宋才發(fā) 王穎慧

（1.貴州民族大學(xué) 法學(xué)院，貴陽(yáng) 550025 2.廣西民族大學(xué) 法學(xué)院，南寧 530006）

為落實(shí)習(xí)近平2015年3月8日在參加廣西全國(guó)人大代表團(tuán)審議時(shí)發(fā)表的“要加大對(duì)邊境地區(qū)投入力度，依法加強(qiáng)社會(huì)治理、深入推進(jìn)平安建設(shè)，依法管控邊境秩序、維護(hù)邊境地區(qū)安全穩(wěn)定”[1]的指示，本人帶領(lǐng)課題組成員3次到西南邊疆的云南、廣西邊境地區(qū)，就“邊境秩序管控”和“邊疆地區(qū)社會(huì)治理”問(wèn)題展開(kāi)深入調(diào)查研究。本文擬就調(diào)研獲得的第一手資料，對(duì)西南邊疆地區(qū)社會(huì)治理法治化問(wèn)題展開(kāi)專(zhuān)門(mén)探討。

一、西南邊疆地區(qū)形成的歷史特點(diǎn)及社會(huì)治理狀況

（一）邊疆是一個(gè)專(zhuān)屬的空間和地域概念

邊疆是拱衛(wèi)國(guó)家中心地帶的邊界性區(qū)域。邊疆作為歷代封建王朝統(tǒng)治語(yǔ)境下的一個(gè)語(yǔ)詞概念，通常與中央、內(nèi)地和中原對(duì)舉。從政治屬性上看，邊疆是一條維護(hù)封建王朝國(guó)家安全的地域藩籬。從文化屬性上看，邊疆是一塊“文明”與“野蠻”之間的過(guò)渡地帶。無(wú)論國(guó)內(nèi)還是國(guó)外，無(wú)論古代還是近現(xiàn)代，邊疆始終是指靠近國(guó)界的邊遠(yuǎn)地方，屬于國(guó)家疆域的邊緣地帶。最早的邊疆概念，出自《左傳·昭公十四年》?！斑吔边@里指相鄰的國(guó)家與國(guó)家之間的“政治分界線”，歷代王朝多以帝王統(tǒng)治的中心區(qū)域來(lái)界定國(guó)家的邊疆地區(qū)。作為地域概念的邊疆地區(qū)，是一個(gè)既包括廣袤陸地邊疆，又包括廣闊海洋邊疆的完整概念。自“秦始皇滅六國(guó)”第一次實(shí)現(xiàn)中國(guó)“大一統(tǒng)”開(kāi)始，逐漸形成了法律意義上的“邊疆”概念。西漢王朝在繼承秦朝版圖并受降北方游牧民族首領(lǐng)匈奴呼韓邪單于之后，奠定了中國(guó)陸地疆域的基本規(guī)模，開(kāi)創(chuàng)了劃分邊疆和治理邊疆的歷史新紀(jì)元，積累了邊疆治理制度、邊疆治理方略和邊疆治理思想。譬如，公元618—628年，唐朝用10年時(shí)間消滅封建割據(jù)的各方勢(shì)力，第二次完成了中華民族的“大一統(tǒng)”事業(yè)。唐代陸地北部邊疆為貝加爾湖，東北邊疆為庫(kù)頁(yè)島及朝鮮西南部。在封建王朝國(guó)家經(jīng)歷的4次“大一統(tǒng)”過(guò)程中，漢唐王朝國(guó)家兩次“大一統(tǒng)”是由漢人實(shí)現(xiàn)的[2]。從嚴(yán)格的意義上說(shuō)，歷代帝王都有“好大喜功”的毛病，無(wú)不尊奉“普天之下莫非王土”的理念，大多無(wú)視邊疆的實(shí)際作用和價(jià)值，與周邊國(guó)家在疆域和領(lǐng)土關(guān)系上，幾乎都存在“有邊無(wú)界”的問(wèn)題。近代經(jīng)過(guò)孫中山領(lǐng)導(dǎo)的辛亥革命洗禮，清王朝的封建統(tǒng)治體系土崩瓦解，國(guó)家治理體系逐漸向民主國(guó)家轉(zhuǎn)型，隨之邊疆治理理念、治理制度和治理實(shí)踐，與之相適應(yīng)地提上政府議事日程。中央政府不僅派遣重兵駐守邊關(guān)，而且派遣大臣鎮(zhèn)守邊疆，既防控邊疆地區(qū)發(fā)生內(nèi)亂，又抵御外來(lái)侵略者進(jìn)行騷擾，確保邊疆的每一寸土地神圣不可侵犯。當(dāng)今展示國(guó)土從東向西的“雄雞版圖”，是由秦始皇肇始并初具邊疆型制，最后由封建帝制的元代和清代王朝來(lái)完成的。盡管清王朝被冠以閉關(guān)自守、喪權(quán)辱國(guó)、腐敗無(wú)能的政府，但是清代在元明兩朝的基礎(chǔ)上，掌控和維護(hù)了“海棠葉版圖”領(lǐng)土的完整性，實(shí)現(xiàn)了全國(guó)領(lǐng)土、領(lǐng)海和領(lǐng)空在國(guó)家版圖上的統(tǒng)一[3]。當(dāng)代中華人民共和國(guó)共有5.52萬(wàn)公里長(zhǎng)的邊境線，其中陸地邊境線總長(zhǎng)2.28萬(wàn)公里，海岸邊境線總長(zhǎng)超過(guò)3.24萬(wàn)公里（由1.84萬(wàn)公里海岸線和1.4萬(wàn)公里島嶼線共同組成），邊境地區(qū)國(guó)土面積為197萬(wàn)平方公里[4]。邊疆地區(qū)盡管是國(guó)家疆域的邊緣地帶，但它卻是與鄰國(guó)友邦進(jìn)行物資和文化交流的橋梁與紐帶，是國(guó)家和諧穩(wěn)定發(fā)展的拱衛(wèi)之地。

（二）西南邊疆的形成具有鮮明的歷史特點(diǎn)

