷史上許多朝代都存在使職與差遣制度，到了宋代則普遍化，所謂“其官人受授之別，則有官、有職、有差遣。官以寓祿秩、敘位著，職以待文學(xué)之選，而別為差遣，治內(nèi)外之事”[1]。目前關(guān)于使職與差遣制度的研究，絕大多數(shù)是停留在唐宋時期，本文擬進行一次整體性探索，以古代內(nèi)輔制度、監(jiān)察制度、行政區(qū)劃制度為考察重點，探索使職差遣對古代政治制度變遷的促成作用，分析其普遍性、必然性與積極意義、存在的弊端等。

一、使職差遣與古代內(nèi)輔制度的變遷

西漢開國后，中央施行以丞相為首的三公九卿制度。丞相總百官，平庶政，事無不統(tǒng)。漢昭帝即位，霍光以大司馬、大將軍領(lǐng)尚書事，進行輔政，成為中朝（內(nèi)朝）首領(lǐng)，朝廷的重大決策中心由外朝的領(lǐng)袖丞相移到中朝（內(nèi)朝），這就出現(xiàn)了歷史上一個新型的政治制度，即內(nèi)輔制度。以后各代政治制度的一個基本特征就是內(nèi)輔機構(gòu)的存在，其職責主要是統(tǒng)籌、協(xié)助皇帝決策，包括掌機要、備咨詢、出決策、代王言等，有的還兼具有執(zhí)行職能，統(tǒng)籌管理政務(wù)。這種負責重大決策的內(nèi)輔機構(gòu)即是宰相機構(gòu)。同時，總有一個形態(tài)不盡相同的外朝與之并存，擔負常規(guī)的管理職能，甚至職能被內(nèi)輔侵奪而基本成為虛設(shè)。內(nèi)輔機構(gòu)在西漢主要是尚書臺官員以及包括大司馬、領(lǐng)尚書事、諸將軍、侍中等在內(nèi)的內(nèi)朝；在東漢時期是尚書臺；在三國兩晉南北朝、隋朝時期是三省即中書、門下、尚書??；唐朝是政事堂、中書門下、翰林院；宋代主要是二府即中書 （也稱中書門下或中書門下政事堂或政事堂）、樞密院、翰林院；明代為內(nèi)閣；清代主要是南書房、軍機處[2]。

而加官、差遣官制度則基本貫穿于內(nèi)輔制度、宰相制度變遷的整個過程。

西漢武帝猜忌丞相，這是內(nèi)輔制度發(fā)展的重要原因之一。昭帝登基后，霍光以大司馬、大將軍加領(lǐng)尚書事，金日磾以車騎將軍副之，由差遣而產(chǎn)生的內(nèi)輔制度開始成型。西漢內(nèi)朝官成份復(fù)雜，一類是由本官直接成為內(nèi)朝官，如尚書、大司馬、將軍等。另一類是經(jīng)過特定的加官，經(jīng)過差遣，加大司馬、領(lǐng)（平、視）尚書事、給事中、諸吏等。領(lǐng)（平、視）尚書事者至為重要，號稱“冢宰”。西漢大司馬是內(nèi)輔領(lǐng)袖，又常兼領(lǐng)尚書事。

東漢光武帝、明帝猜忌三公，尚書臺成為中央最高輔助決策機關(guān)和日常行政管理機關(guān)。東漢尚書“出納王命，敷奏萬機，……斯乃文昌天府，眾務(wù)淵藪”[3]，尚書令、尚書仆射、尚書等尚書臺官員成為內(nèi)輔。東漢的三公即太尉、司徒、司空以及太傅、大將軍這五府官員通過加錄尚書事這一頭銜成為差遣官性質(zhì)的尚書臺領(lǐng)袖。但事實上，與西漢相比，東漢錄尚書事多具有臨時性特征，每次存在的時間都很短，且多不居尚書臺辦公，基本成為榮譽性虛銜。

三國兩晉南北朝、隋朝時期，三省發(fā)達，出現(xiàn)了三省制。中書、門下兩省是負責決策的內(nèi)輔機構(gòu)；尚書省既是內(nèi)輔又秉鈞執(zhí)政，公卿幾近徒具形式。這一時期的內(nèi)輔者，既有通過差遣而出現(xiàn)的領(lǐng)（錄）尚書事者，也有將軍以及尚書、中書、門下三省官員而徑為內(nèi)輔者。尚書省主要官員有尚書令、尚書仆射、尚書，中書省主要官員有中書令（監(jiān)）、中書侍郎、中書舍人，門下省主要官員有侍中、黃門侍郎、散騎常侍和給事中。這一時期還有官員通過加都督中外（內(nèi)外）諸軍事這一頭銜，且經(jīng)常同時加領(lǐng)（錄）尚書事頭銜，成為內(nèi)輔。

