唐 娟，郭少青

（深圳大學城市治理研究院，廣東 深圳 518060）

英國是世界上最早工業(yè)化的國家，也是世界上最早進行現(xiàn)代城市水務立法的國家之一，其水務立法歷史悠久、制度全面，有很多值得借鑒之處。

目前國內(nèi)對英國城市水務法制建設的理論研究還不夠系統(tǒng)，既有相關文獻呈現(xiàn)兩大特點:一是分散性，僅研究了英國某些地區(qū)或水務領域某個方面的法制建設情況，例如對英國水資源法律、飲用水保護法律發(fā)展情況的梳理[1][2]；二是間接性，即在對其他相關主題如英國城市環(huán)境史、水務體制改革等的研究中，涉及到城市水務法律或政策。因此，我們尚難以在整體上窺見英國城市水務法制發(fā)展的過程與體系。本文將梳理英國城市水務治理的百余年立法沿革、立法原則和立法體系，從縱向和橫向兩個切面，盡可能詳細地勾勒英國城市水務法律體系的全貌，并歸納甄選其中值得學習和借鑒的地方。

一、英國城市水務立法的演進歷程

（一）起步階段（1840～1920年代）

工業(yè)資本主義興起后，英國開始了不可逆轉的城市化過程，城市人口的增長，催生了私人供水企業(yè)的興起和迅速發(fā)展[3]，而由此產(chǎn)生的河流污染、疾疫流行等公共衛(wèi)生問題成為近現(xiàn)代英國城市水務經(jīng)營模式變遷和國家立法干預的直接動因[4]。

19世紀40年代初，英國歷史上首任國家衛(wèi)生官誕生，負責在全國開展城市公共衛(wèi)生運動，其對城市衛(wèi)生情況的調查結果促使英國議會制定了最早的水法和公共衛(wèi)生法[5]。從此，城市水務從城市自治范疇開始走向國家事務領域，國家議會承擔起水務立法的重任。到19世紀末，英國國家議會通過了30 多部關于水務和公共衛(wèi)生方面的法律，其中最有影響的有10 多部（如表1所示），為英國近代城市污水處理及相關公共衛(wèi)生治理、供排水工程建設、河流污染防治提供了法制保障和發(fā)展動力。

顯然，這一時期水務立法的主旨在于促進城市用水水源的污染防治和水利工程建設，水務立法對英國當時的水務制度發(fā)展產(chǎn)生了劃時代的意義，主要表現(xiàn)在如下兩大方面:

第一，推動城市供水逐漸從私人事務轉變?yōu)楣彩聞?。上述法律要求城市政府必須保證城市供水充足且清潔衛(wèi)生，這改變了英國自16世紀末開始興起和發(fā)展的私人水務經(jīng)營模式，供水成為城市政府及地方政府義不容辭的責任。因此，各城市政府、地方政府依靠借貸或發(fā)行債券，對私人供水企業(yè)進行贖買整合[6]，并紛紛成立新的供水單位，逐漸成為水務行業(yè)投資經(jīng)營管理的主體。到20世紀的前10年，英國各地80%以上的水務公司都是地方政府企業(yè)。

第二，逐漸把水資源環(huán)境保護納入法制化軌道。例如，《1875年公共衛(wèi)生法》將此前 30 多年的數(shù)10 個互不協(xié)調的衛(wèi)生法律綜合起來，涉及污水排放、飲水供應、住房、通風、傳染病防治等許多公共衛(wèi)生問題，成為當時世界上最有效、最廣泛的公共衛(wèi)生體制的支柱；《1876年河流（污染防治）法》是英國第一部防治河流污染的國家法律，也是世界歷史上第一部水資源環(huán)境保護法，更具有劃時代意義。

（二）發(fā)展階段（1930～1970年代）

20世紀30～60年代，各地供排水服務水平參差不齊，同時因水資源規(guī)劃也是高度分散的地方性工作，導致供水公司之間或地方當局之間因爭奪水源地而頻發(fā)沖突，而且對河流上游開發(fā)和下游影響之間的關系缺乏風險分析。為解決這些矛盾，英國國家議會頒布了一系列法律進行規(guī)范（詳見表2），到20世紀70年代末已經(jīng)形成了系統(tǒng)且比較成熟的現(xiàn)代水務法律體系。

