陳步卿

[摘要] 作者對當(dāng)前衛(wèi)生健康監(jiān)督執(zhí)法體系建設(shè)中面對的多方面挑戰(zhàn)進(jìn)行了概述與分析，并提出應(yīng)從機(jī)構(gòu)人力資源建設(shè)、執(zhí)法資源合理配置、監(jiān)管手段變革創(chuàng)新、法制體系調(diào)整優(yōu)化、機(jī)構(gòu)主體地位認(rèn)可這5個(gè)方面加以應(yīng)對，以供決策者借鑒。

[關(guān)鍵詞] 衛(wèi)生健康監(jiān)督執(zhí)法體系;挑戰(zhàn);對策

[中圖分類號(hào)] R19 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1672-5654（2019）12（a）-0161-03

Analysis of the Challenges Facing the Current Health and Health Supervision and Law Enforcement System

CHEN Bu-qing

Nantong Health Supervision Institute， Nantong， Jiangsu Province， 226006 China

[Abstract] The author summarizes and analyzes the various challenges faced in the current health and health supervision and law enforcement system construction， and proposes that it should be from the human resources construction of the organization， the rational allocation of law enforcement resources， the reform and innovation of the regulatory means， the adjustment and optimization of the legal system， and the main body of the institution. The five aspects of status recognition are addressed for decision makers to learn from.

[Key words] Health and health supervision and enforcement system; Challenge; Countermeasure

建設(shè)科學(xué)高效的衛(wèi)生健康監(jiān)督執(zhí)法體系既是深化衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)改革及應(yīng)對有關(guān)職能調(diào)整轉(zhuǎn)變的必然要求，更是對全方位全周期保障人民健康的有力支撐。當(dāng)前衛(wèi)生健康監(jiān)督執(zhí)法體系建設(shè)面對著來自多方面的挑戰(zhàn)，決策者必須充分加以認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)應(yīng)對能力。

1? 衛(wèi)生健康監(jiān)督執(zhí)法體系建設(shè)面對的挑戰(zhàn)分析

該研究認(rèn)為衛(wèi)生健康監(jiān)督執(zhí)法體系建設(shè)主要面對有以下4個(gè)方面的挑戰(zhàn)。

1.1? 新法律法規(guī)出臺(tái)及機(jī)構(gòu)職責(zé)調(diào)整要求衛(wèi)生健康監(jiān)督執(zhí)法體系更新結(jié)構(gòu)及內(nèi)容進(jìn)行適應(yīng)性變革

2016年底公布，于2017年7月1日起施行的《中華人民共和國中醫(yī)藥法》喚起了政府對中醫(yī)衛(wèi)生監(jiān)督工作的地位重視，必然對中醫(yī)監(jiān)督相關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、監(jiān)督人員的數(shù)量及素質(zhì)提升提出更高的要求，同時(shí)法律規(guī)定中醫(yī)診所的設(shè)置審批改為備案制，也給中醫(yī)服務(wù)監(jiān)管工作帶來了更多壓力[1];2018年10月1日起施行的《醫(yī)療糾紛預(yù)防和處理?xiàng)l例》拓寬了對醫(yī)療機(jī)構(gòu)違規(guī)行為的處罰范圍及力度，也需要醫(yī)療服務(wù)監(jiān)督人員加強(qiáng)自身執(zhí)法業(yè)務(wù)能力建設(shè)以自如運(yùn)用新法規(guī);2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革組建國家衛(wèi)生健康委員會(huì)，原衛(wèi)生行政部門增加了控?zé)?、老齡工作、職業(yè)安全健康監(jiān)督管理等職責(zé)，職業(yè)安全健康監(jiān)督管理職責(zé)的回歸帶來了重建職業(yè)安全健康監(jiān)督隊(duì)伍及衛(wèi)生健康監(jiān)督執(zhí)法重心重新布局等問題。