隋朝三省長官包括門下省侍中、中書省納言與尚書省尚書令、仆射，都稱為宰相。通過差遣制度，一些官員加 “參掌機密”“參預(yù)朝政”“參掌朝政”“委以機務(wù)”等頭銜也具備內(nèi)輔職能，成為加銜宰相。

在唐代，侍中、中書令始終是宰相、內(nèi)輔。尚書令基本不設(shè)，尚書仆射是尚書省長官。在唐朝，通過差遣而產(chǎn)生的加銜宰相是宰相群體的重要組成部分。前期宰相加銜主要有“參預(yù)朝政”“同中書門下三品” 等，后來基本固定為 “同中書門下平章事”。貞觀十七年（643）以前，仆射即使不加“知政事”之類頭銜也是內(nèi)輔、宰相；之后到開元十四年（726），大多數(shù)的仆射通過差遣加“同中書門下三品”或“同中書門下平章事”等多種頭銜而成為宰相。唐中后期充任宰相者多為中書侍郎或門下侍郎加“同中書門下平章事”銜，這成為宰相的最主要形態(tài)；其次加銜者的本官多為尚書省官員，即左右仆射、尚書或侍郎、左右丞。唐朝還通過差遣讓一些官員加翰林學(xué)士之銜，成為內(nèi)輔，“專掌內(nèi)命，凡拜免將相、號令征伐，皆用白麻。其后，選用益重，而禮遇益親，至號為內(nèi)相，又以為天子私人。凡充其職者無定員，自諸曹尚書下至校書郎，皆得與選”[4]。

宋朝是二府制，中書門下、樞密院對柄文、武大政。在很長的時間內(nèi)，中書門下長官是同中書門下平章事，簡稱同平章事，是宰相。副宰相是參知政事，簡稱“參政”，與樞密院正副長官合稱為“執(zhí)政”，“執(zhí)政”又與宰相合稱“宰執(zhí)”。宋代的同平章事制度也是沿襲唐代通過差遣加銜而產(chǎn)生宰相的傳統(tǒng)，也屬于差遣官。參知政事的性質(zhì)也是如此，下至中書舍人上至尚書，這些官員通過差遣、加參知政事之頭銜而為內(nèi)輔、宰執(zhí)。

元朝長期實行一省制，中書省是既有內(nèi)輔色彩、又秉鈞執(zhí)政的中樞機關(guān)?！对贰ぴ紫嗄瓯怼分兴械墓俾殻ㄖ袝?、左右丞相、平章政事、左右丞、參知政事。不過，元朝的上述官員都有了各自的品級、員額，不再是差遣官。

明初中央官制基本沿襲元朝，設(shè)中書省與六部等；不久即廢掉中書省，政務(wù)遂由皇帝親攬、六部分理。成祖即位后，特簡翰林“講、讀、編、檢等官參預(yù)機務(wù)。簡用無定員，謂之內(nèi)閣”。由這些翰林官員通過加殿閣大學(xué)士之銜成為內(nèi)輔，這也是差遣官。閣臣的“初官多為翰林”，但入閣時多為卿貳，并基本都是加上“參與機務(wù)”這樣的特定表述后才有資格參謀大政。

清朝重要的中央機構(gòu)包括內(nèi)閣、部院等。內(nèi)閣成為正一品正式衙門，尊于部院，內(nèi)閣大學(xué)士、協(xié)辦大學(xué)士不再屬于由差遣制度而產(chǎn)生。清初內(nèi)輔機構(gòu)是南書房，也稱南齋，是康熙帝的機要秘書處，號稱“親切地”，“凡詔旨密勿，時被顧問”。入值者稱入值南書房、入侍內(nèi)廷，“同議機密”，不計本來的官職、官品，皆稱“南書房翰林”“南書房行走”“南齋侍從”，也屬于內(nèi)輔制度中常見的差遣官。雍正以后，軍機處為“行政總匯”“隱然政府”，即全國的行政中樞與隱形的大政決策中心，具備統(tǒng)籌、內(nèi)輔職責，而內(nèi)閣僅輔佐決策次要政務(wù)。軍機處無衙署，僅有值房，無專官、無編制、無品級，軍機大臣屬于臨時差遣，由大學(xué)士、尚書、侍郎、督撫、京堂等奉特旨應(yīng)召入值。與明閣臣相比，清軍機大臣兼管部院事務(wù)的情況大大增多。