西南邊疆是一個(gè)具有特定含義的疆域范疇。在先秦時(shí)期，西南邊疆的疆域面積比較狹小，僅有“滇”和“夜郎”兩個(gè)占地面積小、人口數(shù)量少的早期奴隸制國(guó)家。在西漢王朝時(shí)期，全國(guó)共設(shè)有13個(gè)“刺史部”，包括“西南夷”在內(nèi)的蜀地諸郡，統(tǒng)統(tǒng)歸“益州刺史部”管轄。當(dāng)漢朝與蜀漢統(tǒng)治集團(tuán)入駐云南后，“西南夷”便成為中國(guó)歷史上最早出現(xiàn)的“西南邊疆”。廣西在兩漢時(shí)期，尚未列入西南邊疆的范圍。直到進(jìn)入宋王朝之后，中央朝廷為加強(qiáng)對(duì)邕州嶺南西部的統(tǒng)治，遂把廣西從整體上納入西南邊疆范疇。元朝統(tǒng)治者于公元1276年設(shè)立“云南行省”和“湖廣行省”，公元1363年設(shè)置“廣西行中書(shū)省”，這是王朝國(guó)家在廣西設(shè)立“建制省”的開(kāi)端。與此同時(shí)，王朝國(guó)家還在云南行省設(shè)立了78個(gè)驛站（其中74個(gè)為馬站、4個(gè)為水站）。自此一個(gè)以廣西、云南為主體的“西南邊疆”基本定型。明太祖朱元璋考慮到西南邊疆地勢(shì)險(xiǎn)僻，素有“民風(fēng)強(qiáng)悍”的特點(diǎn)，于是向“西南邊疆”派駐了大量駐守邊防的軍隊(duì)；考慮到廣西自古以來(lái)都是兵家必爭(zhēng)之地，朱元璋特封侄子朱守謙為“靖江王”，率軍鎮(zhèn)守邊關(guān)桂林，并于公元1376年把“廣西行中書(shū)省”改制為“廣西布政司”?！扒宄┢谖髂线吔貐^(qū)，已成為各族居民廣泛雜居、經(jīng)濟(jì)社會(huì)相對(duì)發(fā)達(dá)的區(qū)域。清軍以關(guān)、汛、塘編制形式駐防廣西各地，主要功能和職責(zé)就是維持地方治安與鞏固邊防?！盵3]中華人民共和國(guó)成立后，從西南邊疆隸屬的行政區(qū)劃角度看，西南地區(qū)涵蓋了當(dāng)下的四川省、貴州省、云南省、重慶直轄市和西藏自治區(qū)的五個(gè)?。▍^(qū)、市）。從西南邊疆地域范圍和空間覆蓋范圍看，主要是西藏自治區(qū)、云南省和隸屬于華南地區(qū)的廣西壯族自治區(qū)。盡管廣西從地域范圍上看并不隸屬于西南地區(qū)，但是廣西與越南陸域及海域接壤，不僅是對(duì)外改革開(kāi)放的“橋頭堡”，而且廣西合浦就是“陸路絲綢之路”與“海上絲綢之路”的交匯點(diǎn)。考慮到廣西歷史特點(diǎn)和地域因素，把廣西壯族自治區(qū)整體納入西南邊疆地區(qū)順理成章。鑒于云南和廣西同屬于邊境省份，邊界兩側(cè)都有大量跨境而居的民族，他們分別與緬甸、老撾和越南3個(gè)國(guó)家接壤，覆蓋范圍廣泛且邊境治理事務(wù)復(fù)雜。因而本文對(duì)西南邊疆地區(qū)社會(huì)治理研究，聚焦于云南和廣西兩個(gè)?。▍^(qū)）進(jìn)行。

西南邊疆的形成具有鮮明的歷史特點(diǎn)。歷代封建王朝治理邊疆的核心理念是“守中治邊”。其中的“守中”是原則，“治邊”則是為了保衛(wèi)中原腹地的穩(wěn)定，折射出王朝國(guó)家對(duì)中原腹地政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的高度自信。王朝國(guó)家對(duì)西南邊疆地區(qū)多采取教化為主的懷柔方略，在2000多年的歷史嬗變過(guò)程中，西南邊疆地區(qū)呈現(xiàn)出一些鮮明的歷史特點(diǎn)：（1）西南邊疆地緣政治發(fā)生重大變化。在元朝之前中央朝廷不太重視西南邊疆地區(qū)的作用，基本上是由四川盆地的官府予以羈管。進(jìn)入元朝之后，西南邊境地緣政治發(fā)生重大變化，朝廷在云南設(shè)立“云南行省”，一舉改變長(zhǎng)期由四川盆地官府羈管的慣例，云南開(kāi)始直接與中原地區(qū)建立人員往來(lái)關(guān)系和商貿(mào)關(guān)系。明代之后，隨著西南戰(zhàn)略地位的顯著提升，朝廷先后在廣西和貴州設(shè)立省府。中原王朝對(duì)西南邊疆的統(tǒng)治制度，事實(shí)上經(jīng)歷了從“羈縻之治”“土司制度”到“改土歸流”的三個(gè)過(guò)程，表明朝廷統(tǒng)治蠻夷的方式，比較重視遵循因地制宜的原則，并隨著情況的發(fā)展變化形成了多樣化的制度形式，西南邊疆日益成為中原王朝對(duì)外開(kāi)放的門(mén)戶。（2）西南邊疆與朝廷始終保持著良好關(guān)系狀態(tài)。歷代王朝統(tǒng)治者對(duì)西南邊疆的治理態(tài)度和方式，大體經(jīng)歷了一個(gè)由量變到質(zhì)變過(guò)程，不但西南邊疆始終在朝廷的掌控之中，而且西南邊疆始終與朝廷保持著良好關(guān)系狀態(tài)。譬如，在東晉、南朝統(tǒng)治的377年間，盡管西南邊疆地區(qū)的管控權(quán)常有變異，但一直奉中原王朝為正朔；南詔政權(quán)統(tǒng)治254年，始終沒(méi)有脫離唐朝的統(tǒng)治，自稱(chēng)是西南邊疆的局部政權(quán)；在“大理國(guó)”存在的317年間，曾被宋朝冷落疏遠(yuǎn)甚至視為“外邦”。但“大理國(guó)”主動(dòng)向朝廷納貢俯首稱(chēng)臣，從來(lái)沒(méi)有與朝廷發(fā)生過(guò)戰(zhàn)爭(zhēng)；元明清時(shí)期，西南邊疆從未出現(xiàn)過(guò)影響全局的“地方割據(jù)”[5]。（3）西南邊疆各民族關(guān)系融洽和諧。西南邊疆是個(gè)多民族聚居的地區(qū)，各民族之間普遍互幫互助、關(guān)系融洽。尤其是漢族與各少數(shù)民族之間和睦相處，漢族在西南整體民族關(guān)系中發(fā)揮了主導(dǎo)作用；西南邊疆地區(qū)各民族非常注意同內(nèi)地各民族的友好往來(lái)，從來(lái)沒(méi)有受到域外勢(shì)力的破壞和干擾；西南邊疆宗教種類(lèi)比較齊全，由于地處偏僻山區(qū)與外界溝通較為封閉，因而宗教也沒(méi)有受到外域宗教勢(shì)力的操縱，各宗教之間能夠做到相安共處。（4）西南邊疆戰(zhàn)略地位日漸凸顯。當(dāng)南詔與吐蕃發(fā)生強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合的時(shí)候，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)實(shí)力還是軍事實(shí)力都顯著提升，云南地區(qū)首次登上了東南亞的政治舞臺(tái)。加之云南在軍事上的地理位置極為險(xiǎn)要，一度對(duì)唐朝中央政權(quán)構(gòu)成威脅；宋朝統(tǒng)治者為避其鋒芒以大渡河為界，承認(rèn)安南獨(dú)立并與大理國(guó)分而治之。這種局面一直到元朝時(shí)期才有重大改變，從而出現(xiàn)了西南邊疆歷史乃至亞洲歷史的重大轉(zhuǎn)折。西南邊疆在保障西南疆域安全，對(duì)建立統(tǒng)一的多民族的國(guó)家做出了積極貢獻(xiàn)，對(duì)發(fā)展國(guó)家對(duì)外政治、經(jīng)濟(jì)、外交關(guān)系方面發(fā)揮了無(wú)與倫比的作用。（5）西南邊疆與鄰國(guó)保持睦鄰友好關(guān)系。西南邊疆的對(duì)外邦交關(guān)系，經(jīng)歷了從廣義蠻夷到鄰國(guó)的曲折發(fā)展過(guò)程。在經(jīng)歷長(zhǎng)期歷史嬗變之后，廣義蠻夷陸續(xù)分化為邊疆民族，有的變成了鄰國(guó)。西南邊疆民族關(guān)系總體上是和諧的，與鄰國(guó)基本上保持了睦鄰友好關(guān)系，沒(méi)有與鄰國(guó)發(fā)生具有領(lǐng)土爭(zhēng)議之類(lèi)的戰(zhàn)爭(zhēng)。