1.2? 經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展及人口結(jié)構(gòu)性變化要求衛(wèi)生健康監(jiān)督執(zhí)法體系轉(zhuǎn)變服務(wù)和管理進(jìn)行創(chuàng)新型發(fā)展

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人民群眾對衛(wèi)生和健康產(chǎn)生更多層次、多樣化、高質(zhì)量的需求，加之我國人口結(jié)構(gòu)性問題日益突出，老齡化進(jìn)程加快，衛(wèi)生健康產(chǎn)業(yè)蓬勃興起。當(dāng)前醫(yī)療美容、養(yǎng)老護(hù)理、健康體檢、互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療、DNA檢查等需求量激增的行業(yè)突飛猛進(jìn)，與此同時(shí)行業(yè)內(nèi)各種亂象也突顯：醫(yī)療美容機(jī)構(gòu)亂收費(fèi)、非法放貸、超類別手術(shù)，虛假廣告引發(fā)大量投訴舉報(bào);護(hù)理院門檻設(shè)置過高，不少護(hù)理院的實(shí)際運(yùn)行中醫(yī)護(hù)人員配比達(dá)不到設(shè)置時(shí)的要求，老人在護(hù)理院內(nèi)發(fā)生意外，部分老人家屬以此為由漫天要價(jià)索賠，嚴(yán)重打擊了社會(huì)辦醫(yī)養(yǎng)老的積極性。健康體檢上市公司任用無證人員從事體檢，招致社會(huì)熱議;不少互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療及基因檢測機(jī)構(gòu)利用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行夸大、虛假宣傳的現(xiàn)象日益增多，而相關(guān)立法和審議的步驟和過程復(fù)雜，不能完全與衛(wèi)生健康產(chǎn)業(yè)的發(fā)展同步匹配。互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療等新興產(chǎn)業(yè)的獨(dú)特性往往通常需要多部門涉入監(jiān)管，如市場監(jiān)督管理部門、工信部門、衛(wèi)生健康監(jiān)督部門、公安部門等。但是多重監(jiān)管往往異化為無人監(jiān)管，衛(wèi)生健康監(jiān)督執(zhí)法職能往往也得不到較好履行。為應(yīng)對我國存在的人口結(jié)構(gòu)性問題，全面兩孩政策推行，這同時(shí)要求母嬰保健的監(jiān)督管理與服務(wù)工作必須跟上，以保障婦幼健康權(quán)益。

1.3? 政府法治化進(jìn)程加快及健全社會(huì)治理體系要求衛(wèi)生健康監(jiān)督執(zhí)法體系遵循法治公平的軌道提升社會(huì)影響力

衛(wèi)生健康監(jiān)督領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)全面的法治化，是衛(wèi)生健康事業(yè)改革發(fā)展的根本保障。為有效規(guī)范衛(wèi)生健康執(zhí)法行為，目前國家大力推進(jìn)：“雙隨機(jī)一公開”抽查機(jī)制，增強(qiáng)監(jiān)督員責(zé)任意識(shí)，創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制，促進(jìn)公平、有效、透明地進(jìn)行事中事后監(jiān)管;衛(wèi)生健康行政執(zhí)法全過程記錄工作制度，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，保障和監(jiān)督有效履行職責(zé)。同時(shí)健全社會(huì)治理體系尤其是健全社會(huì)治理評(píng)價(jià)體系中的信用評(píng)價(jià)體系是最迫切和現(xiàn)實(shí)的需要。建立醫(yī)療衛(wèi)生等相關(guān)行業(yè)的信用記錄體系，對列入“黑名單”的機(jī)構(gòu)或個(gè)人進(jìn)行聯(lián)合懲戒等舉措勢在必行。這些都要求衛(wèi)生健康監(jiān)督執(zhí)法體系的建設(shè)高質(zhì)的要求。

1.4? 實(shí)際執(zhí)法隊(duì)伍的法律主體地位存在問題始終制約著衛(wèi)生健康監(jiān)督執(zhí)法體系的發(fā)展，需要更高政治智慧以求破解