二、使職差遣與地方監(jiān)察制度、行政區(qū)劃制度的變遷與調(diào)適

由地方監(jiān)察制度的變化帶來行政區(qū)劃制度的變遷與調(diào)適，這是中國古代政治制度的一個基本特征，而使職與差遣又在其中發(fā)揮重要作用。

從地方行政層次來看，秦朝實行郡縣兩級制。嚴格說來，其后歷代追求的也是兩級制，如秦漢的郡縣，唐宋元的州縣，明清的府縣；魏晉南北朝時期則可謂是州郡縣三級制。兩級制是歷代的理想追求，也是歷代開國時的基本設(shè)計；其后因為加強管理，中央常有派出機構(gòu)，以監(jiān)察、軍事為主要目的，如漢之州，唐之道，宋之路，元之行省，道和路，明清之行省、巡撫、總督以及由省派出的道、由府派出的廳。它們多逐漸有管理地方之實，但嚴格說來不算是一級行政區(qū)劃。判斷它們是不是一級行政區(qū)劃，主要是看如下幾個方面:一是管轄區(qū)域是否固定。二是機構(gòu)本身辦公地點是否固定，如西漢州刺史駐地不固定。三是是否由一長官統(tǒng)籌。宋之一路，安撫使司與諸監(jiān)司之間、各監(jiān)司之間互不統(tǒng)屬。明行省三司之間、清之巡撫、總督之間也是互不統(tǒng)屬。四是機構(gòu)名稱所帶派遣色彩的多與少。五是所使用是正式印信還是臨時關(guān)防。六是職位有無品級。嚴格說來，同時具備上述條件的才是一級行政區(qū)劃。總的看來，歷代行政區(qū)劃制度基本都追求兩級制的理想形態(tài)，但又具有很大的變通彈性，各代確實對地方行政區(qū)劃制度進行了變革，出現(xiàn)了類似三級、四級的地方行政層級，如兩漢的州郡縣制、魏晉南北朝的鎮(zhèn)（都督區(qū)）州郡縣制、唐代的道州縣制、宋的路州縣制、元的省路州縣制、明清的省道府縣制。而在這樣的變革中，差遣、使職是主要而又普遍的路徑。

漢代有刺史制。秦統(tǒng)一以后，分天下為36 郡，郡置守、尉、監(jiān)。監(jiān)稱為監(jiān)御史、監(jiān)郡御史、郡監(jiān)等。西漢又設(shè)置丞相史出刺制度，與監(jiān)御史制度并行，丞相史是丞相的屬官。漢武帝初置刺史十三州，即冀州、青州、兗州、徐州、揚州、荊州、豫州、益州、涼州、幽州、并州、交趾、朔方，另有一個司隸部。東漢時變?yōu)樗倦`、豫州、冀州、兗州、徐州、青州、荊州、揚州、益州、涼州、并州、幽州、交州十三州部。每州部為一個監(jiān)察區(qū)，設(shè)置刺史一人，司隸部設(shè)司隸校尉，負責監(jiān)察所在州部的郡國。刺史出巡時“乘傳周流”，職權(quán)即“奉詔六條察州”，刺史直屬于御史臺。

兩漢刺史與司隸校尉具有明顯的使職特征，刺史一直號稱“使君”。西漢事跡可考的司隸（校尉）中，其事跡多數(shù)與天子使者密切相關(guān)。蓋寬饒由太中大夫遷為司隸校尉。有人寫信于他，說皇帝“擅君以奉使之權(quán)”。刺史每年八月起巡察部內(nèi)郡國，年底回中央報告，起初只有監(jiān)察權(quán)，沒有處置權(quán)；辦公上基本沒有固定處所，到了東漢才有，而且權(quán)力更加廣泛，州逐漸向一級地方行政區(qū)劃演進；到了魏晉南北朝時期，地方行政區(qū)劃大體可算作州郡縣三級制。