（三）西南邊疆承擔(dān)了領(lǐng)土維護(hù)和治理的重任

有邊疆問(wèn)題存在就必然有邊疆治理。西南邊疆治理是一種空間治理和區(qū)域治理，基本任務(wù)就是“守住一條線（邊境線）、管好一片地（邊境地區(qū)）”[6]。在中國(guó)這個(gè)統(tǒng)一多民族的國(guó)家里，包括西南邊疆、西北邊疆在內(nèi)的大片邊疆疆域，近代陸續(xù)轉(zhuǎn)型為主權(quán)國(guó)家的完整領(lǐng)土。王朝國(guó)家統(tǒng)治者實(shí)際上從元朝開(kāi)始，就高度重視對(duì)西南邊疆的治理開(kāi)發(fā)。譬如，對(duì)云南行省實(shí)施“土官治理”改革措施，注重發(fā)展農(nóng)業(yè)交通運(yùn)輸事業(yè)，同時(shí)還積極發(fā)展有色金屬采冶業(yè)。明朝統(tǒng)治者積極經(jīng)營(yíng)軍事衛(wèi)所分布的農(nóng)業(yè)地區(qū)，大力發(fā)展與老百姓生活密切相關(guān)的糧食種植業(yè)、茶業(yè)等，通過(guò)保障云南進(jìn)入湖廣驛路、桂林至南寧驛路的安全暢通，維護(hù)西南邊疆領(lǐng)土完整和邊境地區(qū)社會(huì)秩序安寧。到清朝末期，西南邊疆不僅承擔(dān)了維護(hù)國(guó)家領(lǐng)土完整的歷史重任，而且推進(jìn)了邊境地區(qū)民生事業(yè)的健康發(fā)展。盡管經(jīng)歷了2000多年滄桑劇變，但是西南邊疆地區(qū)沒(méi)有發(fā)生過(guò)暴力抗擊朝廷事件。歷代王朝對(duì)西南邊疆的治理，一般多施以懷柔和安撫政策。當(dāng)代西南邊疆地區(qū)存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，歸納起來(lái)就是發(fā)展、穩(wěn)定和安全三大問(wèn)題。當(dāng)下西南邊疆地區(qū)的一個(gè)顯著特點(diǎn)，是“邊疆地區(qū)”與“少數(shù)民族地區(qū)”“欠發(fā)達(dá)地區(qū)”高度契合與重疊。因而邊疆治理和開(kāi)放開(kāi)發(fā)的程度如何，維護(hù)國(guó)家領(lǐng)土完整和國(guó)家主權(quán)尊嚴(yán)的狀況如何，是對(duì)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的最佳檢驗(yàn)。西南邊疆治理必須以長(zhǎng)治久安為戰(zhàn)略目標(biāo)，致力于追求邊疆疆域長(zhǎng)久和諧的穩(wěn)定狀態(tài)。只有把主權(quán)邊疆、海洋邊疆、戰(zhàn)略邊疆和利益邊疆，統(tǒng)統(tǒng)納入到西南邊疆治理體系和治理能力建設(shè)當(dāng)中去，扎實(shí)打牢邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)，才能完成邊疆治理現(xiàn)代化的任務(wù)。

二、西南邊疆地區(qū)社會(huì)治理法治化面臨的主要問(wèn)題

（一）西南邊疆地區(qū)非法人口數(shù)量高居不下

在西南邊疆地區(qū)，“三非”流動(dòng)人口近于常態(tài)化?！叭恰绷鲃?dòng)人口是指未經(jīng)中國(guó)政府許可，非法入境、非法居留、非法就業(yè)的境外人員。西南邊疆陸地邊境線多為山地，邊境線兩側(cè)天然便道、暗道和渡口眾多，致使“三非”人口在西南邊疆地區(qū)流動(dòng)近于常態(tài)化。除了非法婚姻流動(dòng)人口外，“三非”流動(dòng)人口主要有三大類(lèi)：（1）非法偷渡者。不少邊民居然非法利用這些便利條件，充當(dāng)偷渡者的“蛇頭”，抑或組織引導(dǎo)境外人員偷渡入境。據(jù)調(diào)查核實(shí)的數(shù)據(jù)顯示，僅2015年在廣西邊境地區(qū)，就查獲越籍“三非”人員13514人，其中還隱藏著不少危險(xiǎn)犯罪分子。（2）非法務(wù)工者。西南邊疆地區(qū)有20多個(gè)語(yǔ)言相通、習(xí)慣相近的世居民族跨境而居，中國(guó)改革開(kāi)放后優(yōu)越的生活條件和寬松的就業(yè)機(jī)會(huì)，吸引著鄰國(guó)的居民設(shè)法偷渡入境，以尋求在中國(guó)境內(nèi)居住下來(lái)謀求就業(yè)，近年來(lái)非法務(wù)工人員成為非法入境人員的主體。譬如，廣西與越南接壤的邊境地區(qū)大量種植榨糖用的甘蔗，由于越南勞動(dòng)力的價(jià)格相應(yīng)較低，廣西蔗農(nóng)每年從越南非法收留大量非法務(wù)工者，也有數(shù)量不少的境外非法務(wù)工者自行非法入境。（3）非法販賣(mài)人口者。人販子利用各種詐騙手段威逼受害者集聚到西南邊疆地區(qū)村寨，然后逐漸將從內(nèi)地非法販賣(mài)的人口偷渡出境。也有許多“蛇頭”和人口販子，把從越南和其他鄰國(guó)販買(mǎi)的年輕婦女偷渡入境。廣西邊境地區(qū)與越南涼山等地，形成了“湄公河次區(qū)域”間跨國(guó)拐賣(mài)人口犯罪的重災(zāi)區(qū)。據(jù)廣西壯族自治區(qū)公安機(jī)關(guān)統(tǒng)計(jì)，僅2005年7月1日至8月10日在廣西警方打擊跨境拐賣(mài)婦女兒童專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)中，就破獲拐賣(mài)婦女案件15起，抓獲犯罪嫌疑人19人（12名為越南籍邊民），解救被拐賣(mài)的越南婦女58人。大多數(shù)“三非”人員毫無(wú)法律意識(shí)抑或法律意識(shí)淡薄，他們?yōu)榱双@取和追逐高額利潤(rùn)鋌而走險(xiǎn)，導(dǎo)致跨境違法犯罪行為構(gòu)成越來(lái)越復(fù)雜化。大量流入的“三非”人口和違法犯罪人員，在邊疆地區(qū)實(shí)施偷盜、賣(mài)淫、傳播性病等惡劣犯罪行為，不僅沖擊了中國(guó)人口優(yōu)生優(yōu)育政策，加重了中國(guó)低素質(zhì)人口壓力，而且占用了大量有限資源和就業(yè)崗位、沖擊了人力資源市場(chǎng)，給西南邊疆地區(qū)正常的社會(huì)秩序造成混亂，給邊境地區(qū)居民家庭的生產(chǎn)生活帶來(lái)沉重負(fù)擔(dān)，尤其嚴(yán)重的是給邊境安全和國(guó)家安全帶來(lái)難于消除的隱患。