上述法律為20世紀30～70年代英國水務國有化模式的形成、服務水平的改善起到了保駕護航的作用，主要體現(xiàn)在如下三大方面。

第一，逐步建立起以流域為基礎的全國水資源綜合管理體制。例如在英格蘭和威爾士，以流域為基礎的水資源綜合管理體制的源頭和起點是《1930年土地排水法》，根據(jù)此法建立了47 個流域委員會（Catchment Board），分別負責主要河流的保護和管理；《1948年河流委員會法》創(chuàng)建了32 個河流委員會（River Board），以取代過去的47 個流域委員會；《1963年水資源法》 繼承了前法有關建立水資源綜合管理體制的使命，首次提出“水資源”概念并清晰地界定了其內(nèi)涵和外延，創(chuàng)建了一個全國性的水資源委員會（Water Resources Board）和27 個河流管理局（River Authorities），奠定了當代英國水資源管理的框架。其中，全國水資源委員會是一個獨立于中央政府的全國性組織，它于1974年首次提出了關于英格蘭和威爾士未來25年水資源保護的戰(zhàn)略，這在全世界也是領先的；河流管理局則是河流委員會的替代品，反映了中央政府實質性管制程度的增強。

表2 1930～1970年代主要的城市水務法律

第二，確立了取水許可證和排污許可證制度。例如，《1945年水法》 是英國歷史上第一部綜合性水法，它匯集了早期的水務立法，首次明確地使用了“國家水政策”的概念，標志著國家供水政策和取水許可制度的開始。《1963年水資源法》則正式確立了取水許可證制度，確立了水資源所有權與使用權相對分離的水服務體制；此法實施后，英國內(nèi)閣水資源主管部門制定發(fā)布了《水資源（許可證）條例》（The Water Resources 〔Licenses〕Regulations 1965）、《水資源 (繼承許可證) 條例》（The Water Resources〔Succession to Licenses〕Regulations 1969），正式施行取水許可證制度。《1951年河流（防治污染）法》則引入了排污許可證制度。

第三，逐步將地方性分散公營水服務模式發(fā)展為流域一體化壟斷公營模式。例如，《1973年水法》 規(guī)定建立國家水務委員會 （National Water Council），統(tǒng)一承擔起全部水務決策功能；英格蘭和威爾士不再按照行政區(qū)域設置水務經(jīng)營管理機構，而是以江河流域為基礎建立了10 個地區(qū)水務局，在國家控制下承擔起供水和排污服務功能。在蘇格蘭，1946、1949、1967年的 3 部 《水 （蘇格蘭）法》及 1973、1975年的 2 部《地方政府（蘇格蘭）法》（Local Government〔Scotland〕Act），使蘇格蘭完成了從分散公營到相對集中公營的過渡，近200 個各種名稱、類型的供排水服務機構被逐漸整合為12 個地區(qū)水務委員會（Water Board），負責供排水服務提供和水資源管理任務[7]。

（三）創(chuàng)新階段（1980年代至今）

20世紀80年代以來的立法主要圍繞水務體制改革和強化監(jiān)管、改善服務質量、促進水資源可持續(xù)利用及水務市場良性競爭等內(nèi)容，進行全面規(guī)范和完善。從1983年到新世紀初，英國國家議會制定了近20 部涉及水務體制改革、水市場秩序監(jiān)管、水資源保護和水環(huán)境污染控制、水服務改善方面的法律，其中有11 部直接與水務私有化改革及其后市場監(jiān)管體制相關，這些法律成體系地為英格蘭和威爾士水務私有化及其后的逐步完善提供了一套嚴密的規(guī)范。同時，隨著中央政府權力下放，威爾士、蘇格蘭、北愛爾蘭的議會也擁有對本地水務治理進行立法的權力，這些地方議會勤奮履職、大有作為。特別是蘇格蘭議會，最近10 多年頒布了一系列水務法律，有力地推動著蘇格蘭地區(qū)的水務體制改革進程，走出了一條具有蘇格蘭特色的、公有制下的水務市場化道路。20世紀80年代以來英國各議會制定的主要水務法律見表3所示。

綜上所述，100 多年來，英國水務立法的進程和水法體系逐步完善，除了議會立法外，還有大量的授權立法，水務立法總量持續(xù)增長（見圖1），立法使命和質量隨著社會經(jīng)濟的變化發(fā)展而不斷得以修訂和完善，從而保持著歷久彌新的生命力。