魏晉南北朝的都督州軍事制度也是源于差遣。西漢置西域都護，“以騎都尉、諫大夫使護西域三十六國”[5]，為西域的最高長官，也屬于使職差遣。西漢常以諸大夫、郎吏、謁者、博士等充任使者，出行郡國、外域，他們多因事出使，事罷輒息，只有司隸校尉、西域都護是常設(shè)的號稱天子使者的官員。董卓之亂后，州郡擁兵割據(jù)稱雄，有以將軍都督某州或兼督數(shù)州的稱號。曹丕即魏王位，將沿邊諸州分為五個都督區(qū)，吳、蜀也各在其邊境建立都督區(qū)。這樣，都督區(qū)（鎮(zhèn)）就逐漸成為在州之上的類似一級行政區(qū)劃的設(shè)置，都督成為該區(qū)域的軍政長官。曹魏的一些都督兼任所駐州的刺史。晉惠帝后，都督例兼所駐州的刺史。如東晉永和元年（345），桓溫為安西將軍、荊州刺史，持節(jié)都督荊司雍益梁寧六州諸軍事，并領(lǐng)護南蠻校尉。上述都督在很長時間內(nèi)屬于加官、差遣性質(zhì)，直到北魏才成為職官。在北魏太和年間（477～499年）頒布的第一次“職令”中，才明確都督中外諸軍事的品秩是正一品下，都督若干州諸軍事者也有了相應(yīng)的品秩。

通過使職差遣，唐朝道制不斷完善，增加了巡察使、按察使、采訪處置使、觀察使、都團練使、節(jié)度使。唐武德元年（618）罷郡置州，地方行政區(qū)劃由魏晉南北朝以來的州郡縣三級制變回州（府）縣兩級制。唐貞觀時，遣使以六條巡察天下，黜陟官吏，名為巡察使。武后時，多以左右御史臺官充之。神龍初年分天下為十道，每道設(shè)巡察使二人，以左右臺五品以上官二十人分為十道巡察使，二年一替。開元年間分為隴右道、河北道、河南道、山南東道等一共十五個道。此后又設(shè)按察使、采訪處置使，有戍卒之處則稱為節(jié)度使。至德年間又分天下為40 余道，改采訪處置使為觀察使，每道皆置觀察使，雄藩重鎮(zhèn)則帶節(jié)度使之銜，不帶節(jié)度使者則帶都團練使或都防御使。采訪處置使或觀察使一般以所治州的刺史或所治府的府尹、長史為本官。玄宗時期，北方逐漸形成平盧、范陽、河?xùn)|、朔方等8 個節(jié)度使區(qū)，加上劍南、嶺南共為10 鎮(zhèn)?！鞍彩分畞y”爆發(fā)時，安祿山既任平盧、范陽、河?xùn)|3 鎮(zhèn)節(jié)度使，又兼任河北采訪使、御史大夫、左羽林大將軍。道（藩鎮(zhèn)、節(jié)鎮(zhèn)）逐漸由監(jiān)察而兼管軍事、行政、司法等，所統(tǒng)州縣的長吏實際聽命于節(jié)鎮(zhèn)，所謂“制敕不下支郡，刺史不專奏事”。但上述諸使始終是使職差遣。

宋朝出現(xiàn)了路制，通過使職差遣，路制官職也得到不斷地完善補充。宋朝的地方基本上是兩級制，即州（府、軍、監(jiān)）縣制。宋代地方官均以中央官吏出任，兼有地方官員與中央官員這兩類的職務(wù)、品級，這是一大特色，也是宋代差遣制度的重要內(nèi)容。因此，宋代地方官多稱“知某某事”，高級官吏出任則稱“判某某事”，知州多稱“權(quán)知某某軍州事”，因為他們例兼廂軍正印職。宋太宗時開始把全國共分為15 路，后析為18 路，后又析為20 路。開始時一路只設(shè)置1 個轉(zhuǎn)運司即“漕司”，專司征收和運輸轄區(qū)的稅賦。后來，“邊防、盜賊、刑訟、金谷、按廉之任，皆委于轉(zhuǎn)運使”。后又加設(shè)提點刑獄公事司即“憲司”，掌管刑獄訴訟和吏治；以及加設(shè)提舉常平司即“倉司”，管理通貨、倉儲、水利等。于是一路同時存在上述3 個平級的管理機構(gòu)，統(tǒng)稱“監(jiān)司”。同時還有統(tǒng)管一路軍事的（經(jīng)略）安撫司即“帥司”，安撫使例兼禁軍軍區(qū)的馬步軍都總管等軍職，又例兼駐地州（府）的知州（府）。一路軍、政、財、監(jiān)四權(quán)分散，四司互不統(tǒng)屬，互為監(jiān)察。有一時期，漕司分為23 路，而憲司只有18 路，四司的駐地也不相同，而帥司、監(jiān)司又實際上統(tǒng)領(lǐng)州縣。大中祥符二年（1009），真宗詔論監(jiān)司失察罪時說:“分天下為郡縣，總郡縣為一道，而又總諸道于朝廷。委郡縣于守令，總守令于監(jiān)司，而又察監(jiān)司于近臣，此我朝內(nèi)外之紀綱也。故欲擇守令，必責之轉(zhuǎn)運。欲舉轉(zhuǎn)運，必責之近臣?！盵6]

