楊逐原

（中國人民大學 新聞學院，北京 100872）

改革開放后的很長一段時間，我國的戰(zhàn)略目標是發(fā)展經濟，這一時期的社會政策實際上是為經濟政策服務的。其實，社會政策和經濟政策是互補的，社會政策的改革成功與否，直接關系到經濟政策的合理與否。我們知道，我國在推動經濟發(fā)展的過程中出現(xiàn)了內部和外部經濟的失衡，進而導致經濟發(fā)展出現(xiàn)了結構性問題——內部需求不足導致經濟發(fā)展過度依賴海外市場和國內投資。由此可知，社會政策在一個社會的發(fā)展中有著巨大的作用，能對民眾的社會認同造成較大的影響。正因為如此，我國應該將民族地區(qū)的社會政策建設作為一項極為緊迫的任務來抓，使之能促進民族地區(qū)經濟的快速發(fā)展，維護民族地區(qū)的社會穩(wěn)定，提升民族地區(qū)公眾對社會的認同度。

一、社會政策何以與社會認同產生聯(lián)系

社會政策與社會認同有著千絲萬縷的聯(lián)系，兩者的聯(lián)系可以從以下六個方面來理解。

（一）社會政策是政府增加人民福祉進而提升社會認同的一項基本職能

眾所周知，在馴服市場力量方面，社會政策是一個極為重要的手段?？v觀各個較為成熟的市場經濟體系，社會政策的力量都是不可忽視的。由于發(fā)達國家能夠有效實施社會政策，因而其市場經濟體系得以不斷完善，而這有效地促進了社會公平正義，使人民的福祉得以不斷提升。要有效轉變國家職能，就必須對社會進行有效的治理。事實上，社會治理已成為國家或地區(qū)建設的一項重要內容。也就是說，社會治理已成為國家的一項極為重要的職能。俞可平指出：“國家治理體系是規(guī)范社會權力運行和維護公共秩序的一系列制度和程序，它包括規(guī)范行政行為、市場行為和社會行為的一系列制度和程序，政府治理、市場治理和社會治理是現(xiàn)代國家治理體系中三個最重要的次級體系”[1]。擁有較強的國家能力是現(xiàn)代國家區(qū)別于傳統(tǒng)國家的重要特征，按照米格代爾的界定，國家能力是指“一國中央政府影響社會組織，規(guī)范社會關系，集中國家資源并有效地加以分配或使用的能力”[2]。所以國家能力不僅體現(xiàn)為國家的財政汲取能力，更體現(xiàn)為國家對社會的整合能力。一個國家要想科學、合理地制定并實施社會政策，靈活而有效地應對各種社會問題和化解各類社會矛盾，就必須提升自己的治理能力，如此才能維護社會穩(wěn)定，構建和諧社會。

而轉變政府職能、提升社會治理能力、樹立新的監(jiān)管理念是一個國家實施“政府購買公共服務監(jiān)管”的重要前提。為了維護社會公平正義和提升社會大眾的福利水平，國家除直接提供社會福利和服務外，還向社會組織購買公共服務。這就涉及到政府監(jiān)管的問題。就現(xiàn)代監(jiān)管理念來說，政府實施監(jiān)管是尤為必要的。也就是說，政府必須依照憲法和法律的相關規(guī)定對提供公共服務的社會組織進行監(jiān)管，力爭在市場激勵的基礎上實現(xiàn)社會的創(chuàng)新性改革。在進行監(jiān)管時，政府的管制規(guī)則要具有簡明、清晰以及實用的特征，在制定和執(zhí)行監(jiān)管規(guī)制的過程之中要全面考慮社會各個階層的利益訴求。同時，政府監(jiān)管要能保障社會大眾的基本權利。因此，在購買社會組織的公共服務時，政府應該把握三個原則，即適度監(jiān)管原則、規(guī)范監(jiān)管原則和有效監(jiān)管原則。要做到適度監(jiān)管，就要嚴格按照相關的契約來監(jiān)管，知曉政府監(jiān)管的主要目的是防止社會組織和市場的失靈；要做到規(guī)范監(jiān)管，就要求政府必須按照憲法、法律的相關規(guī)定來進行監(jiān)管，政府的管理行為不能超出憲法、法律的效力范圍，并由專門的、獨立而公正的第三方（多指公共服務監(jiān)管機構）來實施監(jiān)督；要做到有效監(jiān)管，政府就要根據(jù)市場的變化不斷調整、創(chuàng)新監(jiān)管手段，并構建起科學的監(jiān)管和執(zhí)行體系，以便及時實現(xiàn)監(jiān)管的目標。需要指出的是，這三種監(jiān)管是一個有機整體，它們之間存在著相互影響、相互作用的關系，其中適度監(jiān)管是方向，規(guī)范監(jiān)管是保障，有效監(jiān)管是目的。