圖1 1871～2018年英國水務立法數(shù)量變化情況

表3 最近40年英國各議會制定的主要的城市水務法律

二、英國水務立法的形式和構成

英國水務立法的形式和構成主要體現(xiàn)為議會立法和授權立法。其中議會立法為初級立法，效力更高；授權立法為從屬立法，法律效力較低。同時，國際水法、歐盟水法也在英國水務法律體系中占有重要的地位。

（一）議會立法：水務基本法

從主體角度，英國的議會立法分為國家議會立法和地方議會立法。議會“在立法方面具有至高無上的至尊地位，沒有其他任何機構或個人能對其立法權施加任何形式的限制?！盵8]從法律形式及效力范圍的角度，議會立法分為如下6 種，即聯(lián)合王國公共一般法（UK Public General Acts）、聯(lián)合王國地方法（UK Local Acts）①、蘇格蘭議會法（Acts of the Scottish Parliament）、威爾士國民議會法（Acts of the National Assembly for Wales）、北愛爾蘭議會法（Acts of the Northern Ireland Assembly）、北愛爾蘭樞密令（Northern Ireland Orders in Council）②。這些法律均由議會直接頒布，被稱為初級立法或基本法（Primary Legislation）（見圖2）。

圖2 英國水務立法的議會法體系

從立法的目的和任務看，議會制定的水務法律又可以分為如下幾類: 第一類是綜合類的水務體制改革類的法律，主要涉及水權確定、水服務承擔者、公共監(jiān)管機構、水市場結構與競爭、水工業(yè)發(fā)展等內(nèi)容的法律；第二類是改善水服務質量類的法律，旨在保護水務領域消費者權益、進一步提高水服務水平及其社會價值等，有些還融入其他公共服務類法律；第三類是水資源保護和利用類的法律，以排污管理、水污染防治、水環(huán)境保護、干旱和洪水防治、水資源可持續(xù)利用等為內(nèi)容；第四類是水產(chǎn)養(yǎng)殖行業(yè)方面的法律，如漁業(yè)法；第五類是水能應用類的法律，如水利工程法、水運水能法等；第六類是針對特殊水體而進行的專門立法。此外，諸如農(nóng)業(yè)法、森林法、環(huán)境法、競爭法、地方政府法等其他法律也會涉及到水務問題。

議會立法擁有高度的權威性、穩(wěn)定性、系統(tǒng)性、整體性、規(guī)范性，其不但為水務行業(yè)發(fā)展提供了法律制度安排，同時還為改革進程提供了法律程序上的保障，改革的依據(jù)與計劃、改革過程和結果的公開以及對社會意見的廣泛聽取、理由的充分說明等都必須遵循法律要求。

（二）授權立法：屬性與形式

繼議會相關立法之后，在法律保留原則下，通過議會授權立法，行政機關可以靈活地根據(jù)國內(nèi)外市場和社會的最新變化，以落實議會立法為目的，制定行政條例、命令等，以此豐富水務法律體系。具體而言，英國的授權立法是指議會依據(jù)授權法，授予內(nèi)閣、部長、法院、教會或者其他權力機構以立法權，后者根據(jù)議會授權制定法規(guī)和規(guī)則的活動。因此，授權立法也被稱為二級立法或次級立法、委任立法、從屬立法（Secondary Legislation）。但授權立法權尤其是由內(nèi)閣部門制定條例的權力，具有立法權性質而非行政權性質。

根據(jù)授權立法的屬性，可將之分為如下7 種:聯(lián)合王國法定文件（UK Statutory Instruments）③、威爾士法定文件（Wales Statutory Instruments）、蘇格蘭法定文件（Scottish Statutory Instruments）、北愛爾蘭法定規(guī)則 （Northern Ireland Statutory Rules）、聯(lián)合王國部長令（UK Ministerial Orders）、聯(lián)合王國法定規(guī)則和命令 （UK Statutory rules and Orders）、北愛爾蘭法定規(guī)則和命令 （Northern Ireland Statutory Rules and Orders）。自 1989年至 2018年12月底，英國水務領域的授權立法數(shù)量豐富，其中在立法類型上屬于聯(lián)合王國法定文書的達400件，屬于威爾士法定文書的有41 件，屬于蘇格蘭法定文書的有142 件，屬于北愛爾蘭法定規(guī)則的有 45 件④。