元統(tǒng)一后，先后設(shè)立中書省及11 個行中書省。行省是行中書省的簡稱，源于前朝的行尚書臺、行尚書省制度，其派出機構(gòu)、差遣官的性質(zhì)是很明顯的，“與都省為表里”，“分鎮(zhèn)方面，故為行省”。行省官一直屬于“內(nèi)任”官，掌“方面之權(quán)”，充“方面之寄”。錢穆認為行中書省就是一個行動的中央政府，宰相府的派出所，分駐到地方來管事。

明清省制、道制、總督與巡撫制的變遷完善中，使職與差遣也是一條基本路徑。

明洪武九年（1376）改行省為承宣布政使司。全國除南、北直隸外，分為十三布政司，號稱十三省。三司為一省之常設(shè)機構(gòu):布政使為行政長官，左右各一人；按察使司設(shè)按察使一人；都指揮使是軍事長官。三司互不統(tǒng)屬，互相監(jiān)督，類似于宋代的路。因此，嚴格說來，明代的省也不算一級正式的行政區(qū)劃。另外，布政使司名稱刻意避免“省”字，而稱“等處”，如“福建等處承宣布政使司”，這也體現(xiàn)出差遣與非正式機構(gòu)的特征。

由于一省三司事務(wù)繁劇、轄區(qū)廣大，遂由布政使、按察使的分司管理部分專務(wù)或一至數(shù)府州事務(wù)，即形成了“道”，逐漸成為府州之上的類似一級行政區(qū)劃的設(shè)置。道分為布政分司道、按察分司道。布政分司道由布政司參政或參議擔任，大致分為兩類:一類是管地區(qū)的，稱為分守道，處理例行地方事務(wù)；一類是司專門職務(wù)的。有督理糧儲的督糧道，設(shè)于十三??；有管理戶籍、賦役黃冊的督冊道，設(shè)于某些省。按察分司道由按察司副使（副憲）或僉事(僉憲)擔任，也分為兩類:一類是管地區(qū)的，包括分巡道與整飭兵備道；一類是司專門職務(wù)的，有分理學(xué)政的提督學(xué)道，有清理衛(wèi)所軍伍的清軍道，有管理驛遞的驛傳道，均設(shè)于十三??；另有屯田道，以及浙江的水利道、河南的河道、山東的招練道、湖廣的撫民與撫苗道，以及鹽法道、監(jiān)軍道等。一些府的同知、通判被派駐至府城以外的縣城或鄉(xiāng)鎮(zhèn)，管理一定區(qū)域的某項事務(wù)。到了清代，一些同知、通判的轄區(qū)逐漸向行政區(qū)劃演化，稱為“撫民廳”“理事廳”，一些直隸廳開始領(lǐng)縣?？梢?，道與廳機構(gòu)都帶有差遣的性質(zhì)。

為了解決一省三司并立、難以應(yīng)付重大緊急事務(wù)的問題，明政府臨時派遣中央文官出巡，稱為巡撫或鎮(zhèn)守，例加都察院都御史或副、僉都御史職銜。這類差遣的名稱很多，有十幾種，如總督、提督、巡撫、總督兼巡撫、提督兼巡撫、經(jīng)略、總理、贊理、巡視、撫治，以及鎮(zhèn)守、參贊、整飭、巡治等。如袁可立曾任巡撫登萊等處地方、贊理征東軍務(wù)、兵部右侍郎兼都察院右僉都御史；海瑞曾為都察院右僉都御史、總督糧儲、提督軍務(wù)、巡撫應(yīng)天十府。后來，總督的職權(quán)不斷擴大，包括軍務(wù)、民政、鹽政、河道、漕運等，設(shè)置也增多，轄區(qū)有時從一省擴大到數(shù)省。巡撫職權(quán)為撫循地方、考察屬吏、提督軍務(wù)。有時一巡撫轄兩省，有時一省一巡撫，有時一省幾巡撫；有時是在幾省交界處設(shè)置一巡撫，如南贛韶汀巡撫涉及江西、廣東、福建三省?？偠健⒀矒釋Φ胤饺窘y(tǒng)一節(jié)制，適應(yīng)了加強軍事、加強監(jiān)察的需要。尚書兼內(nèi)閣大學(xué)士而統(tǒng)兵者稱為督師，如孫承宗、楊嗣昌等，崇禎年間有管轄五省或七省的督師。