無論是轉變政府職能，還是實施社會監(jiān)管，都與社會政策有著千絲萬縷的聯(lián)系。對于一個國家和地區(qū)來說，要想有效地提升民眾的社會福利和服務水平，必須在自己直接負擔的基礎上開展有監(jiān)督性的購買服務。就監(jiān)管政策來說，我國可以借鑒發(fā)達國家或地區(qū)的相關經驗，在保證專業(yè)和公正的基礎上開展第三方評估，確保購買服務的效能得到最大程度的發(fā)揮，由此保證民眾較好地享受社會服務，提升社會的認同度。由此可知，社會政策是政府增加人民福祉進而提升社會認同的一項基本職能，政府有效制定、實施和評估社會政策，會很好地滿足民眾的福利需求，從而實現(xiàn)民眾的社會認同。

（二）社會政策是推動國家發(fā)展進而提升社會認同的重要路徑

從歷史和國際經驗來看，要推動國家建設進程、提升國家的社會治理能力，也可以在社會政策上大做文章。倘若對發(fā)達的市場經濟國家的經濟發(fā)展歷程進行梳理，就會發(fā)現(xiàn)他們都始終把社會政策擺在極為重要的位置，將之作為政府的中心任務和核心功能。的確，社會政策決定著“哪些風險需要通過國家干預而得到解決；哪些再分配需要以國家權威加以強化。從社會政策的開支水平看，社會福利已經成為發(fā)達市場經濟國家的最大產業(yè) ”[3]。

制定和實施社會政策的核心目的在于促進經濟社會的發(fā)展，實現(xiàn)社會的公平正義。無論哪個國家，只要經濟社會快速發(fā)展且做到了公平和正義，社會大眾的認同度必然較高。在效率和公平方面，社會政策都大有可為：社會政策能夠通過對各種政策領域的支出來提升生產效率，促進經濟社會的發(fā)展，也能夠通過對民眾社會需求的滿足來體現(xiàn)政治體系的合法性和有效性，由此促進社會的穩(wěn)定發(fā)展。因而在今天，社會政策的作用已不容忽視，積極發(fā)展社會政策，必能保障和改善民生，提升社會大眾的社會認同度。

（三）社會政策是實現(xiàn)社會良治進而提升社會認同的有效抓手

毫無疑問，社會認同是建立在社會發(fā)展的基礎之上的，而要推動社會的發(fā)展，就必須對社會進行有效的治理。社會是相對獨立的領域，其發(fā)展和演變有其自身的規(guī)律，因而我們需要在積極探索社會發(fā)展規(guī)律和民眾訴求的基礎上，有效應對社會發(fā)展中的結構性失調問題，而要有效應對這一問題，就必須讓民眾對我國的現(xiàn)代化發(fā)展有一個較為全面的認同，使我國在實現(xiàn)經濟蓬勃發(fā)展的同時也能夠有效避免由于社會政策的相對滯后而產生的社會分化問題，從而消除因各階層的相對凝固化而引發(fā)社會斷裂的危機。

由此可知，社會治理是在社會政策的基礎上實施的，社會政策的模式能夠直接決定社會治理的模式。簡單來說，社會治理就是對與民眾生活質量和社會福利相關的社會政策的制定及執(zhí)行。因而在進行社會治理時，必須認真考慮社會大眾的需求，由此制定和實施相關的社會政策，努力提升社會大眾的福利，使他們能夠接受良好的教育、能夠有效就業(yè)、能夠接受良好的醫(yī)療服務、能夠住上稱心如意的房子、能夠獲得各種各樣的社會服務，由此提升他們的社會認同度和忠誠度。

（四）社會政策是保證市場經濟有效運作進而提升社會認同度的有效措施

在馬歇爾看來，社會政策是使用政治權力來取代、補充或修整經濟體系的運作，達到經濟體系本身無法達到的結果[4]。這凸顯了社會政策在市場經濟發(fā)展中的巨大作用，不過需要注意的是，我們應該將馬歇爾的經濟體從資本主義市場經濟擴大到社會主義的市場經濟，社會主義國家應該學習借鑒資本主義國家的經驗，將社會政策作為“糾正”市場這只“看不見的手”在資源配置中出現(xiàn)的偏頗的利器，充分發(fā)揮社會政策在國家公共政策中的核心作用。