從形式看，授權立法主要分為 “條例”（Regulation）、“部長令 ”（Ministerial Orders）、“指南”（Direction）、“戰(zhàn)略”（Strategy）幾大類。其中，條例的效力僅次于法律，條例和部長令都必須經(jīng)議會批準、由部長簽署發(fā)布（見圖3）。

圖3 英國水務法律中的授權立法體系

1.條例。一般情況下，每當議會出臺法律之后，內(nèi)閣及其職能部門就會出臺相關條例，使法律得以貫徹落實，通常還每年度或根據(jù)情況變化而進行修改，以補充新的內(nèi)容。有些水務條例所規(guī)制的事項內(nèi)容是一樣的，但每年都修訂，如《私人供水（威爾士）條例》（The Private Water Supplies〔Wales〕Regulations）；有些條例是為了落實議會對某部法律的某部分新修訂的內(nèi)容而制定的，如《取水(暫行規(guī)定) 條例》（The Water Abstraction〔Transitional Provisions〕Regulations）。

2.部長令。顧名思義，就是由內(nèi)閣部長發(fā)布的命令，內(nèi)閣部長有權憑借這些命令對水務市場或水務企業(yè)進行必要的規(guī)制。部長令也是制定法文件，同樣具有法律屬性。相對于條例而言，部長令更加具體和細膩，是實施水務監(jiān)管和控制的主要手段之一，因此在水務治理過程中被廣泛、靈活地采用。其涉及內(nèi)容廣泛，大致可分為4 類:一是水務基本法實施令，突出特點是對某項水務法律詳細分解，根據(jù)市場、社會、氣候等新變化而及時修改、解釋，每隔一段時間就發(fā)布新的命令，從而使水法保持生命力；二是有關水服務質量監(jiān)管的命令，內(nèi)容針對供水和污水處理服務運營許可、相關費用等內(nèi)容；三是有關水資源環(huán)境保護、污染防控方面的命令；四是針對特定機構、特定河流或臨時性水事管理而發(fā)布的命令。

3.指南。為了幫助人們充分了解水務法律法規(guī)以及政府對相關法律法規(guī)的解釋，內(nèi)閣部門、監(jiān)管機構一般會編制發(fā)布相關指南。從性質上看，這既是授權立法行為，同時也是一種積極的行政行為，表明政府為適應復雜多變的經(jīng)濟和社會管理需要，基于法律法規(guī)的原則規(guī)定，在其職能權責范圍內(nèi)適時靈活地采取指導、勸告、建議等非強制性方法，謀求公眾的理解合作，以更有效地實現(xiàn)法律法規(guī)之目的。

水務領域的政府指南主要分為兩種情況:一是指南（Direction）。它們多數(shù)在性質上屬于法定文件或法定規(guī)則，比較嚴肅和正式，有些指南甚至就是聯(lián)合王國部長令，如英國環(huán)境、食品和鄉(xiāng)村事務部（以下簡稱Defra）大臣、蘇格蘭環(huán)境部長發(fā)布的此類指南。二是指導（Guidance）。其是為執(zhí)行者提供的具體行動步驟和方法，有些甚至會以“詳細指導”（Detailed Guide）為題目來定義文件屬性，其中包含各種操作性細節(jié)。例如Defra 發(fā)布的《水業(yè)收費:對 Ofwat 的指導》（Water Industry Charging: Guidance to Ofwat 2018)⑤、英國環(huán)境署發(fā)布的《地下水保護技術指導》（Groundwater Protection Technical Guidance 2017）等。相對而言，“指南”注重指出行動方向、路線和目標要求，“指導”更注重技術層面的操作步驟和方法。