我國的衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的實(shí)際執(zhí)行者是各地的衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，而法律明確規(guī)定的執(zhí)法主體是衛(wèi)生行政主管部門，衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的法律地位始終沒有得到完全認(rèn)可[2]。衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)作為衛(wèi)生行政部門委托的行政執(zhí)法執(zhí)行機(jī)構(gòu)，不具備執(zhí)法主體地位，執(zhí)法隊(duì)伍與執(zhí)法主體不一致，極大削弱了衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的獨(dú)立性、權(quán)威性，降低了衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的執(zhí)法效率，也從根本上影響了國家衛(wèi)生監(jiān)督管理職能的落實(shí)[3]。這一深層次的體制問題對衛(wèi)生健康監(jiān)督執(zhí)法體系中的人、財(cái)、物的投入、運(yùn)行效率都有較大影響，需要更高的政治智慧以求破解。

綜上可以看出我國衛(wèi)生健康監(jiān)督執(zhí)法體系建設(shè)面對著多方面的挑戰(zhàn)，對衛(wèi)生健康監(jiān)督執(zhí)法體系在機(jī)構(gòu)人力資源建設(shè)、執(zhí)法資源合理配置、監(jiān)管手段變革創(chuàng)新、法制體系調(diào)整優(yōu)化、機(jī)構(gòu)主體地位認(rèn)可上提出了更高要求。

2? 對策建議

衛(wèi)生健康監(jiān)督執(zhí)法體系高質(zhì)量建設(shè)必須從以下多處發(fā)力。

2.1? 機(jī)構(gòu)人力資源建設(shè)

衛(wèi)生健康監(jiān)督人才隊(duì)伍建設(shè)是衛(wèi)生健康監(jiān)督執(zhí)法體系建設(shè)的基礎(chǔ)與核心，衛(wèi)生監(jiān)督員是完成衛(wèi)生監(jiān)督任務(wù)的重要資源[4]。衛(wèi)生健康監(jiān)督人力資源建設(shè)需在壯大監(jiān)督人員數(shù)量、提升監(jiān)督員執(zhí)法能力、增強(qiáng)對人才吸引力方面下功夫。機(jī)構(gòu)應(yīng)充分利用中醫(yī)監(jiān)督、職業(yè)安全健康監(jiān)督管理等職能增加的契機(jī)，申請擴(kuò)充人員編制，同時(shí)各地根據(jù)實(shí)際情況充分利用衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)管的人數(shù)優(yōu)勢，筑牢基層衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法網(wǎng)底。提升監(jiān)督員綜合素質(zhì)不但要做好對新招聘錄用人員業(yè)務(wù)領(lǐng)域的系統(tǒng)培訓(xùn)，更要針對性地增強(qiáng)對監(jiān)督員法制意識(shí)及信息化執(zhí)法的能力培養(yǎng)。提高衛(wèi)生健康監(jiān)督專家人才的待遇、加大對衛(wèi)生健康監(jiān)督優(yōu)秀工作者的獎(jiǎng)勵(lì)力度，拓寬年輕衛(wèi)生監(jiān)督員的上升路徑，防止人才流失。