在社會主義市場經濟的發(fā)展中，我國應該將社會政策看成是推動市場經濟有效運作的重要條件之一，將社會政策看成是影響民眾的社會福利和服務水平的國家行為，把社會政策視為實現(xiàn)社會公平正義、推動社會和諧發(fā)展的重要工具。要建成較為成熟的社會主義市場經濟體，就必須將社會政策作為我國政府的一項基本職能。既然可以將社會政策視為市場經濟成功運行的重要條件，那么在社會主義市場經濟的作用下，政府就應該積極考慮民眾的教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房以及服務需求等問題，通過對各個領域的社會政策的調整和完善，有效約束利潤最大化的追求行為，并對社會財富進行合理的分配，解決過于重視市場經濟而忽視社會分化的問題，積極化解各種社會矛盾，實現(xiàn)社會穩(wěn)定發(fā)展。也就是說，在社會主義市場經濟的發(fā)展中考慮社會政策的建設，能夠達到減少被剝奪者的數(shù)量、降低民眾的相對剝奪感，從而減少乃至消除社會沖突。據(jù)此可以說，社會政策能夠有效馴服市場力量，成為社會現(xiàn)代化進程中的不可缺少的要素。在國家尤為重視加強經濟、社會建設的今天，社會政策代表著國家在社會福利和服務中的角色，因而國家在社會福利和服務中扮演何種角色一直是社會政策領域的重要議題。就國家應在社會政策領域扮演什么樣的角色來說，主要存在積極和消極兩種觀點。積極的觀點支持國家在社會政策中發(fā)揮重大作用，期望以國家的力量來強化社會政策的制定和實施力度；消極的觀點不贊同國家在社會政策領域扮演主要角色，認為社會福利是個人的事情，政府不能予以包攬，頂多是對社會福利提供安全保障和對因各種原因無法生存者提供幫助，否則就會讓國家背上沉重的包袱。持消極觀點的人看到了公共財政對經濟發(fā)展產生拖累的問題，一時之間獲得了眾多人的認可，尤其是在經濟全球化的今天更具影響力。然而事實卻是，社會政策較為完善的國家，往往經濟的發(fā)展也更為快速，富裕國家的福利制定相對更為完善。因而，我們不能夸大社會政策的作用，但也不能忽視其在市場經濟發(fā)展中應有的價值，無論支持與否，每個國家都在社會福利和服務的分配中扮演著一定的角色。沒有完善的社會政策，社會公平正義無從談起，勞動力很難全面而有效地參與到市場經濟的建設之中，經濟發(fā)展的結構性失調問題必然加重，社會矛盾重重，民眾的社會認同度必然不高。

（五）社會政策是體現(xiàn)執(zhí)政黨的社會合法性進而提升社會認同的重要依據(jù)

習近平總書記曾說，人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標，在發(fā)展經濟的基礎上不斷提高人民生活水平，是黨和國家一切工作的根本目的。高度重視民眾的生活，標志著黨和政府的執(zhí)政理念和方向發(fā)生了巨大的變化，國家不再一味追求經濟的發(fā)展，而將民眾的福祉擺在尤為突出的位置，體現(xiàn)了政府開始把創(chuàng)造民眾的幸福生活作為執(zhí)政的目標，為社會政策的制定指明了新的方向。可以說，這是對傳統(tǒng)的只看經濟不看老百姓生活水平的發(fā)展理念的糾正，政府真正走上了以民為本、科學發(fā)展的道路。這無疑會增加黨和政府執(zhí)政的合法性，提升民眾的認同度。

在黨和國家領導人的部署下，全國各地紛紛以提升民眾社會福祉為目標，翻開了經濟社會建設的新篇章。如廣東就提出了建設“幸福廣東”的理念：建設幸福廣東，就是要堅持以人為本，維護社會公平正義，保護生態(tài)環(huán)境，建設宜居城鄉(xiāng)，改善社會治安，保障人民權益，暢通訴求表達渠道，滿足人民群眾文化需求，從而強化轉型升級的目的依歸和價值導向，使轉型升級成果更好地轉化成人民群眾的福祉[5]。

按照經典的定義，社會政策可以理解為“影響公共福利的國家（政府）行為”。各級政府積極為社會大眾創(chuàng)造幸福美好的生活，與社會政策的根本目標不謀而合。我國的社會政策致力于增進人民福祉，要求國家在社會福利方面扮演積極的角色，以塑造政府的良好形象，提升公眾的社會認同度。政府形象何以與執(zhí)政的合法性產生關系呢？這要從什么是合法性來說起，在哈貝馬斯看來，合法性就是“有好的理由來支持一種被承認為正確的和公正的政治秩序主張、一種合法的秩序是值得認同的。合法性意味著一種政治秩序是值得認同的”[6]。由此可知，一個事物具有合法性，就會被人們當作正義的存在，并對之產生認可。所以政府必須塑造良好的形象，才能夠得到社會大眾的認可，并在此基礎上彰顯其合法性。而良好的政府形象是在政府有效制定和實施社會政策、不斷增進人民福祉的基礎上形成的，它反過來也會成為政府推行社會政策、降低政策運行成本、實現(xiàn)既定目標的重要工具。因此，社會政策體現(xiàn)了執(zhí)政黨的社會合法性，提升了民眾的社會認同度。

（六）社會政策是促進社會管理體制改革進而提升社會認同的助推器

由于社會治理往往是建立在社會政策實施的基礎之上，因而社會體制的改革往往以社會政策為導向。就目前的中國來說，在社會政策方面經歷了城鄉(xiāng)二元政策體系——國家在政策領域的角色弱化——國家重新強勢回歸社會政策的過程。在今天，社會政策為經濟政策服務的理念被弱化，政府迎來了以經濟體制改革帶動社會體制改革的新時期。長期的經濟改革釋放了市場的力量，但如果只重視市場的力量而不重視政策的調控，社會公平會受到極大的破壞，社會分化就會越來越嚴重。我國改革是從經濟領域開始的，但經濟改革導致了社會分化、降低社會公平等問題，為了縮小貧富差距、緩解社會矛盾，就必須進行維護社會公平、正義，促進社會和諧的較為深刻的社會體制改革，而這需要對社會政策進行調整和完善，其任務極為艱巨。我們都清楚，自上世紀90年代開始，在很長的時間之內，由于只注重經濟的發(fā)展，全力進行經濟領域的改革而相對放松了社會領域的改革，使得中國的社會管理體制逐漸不適應經濟體制發(fā)展之需要，進而出現(xiàn)了經濟社會發(fā)展不協(xié)調等較為嚴重的問題，因而推動社會管理體制的改革勢在必行。