清代也通過使職差遣來變更地方監(jiān)察制度、行政區(qū)劃制度，許多方面與明代相似，如督撫制、道制等。不過清代的督撫、道員都有了自己的品級，總督、巡撫成了一省長官，在總督巡撫制與省制的統(tǒng)一方面，清代比明代更加完備。但嚴格說來，清朝的省仍不算是一級正式的行政區(qū)劃，如對其稱謂依然是“等處”而非“省”，總督、巡撫的使職差遣的性質(zhì)依然很明顯。如晚清時兩江總督的正式官銜通常是:兵部尚書兼都察院右都御史，總督兩江等處地方，提督軍務(wù)，兼理糧餉、操江，統(tǒng)轄南河事務(wù)，兼管兩淮鹽政、五口通商事務(wù)；其衙門稱為“兩江總督部院”。山東巡撫的正式官銜通常是:兵部右侍郎兼都察院右副都御史，巡撫山東等處地方，提督軍務(wù)、糧餉，兼理營田；其衙門稱為“山東巡撫部院”。另外，總督職責是“掌厘治軍民，綜制文武，察舉官吏，修飭封疆”；巡撫職責是“掌宣布德意，撫安齊民，修明政刑，興革利弊，考核群吏，會總督以詔廢置”[7]，在制度設(shè)計上，總督和巡撫互不統(tǒng)屬，職責又有交叉，都有單獨奏事權(quán)，互相牽制，督撫矛盾成為清朝地方最主要的問題。

三、使職差遣對古代其他政治制度變遷的影響

除上述外，使職差遣現(xiàn)象還發(fā)生在很多朝代的其他一些政治領(lǐng)域。

唐代出現(xiàn)許多專門命名為“使”的差遣官，即“使職差遣”。楊國忠任右相時，一度兼任四十余職:吏部尚書、集賢殿大學(xué)士、太清太微宮使、判度支、劍南節(jié)度、山南西道采訪、兩京出納租庸鑄錢等使。

唐初中央有三省、六部、寺監(jiān)等職官體系。唐太宗時，隨著形勢變化，新出現(xiàn)了一些使職，負責一些臨時性質(zhì)的差事，以彌補原有官制不足。唐玄宗時，天下戶口逃亡，免役者多偽冒。檢田括戶工作量浩大，戶部無法承擔，監(jiān)察御史宇文融“奏請檢察偽濫，搜括逃戶。玄宗納其言，因令融充使推勾?！盵8]由此出現(xiàn)的推勾使、勸農(nóng)判官等都是本官是御史的使職差遣。諸使官有些長期沿置，逐漸演變成為正式機構(gòu)或職官，如樞密使、宣徽使、客省使和三司使等，有些則因時因事因人而廢立。

三司使（戶部、度支、鹽鐵轉(zhuǎn)運使）是最重要的經(jīng)濟使職。唐朝以戶部管理財政收支。開元二十二年（734），始以他官判度支，后有度支使、判度支、知度支事稱謂，與“鹽鐵使”“判戶部”合稱“三司”。至五代后唐長興元年（930），并三司為一職，稱三司使。宋代三司使也大致如此，使職差遣的特征突出。宋三司號稱“計省”，三司使被稱為“計相”。

唐永泰中置內(nèi)樞密使，由宦官擔任，掌接受表奏、向中書門下傳達帝命；唐末宦官權(quán)力更大，直接指揮公事，侵奪相權(quán)。朱溫時盡殺宦官，始由士人任其職。宋時，樞密使、副使作為樞密院長官，成為宰執(zhí)。唐宰相也常充任使職。自開元以后，宰相領(lǐng)他職，主要包括節(jié)度使、大學(xué)士、鹽鐵轉(zhuǎn)運使或延資庫使等。宰相兼任節(jié)度使，則被稱為使相。