（二）西南邊疆地區(qū)非法婚姻問(wèn)題異常突出

非法婚姻給家庭和社會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重災(zāi)難。隨著改革開(kāi)放步伐的加快和人民生活質(zhì)量的提高，西南邊疆地區(qū)跨國(guó)婚姻現(xiàn)象異常突出，越南、老撾、緬甸、尼泊爾的年輕女性爭(zhēng)相嫁入西南邊疆地區(qū)。造成這種混亂局面的原因，除了歷史上民間的跨國(guó)婚姻從未斷過(guò)之外，主要是由于中國(guó)的改革開(kāi)放為國(guó)外女性流入邊疆地區(qū)提供了便利條件。西南邊疆地區(qū)人民的生活水平普遍比這些鄰國(guó)都高，就業(yè)機(jī)會(huì)和環(huán)境比這些鄰國(guó)更優(yōu)越，尤其是中國(guó)農(nóng)村青年男女比例嚴(yán)重失衡，當(dāng)?shù)嘏嗄晖獬龃蚬ず蟛辉噶粼诋?dāng)?shù)爻杉?，?nèi)地女性覺(jué)得邊疆地區(qū)太艱苦不愿意嫁到邊疆地區(qū)等原因，致使邊疆地區(qū)農(nóng)村男青年不得不向境外尋找配偶，近年還出現(xiàn)非法婚姻由邊境沿線向內(nèi)地鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸的趨勢(shì)。在云南省118個(gè)沿邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查的10575對(duì)涉外婚姻中，98%以上是境外女性與云南邊疆地區(qū)男性結(jié)婚后留在中國(guó)的“事實(shí)婚姻”，這種沒(méi)有履行合法結(jié)婚登記的婚姻不被雙方國(guó)家認(rèn)可。地方政府對(duì)這些“非法事實(shí)婚姻”家庭的實(shí)際情況難于掌控，譬如，對(duì)農(nóng)地分配、人口素質(zhì)、子女教育、社會(huì)保障等無(wú)法跟進(jìn)。邊疆民族地區(qū)“非法事實(shí)婚姻”的存在，實(shí)質(zhì)上給男女雙方婚姻關(guān)系、家庭關(guān)系帶來(lái)了持續(xù)難于解決的后遺癥[7]。廣西邊疆地區(qū)的跨國(guó)婚姻問(wèn)題，主要是越南婦女非法婚嫁到境內(nèi)，由于這些非法潛入境內(nèi)的婦女不符合中國(guó)婚姻法規(guī)定，絕大多數(shù)“跨國(guó)婚姻”成為事實(shí)上的“非法婚姻”。這些非法婚姻的女方一旦被查獲，通常的做法就是把她們直接遣送出境。由于她們絕大多數(shù)已經(jīng)融入當(dāng)?shù)厣畈⑸鷥河?，將其?jiǎn)單遣返易于對(duì)相關(guān)家庭關(guān)系造成破壞。而待風(fēng)頭一過(guò)她們又偷偷地返回來(lái)，由此帶來(lái)一系列意料不到的次生社會(huì)問(wèn)題。西南邊疆地區(qū)近年來(lái)非法婚姻問(wèn)題異常凸顯，鄰國(guó)跨國(guó)通婚女性一度出現(xiàn)向“中國(guó)一邊倒”的現(xiàn)象，增加了西南邊疆地區(qū)社會(huì)治理的成本及難度。非法婚姻帶來(lái)了邊疆地區(qū)一系列新的社會(huì)問(wèn)題，如引發(fā)邊境地區(qū)跨國(guó)拐賣(mài)婦女犯罪、誘發(fā)邊境地區(qū)賣(mài)淫嫖娼、非法婚姻沖擊中國(guó)婚姻制度問(wèn)題、沖擊人口優(yōu)生優(yōu)育和戶籍制度問(wèn)題等。尤其是非法婚姻問(wèn)題往往與民族宗教問(wèn)題、毒品犯罪問(wèn)題、艾滋病問(wèn)題交織在一起，確實(shí)給西南邊疆地區(qū)社會(huì)安全治理帶來(lái)積重難返的后遺癥。

（三）西南邊疆地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長(zhǎng)期滯后

西南邊疆地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必須考慮軍地兩用。當(dāng)下西南邊疆地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)狀，既滿足不了邊民生產(chǎn)生活的需要，更無(wú)法滿足部隊(duì)備戰(zhàn)的需要。這些問(wèn)題突出體現(xiàn)在：（1）公路等級(jí)與“平戰(zhàn)結(jié)合”要求不符，等級(jí)低、質(zhì)量差的問(wèn)題普遍存在，影響西南地區(qū)區(qū)位優(yōu)勢(shì)的整體發(fā)揮。（2）港口基礎(chǔ)設(shè)施達(dá)不到國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，配套服務(wù)設(shè)施十分陳舊落后，根本跟不上新時(shí)代發(fā)展的要求。港口與公路、鐵路和機(jī)場(chǎng)之間相互銜接不暢，無(wú)法發(fā)揮綜合交通網(wǎng)絡(luò)化的整體效益。（3）鐵路干線建設(shè)密度太小，譬如，廣西邊境地區(qū)的崇左市、百色市的諸多邊境縣，至今沒(méi)有高速鐵路。云南邊疆地區(qū)的鐵路干線建設(shè)比廣西更差，既不能便利當(dāng)?shù)厝罕姷纳a(chǎn)生活需要，更無(wú)法滿足邊疆地區(qū)部隊(duì)平時(shí)備戰(zhàn)和戰(zhàn)時(shí)服務(wù)前線的需要。（4）口岸行政管理體制體系不暢，在部門(mén)機(jī)構(gòu)設(shè)置上，職能錯(cuò)位和彼此交叉的情況比比皆是，部門(mén)與部門(mén)之間協(xié)調(diào)難度太大，加劇了部門(mén)之間的推拉扯皮現(xiàn)象，與“管理就是服務(wù)”的要求相差太遠(yuǎn)，事實(shí)上增加了政府管理成本，降低了行政管理效能。邊境地區(qū)的邊民互市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)陳舊，各“邊民互市貿(mào)易點(diǎn)”之間聯(lián)系不暢，有些邊民互市貿(mào)易點(diǎn)處于閑置抑或半閑置狀態(tài)，有些邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)至今沒(méi)有邊民互市貿(mào)易網(wǎng)點(diǎn)。這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題既有來(lái)自政府管理部門(mén)的，也有來(lái)自邊疆地區(qū)當(dāng)?shù)鼐用窕ナ匈Q(mào)易群體自身的，直接影響了當(dāng)?shù)鼐用窈婉v扎在當(dāng)?shù)夭筷?duì)官兵的基本生活需求[8]。