姚華平指出：“社會管理體制改革是對政府包攬的高度一元化的社會管理模式的揚棄，也是社會管理中政府管理和民間自治理管相結合的調適過程，它是經濟體制改革的必然要求，是政治體制改革的進一步延伸，是構建社會主義和諧社會的迫切需要”[7]。當前，就我國下一階段社會體制改革來說，仍然沒有形成統(tǒng)一的觀點。有人強調公益事業(yè)、有人看重社會機制、有人提倡政府改革和發(fā)展社會組織、有人希望構建社會發(fā)展的綜合決策及執(zhí)行機制、有人主張改革社會保障和社會服務方式。但無論怎么說，我國社會體制改革必須構建適應社會轉型狀況的各方利益協(xié)調機制，以及權益保障和訴求表達機制，遏制市場發(fā)展中出現(xiàn)的“泛商品化”趨勢，化解社會沖突，構建公平正義平臺。而這一切都要求進行社會管理體制的改革，使之與經濟體制的發(fā)展相適應。

二、民族地區(qū)何以需要鼓勵公眾參與社會政策建設

（一）民族地區(qū)公眾參與社會政策建設能提升民族地區(qū)各民族的自覺意識，促進民族團結與進步

民族的自覺意識有著兩層的含義：首先是對本民族文化成果的自覺，對本民族文化有著自己的實質性領悟，對其熟知、認知、理解、接受、擁護并且熱愛；其次就是對中華民族的自覺意識，即少數(shù)民族要對自己所屬的國別，文化實體產生自覺，尊重中華民族的歷史與文化核心價值，自覺繼承其思想意識，愛國、愛黨，承認“中華民族多元一體”的民族格局。這樣的民族自覺意識是不同于其他國家的，它是中華人民共和國的民族自覺傳統(tǒng)，也是現(xiàn)當代經濟社會全球化變遷中中華民族的民族認同與各民族自覺的基本立足點。

從民族地區(qū)的民族自覺的歷史變遷中可以看出，由最初激進的民族戰(zhàn)爭的強制認同，到新中國和平的民族自覺，是一個革命性的變革，中國的民族自覺特別是少數(shù)民族的民族自覺應該從過去的封閉向現(xiàn)代的主動開放轉變，社會政策的參與正是新時期和平民族國家的自覺方式之一。當下，民族的團結，族群的自覺和國家的認同越來越成為我國民族凝聚力和創(chuàng)造力的重要源泉，越來越成為我國綜合國力競爭的重要因素。應該看到，民族地區(qū)的民族自覺仍處于不斷鞏固和強化的階段，當前的少數(shù)民族的民族文化自覺與國族建構仍有較長的路要走，因而通過參與社會政策建設這一手段促進民族自覺，求同存異，無疑具有積極的作用。

（二）民族地區(qū)公眾參與社會政策建設能讓民族地區(qū)民眾共享經濟發(fā)展的蛋糕

通俗地說，經濟政策致力于做大蛋糕，而社會政策則致力于分好蛋糕。目前來說，我國尚處在發(fā)展中國家之列，做大蛋糕的事情不能停止，否則民眾就很難分享到蛋糕。不過客觀來說，隨著經濟持續(xù)向好發(fā)展，我國已成為世界第二大經濟體，如何分好蛋糕也是民眾極為關心的問題，做蛋糕任務艱巨，分好蛋糕的任務更為艱巨，甚至可以說，蛋糕分得好不好，在很大程度上對做大蛋糕起著極大的制約作用。正因為如此，國家必須積極吸引民族地區(qū)的公眾參與到社會政策的建設之中?；诖?，要認真思考以下幾個方面的問題。

一是要在民族地區(qū)的廣大群眾中營造濃厚的社會政策意識。我國社會的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。由于各種原因，我國民族地區(qū)發(fā)展相對滯后，仍屬于欠發(fā)達地區(qū)，與沿海發(fā)達地區(qū)相比差距較為明顯，但民族地區(qū)廣大群眾對美好生活的追求從來沒有停止過。為了更好地滿足民族地區(qū)廣大群眾的社會需求，國家需要喚起他們的政策意識，積極參與到社會政策的建設中來。惟其如此，國家在民族地區(qū)的社會治理方能順利推進，因為在政策的參與中，民族地區(qū)的民族會不斷感受到社會政策的價值，他們也因此會積極支持黨和政府的社會政策，擁護黨和政府的領導，黨執(zhí)政的合法性也就會得以提升。