2.2? 執(zhí)法資源合理配置

政府要科學(xué)決策投入，使衛(wèi)生健康監(jiān)督執(zhí)法體系內(nèi)的各項(xiàng)資源得到更加合理配置[5]。根據(jù)省、市、縣各級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的資源配置不同特點(diǎn)及影響職能落實(shí)的因素，分別加以對待。我國省級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的資源配置特點(diǎn)是：省級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人員數(shù)量、設(shè)備、可支配的費(fèi)用都是配置最充足的，條件是最好的，省級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的重要職能是：調(diào)研分析、總結(jié)匯報(bào)、制定政策及對下級(jí)機(jī)構(gòu)的衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作進(jìn)行培訓(xùn)指導(dǎo)等，這些決定了省級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)最主要的資源需求是優(yōu)質(zhì)人才。因此建議加強(qiáng)對省級(jí)機(jī)構(gòu)人員的培訓(xùn)教育及完善優(yōu)質(zhì)人才的上升路徑。市級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)位于省級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)與縣級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間，發(fā)揮上傳下達(dá)作用的同時(shí)，也承擔(dān)有完成好市轄區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督工作的任務(wù)。市級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)要完成好上述工作必須依靠優(yōu)良的執(zhí)法裝備。因此建議加大對市級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)法裝備更新的投入力度，夯實(shí)執(zhí)法力量[6]?？h級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)是建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)及功能完善的衛(wèi)生監(jiān)督體系過程中最重要的一環(huán)?？h級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)承擔(dān)著最繁重的監(jiān)督檢查、行政處罰等任務(wù)，最缺人和物[7]。所以建議加強(qiáng)縣級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人員及執(zhí)法設(shè)備的數(shù)量配備，有力地推動(dòng)基層衛(wèi)生監(jiān)督工作的順利開展[8]。

2.3? 監(jiān)管手段變革創(chuàng)新

衛(wèi)生健康監(jiān)督執(zhí)法工作具有特強(qiáng)的專業(yè)性，不同于一般的執(zhí)法工作，衛(wèi)生健康監(jiān)督執(zhí)法中不少工作的完成要依賴于高效精確的執(zhí)法設(shè)備幫助，執(zhí)法設(shè)備及監(jiān)管手段更新對衛(wèi)生健康監(jiān)督執(zhí)法職能的實(shí)現(xiàn)意義非凡。傳統(tǒng)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法方式跟不上當(dāng)今形勢的發(fā)展，必須充分發(fā)揮科技創(chuàng)新和信息化的引領(lǐng)支撐作用，開展游泳場所在線監(jiān)測、醫(yī)療廢物全過程監(jiān)測、醫(yī)院消毒在線監(jiān)測，互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療監(jiān)管等工作，加大推進(jìn)衛(wèi)生監(jiān)督信息化建設(shè)，革新衛(wèi)生健康監(jiān)督監(jiān)管及服務(wù)模式[9]。與此同時(shí)，積極探索多元化監(jiān)管方式，持續(xù)推進(jìn)衛(wèi)生健康行業(yè)誠信體系建設(shè)和失信聯(lián)合懲戒機(jī)制，大力幫助引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)組建，充分發(fā)揮現(xiàn)代化社會(huì)治理體系的效用。