（四）西南邊疆地區(qū)毒品犯罪態(tài)勢(shì)十分嚴(yán)峻

西南邊疆地區(qū)已成為毒品犯罪的重災(zāi)區(qū)?！敖鹑恰倍驹吹嘏c西南邊疆地區(qū)毗鄰，尤其是在云南4000多公里長(zhǎng)的邊境線上，跨境而居的居民自由出入境幾乎沒(méi)有任何天然屏障，不少云南邊境村寨與鄰國(guó)村寨之間，就處于“一井兩國(guó)”“一街兩國(guó)”“一寨兩國(guó)”的狀態(tài)，中緬邊境有1000多條便道，幾乎所有便道都未設(shè)卡抑或無(wú)人監(jiān)管。因而近年來(lái)，云南邊疆地區(qū)因毒品泛濫而引發(fā)性病、艾滋病等問(wèn)題日益成為社會(huì)公害，云南省也因之成為全國(guó)禁毒的前沿陣地。近年海洛因查獲量占全國(guó)80%以上，僅2016年就查獲毒品2700起，繳獲毒品8.4噸。也有不少毒品是經(jīng)廣西憑祥、寧明、龍州等地入境，然后再?gòu)陌偕?、貴港等地過(guò)境，把毒品銷(xiāo)往內(nèi)地和海外市場(chǎng)。據(jù)廣西靖西市公安局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)資料顯示：“岳玗鎮(zhèn)的隘屯有近70%的農(nóng)戶，都曾不同程度地參加過(guò)抑或被脅迫參加過(guò)販運(yùn)毒品活動(dòng)。有些國(guó)際毒梟采用金錢(qián)拉攏腐蝕村委會(huì)干部，以換取他們私開(kāi)運(yùn)送毒品通道的便利；有的公然組織村民通過(guò)‘螞蟻搬家’的方式，把囤積在國(guó)外邊境線上的毒品分批偷運(yùn)到境內(nèi)；有的通過(guò)與當(dāng)?shù)鼐用穹欠ā畱賽?ài)結(jié)婚’的途徑，再利用這種合法身份公然從事販毒活動(dòng)；有的利用當(dāng)?shù)匕滩∪?、高危病人、未成年人、孕婦和哺乳期婦女販運(yùn)毒品，以逃避邊境線上武警、公安機(jī)關(guān)的偵查和規(guī)避法律制裁。另?yè)?jù)統(tǒng)計(jì)，廣西有70%左右的‘兩搶一盜’案件都是吸毒人員所為，80%的吸毒女性從事賣(mài)淫活動(dòng)，2 萬(wàn)吸毒人員因吸毒而染上艾滋病?！盵9]“金三角”毒源地的特殊地理位置，使得西南邊疆地區(qū)的云南和廣西成為“金三角”毒品的集散地。國(guó)際毒品肆無(wú)忌憚地走私犯罪問(wèn)題，構(gòu)成威脅和影響國(guó)家安全穩(wěn)定的重大隱患。

（五）西南邊疆地區(qū)恐怖邪教活動(dòng)沒(méi)有消停

西南邊疆地區(qū)成為恐怖邪教分子的集散地。近年來(lái)世界新一輪宗教極端主義、恐怖主義狂潮迅速?gòu)闹袞|向全球外溢，具有強(qiáng)烈極端主義意識(shí)形態(tài)的“生態(tài)恐怖主義”組織，也正無(wú)孔不入地向中國(guó)邊疆地區(qū)滲透。反對(duì)宗教極端主義和形形色色恐怖主義的斗爭(zhēng)，已成為邊疆地區(qū)一場(chǎng)“意識(shí)形態(tài)的斗爭(zhēng)”。隨著云南、廣西邊疆地區(qū)全方位對(duì)外開(kāi)放，新疆地區(qū)的“涉恐人員”和邪教分子，瞄準(zhǔn)西南邊疆地區(qū)作為他們潛入和潛出的前沿陣地，偷渡出境、藏匿中轉(zhuǎn)以及“就地圣戰(zhàn)”的極端宗教活動(dòng)，已構(gòu)成西南邊疆地區(qū)主要的暴力犯罪和暴力恐怖風(fēng)險(xiǎn)因素。云南境內(nèi)持有宗教信仰的群眾較多，信仰原始宗教、伊斯蘭教、基督教、天主教和佛教的均有相當(dāng)數(shù)量人群。境外敵對(duì)勢(shì)力利用宗教信仰自由政策，對(duì)邊疆地區(qū)信教群眾進(jìn)行意識(shí)形態(tài)進(jìn)攻的活動(dòng)此起彼伏。廣西邊疆地區(qū)存在的邪教組織，主要有呼喊派、門(mén)徒會(huì)、全范圍教會(huì)、靈靈教、新約教會(huì)、觀音法門(mén)、主神教，還有被公安機(jī)關(guān)認(rèn)定的統(tǒng)一教、被立王等其他7 個(gè)邪教組織。某些受境外政治勢(shì)力控制和資助的宗教團(tuán)體，通常還打著扶貧幫困的幌子，有組織、有目的地向西南邊疆地區(qū)進(jìn)行滲透活動(dòng)?！皷|突”仍然是中國(guó)當(dāng)下最直接的恐怖勢(shì)力，中國(guó)政府反恐怖斗爭(zhēng)的形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻。由于受地緣因素、民族宗教因素以及國(guó)內(nèi)外環(huán)境影響因素的共同作用，西南邊境地區(qū)偷渡案件扶搖直上。曾經(jīng)一度出現(xiàn)新疆暴力恐怖分子，在新疆邊境地區(qū)無(wú)法找到偷渡出口的情況下，他們便把精力集中到西南邊境地區(qū)，偷渡人員紛紛向西南邊境地區(qū)村莊集結(jié)，不斷打探非法出境通道，企圖通過(guò)內(nèi)外勾結(jié)的方式伺機(jī)非法出境。有些邪教組織和邪教分子披著合法宗教外衣，極力破壞西南邊疆地區(qū)信教群眾正常宗教活動(dòng)，有組織有預(yù)謀地從事各種違法犯罪活動(dòng)，一旦偷渡不成抑或預(yù)謀敗露，就在國(guó)外極端宗教勢(shì)力的指揮下展開(kāi)“就地圣戰(zhàn)”。邪教組織在西南邊疆地區(qū)污蔑執(zhí)政的共產(chǎn)黨，煽動(dòng)不明真相的群眾沖擊國(guó)家機(jī)關(guān)、尋釁聚眾鬧事?！坝械墓豢咕?chē)?guó)法、叫囂推翻中央人民政府；有的裝神弄鬼，致使成千上萬(wàn)的信教徒精神錯(cuò)亂抑或死傷致殘；有的以性為誘餌發(fā)展信教徒聚眾淫亂，個(gè)別邪教頭目強(qiáng)奸女信徒、破壞家庭違法犯罪，嚴(yán)重地?cái)_亂了西南邊疆地區(qū)正常的經(jīng)濟(jì)生活秩序和社會(huì)秩序?！盵8]