二是充分發(fā)揮民族地區(qū)公眾和社會組織的力量，科學制定及合理實施社會政策，有效發(fā)揮社會政策的潛能。從本質上來說，社會政策并不只是一種理論思索，它更是各級政府和全體民眾的一種實踐活動。政府要發(fā)揮民族地區(qū)公眾和社會組織的力量，科學思考各種政策議題，依據(jù)公眾的利益關切和訴求合理制定和實施教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房、社會保障和服務等政策，有效變革民族地區(qū)的社會治理模式，從而避免民族地區(qū)社會治理中產生政府供給和民眾需求脫節(jié)的情況，提高社會政策的針對性和民眾反饋的及時性，滿足民族地區(qū)公眾對美好生活的需求。只有這樣，政府才能塑造起良好的形象，民眾才能分享好我國經濟發(fā)展的蛋糕。

三是根據(jù)民族地區(qū)的實際情況選擇合理的社會政策模式?？v觀世界上各發(fā)達經濟體，我們可以看到，國家實施社會政策的最終目標是要提升民眾的福祉，建設行之有效的福利型國家。因而在民族地區(qū)實施符合具體情況的社會政策模式，就是要讓民族地區(qū)與其他地區(qū)一樣，盡快走上福利型社會的道路。福利型社會的建設首先需要合理的架構，其次需要不斷地提升福利的水平。建設福利型社會，體現(xiàn)了社會對謀求公民福利的責任感，使社會的福利功能不斷凸顯，因而福利社會不等于高福利，而是一種福利模式的建設方向和目標。當然，長期加強符合地區(qū)實情的福利社會的建設，必然能夠提升民眾的福利水平。在民族地區(qū)形成有效的福利模式，就要在教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)、社會保障等社會公共服務方面做文章，使之不斷縮小與發(fā)達地區(qū)的差距，實現(xiàn)基本公共服務的均等化?；竟卜站然浅浞挚紤]廣大民眾的基本需求的，它跳出了過去以人的身份來確定福利的供給的窠臼。當然，非基本的公共服務，就不能要求國家予以提供，而應該由市場力量來決定。需要指出的是，基本公共服務中的“基本”并不是一成不變的，其范圍隨著國家經濟社會的發(fā)展和政治的民主化進程而不斷變化。

（三）民族地區(qū)公眾參與社會政策能促進民族地區(qū)和諧社會的建設

由于經濟社會發(fā)展相對落后，社會治理體制亟待完善，因而民族地區(qū)和諧社會建設的任務更加艱巨。為了消除各種影響和諧的因素，必須制定和實施有利于提升民族地區(qū)公眾社會福利水平的社會政策。隨著對社會政策認識的進一步深化，我國政府已將社會政策作為公共政策中的一個功能相對獨立、影響極為巨大的因素來看待。在社會政策的建設中著力擴大社會保障的覆蓋范圍，對貧困群眾實施有效的社會保護，提升市場的社會給付能力，使社會政策的社會動力不斷增強。不過就目前來說，我國政府對社會政策的改革范圍仍然聚焦于最基本的需求，其供給明顯低于社會大眾的期望。因而社會政策的改革力度需要進一步加強，要在“國家—社會關系”維度上下功夫，破除一些精英借用國家名義獲取利益和特權而不承擔相關風險的詛咒，將某些精英的特權變成普遍的權利，使社會保險覆蓋不同區(qū)域、不同職業(yè)和不同身份的公眾，使國家福利走進千家萬戶，避免出現(xiàn)一些精英憑借各種特權隨意進出市場而對經濟社會造成重大破壞，進而降低改革動力、延誤了改革時機的情況。

此外，對社會政策進行改革，需要明確各級政府的責任，從而在民主和透明的框架下對改革的財政投入進行預算。長期以來，我國在福利投入方面都是采取增加福利計劃中的中央份額、增加中央至地方的財政轉移等方式來實現(xiàn)。但在這一過程中，福利支出的預算編制過程尚不夠透明，民眾很難有效參與其中，因而很難對之進行有效的監(jiān)督，影響了公眾對政府福利政策的信任，所以增加福利投入的預算的透明度勢在必行。眾所周知，經濟的快速發(fā)展和社會的穩(wěn)定和諧成就了中國經濟的奇跡，故而在推動經濟社會發(fā)展的過程中，經濟政策和社會政策皆不能偏廢。目前民眾對社會發(fā)展持有不少的疑問，就是因為政府在如何更好地實施社會政策方面缺乏令人信服的規(guī)劃，沒有真正發(fā)揮社會政策在促進經濟的發(fā)展、完善社會治理體制等方面的作用，從而降低了公眾對政府和社會的信任度，進而出現(xiàn)了諸多的不利于和諧社會建設的因素。倘若沒有更為科學的社會政策來解決長期注重經濟發(fā)展而造成的經濟結構性失調、社會嚴重分化等問題，看病貴、上學難、住房難等問題就會處于惡性循環(huán)之中，和諧社會的建設就會成為一句空話。合理制定和實施社會政策，使包括民族地區(qū)在內的所有區(qū)域的社會公平正義得以實現(xiàn)，進而順利地建成社會主義和諧社會，是當前政府面臨的尤為重大的問題。