宋代把使職差遣制度進一步普遍化，出現(xiàn)了“官”“職”普遍與實際差遣、實際職責相分離的現(xiàn)象。其中的職，指的是帖職，主要是文官的館閣類文學(xué)加銜，屬于職官，也有員額與品級。如宋代知制誥、翰林學(xué)士制度就有明顯的差遣特征。知制誥制度源于唐朝，也是差遣官。唐代中書門下體制建立后，專門負責執(zhí)筆草詔的中書舍人加“知制誥”之銜，形成“知制誥”制度，負責外制，翰林學(xué)士則負責內(nèi)制。北宋前期沿襲唐五代制度，翰林學(xué)士為差遣官，無品級。元豐改制后，翰林學(xué)士承旨和翰林學(xué)士定為正三品，職始顯貴，號稱內(nèi)相、天子私人，凡“大除拜”“大詔命”，由皇帝宣召翰林學(xué)士草就，不經(jīng)中書門下。宋翰林學(xué)士加知制誥銜，為內(nèi)制；他官加知制誥銜，則為外制，合稱兩制，同掌王言。一般是先除知制誥，再由知制誥進為翰林學(xué)士。除被差遣為知制誥外，宋翰林學(xué)士還多有其它差遣。如太宗、真宗朝翰林學(xué)士其他差遣中最多的是掌吏事如判吏部流內(nèi)銓、知審官院等，真宗朝主持或參與主持科舉考試的官員全部是翰林學(xué)士或知制誥。當然，翰林學(xué)士最重要的差遣還是兼任御史中丞或知開封府事、三司使。這四者并稱“四入頭”，是最容易被提拔為執(zhí)政，進入宰執(zhí)團隊，它們之間的互兼對于人才培養(yǎng)可謂意義非凡。

清代內(nèi)閣大學(xué)士、協(xié)辦大學(xué)士例有兼職，成為差遣官。大學(xué)士兼管部務(wù)的現(xiàn)象普遍存在，且通常還兼任內(nèi)廷差遣，即御前大臣、軍機大臣、上書房師傅、內(nèi)務(wù)府總管等。京外加大學(xué)士、協(xié)辦大學(xué)士銜者是極少數(shù)的總督、將軍。如咸豐十一年（1861）五月，李鴻章任大學(xué)士，仍留直隸總督。因此，大學(xué)士、協(xié)辦大學(xué)士很少在內(nèi)閣辦公履職，出現(xiàn)了“大學(xué)士有兼事無本事”的現(xiàn)象。這說明了內(nèi)閣職掌的分量連部院庶務(wù)都不如，更不能與軍機處相比，內(nèi)閣的內(nèi)輔色彩已經(jīng)很淡了。

清軍機大臣通常兼管部院事務(wù)，另外還兼任總理各國事務(wù)衙門大臣?？偫砀鲊聞?wù)衙門簡稱總署或總理衙門、譯署，實為軍機處之分局，體制一仿軍機處，設(shè)總署大臣，從親王、軍機大臣、大學(xué)士、尚書、侍郎、京堂中指派委任，都是差遣官，其中軍機大臣居多。軍機大臣本身是差遣官，兼任總署大臣，則可謂是進一步的差遣。

清初沿明制，設(shè)提學(xué)御史、提學(xué)道。雍正四年（1726）設(shè)提督學(xué)政，又稱“學(xué)臺”“學(xué)政”“督學(xué)使者”，辦事衙門稱“提督學(xué)院”。提督學(xué)政，各省一員，各帶原銜品級，三年而代，以侍郎、京堂、翰林、科、道、部屬等官由進士出身者充任，是典型的差遣官。學(xué)政地位在省里僅次于巡撫、總督，所以小說《官場現(xiàn)形記》第二回說:“學(xué)臺大人，欽差體制，何等威嚴?！盵9]到清末，學(xué)政改為“提學(xué)使”，成為督撫屬官。湖北提學(xué)使黃紹箕不經(jīng)湖廣總督張之洞允許而用一人為學(xué)堂監(jiān)督，張之洞大怒說:“汝今作學(xué)司，當受督、撫節(jié)制，不比提督學(xué)院銜命馳節(jié)而來,可稱欽差也?！盵10]

四、使職差遣制度的作用與問題分析

使職差遣通常會逐步走向職官化，由此又會有新一輪的使職差遣出現(xiàn)。使職與差遣制度在很多情況下是對政治體系、官僚體系運行中經(jīng)常出現(xiàn)的效率不高、互相推諉等弊病的一種糾正、匡救措施，也是應(yīng)付意外事件的一種應(yīng)急性體制調(diào)整與適應(yīng)。

以歷代內(nèi)輔體制為例。內(nèi)輔機構(gòu)具有加官、差遣與團隊型組織特征。一個朝代開國后，功臣多據(jù)高位，有志向、有才干而非功臣或其后代的賢士如何順暢而迅速地施展才干，這是一個普遍存在的問題。另外，品秩、官位高的官員未必是皇帝最信任者，也未必是最具輔佐能力者。外朝官僚體系遵循的多是資歷原則，皇帝對于外朝官員不便更換頻繁。而內(nèi)輔團隊多為差遣型，無定額與編制，皇帝可靈活地從官僚體系中抽調(diào)一些他認為合適的精英組成內(nèi)輔團隊，動態(tài)化地打造精英團隊，實現(xiàn)管理的扁平化，提高決策與管理水平。