三、西南邊疆地區(qū)社會(huì)治理法治化及路徑選擇

（一）邊疆治理是國(guó)家治理題中應(yīng)有之義

西南邊疆地區(qū)社會(huì)治理需要堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)、其他社會(huì)力量共同參與的協(xié)同治理新模式。過(guò)去傳統(tǒng)的邊疆社會(huì)治理運(yùn)作模式，基本上是在上級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下，由邊疆地區(qū)當(dāng)?shù)攸h委和政府，大包大攬地承擔(dān)所有治理任務(wù)和治理責(zé)任。這種傳統(tǒng)的邊疆地區(qū)社會(huì)治理模式，在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代已經(jīng)難以為繼。我國(guó)自1959年開(kāi)始使用“法治社會(huì)”這個(gè)語(yǔ)詞概念，但當(dāng)時(shí)是把“社會(huì)”作為“國(guó)家—社會(huì)”一體化使用的，“社會(huì)”在這里是并列于“國(guó)家”“政府”而言的小社會(huì)概念。本文所論及的“法治社會(huì)”概念，是與“法治國(guó)家”“法治政府”并列使用的，本意是指由國(guó)家、政府和公民共同參與推動(dòng)的社會(huì)法治化的過(guò)程。從1999年依法治國(guó)方略載入憲法，到2013年中共十八屆三中全會(huì)提出“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”[10]的新目標(biāo)，第一次用“社會(huì)治理”取代“社會(huì)管理”，標(biāo)志著社會(huì)法治建設(shè)開(kāi)始從頂層回歸社會(huì)，意味著執(zhí)政黨的執(zhí)政理念已經(jīng)轉(zhuǎn)向，從黨的政治決議上明確“社會(huì)治理”是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。因此，隨著社會(huì)主要矛盾內(nèi)容的發(fā)展變化，必須從理論與實(shí)踐的結(jié)合上深刻認(rèn)識(shí)到，西南邊疆地區(qū)社會(huì)治理是一種法治化程度較高的治理活動(dòng)，邊疆地區(qū)社會(huì)治理是國(guó)家治理的題中應(yīng)有之義。當(dāng)下倡導(dǎo)和推行的協(xié)同治理新模式，本質(zhì)上是為了形成一種以政府為主導(dǎo)的社會(huì)公共事務(wù)治理的新格局[11]。說(shuō)到底就是要通過(guò)社會(huì)各方共建共治共享的協(xié)同合作行動(dòng)，維護(hù)民族地區(qū)社會(huì)的公平利益，以達(dá)到持續(xù)提高邊疆治理效率和效益最大化的目的。西南邊疆治理主體是中央人民政府，責(zé)任主體是地方政府，形成了一個(gè)中央政府、地方政府和社會(huì)組織“三維主體”協(xié)同治理的結(jié)構(gòu)。社會(huì)治理的邊疆性、民族性和自治性，決定了邊疆地區(qū)社會(huì)治理的艱巨性和復(fù)雜性，需要政府從價(jià)值觀上由追求“善政”走向“善治”，即政府必須充分發(fā)揮各類(lèi)社會(huì)主體積極參與的作用，化解社會(huì)矛盾、保障改善民生，形成科學(xué)有效的制度供給，推動(dòng)邊疆地區(qū)社會(huì)治理朝著有序和諧的方向發(fā)展。需要國(guó)家和政府減縮權(quán)力范圍，提高政府的指導(dǎo)、引導(dǎo)和服務(wù)功能，讓渡社會(huì)必要的生長(zhǎng)空間、激發(fā)社會(huì)活力。這就需要進(jìn)一步完善邊疆地區(qū)協(xié)同治理的社會(huì)化、制度化和法治化體系，避免傳統(tǒng)模式下各部門(mén)專(zhuān)業(yè)化分工帶來(lái)的治理碎片化狀況，尤其要破除呆板的制度化分工結(jié)構(gòu)造成的內(nèi)部職能分工的狹隘意識(shí)，形成西南邊疆民族地區(qū)黨、政、軍、警、民之間上下聯(lián)動(dòng)的雙向互動(dòng)治理模式。還需要依法界定協(xié)同治理的責(zé)任邊界、責(zé)任認(rèn)定和行政問(wèn)責(zé)方式，健全協(xié)同治理各方主體的權(quán)益保障機(jī)制，建立有效的利益協(xié)調(diào)、訴求表達(dá)、平等對(duì)話機(jī)制，以及社會(huì)評(píng)價(jià)、社會(huì)誠(chéng)信和民主監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各民族關(guān)系和諧、各民族共同繁榮發(fā)展目標(biāo)，提高政府在整個(gè)邊疆治理中的權(quán)威性和公信力。

（二）西南邊疆地區(qū)社會(huì)治理必須法治化

治理法治化是實(shí)現(xiàn)邊疆地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定、人心安定的基礎(chǔ)。由于西南邊疆地區(qū)地處祖國(guó)的邊陲，受歷史的、民族的、宗教的和文化的深層次影響，加之多數(shù)地方都是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱和生態(tài)環(huán)境脆弱地帶，盡管改革開(kāi)放后經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型加快，但是鄉(xiāng)土社會(huì)的禮治秩序和熟人社會(huì)關(guān)系構(gòu)成，嚴(yán)重地制約和影響了民族地區(qū)法治社會(huì)的建成。社會(huì)內(nèi)部結(jié)構(gòu)分化動(dòng)力不足、組織化程度較低，法治文化和法治精神較弱，社會(huì)關(guān)系的連結(jié)形式多數(shù)地方仍然離不開(kāi)血緣、族緣關(guān)系，鄉(xiāng)村社會(huì)的差序格局和民族情理特征較為明顯，致使公民的法律維權(quán)意識(shí)和政治參與意識(shí)不強(qiáng)，這些都是建成民族地區(qū)法治社會(huì)難于克服的障礙。長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)貧困和發(fā)展不平衡，人們心理上極易產(chǎn)生新的不平衡抑或相對(duì)被“剝奪感”，甚至弱化民族地區(qū)貧困群體對(duì)法律的認(rèn)同和崇尚。對(duì)于西南邊疆地區(qū)法治社會(huì)化建設(shè)來(lái)說(shuō)，人心就是最大的政治，善治是最好的法治。西南邊疆地區(qū)社會(huì)治理法治化建設(shè)，決不是一件可有可無(wú)的小事情，可以說(shuō)“邊疆治理難”就難在人們的觀念更新上。維護(hù)社會(huì)公平正義、實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理法治化和民主化，與社會(huì)主義法治精神是一致的，它本能地要求整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)必須在法治規(guī)則下平穩(wěn)有序地運(yùn)行。只有建立起一個(gè)治理法治化的西南邊疆，才可能實(shí)現(xiàn)豐富的自然資源造福當(dāng)?shù)厝嗣?，給當(dāng)?shù)鼐用裉峁└喔玫木蜆I(yè)機(jī)會(huì)，逐漸縮小直至消除邊疆地區(qū)與內(nèi)地存在的發(fā)展差距，減少因經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡而產(chǎn)生的不滿情緒，增進(jìn)民族間的利益協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平并促進(jìn)各民族大團(tuán)結(jié)。地方政府應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到，治理法治化既是促使西南邊疆地區(qū)擺脫落后與蒙昧的前提，也是實(shí)現(xiàn)西南邊疆地區(qū)民主與法治的基礎(chǔ)。西南邊疆地區(qū)社會(huì)治理的實(shí)際成效，不但關(guān)系到邊疆地區(qū)人民的福祉，而且關(guān)系到邊疆地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全，保障西南邊疆地區(qū)健康有序發(fā)展是邊疆治理的首要目標(biāo)。因此，法治化的社會(huì)治理對(duì)西南邊疆地區(qū)政府提出了更高的要求和期待，地方政府必須以法治化理念、法治化思維、法治化辦法、法治化手段，指導(dǎo)和開(kāi)展西南邊疆地區(qū)的社會(huì)治理工作，促使邊疆地區(qū)社會(huì)治理活動(dòng)成為推動(dòng)邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的源動(dòng)力。任何脫離法治化的邊疆治理行為都不是長(zhǎng)遠(yuǎn)之策，而只能算是一時(shí)的權(quán)宜之計(jì)，只有始終堅(jiān)持把法治化目標(biāo)作為西南邊疆地區(qū)的治理方向，才能夠把西南邊疆地區(qū)的社會(huì)治理帶入良性發(fā)展的法治化軌道。要依法提升地方政府社會(huì)治理能力，每一屆地方政府領(lǐng)導(dǎo)都應(yīng)當(dāng)在邊疆治理上有所作為、有所貢獻(xiàn)，決不能不作為、庸政、懶政和失職瀆職，在自己的手里把社會(huì)治理的矛盾越積越多，然后不負(fù)責(zé)任地推給后來(lái)人。法治社會(huì)建設(shè)的前提在于成熟理性的社會(huì)土壤的形成，因?yàn)榧词故欠梢坏╇x開(kāi)了人性和社會(huì)環(huán)境也是無(wú)能為力的。這就需要政府官員心系邊疆、情系百姓，具有“為官一任、造福一方”的理念，勇于為邊疆地區(qū)社會(huì)治理挑重?fù)?dān)、擔(dān)重任，對(duì)于那些不負(fù)責(zé)任推卸責(zé)任者，必須依法追究失職瀆職責(zé)任，即使已經(jīng)離退休了也必須依法追責(zé)問(wèn)責(zé)。