綜上所述，在長期片面追求經濟發(fā)展而相對忽視社會建設的影響下，我國社會出現(xiàn)了種種危機，國家借助各種媒體尤其是網絡媒體，充分聽取公眾和社會組織在社會政策建設方面的意見，加強社會政策的建設，使社會政策成為去商品化的力量，阻止市場經濟帶來的泛商品化洪流，在推進經濟社會現(xiàn)代化的過程中充分發(fā)揮市場和政策的雙重作用，轉變政府職能，增加社會政策的支出，盡早建成和諧社會。

三、社會政策路徑下民族地區(qū)公眾社會認同的效應

認同其實有一個過程：傳者的認知——傳播——受眾的認知——傳受雙方的交流——受眾的適應——受眾的認同。所以在社會政策的制定和執(zhí)行之中，政策內容的傳播和分享顯得尤為重要，因為在傳播和分享中，社會公眾可以傳承和建構認同，可以把不同認同之間的灰色地帶變?yōu)檎J同。而互聯(lián)網在這方面有巨大的優(yōu)勢，因而在網絡媒體飛速發(fā)展的今天，政府在制定和實施社會政策時，如果能夠充分吸引社會大眾的參與，讓他們對社會政策的議題進行選擇，對社會政策的制定和實施進行探討，對社會政策的執(zhí)行情況進行評估，必然會使社會政策符合大眾的需求，從而得到社會大眾的認同。換句話說，在互聯(lián)網時代，政府不能置新媒體對社會政策、對政治事件的影響于不顧，因為網絡媒體對任何政策和事件都具有蝴蝶效應，可以對政府施政產生巨大的影響。因而政府充分利用網絡媒體的優(yōu)勢，吸引公眾參與到社會政策建設之中，能夠極大地發(fā)揮社會政策的效應。

（一）民族地區(qū)公眾社會認同的概況

1.民族地區(qū)的特征

卡斯特認為：“民族是通過共同的歷史和政治規(guī)劃，在人們的頭腦當中和集體記憶當中建構起來的文化共同體”[8]。由于我國民族地區(qū)往往屬于邊疆和欠發(fā)達地區(qū)，土地等自然資源較為貧瘠，物質資本和社會資本都比較少，加之歷史方面的原因，我國民族地區(qū)的經濟社會發(fā)展相對較為落后，社會福利水平相對較低，社會政策尚不完善。然而，民族地區(qū)的文化和宗教信仰卻呈現(xiàn)出多元化的趨勢。

2.民族地區(qū)公眾社會認同的概況

當前，我國社會的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，而民族地區(qū)正屬于“不充分”發(fā)展的地區(qū)，沿海發(fā)達地區(qū)和民族地區(qū)呈現(xiàn)出明顯的不平衡性。促進民族地區(qū)的發(fā)展，不僅需要提升公共服務水平和經濟發(fā)展速度，還要形成主流的價值觀念，提升民族地區(qū)的民眾對主流意識形態(tài)的認同。然而在當下，我國民族地區(qū)的社會認同卻呈現(xiàn)出不盡如意的情況，主要體現(xiàn)在以下三個方面。

（1）民族地區(qū)社會認同的根基不斷被腐蝕。在經濟信息全球化的影響下，民族地區(qū)的信息區(qū)隔逐漸被瓦解，民族地區(qū)的經濟發(fā)展和社會公平遭到現(xiàn)代化、數(shù)字化的沖擊，各種制度、技術、文化和社會風險不斷擴展并相互摻雜，價值取向有向多元化發(fā)展的趨勢，加之改革開放后經濟社會發(fā)展的區(qū)域化差異越來越大，社會利益分化嚴重。面對這種情況，在自身文化和宗教信仰的影響下，民族地區(qū)公眾對自身區(qū)域的認同和本民族的認同被進一步強化，對整個社會的認同則逐漸淡化。隨著互聯(lián)網的迅速發(fā)展和不斷普及，民族地區(qū)公眾接收和交流的信息越來越多元化，其社會認同的語境和情感也發(fā)生了變化，這又對民族地區(qū)整體的社會認同產生了巨大的消解作用。按照想像的共同體的觀念，民族地區(qū)的社會認同必須有一個民族國家的共同想像，但這種共同的想像是基于道德、宗教、風俗和對社會發(fā)展的感知等現(xiàn)實因素的，這些因素的變遷和摻雜無疑會對民族地區(qū)的總體社會認同形成沖擊。因此，當前民族地區(qū)社會認同的根基正不斷被腐蝕，國家急需通過社會政策這一促進社會公平的工具來提升民族地區(qū)的社會認同。

