王曉琳

設(shè)區(qū)市地方立法“虛化”現(xiàn)象探析

所謂設(shè)區(qū)市地方立法中的“虛化”現(xiàn)象，是指設(shè)區(qū)市的人大常委會(huì)制定法規(guī)設(shè)定的條款空洞、務(wù)虛，有地方特色且有實(shí)質(zhì)性、可操作性內(nèi)容的條款少，而所定條款倡導(dǎo)性、鼓勵(lì)性、原則性、強(qiáng)調(diào)性的內(nèi)容較多。實(shí)踐中，堅(jiān)持立法條款不“虛化”是實(shí)現(xiàn)設(shè)區(qū)市地方立法條款不沖突、有特色、可操作原則的有效途徑，只有去除或者減少了“虛化”的內(nèi)容，才能確保設(shè)區(qū)市所制定的法規(guī)不僅具有可操作性而且具有實(shí)用性。

設(shè)區(qū)市的地方性法規(guī)“虛化”內(nèi)容表現(xiàn)形式：一是所定條款原則性規(guī)定較多，特別是在所制定地方條例的總則中，常常會(huì)規(guī)定一條或者幾條本條例應(yīng)當(dāng)遵循的原則，但其內(nèi)容卻常常是與此條例規(guī)范的事項(xiàng)并不完全相符。如：《××市城市飲用水水源保護(hù)條例》第四條“城市飲用水水源保護(hù)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理的原則……?！?二是所定條款鼓勵(lì)性規(guī)定內(nèi)容較多。常常是從國(guó)家或者有關(guān)部門制定的法律法規(guī)和政策文件中引用一些口號(hào)似的鼓勵(lì)性的語(yǔ)句，規(guī)定到法規(guī)之中。如：《××市文物保護(hù)條例》第六條“鼓勵(lì)公民、法人和其他社會(huì)組織依法設(shè)立文物保護(hù)基金，或者通過(guò)捐贈(zèng)、舉辦公益性活動(dòng)等方式參與文物保護(hù)”。?三是所定條款倡導(dǎo)性內(nèi)容較多。往往利用“加強(qiáng)……”“改進(jìn)……”“推動(dòng)……”“支持……”等語(yǔ)句。如：《××市城市飲用水水源保護(hù)條例》第八條第一款“各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)宣傳教育，增強(qiáng)公眾城市飲用水水源保護(hù)意識(shí)”。?這些“虛化”規(guī)定的行為規(guī)范，由于沒(méi)有可操作性，實(shí)踐中也難以得到具體落實(shí)而形同虛設(shè)。

設(shè)區(qū)市的地方性法規(guī)中大量出現(xiàn)“虛化”內(nèi)容的主要原因：一是對(duì)法的本質(zhì)含義不理解。對(duì)政策和法律的主要區(qū)別吃不準(zhǔn)、悟不透。因此，常常在所制定的法規(guī)條例中引用一些行政政策性的規(guī)定。二是在地方立法實(shí)踐中，過(guò)度追求法規(guī)體例的完整和內(nèi)容的全面，導(dǎo)致把一些號(hào)召、強(qiáng)調(diào)性的規(guī)定寫入法規(guī)之中。三是項(xiàng)目選題不科學(xué)?；蛘吡⒎?xiàng)目太寬泛、大而空，法規(guī)內(nèi)容不易把握，或者立法項(xiàng)目太冷辟，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人民群眾關(guān)注的問(wèn)題離得遠(yuǎn)，不切合實(shí)際。

設(shè)區(qū)市的地方立法中重復(fù)立法現(xiàn)象探析

重復(fù)立法，是指照抄上位法。根據(jù)上位法的要求，設(shè)區(qū)市的人大常委會(huì)要針對(duì)本地區(qū)的特點(diǎn)和管理本地區(qū)事務(wù)的需要，制定具有地方特色，針對(duì)性強(qiáng)的地方性法規(guī)，而重復(fù)立法則是有違此原則。2015年設(shè)區(qū)的市具有立法權(quán)以來(lái)，各設(shè)區(qū)的市人大立法機(jī)關(guān)——市人大常委會(huì)、立法審議機(jī)構(gòu)——市人大法制委、立法工作具體機(jī)構(gòu)——市人大常委會(huì)法工委等有關(guān)單位和人員對(duì)于立什么樣的法的問(wèn)題，客觀來(lái)說(shuō)是沒(méi)有什么經(jīng)驗(yàn)的。幾年來(lái)的地方立法情況表明，設(shè)區(qū)市的地方立法一直存在著一種傾向，就是喜歡大而全、高大上，喜歡追求內(nèi)容上的全面、結(jié)構(gòu)上的完整、體例上的完美。為了達(dá)到這樣一種完美，不管不顧地方立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守的“有特色”的原則，大量照搬照抄國(guó)家法律、法規(guī)或者其他上位法的完整條款，并美其名曰遵循地方立法應(yīng)堅(jiān)守“有依據(jù)原則”。這樣做的結(jié)果是：造成地方立法《條例》中制定大量空、虛、原則性的條款，浪費(fèi)了有限立法資源;導(dǎo)致所立之法缺乏地方特色，沒(méi)有針對(duì)性，很多法規(guī)成為擺設(shè);致使設(shè)區(qū)市的地方政府執(zhí)法部門無(wú)法使用該地方法規(guī)《條例》解決現(xiàn)實(shí)執(zhí)法中的法律問(wèn)題。