4.戰(zhàn)略規(guī)劃。授權立法的制定主體還負責制訂水務戰(zhàn)略規(guī)劃，為水務發(fā)展提供中長期目標和發(fā)展方向，目的是為了落實議會的相關立法。這些規(guī)劃也須經(jīng)相應議會審議批準，具有法律效力。但相比較而言，它們不如條例、部長令那樣更具強制性，也不如政府指南那樣嚴謹。最近20 多年，英國特別重視水務發(fā)展戰(zhàn)略的制定，其中比較重要的有 10 多部。例如，2002年制定的《取水管理》提出了國家取水管理戰(zhàn)略，從國家發(fā)展戰(zhàn)略層面論述了流域綜合管理和取水管理的制度框架[9]，同年制定的《指點江河》，提出了自2002年之后20年可持續(xù)發(fā)展的水政策框架[10]；2008年制定的《未來之水》提出了未來30年英格蘭水務管理的框架和目標[11]；2011年制定的《生命之水》則是最近幾年英格蘭和威爾士水務發(fā)展最重要的戰(zhàn)略性政策[12]，同年制定的自然環(huán)境白皮書《大自然的選擇》把包括水資源在內(nèi)的自然界的價值作為國家核心價值之一[13]；2016年制定的《創(chuàng)造一個宜于生活的偉大之地》確定了英格蘭2016～2020年間水資源保護和管理的優(yōu)先次序及方向[14]；2018年制定的《綠色未來:改善環(huán)境25年規(guī)劃》提出了6 項關鍵政策行動，其中有4 項都包含水資源保護和管理的戰(zhàn)略規(guī)劃[15]。

（三）立法轉化：對外來水法的吸納

國際社會有關水資源和水環(huán)境保護的條約、協(xié)定及歐盟水法也對英國水務法制建設產(chǎn)生了極大的影響和重要的作用。

1.國際涉水條約在英國的適用。迄今為止，英國正式參與了40 多項國際環(huán)境條約的締約，其中所締結的重要的涉水公約如表4列示。

表4 英國參與的重要的涉水國際條約/規(guī)則/文件

表4中所列示的英國參與或締結的重要的涉水國際公約、規(guī)則或文件，多數(shù)是由聯(lián)合國及其機構制定的。它們范圍廣泛，涉及國際水道、國際河流、水環(huán)境保護、危險廢物越境轉移、環(huán)境信息獲取、安全氣候變化、飲用水質量、水資源可持續(xù)發(fā)展等多方面內(nèi)容。國際條約在不同的國家有著不同的適用方式，英國主要采納了轉化方式，即其中的規(guī)定不能直接適用于英國國內(nèi)，而須轉化為國內(nèi)法，其等級地位低于議會制定法。2010年英國頒布了 《憲法改革與治理法》（Constitutional Reform and Governance Act 2010），其中第二部分題為“條約的批準”，規(guī)定條約簽署后由政府呈送議會審查；同時國際條約的效力還可以被以后的議會立法所廢除[16]。國際水務法律作為超越英國國家法律的來源，不但為英國履行國際水資源生態(tài)環(huán)境保護義務提供了重要支撐，而且對其國內(nèi)水務法律進步產(chǎn)生了重大的影響和意義。

2.歐盟水務法律在英國的適用。在英國，歐盟水法也是通過議會立法或授權立法而被轉化為國內(nèi)法，再在英國國內(nèi)頒布適用的（參見表5）。在加入歐盟40 多年的歷史中，英國大部分水務法律都是根據(jù)歐盟水法而制定的。雖然經(jīng)過最近30年來的水務改革，英國形成了獨具特色的水務體制性格局，但在水資源、水環(huán)境、水質及其他相關領域的主要立法中都沒有脫離歐盟的水法體系。

表5 歐盟水法在英國的執(zhí)行情況

來源： 根據(jù) CIEEM.EU Environmental Legislation and UK Implementation.https：//www.cieem.net/data/files/Resource_Library/Policy/Policy_work/CIEEM_EU_Direc -tive_Summaries.pdf.2015-11-20 內(nèi)容整理。

在執(zhí)行歐盟水法的過程中，英國根據(jù)情況變化而適時修正、補充、完善相關法律文件，使其始終保持活力。以歐盟水務領域的大法 《水框架指令》在英國的執(zhí)行情況為例。從《水框架指令》頒布實施至2018年6月底，英國各議會或議會授權制定的相關法律文件有13 個，其中屬性為英國法律文件的有7 個，屬性為北愛爾蘭法律規(guī)則的有3個，每年轉化為國內(nèi)法的數(shù)量如圖4所示。在這樣成套的國內(nèi)法支持下，《水框架指令》 所確立的流域管理的綜合法律被英國完全采納；在水質標準方面，英國還提出了更多、更高的標準。除了及時將歐盟水法轉換為國內(nèi)法外，英國甚至會采取一些更加細致、全面的方式或方法去落實歐盟相關指令所要求實現(xiàn)的目標，例如對歐盟有關游泳水指令的執(zhí)行情況即是如此。