（2）民族地區(qū)社會認同的主體越來越多樣化，其思想觀念和利益訴求也越來越復雜，這無疑會對社會認同造成巨大的沖擊。人是萬物之靈，社會的發(fā)展離不開人的作用，民族地區(qū)社會認同的建構是以一個個的人為基點的，社會認同的中心在于人，隨著外來人口的增加和對外交流的增多，民族地區(qū)社會認同的主體越來越多樣化，民族地區(qū)主體——人的思想觀念和利益訴求日益復雜，而思想觀念和利益訴求正是社會認同的重要基石，不同的思想和利益追求促成了不同的認同觀念和情感傾向，使民族地區(qū)的整體社會認同有被削弱的風險。這種情況也急需制定和完善社會政策，以統(tǒng)一民族地區(qū)公眾的思想觀念，滿足他們的利益需求，提升民族地區(qū)公眾的社會認同。

（3）社會主義核心價值觀不斷普及，民族地區(qū)公眾的社會認同有了提升的契機。我國政府極為重視主流價值觀的建設，積極以社會主義核心價值觀統(tǒng)領民眾的思想意識。在國家的積極部署和大眾傳媒尤其是網絡媒體的有效宣傳下，社會主義核心價值觀逐漸深入人心，加之國家尤其重視民族地區(qū)的經濟社會建設和致力于改善民族地區(qū)的民生狀況，使民族地區(qū)社會認同具有較為寬闊的平臺。

（二）民族地區(qū)公眾社會認同的效應

民族地區(qū)出現(xiàn)的各種群體性事件，都與民族地區(qū)社會公眾的動機緊密相關，社會認同理論能夠清楚地勾勒出民族地區(qū)公眾的群體動機和利益需求。由于我國正處于社會轉型時期，社會分化、利益多元、社會流動和文化變遷等問題極為突出，正在逐漸消解公眾已有的認同模式，出現(xiàn)了影響社會認同的諸多因素，使社會偏見和排斥屢見不鮮，社會沖突頻發(fā)。在這種情況下，如何促進社會認同，使之發(fā)揮巨大的社會效應成為擺在中國政府面前的艱巨任務。民族地區(qū)公眾的社會認同具有哪些效應呢？具體來說主要有六個方面。

1.民族地區(qū)公眾的社會認同能促進認同型社會的建設

隨著經濟、技術和環(huán)境全球化趨勢的加劇，人們的生活壓力大大增加，而處于經濟社會發(fā)展相對落后的民族地區(qū)的公眾，其生活壓力更為巨大，他們在現(xiàn)實中常常有挫敗感，對社會和人生產生懷疑，甚至出現(xiàn)信仰危機。在這種情況下，民族地區(qū)的公眾應該回到求真、求善和求美的人生邏輯中去，實現(xiàn)社會認同，獲得生命的意義。也就是說，認同能將民族地區(qū)公眾的意愿和行動統(tǒng)一起來，促進人的全面發(fā)展。實現(xiàn)了全面發(fā)展，就會積極參與認同型社會的構建，早日建成認同型社會。

2.社會認同能使民族地區(qū)的公眾共同把握社會發(fā)展的方向，為社會發(fā)展注入活力

實現(xiàn)認同后，民族地區(qū)的公眾能夠主動地、全身心地參與到社會建設之中，積極奉獻，為社會發(fā)展注入活力。我們都清楚地知道，認同具有動態(tài)性和共享性，“具有共同認同的人，往往會一致行動起來保護和提高他們共同的認同”[9]。社會認同能夠產生巨大的驅動力，為人類社會的發(fā)展指明方向，使人們獲得無形的財富，進而為社會的發(fā)展而努力奮斗。

社會認同雖然有著巨大的潛能，但人們對社會的認同是不斷變化的，因而我們需要制造社會認同，以維護政府執(zhí)政的合法性。要制造認同，就要知道認同的形式。一般來說，社會認同主要有合法性、規(guī)劃性和抗拒性三個類型，其中合法性認同是為社會支配性制度服務的，其以拓展和合理化統(tǒng)治者的社會支配為努力方向；規(guī)劃性認同是就現(xiàn)有的社會條件如社會成員的思想狀況、文化信仰、利益訴求和整個社會的意識等作為基礎，構建一種全新的、有利于整個社會發(fā)展的認同形式；抗拒性認同是人們對與自己的身份地位、利益訴求不一致的認同持排斥性態(tài)度，具有共同排斥性態(tài)度的人群構筑起了抵抗不同認同入侵的戰(zhàn)壕，并逐漸沉淀下來。為了形成合法性和規(guī)范性認同，社會需要制定各種政策，并使之隨著社會的發(fā)展而進行合理的調整，并形成了一個穩(wěn)定的信仰（體現(xiàn)真、善、美），從而為社會的發(fā)展注入動力。

3.民族地區(qū)的社會認同能促進民族地區(qū)社會的公平和可持續(xù)發(fā)展

認同包括個人、組織和社會三個層面，如果在三個層面均產生了認同，認同的效能就能得以充分釋放。三個層面的認同雖然在范圍上存在明顯的差距，但他們都不可偏廢，其中個人認同是微觀的、基礎性的，它以增進個人的幸福指數(shù)為目標；組織認同屬于中觀層面，其目標是提升組織的運行效率；社會認同則是宏觀的、最終化的認同，其目標在于促進社會的公平和可持續(xù)發(fā)展。社會認同需要有個人認同和組織認同的鋪墊，它們?yōu)樯鐣J同提供合格的成員和領導者；個人認同和組織認同則以社會認同為根本指向，個人和組織的力量需要得到社會的認可。據(jù)此可知，社會認同是促進社會公平和可持續(xù)發(fā)展的重要手段，但必須與個人認同和組織認同密切結合起來。