2.4? 法律體系調(diào)整優(yōu)化

科學(xué)合理的法律體系是衛(wèi)生健康執(zhí)法體系行使職權(quán)的根基。法律體系調(diào)整優(yōu)化要分層進(jìn)行：推動(dòng)基本醫(yī)療衛(wèi)生法立法工作;完善衛(wèi)生健康法律法規(guī)體系，加快對醫(yī)療、醫(yī)藥、醫(yī)保等發(fā)展較快領(lǐng)域的法律法規(guī)編制修訂工作;做好部門規(guī)章適時(shí)調(diào)整，如修改《學(xué)校衛(wèi)生監(jiān)督工作規(guī)范》等規(guī)范中不切實(shí)際、難以操作的規(guī)定，以便更好開展相關(guān)工作[10];加強(qiáng)規(guī)范性文件的合法性審查，定期清理不合時(shí)宜的文件;健全衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)體系，促進(jìn)強(qiáng)制性衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施，并建議將部分醫(yī)院感控的推薦性標(biāo)準(zhǔn)改為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)以切實(shí)控制醫(yī)院感染風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)“放管服”改革要落到需要國家鼓勵(lì)扶持發(fā)展的衛(wèi)生健康產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵領(lǐng)域，如研究制定對康復(fù)、老年病、長期護(hù)理等機(jī)構(gòu)更為合理的準(zhǔn)入門檻以服務(wù)全局。如應(yīng)將護(hù)理院設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)中的“每床至少配備0.8名護(hù)理人員”比例進(jìn)一步降低以切合實(shí)際?，F(xiàn)實(shí)情況是我國護(hù)理院護(hù)理人員的薪酬待遇普遍較低，從事的工作枯燥乏味，時(shí)間長強(qiáng)度大。我國人口老齡化程度加深，適合護(hù)理工作的勞動(dòng)力比例也不高，除非充滿奉獻(xiàn)精神，一般有更好選擇的年輕人不愿在護(hù)理院長期從事護(hù)理工作。我們長期護(hù)理產(chǎn)業(yè)起步時(shí)間不長，護(hù)理機(jī)構(gòu)贏利空間比較有限，壓縮人員工資也是無奈之舉。再對護(hù)理人員數(shù)量上作過高要求，會(huì)造成護(hù)理人員個(gè)人薪酬待遇更得不到提升，護(hù)理人員進(jìn)一步流失，護(hù)理機(jī)構(gòu)要想繼續(xù)存在，要么大幅增加投入，要么違規(guī)運(yùn)行（不符合設(shè)置護(hù)理院的人員數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)要求）。違規(guī)運(yùn)行的結(jié)果往往是一旦護(hù)理院中發(fā)生護(hù)理意外會(huì)面臨持續(xù)不斷的糾紛和巨額賠償。所以設(shè)置相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)不能完全從理想條件模型下設(shè)想和參照外國標(biāo)準(zhǔn)，要充分考慮國情等實(shí)際情況。

2.5? 機(jī)構(gòu)主體地位認(rèn)可

衛(wèi)生健康監(jiān)督機(jī)構(gòu)“主體法律地位”的變更，不會(huì)一蹴而就，需要法律的不斷完善。這需要從頂層設(shè)計(jì)上作有勇氣的調(diào)整，而各級(jí)衛(wèi)生健康監(jiān)督機(jī)構(gòu)目前可以做的是：大力開展專項(xiàng)整治、重點(diǎn)監(jiān)督等檢查，回應(yīng)群眾關(guān)切的衛(wèi)生健康問題，讓百姓有切身衛(wèi)生健康權(quán)益得到有效充分保障的安全感，提高社會(huì)影響力;推動(dòng)衛(wèi)生健康監(jiān)督執(zhí)法信息的公開及依法責(zé)任追究，提升機(jī)構(gòu)的社會(huì)公信力;加強(qiáng)正面宣傳引導(dǎo)，通過電視、廣播、報(bào)紙和網(wǎng)絡(luò)等媒體加強(qiáng)對公眾與的衛(wèi)生健康相關(guān)的生活提醒服務(wù)，廣泛宣傳相關(guān)法律法規(guī)，提高各界對衛(wèi)生健康監(jiān)督工作的關(guān)注重視程度。通過這些措施，提升衛(wèi)生健康監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法工作的社會(huì)效果和取得法律地位之外的主體地位認(rèn)可，為衛(wèi)生健康監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)的法律地位的完全認(rèn)可，奠定基礎(chǔ)條件[2]。

3? 總結(jié)

衛(wèi)生與健康事業(yè)發(fā)展越來越被政府重視，健康中國建設(shè)和全面依法治國深入推進(jìn)，為提升衛(wèi)生健康治理的現(xiàn)代化水平提供的有力保證。衛(wèi)生健康監(jiān)督體系建設(shè)過程中雖然存在不少困難挑戰(zhàn)，但更面臨著難得的發(fā)展機(jī)遇。通過加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，切實(shí)在機(jī)構(gòu)人力資源建設(shè)、執(zhí)法資源合理配置、監(jiān)管手段變革創(chuàng)新、法制體系調(diào)整優(yōu)化、機(jī)構(gòu)主體地位認(rèn)可等方面下足功夫，必能開創(chuàng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的衛(wèi)生健康監(jiān)督新篇章。

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（收稿日期：2019-09-05）