以我市為例，參考其他設(shè)區(qū)市的地方立法情況，綜合研究分析，筆者認(rèn)為重復(fù)立法的具體表現(xiàn)形式主要有：一是整體重復(fù)。把上位法的有關(guān)條款整條整段，原封不動(dòng)移植照抄到本市所立的地方法規(guī)條例之中。如設(shè)區(qū)市的地方立法在設(shè)定法律責(zé)任一章中，常常把上位法的規(guī)定原封不動(dòng)的引用下來(lái)。二是部分重復(fù)。對(duì)上位法某些條款中的部分內(nèi)容、語(yǔ)句進(jìn)行照搬照抄到本市所立的地方法規(guī)條例中。三是改造重復(fù)?！皩?duì)上位法某一條款，釆取斷章取義的方式進(jìn)行改造”?，有的改變?cè)瓧l款的表述方式，有的改換原條款用語(yǔ)、詞句并引用到本市所立的地方法規(guī)條例中。四是組合重復(fù)。把上位法的幾個(gè)意思相近或者邏輯相似條款，按照自己的需要進(jìn)行語(yǔ)言重組、改頭換面形成新的條款引用到本市所立的地方性法規(guī)中。

為什么在設(shè)區(qū)市的地方立法中會(huì)產(chǎn)生如此嚴(yán)重的重復(fù)立法？究其原因：一是為完成立法目標(biāo)。設(shè)區(qū)市的地方人大擁有立法權(quán)后，每年都要制定完成兩部左右的立法計(jì)劃。但設(shè)區(qū)市的地方立法開始時(shí)間不長(zhǎng)，沒(méi)有立法經(jīng)驗(yàn)，為了完成此項(xiàng)工作，突出立法成果，因此，對(duì)那些本身沒(méi)有立法的必要性，又沒(méi)有解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題內(nèi)容的地方法規(guī)條例，為了完成立法任務(wù)只好去抄襲上位法。二是為了追求體例好看——這是設(shè)區(qū)市的地方立法工作者完美主義的表現(xiàn)。設(shè)區(qū)市的地方法規(guī)著重解決的是現(xiàn)實(shí)中的問(wèn)題，在立法體例中可以采取《條例》《規(guī)定》《辦法》《決定》等多種立法體例。實(shí)踐中，設(shè)區(qū)市的地方立法工作者特別是對(duì)于所立地方法規(guī)有內(nèi)容相同的上位法時(shí)，喜歡追求與上位法的一致。操作中，大量的重復(fù)、抄襲上位法。三是為了完成領(lǐng)導(dǎo)點(diǎn)題而立法。設(shè)區(qū)市的地方立法項(xiàng)目來(lái)源于地方政府的建議、人大代表的建議和向社會(huì)征集的項(xiàng)目建議，很多建議立法的項(xiàng)目有立法的必要性而沒(méi)有立法緊迫性，可以不作為正式立法項(xiàng)目。然而如果是地方主要領(lǐng)導(dǎo)點(diǎn)題的項(xiàng)目，盡管缺乏立法的緊迫性、可行性，但是，為了突出地方立法的政治性，地方立法工作機(jī)構(gòu)和地方立法工作者常常把領(lǐng)導(dǎo)點(diǎn)題的項(xiàng)目作為正式立法項(xiàng)目，并且為了完成任務(wù)，不得不采取大量抄襲上位法的做法。

設(shè)區(qū)市地方立法“虛化”重復(fù)的解決辦法

根據(jù)立法法的規(guī)定，設(shè)區(qū)市的地方立法機(jī)關(guān)在立法體系的層級(jí)上屬于最低一級(jí)，其政府機(jī)關(guān)在國(guó)家的行政體系中屬于執(zhí)行的層級(jí)。因此，設(shè)區(qū)市人大的地方立法，更應(yīng)該結(jié)合本地實(shí)際，注重解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。也就是地方立法工作者嘴上常說(shuō)的地方性法規(guī)中要強(qiáng)調(diào)可行性、針對(duì)性，突出可操作性。