4.民族地區(qū)的社會認同符合公眾發(fā)展的內涵

“有人計算過，如果將地球現(xiàn)在的位置向太陽靠近5%，或者遠離1%，我們的星球就不會產生生命，自然就不會有人類社會存在。當我們建立起萬物一體的思想，當我們感覺到周圍的世界和我們同源同宗，我們就會更加珍愛我們生存的環(huán)境，愿意維護這唯一的家園”[10]。這給我們一個重大的啟示，即社會是我們共同的家園，包括民族地區(qū)的公眾在內，任何人都要與社會保持密切的聯(lián)系，要與社會形成一個整體，個體都要為社會的發(fā)展做出應有的貢獻，而社會也要把個體的需求納入其供給系統(tǒng)之中。按照人類全面發(fā)展的要求，民族地區(qū)公眾的意愿都應該指引其站在全社會、全人類的角度去思考問題，而不是站在個人的角度去行動，因而社會認同作為認同的最高境界，其符合民族地區(qū)公眾全面發(fā)展的內涵。其實這也不難理解，就個人、組織和社會的關系來說，個人構成組織和社會，組織在社會中進行活動，組織利用其規(guī)章制度來對個人的行為進行規(guī)范和指導，社會則用政治來規(guī)范個人和組織的行為以形成社會秩序。因而個人和組織的行動必須以促進社會的發(fā)展為方向，個人和組織的價值是不盡相同的，但其必須以社會主流價值為皈依，社會認同為個人和組織提供自由、公平的發(fā)展環(huán)境，使個人和社會產生了歸屬感和價值感，同時社會認同也因此具有了自身的意義。所以社會認同符合民族地區(qū)公眾發(fā)展的內涵。

5.民族地區(qū)的社會認同是民族地區(qū)公眾信仰之源泉

民族地區(qū)要實現(xiàn)現(xiàn)代化，就必須提升民族地區(qū)公眾對社會的忠誠度，增強民族地區(qū)政府的凝聚力，實現(xiàn)國家的繁榮發(fā)展，更好地屹立于世界民族之林。要實現(xiàn)這樣的目標，必須使民族地區(qū)的公眾產生整體性的社會認同，使他們在社會上能夠找到安全感和幸福感，說得深刻一點，就是要使民族地區(qū)的公眾樹立起一種國家層面的信仰（在中國表現(xiàn)為社會主義核心價值觀的信仰）。信仰是民族地區(qū)公眾創(chuàng)造文化和追求價值的基石，信仰的不同往往會引發(fā)文化和利益的沖突。黃慧珍指出：“信仰作為一種價值意識，實際上是現(xiàn)實的人對自己所處價值關系的意識和感覺，因此歸根結底是人關于自己和世界的關系、自己在世界中的地位以及自身存在的意義和價值的自我意識”[11]。沒有信仰的民族是可怕的，有了堅定的信仰，才能對國家、社會的發(fā)展持支持態(tài)度，并努力貢獻自己的力量。而信仰必須以認同為條件，沒有認同就不可能有所謂的信仰。

在今天的中國，由于網絡等大眾傳播媒體的宣傳、某些政府官員的瀆職和部分知識分子的鼓動，民眾心目中的“國家意識”已逐漸淡化，對整個社會的共同信仰也出現(xiàn)了危機。在這種情況下，我國必須構建社會認同，在民眾尤其是民族地區(qū)的民眾中形成共同的信仰，促進民族地區(qū)的發(fā)展。

6.民族地區(qū)公眾的社會認同能促進民族地區(qū)社會價值的整合

眾所周知，一個社會要得以生存和發(fā)展下去，社會成員必須對之有認同感，甚至在認同的基礎上產生依戀感。認同是民族地區(qū)的公眾在突破地域、身份、民族等身份限制后，在核心價值觀念的基礎上形成的共同信仰。也就是說，在實現(xiàn)認同的過程中，民族地區(qū)的公眾需要整合各種價值，以形成主流的社會價值觀念，用之引領自己的思想和行為。可以說，沒有認同就不可能實現(xiàn)社會價值的整合。

四、結論

社會政策路徑成為民族地區(qū)社會治理的新戰(zhàn)略，對提升民族地區(qū)公眾的社會認同具有極大的意義。就民族地區(qū)來說，要提升公眾的社會認同，就要推動社會治理的現(xiàn)代化，就要想方設法地實現(xiàn)好、維護好社會大眾的各項權利、吸引各種主體積極參與到社會治理之中、及時完善社會公共服務體系，以不斷改善民生、減少社會沖突、增進社會公平，進而建成社會主義和諧社會。而這些都得益于社會政策的制定、調整和完善，這也說明通過建立和健全社會政策來提升民族地區(qū)公眾的社會認同是切實可行的。