圖4 歐盟《水框架指令》轉化為英國國內(nèi)法的情況

上述情況將隨著英國正式脫歐而發(fā)生變化。根據(jù)《歐洲聯(lián)盟條約》第50 條規(guī)定，英國在法律上退出歐盟后，歐盟基礎條約及一系列協(xié)議附件將不再適用于英國。這表明，未來英國將停止適用歐盟法，英國也不再擔負將歐盟法轉換為國內(nèi)法的義務。不過，我們并不能由此認為這將徹底消除歐盟水法對英國的影響，這是由如下一些因素決定的:首先，未來英國停止適用歐盟水法，不等于既有歐盟水法在英國的相關轉化也被停止適用，原因在于這些轉換法已經(jīng)是英國國內(nèi)水法體系的主要構成部分。其次，英國議會已經(jīng)于2017年通過“大廢除法案”（Great Repeal Bill），將把尚未轉換為國內(nèi)法的現(xiàn)有歐盟法律轉換為英國法律，以確保英國正式脫歐后法律體系能夠正常運轉。在客觀效果上，這也將確保歐盟水法今后在英國的連續(xù)性作用和影響。再次，英國自啟動脫歐程序以來，已經(jīng)數(shù)次向其歐盟伙伴承諾希望與之確立一種深入特殊的伙伴關系。英國作為歐洲國家，無論將來采用何種與歐盟的關系模式，都不會不爭取歐盟及其他歐洲國家對包括水務市場在內(nèi)的英國市場、產(chǎn)品和服務等的認同。為了爭取認同和合作，英國也將為此與歐盟各國重新簽署雙邊或多邊法律條約，歐盟法的生命力無疑將在這些條約中得到重生。第四，實現(xiàn)水資源、水環(huán)境及其他自然資源環(huán)境的可持續(xù)利用、可持續(xù)發(fā)展，已經(jīng)并非僅靠一國之力可以承擔，而是成為全球各國的共同目標，而歐盟是多項國際水法、環(huán)境法協(xié)定的締約方。英國雖然宣布在脫歐后將廢除歐盟有關河流保護、海岸線管理等相關法律，并且將對歐盟水法轉換為其國內(nèi)法時的缺陷進行修訂，但重新制定的水法不會在很大程度上背離歐盟水法的原則、目標和標準，從而與歐洲各國、與國際社會保持步調一致?？梢钥隙?，歐盟水法對英國的影響將是深遠的、不可忽視的。

總之，經(jīng)過百余年的發(fā)展，英國已經(jīng)形成了完備的城市水務治理法律框架（見圖5）。在議會立法方面，除了國家議會制定的水務基本法外，英格蘭、威爾士、蘇格蘭、北愛爾蘭的議會都針對自己轄區(qū)內(nèi)的水務治理頒布了相應的法律；在授權立法方面，從條例、部長令到戰(zhàn)略規(guī)劃、政府指南、技術標準，十分詳盡，每年更新；在水務立法進程中，英國還不斷吸納國際相關法律以充實和完善自身，建立起與本土國情相適應、具有國際視野的水務治理法律體系。

圖5 英國城市水務治理立法體系

三、英國城市水務立法的經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)及借鑒意義

英國百余年的城市水務立法進程積累了豐富而珍貴的經(jīng)驗，蘊含著一些具有普適意義的特質和價值，主要表現(xiàn)在如下方面:

第一，以問題為導向，遵循實踐邏輯。梳理英國水務立法百年發(fā)展進程，我們可以發(fā)現(xiàn)，問題導向是其立法工作的方法論。作為世界上最早工業(yè)化、城市化的國家，時代的重點問題、難點問題、突出問題、具體問題即為其立法的切入點、著力點，通過立法手段予以回應和治理，一直是其近代城市水務立法的宗旨所在。例如，在19世紀上半葉，當明確飲用水質污染是霍亂流行的根源時，通過制定《公共衛(wèi)生法》《公共衛(wèi)生（水）法》《都市水法》《河流（污染防治）法》等基本法，首次以國家的力量干預地方的城市治理事務，有效地促進了城市供水和排污服務體系的現(xiàn)代化建設；20世紀40～70年代，面對各地水務分散經(jīng)營、水資源碎片化管理所帶來的可持續(xù)難題，英國城市通過制定 《水法》《水資源法》等，建立起國有化水務體系和水資源綜合統(tǒng)一管理框架；20世紀80年代，面對國有水務體制運轉低效、公共財政難以為繼的困局，英國城市通過制定新的《水法》和《水工業(yè)法》《環(huán)境法》等，建立起水務市場化與政府監(jiān)管有機結合的新型制度。

堅持問題導向，不但使水務立法具有針對性、及時性，而且也使其具有實效性、可操作性，使法律真正成為行動的圭臬。更重要的是，由于立法的原動力源于本國內(nèi)部的實際需求，英國從未停止使法律不斷完善的步伐，成為原生型法制現(xiàn)代化的典范[17]，其水務法律的自主性、原創(chuàng)性特征鮮明，與本國政治體系、經(jīng)濟生態(tài)、社會基礎緊密契合。

第二，以法治為圭臬，堅持立法先行。英國是普通法系的典型國家，“法的統(tǒng)治”是普通法傳統(tǒng)中的首要原則，也是英國憲法的基石。這里的“法”是指“正式的法”（Regular Law），所謂正式的法，指以議會制定法為頂點的普通法和平衡法。由此可見，英國的法治原則與 “議會主權”（Sovereignty of Parliament）是一致的。英國水務立法的歷程顯現(xiàn)出這樣的原則性特征:一是立法先行，它要求一切政府活動都必須具有明確的法律依據(jù)，在法律缺位時排除任何行政活動；二是議會立法至上，堅持水務基本法的崇高法律位階和權威性；三是愈到晚近，授權立法愈普遍，授權立法嚴格遵循法律保留原則。正是由于秉持這些傳統(tǒng)，包括水務行業(yè)在內(nèi)的諸項公用事業(yè)的改革發(fā)展都嚴格遵循著法治主義路徑，保證每一步改革行動都具有法律依據(jù)和遵循法律程序。從根本上說，是英國的立法機關而不是行政機關有權決定水務改革發(fā)展的性質和進程；與此同時，授權立法又保障了行政系統(tǒng)的靈活性，使有關水務治理的初級立法通過二級立法而更具有動態(tài)適應性。

第三，以調試為路徑，堅持傳承改良。一方面，英國水務立法注重法統(tǒng)傳承，具有明顯的保守性、妥協(xié)性、漸進性、可持續(xù)性、改良性特點。一些創(chuàng)制于工業(yè)革命時代的水務法律，如 《1871年都市水法》《1878年公共衛(wèi)生（水）法》《1885年水費確定法》《1897年區(qū)議會（供水設備）法》等一批 19世紀晚期、20世紀初制定的法律，迄今依然被保留著并處于有效狀態(tài)，法統(tǒng)的生命力可見一斑。而另一方面，在傳統(tǒng)內(nèi)容和形式的基礎上，他們又自主調試、持續(xù)修法、與時俱進，以適應時代的變遷和經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，從而使水法體系中的歷史基礎與現(xiàn)實情況保持完整的聯(lián)系和有機的結合。以適用于英格蘭和威爾士的《水法》為例，英國議會早在1945年就匯集了早期立法成果，頒布了第一部《水法》，此后于 1948年、1973年、1981年、1983年、1989年、2003年、2014年進行了 7 次修改，不斷完善其核心內(nèi)容（如圖6所示），激發(fā)法律與時俱進的活力。此外，還圍繞《水法》進行配套立法，形成了一套適應水務治理新形勢的完整的法律體系，并不斷修修補補，使其臻于完善。