（三）西南邊疆地區(qū)社會(huì)治理法治化路徑

民族地區(qū)社會(huì)治理法治化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。社會(huì)治理法治化說(shuō)到底是人民之治，而絕非只是黨政之治。有些地方政府面對(duì)邊疆地區(qū)社會(huì)治理的復(fù)雜性和信訪維穩(wěn)壓力，往往習(xí)慣于使用行政手段而不習(xí)慣于使用法治方式處置矛盾糾紛，少數(shù)地方還存在領(lǐng)導(dǎo)干部以身試法、以言代法和以權(quán)壓法的情況，這是與社會(huì)治理法治化的要求大相徑庭的。增強(qiáng)西南邊疆地區(qū)政府和民眾法治意識(shí)的關(guān)鍵，在于人大立法機(jī)關(guān)、政府行政機(jī)關(guān)、法院、檢察院等司法機(jī)關(guān)及其工作人員，真誠(chéng)地崇尚法律、敬畏法律，帶頭學(xué)法、科學(xué)執(zhí)法、公正司法，始終堅(jiān)持依法執(zhí)政、依法行政和依法辦事的原則，切實(shí)讓人民群眾真實(shí)地感受到法律是維護(hù)社會(huì)公正、維護(hù)公民合法權(quán)益的利器。從社會(huì)治理法治化的路徑選擇上看，必須著力解決好如下幾個(gè)觀念和理論上問(wèn)題：（1）針對(duì)西南邊疆地區(qū)社會(huì)治理法規(guī)體系不完善、不健全的實(shí)際情況，社會(huì)治理法治化建設(shè)的首要任務(wù)，是要在貫徹落實(shí)國(guó)家現(xiàn)行法律法規(guī)的前提下，加快民族自治地方和民族地區(qū)的立法進(jìn)程。譬如，要加快制定5個(gè)自治區(qū)的自治條例和單行條例，加快制定落實(shí)民族區(qū)域自治法配套法規(guī)的立法，加快不適合民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展需要的補(bǔ)充立法，加快不適應(yīng)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展實(shí)際情況的變通立法等，逐漸構(gòu)建和完善適合西南邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、社會(huì)治理法治化需要的法律法規(guī)體系。（2）針對(duì)有些法律規(guī)范可操作性不強(qiáng)的實(shí)際情況，要上下聯(lián)動(dòng)加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)行法規(guī)實(shí)施細(xì)則、實(shí)施辦法的制定工作，尤其要減少特殊情況下的法律空白，嚴(yán)格劃分政府權(quán)力與司法權(quán)力的合理邊界，依法遏制公權(quán)力的任性擴(kuò)張，從法律規(guī)制上遏制和減少行政違法行為的發(fā)生。（3）針對(duì)少數(shù)政府官員缺乏廉潔自律能力的問(wèn)題，要下定壯士斷腕的決心，從制度上杜絕領(lǐng)導(dǎo)干部的“利益情結(jié)”“權(quán)力任性”，真正做到權(quán)為民所系、利為民所謀，從制度規(guī)范上約束決策者不得超越法定程序、不得搞暗箱操作。（4）要通暢邊民群眾利益訴求渠道，營(yíng)造和諧穩(wěn)定的邊疆社會(huì)環(huán)境，倡導(dǎo)政府官員樹(shù)立法治思維，踐行“法無(wú)授權(quán)即禁止”“法無(wú)禁止即自由”的法治理念，將法治思維內(nèi)化為處置社會(huì)問(wèn)題的基本思維，杜絕政府官員以行政手段替代法律規(guī)定行為的發(fā)生。（5）要勉勵(lì)政府官員牢固樹(shù)立公仆意識(shí)，自覺(jué)秉承人本精神、堅(jiān)持以人為本的價(jià)值導(dǎo)向，健全行政執(zhí)法責(zé)任追究機(jī)制，完善依法行政和公正司法制度約束機(jī)制，督促官員時(shí)刻把群眾的根本利益和合理需求放在心中。邊疆地區(qū)社會(huì)治理法治化的實(shí)際效果，取決于地方政府的社會(huì)治理能力，主要體現(xiàn)為政府實(shí)施經(jīng)濟(jì)、法律、行政和政策等手段的實(shí)際效率。為此還需要提升基層政府和行政執(zhí)法者自身的法律素質(zhì)，健全上級(jí)組織和人民群眾對(duì)基層政府行政執(zhí)法的監(jiān)督機(jī)制，建立健全客觀公正的考核評(píng)估機(jī)制，通過(guò)獎(jiǎng)懲分明的激勵(lì)機(jī)制推進(jìn)邊疆社會(huì)治理法治化進(jìn)程。與此同時(shí)，還需要倡導(dǎo)和培育法治文化，引導(dǎo)人們認(rèn)同和崇尚法治，把法治內(nèi)化為生存方式，外化為法治行為；還需要培育社會(huì)自治主體、創(chuàng)建自治機(jī)制，為推進(jìn)社會(huì)協(xié)同治理孕育多元主體。

（四）穩(wěn)妥處置西南邊疆存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

第一，嚴(yán)把非法人口流入的源頭。上級(jí)政府部門(mén)要通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)的體制機(jī)制改革，以“下放權(quán)限”的方式，把那些本應(yīng)當(dāng)屬于地方管轄的事情，交由地方權(quán)力機(jī)構(gòu)和地方政府去處置，實(shí)現(xiàn)邊疆秩序管控和區(qū)域治理全覆蓋。嚴(yán)厲禁止邊民雇傭“三非人員”的違法行為，擴(kuò)大跨境違法行為責(zé)任主體的范圍，從制度上阻斷“三非人員”非法就業(yè)機(jī)會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活來(lái)源。建議國(guó)家與越方磋商建立兩國(guó)勞務(wù)合作機(jī)制，規(guī)范勞務(wù)輸出和輸入管理制度，由雙方邊境地區(qū)勞動(dòng)部門(mén)簽訂勞務(wù)協(xié)議，促使越南邊民勞務(wù)輸出，通過(guò)法治途徑實(shí)現(xiàn)由“非法”變?yōu)椤昂戏ā?。我?guó)至今還沒(méi)有出臺(tái)“邊疆秩序管控”的專(zhuān)門(mén)法律制度，應(yīng)當(dāng)盡快制定“邊疆秩序管控”單獨(dú)的法規(guī)體系，推進(jìn)邊疆地區(qū)執(zhí)法權(quán)集中行使制度，實(shí)現(xiàn)“邊疆秩序管控”法治化。