為解決設(shè)區(qū)市地方立法中普遍存在的“虛化”重復(fù)現(xiàn)象，減少地方性法規(guī)中無(wú)實(shí)質(zhì)內(nèi)容、不可操作的問(wèn)題和鼓勵(lì)性、號(hào)召性、強(qiáng)調(diào)性的內(nèi)容過(guò)多過(guò)亂的問(wèn)題，確保不抵觸、有特色、可操作的立法基本原則得到有效實(shí)施，全面提升立法質(zhì)量，本人認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手：

加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)。提高立法能力的方式方法很多，但其中關(guān)鍵一個(gè)途徑就是需要通過(guò)加強(qiáng)培訓(xùn)來(lái)幫助提高，尤其是要解決社區(qū)的市立法中存在的立法經(jīng)驗(yàn)不足、立法能力欠缺等問(wèn)題。設(shè)區(qū)的市要加強(qiáng)對(duì)人大常委會(huì)組成人員和立法工作人員的教育培訓(xùn)力度，提高市人大常委會(huì)審議法規(guī)案的能力。利用常委會(huì)法制講座、立法研究基地等有效平臺(tái)，有計(jì)劃、有安排地組織各類立法培訓(xùn)班，邀請(qǐng)立法專家、資深工作者授課，傳授立法經(jīng)驗(yàn)，提高立法業(yè)務(wù)水平。避免對(duì)政策和法律的主要區(qū)別吃不準(zhǔn)、悟不透，在制定的法規(guī)條例中引用一些行政政策性的規(guī)定。

強(qiáng)化問(wèn)題導(dǎo)向。在法規(guī)立項(xiàng)、起草、審議過(guò)程中，通過(guò)組織專題調(diào)研、發(fā)函征求意見、刊發(fā)公告、座談?wù)撟C、實(shí)地考察等多種形式，廣泛征集立法項(xiàng)目建議，深入論證立法需求程度和條件成熟度，認(rèn)真分析研究每部法規(guī)需要解決的重點(diǎn)問(wèn)題，針對(duì)這些問(wèn)題研究設(shè)計(jì)相應(yīng)的制度規(guī)范，保障立出來(lái)的法規(guī)站得住、行得通、真管用。堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，就能避免為完成立法目標(biāo)而立法或者為了領(lǐng)導(dǎo)的點(diǎn)題而立法，把沒(méi)有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的行為規(guī)范用一些“虛化”內(nèi)容來(lái)表述;堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，避免把一些號(hào)召性、強(qiáng)調(diào)性的規(guī)定寫入法規(guī)之中。

轉(zhuǎn)變立法觀念。設(shè)區(qū)的市所制定的地方條例與上位法題目一樣時(shí)，要堅(jiān)持一條都不照搬照抄上位法，而是針對(duì)本地特點(diǎn)和需求，不追求法規(guī)體例的完整和內(nèi)容的全面，能寫幾條就寫幾條。具體說(shuō)來(lái)，在制定實(shí)施地方法規(guī)時(shí)，應(yīng)該形成這樣一種模式：第一條“有關(guān)法律、行政法規(guī)有規(guī)定的從其規(guī)定"。第二條開始就寫法律沒(méi)有的而地方補(bǔ)充完善的，有幾條就寫幾條。這樣，審議法規(guī)的人會(huì)一目了然，明白新立的法規(guī)想解決什么問(wèn)題，制定的行為規(guī)范是否正確、合理，執(zhí)法人員也可以清清楚楚知道應(yīng)該執(zhí)行什么，更重要的是守法的人們也可以完全明白自己該做什么。

科學(xué)選題立項(xiàng)。立法項(xiàng)目的選題上要緊扣實(shí)際，注意上情和下情的結(jié)合。既不能超越立法法規(guī)定的立法權(quán)限，也不得打擦邊球、鉆空子。在設(shè)區(qū)市的立法實(shí)踐中，可以先以地方政府規(guī)章形式立法，進(jìn)行先行先試。要堅(jiān)持少而精、急需先立、先易后難原則，結(jié)合自身實(shí)際量力而行。堅(jiān)持寧缺毋濫，成熟一個(gè)立一個(gè)，堅(jiān)決反對(duì)立法政績(jī)化傾向。從而避免設(shè)區(qū)市的地方立法中立法項(xiàng)目的選題不科學(xué)。

參考文獻(xiàn)

?《開封市城市飲用水源保護(hù)條例》第四條規(guī)定內(nèi)容

?《開封市文物保護(hù)條例》第六條規(guī)定內(nèi)容

?《開封市城市飲用水水源保護(hù)條例》第八條第一款規(guī)定內(nèi)容

?王子林.地方立法重復(fù)空泛現(xiàn)象的分析與對(duì)策.人大研究，2018.11

（作者單位：廣西師范大學(xué)）