內(nèi)輔機構(gòu)又多有統(tǒng)籌性的職能特征。部門分割、協(xié)調(diào)配合機制不暢、遇事推諉、效率低下、是古今管理中的通常現(xiàn)象。管理的慣性需要一個統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機構(gòu)的存在，具備高于各職責部門之上的綜合協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌乃至管理職能。在克服上述弊端方面，通過差遣制度而完善的內(nèi)輔機構(gòu)多有可圈可點之處。西漢尚書號稱“百官之本，國家樞機”，東漢尚書號稱“文昌天府，眾務(wù)淵藪”，魏晉“政歸中書”，北魏“政歸門下”，明內(nèi)閣是“隱然相職”，清軍機處是“行政總匯”“隱然政府”，唐宋政事堂、中書門下更是具有統(tǒng)籌職能的宰相機構(gòu)的典型。而使職差遣制度對古代內(nèi)輔制度、宰相制度實在是功不可沒。

唐代出現(xiàn)的一些使職差遣如勸農(nóng)使、三司使等，有效應(yīng)對了唐中期土地兼并嚴重、農(nóng)戶逃離、國家財賦困難以及安史之亂爆發(fā)后國家正常行政體系不能適應(yīng)危機等問題。以鹽鐵轉(zhuǎn)運而論，唐代建都長安，關(guān)中產(chǎn)糧不敷食用，需仰給于江淮，漕運成為大問題。玄宗先天二年(713)，以李杰為陜州水陸發(fā)運使，此為專門設(shè)使之始。后又以李杰為河南水陸發(fā)運使，改進洛陽至長安間的運輸，以后河南尹常帶此使。后裴耀卿為江淮轉(zhuǎn)運使，并增置副使。安史之亂后，朝廷財政幾乎全恃江淮。唐代宗時，劉晏為鹽鐵、轉(zhuǎn)運二使，后漸合為一，稱鹽鐵轉(zhuǎn)運使。鹽鐵轉(zhuǎn)運使又常兼宰相銜，或由重臣兼領(lǐng)；有時則以浙西觀察使或淮南節(jié)度使領(lǐng)之。這些都是使職差遣。

使職差遣對舊有行政體系造成沖擊，但也容易產(chǎn)生許多冗官冗員。如唐玄宗時期，使職逐漸侵奪了尚書省管理日常行政事務(wù)的職能。安史之亂爆發(fā)后，遵循固定行政秩序的尚書省更是逐漸喪失職權(quán)。代宗大歷二年（767），于邵說:“屬師旅之后，庶政從權(quán)，會府舊章多所曠廢，惟禮部、兵部、度支職務(wù)尚存，頗同往昔；余曹空閑，案牘全稀，一飯而歸，竟日無事?！盵11]大量的使職差遣有時造成機構(gòu)臃腫、重屋疊構(gòu)、互相牽制，造成新的效率低下，失去了使職差遣制度的初衷。宋代一路帥司與監(jiān)司分立、監(jiān)司之間分立的不相統(tǒng)屬的體制，給管理帶來一些困難。如諸路的提舉常平司散青苗錢侵害人戶，大臣屢稱不便，蘇頌認為，提舉官各路自置一司，與轉(zhuǎn)運、提刑互不統(tǒng)屬管轄，州縣公文不知上呈與誰，導(dǎo)致爭議不絕，其建議集中事權(quán)于轉(zhuǎn)運司。歷史上常出現(xiàn)“或一事而有數(shù)官，互相鈐制，互相推諉；或一官而兼數(shù)事”等弊端，應(yīng)該說多與使職差遣的任性、過度與設(shè)計不合理大有關(guān)系。

使職與差遣制度可謂貫穿于歷代，除上述以外，還有一些沒有細述，如明朝以都督府、指揮使司官員充任總兵官的制度，歷代遇到較大規(guī)模戰(zhàn)事時以朝廷重臣出任臨時指揮官乃至欽差大臣的制度等。使職差遣制度的普遍存在，充分說明了它具有很大的合理性、必然性。它對當代管理如各類決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)小組、工作組等也有深刻影響。深化對這一制度的研究，對完善政治體制具有重要意義。