圖6 英國《水法》的主要修改歷程

第四，以自治為基礎，促進法律協(xié)調。英國素有“地方自治之家”的美譽，“是一個政治聯(lián)盟之內(nèi)幾個法律制度并存的國家，在法律、組織和慣例方面有相當大的差異?！盵18]在此歷史基礎上，現(xiàn)代英國實行地方分權型的單一制國家結構形式，一方面中央政府集中了國家最高權力，地方政府的權力來自于中央的授權；另一方面通過地方自治保持地方政府的相對獨立性[19]。正是在這樣的政治框架和河岸權傳統(tǒng)下⑥[20]，英國自《1930年土地排水法》起步，經(jīng)過長達半個多世紀的努力，建立起水資源國家所有的綜合管理制度。20世紀90年代末以來，隨著中央政府對蘇格蘭、北愛爾蘭和威爾士下放權力，水務治理被劃歸地方立法范疇，國家議會及其內(nèi)閣部門制定的水務法律政策主要在英格蘭和威爾士實施⑦，蘇格蘭議會、北愛爾蘭議會制定的法律只在本地實施。但這并不表明各地自行其是，而是在水資源國家所有的框架下實施綜合管理，在水環(huán)境生態(tài)平衡、流域水資源存量和質量的評估標準及方式、人類用水（包括飲用水、游泳水等）水質管理、供水和排污服務標準等方面須保持一致。英國十分重視區(qū)域間的協(xié)調發(fā)展，重視地方立法與國家立法的有效銜接和協(xié)調。近年來，英格蘭、威爾士、蘇格蘭和北愛爾蘭四個地區(qū)的水務部門愈益重視合作的重要性，開始采取政府間合作協(xié)議的方式，解決各地區(qū)在水資源保護、水服務提供、水務市場開放等方面的法律協(xié)調問題。除了促進地區(qū)間法律協(xié)調外，英國還重視綜合性立法(如公用事業(yè)法、公共服務法、競爭法等)與水務行業(yè)立法、水務行業(yè)內(nèi)不同部門（如水資源保護機構、水價監(jiān)管機構）政策規(guī)則之間的協(xié)同性，以提高整個行業(yè)的適應能力。

不過，統(tǒng)觀英國城市水務立法的歷史和現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)也存在著一些問題，如法律體系過度臃腫、法律條文過度瑣細、法令修改過度頻繁等，這在一定程度上影響了立法的價值。

法律是治國之重器，良法是善治之前提。英國是世界上最早制定城市水務法律的國家之一，其特點是制定一個基本水法，內(nèi)容包括了水資源開發(fā)保護、水務管理體制等基本政策，并隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展不斷修改。英國城市水務法律具有鮮明的英美法系特征，強調分權和制衡，同時強調相關利益各方對涉水事務的共同治理，必須保證各方利益相關者都能參與到法律制訂和調整的過程中，并且明確各方的權、責、利及具體涉水事務的操作流程和規(guī)則。中國的水務改革也需要有相應的法律和法規(guī)基礎。與英國不同的是，中國水務改革主要實行法律優(yōu)先原則，這一方面給予行政機關以較大的探索空間，充分發(fā)揮了行政機關的靈活性、主動性；但另一方面也可能會因為法的位階較低、穩(wěn)定性不足而導致政策的不連貫。因此，健全中國城市水務治理的法律體系，注重提高立法位階、穩(wěn)定法律制度，是城市水務改革良性運行的根本保障。

注：

①相對而言，屬于聯(lián)合王國地方法的水法較少，最近40年只有兩部，即《塞文垂水務局法》（Severn-Trent Water Authority Act 1983）和《利文湖和洛哈伯水力訂單確認法》（Loch Leven and Lochaber Water Power Order Confirmation Act 1995）。

②北愛爾蘭議會擬定、由英王樞密院令的形式發(fā)布。

③指根據(jù)法律規(guī)定的程序制定的成文法文件，或稱“制定法文件”。

④說明:（1）威爾士國民議會、蘇格蘭議會成立于1999年，北愛爾蘭議會成立于 1998年；（2）查閱關鍵詞為“水”。來源:英國政府立法網(wǎng)（http://www.legislation.gov.uk）。

⑤Ofwat 即水務辦公室（Office Of Water Services）的簡稱，是目前英國水務監(jiān)管局（Water Services Regulation Author-ity）的前身，但該簡稱一直被沿用。

⑥歷史上，英國長期奉行河岸權制度，水權依附于土地權利且不可與土地分割，不存在私人對水資源的獨立的所有權。

⑦2006年以來，威爾士國民議會也被賦予更多的自治立法權，其所制定的水務法律及相應的授權立法只在威爾士實施。