第二，依法解決邊民跨國(guó)婚姻問(wèn)題。西南邊疆地區(qū)邊民的跨國(guó)婚姻，主要以越南、緬甸和老撾的女方非法流入為主。這些跨國(guó)女性選擇的對(duì)象，多是男方家境貧寒、自主生存能力差的家庭，目的是企圖通過(guò)“非法事實(shí)婚姻”的途徑能夠在中國(guó)扎下根。要依法甄別邊民跨國(guó)婚姻的具體情況，對(duì)于確實(shí)自愿與邊疆地區(qū)跨境民族居民結(jié)婚的非法移民婦女，當(dāng)?shù)卣托姓?zhí)法機(jī)關(guān)，不能繼續(xù)采取將其驅(qū)逐出境的老套路，因?yàn)榧词箷簳r(shí)把她們驅(qū)逐出境，她們?nèi)匀粫?huì)尋找機(jī)會(huì)再返回在中國(guó)建立的“家庭”。為此建議國(guó)家立法機(jī)關(guān)和民族自治地方立法機(jī)關(guān)，根據(jù)實(shí)際情況盡快修改“邊疆地區(qū)公民跨國(guó)婚姻”的相關(guān)規(guī)定，盡快解決中國(guó)公民與外國(guó)人、無(wú)國(guó)籍人“締結(jié)婚姻關(guān)系”問(wèn)題。非婚子女本人沒(méi)有罪過(guò)，不能讓這些“黑戶口孩子”遭受無(wú)辜歧視；盡快落實(shí)邊民非婚生育子女戶籍問(wèn)題，依法保護(hù)他們同等享有13年制免費(fèi)義務(wù)教育的權(quán)利。還建議在邊疆地區(qū)市、縣一級(jí)政府機(jī)構(gòu)，建立被拐賣(mài)國(guó)際婦女兒童遣返康復(fù)中心，實(shí)行國(guó)際人道主義，減少?lài)?guó)外針對(duì)中國(guó)人權(quán)問(wèn)題的負(fù)面輿論。

第三，夯實(shí)邊疆基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。西南邊疆地區(qū)的公路、鐵路、港口和航空基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不但要考慮到當(dāng)?shù)乩习傩丈a(chǎn)生活的需要，還要考慮到國(guó)防平戰(zhàn)結(jié)合的需要，能夠滿足戰(zhàn)時(shí)部隊(duì)兵員調(diào)動(dòng)和物資運(yùn)輸?shù)男枰?。建議在“十三五規(guī)劃”期間，把西南邊疆地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)同國(guó)防建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，把這些重要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)打造成“軍地兩用”“平戰(zhàn)結(jié)合”的基地。邊疆基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)離不開(kāi)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)作支撐，因而還必須把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)同推進(jìn)“興邊富民計(jì)劃”的落實(shí)結(jié)合起來(lái)，以邊境貿(mào)易發(fā)展促進(jìn)邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展。把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)同深化邊境口岸、海關(guān)管理體制機(jī)制改革結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)邊境口岸、海關(guān)由“管理型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，確立“管理就是服務(wù)”的理念，依法凈化邊境貿(mào)易發(fā)展的軟環(huán)境，促進(jìn)邊關(guān)口岸建設(shè)成效與增加邊民合法收入實(shí)現(xiàn)雙贏。

第四，遏制毒品犯罪蔓延態(tài)勢(shì)。毒品曾經(jīng)給中華民族造成近乎亡國(guó)滅種的深重災(zāi)難，禁毒防毒事關(guān)國(guó)家安危、民族興亡和人民的福祉。西南邊疆地區(qū)既是境外毒品在我國(guó)泛濫成災(zāi)的重災(zāi)區(qū)，又是中國(guó)禁毒防毒的前沿陣地，必須把堵毒、緝毒、禁毒和反恐怖斗爭(zhēng)結(jié)合起來(lái)，把“專(zhuān)項(xiàng)打擊”治理活動(dòng)與“整體防控”治理部署結(jié)合起來(lái)，時(shí)刻保持對(duì)毒品犯罪和恐怖威脅的“零容忍”態(tài)度，堅(jiān)決遏制境外毒品在我國(guó)蔓延的勢(shì)頭。中國(guó)政府早在1996年就與緬甸建立“緝毒執(zhí)法合作聯(lián)絡(luò)官制度”。在認(rèn)真總結(jié)與緬甸“聯(lián)絡(luò)官制度”經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，又先后與越南、老撾等國(guó)家建立“緝毒執(zhí)法合作聯(lián)絡(luò)官制度”，逐漸形成了今天雙方政府之間穩(wěn)定的緝毒禁毒合作方式。為了減少“金三角”地帶毒品對(duì)中國(guó)邊疆地區(qū)危害的程度，必須全面落實(shí)《禁毒合作備忘錄》的相關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步完善與相關(guān)國(guó)家之間的禁毒合作機(jī)制和禁毒工作機(jī)制。西南邊疆地區(qū)政府要著力提升人民群眾對(duì)毒品犯罪的高度警惕性，以實(shí)際行動(dòng)落實(shí)中辦國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)的《毒品問(wèn)題嚴(yán)重地區(qū)責(zé)任考評(píng)辦法》。

第五，打擊邪教恐怖囂張氣焰。加強(qiáng)西南邊疆秩序管控和區(qū)域治理，是確保西南邊疆社會(huì)秩序長(zhǎng)治久安的需要，必須高度警惕邪教組織故意把邪教與宗教信仰和政治問(wèn)題攪混在一起的問(wèn)題，嚴(yán)格區(qū)分民族地區(qū)宗教事務(wù)中的“合法”與“非法”，從治本上穩(wěn)妥地處置社會(huì)治理面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。中國(guó)宗教團(tuán)體和宗教事務(wù)概不受境外宗教勢(shì)力的指使和支配，堅(jiān)持和奉行獨(dú)立自主辦教宗旨和治教原則。中國(guó)公民皆有信仰宗教的自由，但是共產(chǎn)黨員不能信仰宗教，要從思想上同任何宗教信仰劃清界限，甘當(dāng)無(wú)神論者和唯物主義的捍衛(wèi)者，注意團(tuán)結(jié)那些信教和不信教的群眾一道工作。邊疆地區(qū)宗教活動(dòng)和宗教管理必須法治化，凡是利用宗教進(jìn)行破壞活動(dòng)的，無(wú)論屬于哪種宗教教派都必須依法嚴(yán)肅處理。各級(jí)宗教事務(wù)管理部門(mén)，要善于運(yùn)用法治化方式和法治化手段進(jìn)行管理，注重實(shí)行宗教領(lǐng)域行政權(quán)力清單化和制度化，規(guī)范和改進(jìn)政府機(jī)關(guān)對(duì)宗教事務(wù)的行政執(zhí)法行為，著力推進(jìn)宗教事務(wù)法治化的治理能力建設(shè)。邊境地區(qū)要警惕和打擊國(guó)內(nèi)外一切敵對(duì)勢(shì)力采用任何形式、任何手段制造“宗教狂熱”的行為，抵制一切破壞民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的言行，最大限度地孤立和打擊極少數(shù)利用宗教進(jìn)行民族分裂、違法犯罪的不法分子。西南邊疆地區(qū)“反恐斗爭(zhēng)”事關(guān)國(guó)家安全和邊疆穩(wěn)固，必須盡最大努力打擊一切邪教組織和暴力恐怖活動(dòng)，對(duì)恐怖組織和恐怖分子必須出重手、下重拳，始終堅(jiān)持凡恐必打、露頭就打的原則，堅(jiān)決把暴力恐怖分子的囂張氣焰打下去。