王振宇

【摘 要】 為促進(jìn)海事監(jiān)管服務(wù)一體化，提高海事政務(wù)服務(wù)水平，促進(jìn)航運經(jīng)濟發(fā)展，開展江河海海事政務(wù)服務(wù)一體化的研究，結(jié)合當(dāng)前海事政務(wù)服務(wù)體制機制實際，對南通江河海海事政務(wù)服務(wù)一體化的初期探索及實踐的分析，提出以下5點建議：在試點任務(wù)和政策授權(quán)上有所突破，下放更多的海事審批權(quán)限，試點更多的海事審批簡政改革制度，拓展更大的覆蓋范圍;在機構(gòu)設(shè)置和職能整合上有所突破，整合直屬海事與地方海事的職能及內(nèi)部審批機制;在政策引導(dǎo)和營商環(huán)境上有所突破，結(jié)合江河海特點推出助力航運經(jīng)濟發(fā)展的措施;在信息系統(tǒng)和裝備建設(shè)上有所突破，實現(xiàn)平臺操作的便利化、便捷化及智能化;在解放思想和自我革命上有所突破，進(jìn)一步推進(jìn)海事行政審批簡政放權(quán)。海事部門應(yīng)積極探索和實踐江河海海事政務(wù)服務(wù)一體化，提升對海事行政審批服務(wù)功能和能力水平。

【關(guān)鍵詞】 江河海;海事政務(wù);政務(wù)一體化;長三角;簡政放權(quán)

江河海海事政務(wù)服務(wù)一體化是指將江、河、海等海事政務(wù)業(yè)務(wù)合理整合并形成一個整體的過程。2019年4月，交通運輸部副部長何建中在調(diào)研中指出，創(chuàng)新管理模式，在長江江蘇段實施江河海統(tǒng)籌一體化監(jiān)管模式。江蘇海事局局長朱汝明在江蘇海事局2019年第二季度工作例會上提出，探索江河海一體化監(jiān)管模式，加速實現(xiàn)江蘇海事“二次飛躍”。海事政務(wù)是江河海一體化監(jiān)管工作的一個重要方面，探討江河海海事政務(wù)服務(wù)一體化的必要性、著力點及發(fā)展方向是現(xiàn)實需要。

1 加速推行江河海海事政務(wù)服務(wù)一體化的重要意義

2019年5月13日，中共中央政治局會議審議了《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，特別強調(diào)把長三角一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略是黨中央作出的重大決策部署。5月15日，長三角區(qū)域海事監(jiān)管一體化研討會提出了要深化區(qū)域合作機制，在優(yōu)化便利營商環(huán)境、打造高效水域方面達(dá)成共識，特別提到要推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和江海直達(dá)運輸市場發(fā)展，優(yōu)化相關(guān)海事服管理服務(wù)，促進(jìn)水水中轉(zhuǎn)、江海直達(dá)運輸安全綠色高效。長三角區(qū)域海事監(jiān)管一體化的根本，就是江河海海事監(jiān)管一體化，而海事政務(wù)服務(wù)一體化是推動一體化海事監(jiān)管工作的先導(dǎo)和基石，同時也是最易于實現(xiàn)且成效最易顯現(xiàn)的一個方面。

江河海海事政務(wù)服務(wù)一體化是提高海事政務(wù)服務(wù)水平的有效途徑。在長三角區(qū)域或長江沿線海事部門進(jìn)行江河海海事政務(wù)服務(wù)一體化試點，有利于提高沿海沿江東西部海事政務(wù)服務(wù)的整體水平;有利于破除江河海海事政務(wù)壁壘，打破以江河海為界限的海事行政權(quán)力分割，擴大海事政務(wù)服務(wù)影響力;有利于系統(tǒng)推進(jìn)海事政務(wù)簡政放權(quán)，簡化服務(wù)流程，節(jié)省人力物力成本，為行政相對人帶來更多便利;有利于強化海事整體聯(lián)動“一盤棋”，加強海事“一家人”的感情交流，打造信息互聯(lián)、資源互通、執(zhí)法互認(rèn)、服務(wù)互助、監(jiān)管互信、形象統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的江河海海事政務(wù)服務(wù)團隊。

江河海海事政務(wù)服務(wù)一體化是促進(jìn)航運經(jīng)濟發(fā)展的積極探索，能夠有效改善海事營商環(huán)境，提高海事服務(wù)遠(yuǎn)洋、沿海、沿江、內(nèi)河等綜合航運經(jīng)濟的能力，避免因?qū)俚睾Ｊ滦袨槎a(chǎn)生航運市場的人為壁壘，推動航運市場經(jīng)濟要素有序自由流動，推動航運產(chǎn)業(yè)鏈的充分升級，從而激發(fā)航運經(jīng)濟蓬勃發(fā)展。同時也能有效地推動沿海海工產(chǎn)業(yè)集群的建設(shè)、內(nèi)陸船員的培養(yǎng)，以及長江物流中心、綠色航運經(jīng)濟、智能航運經(jīng)濟等重點區(qū)域和產(chǎn)業(yè)的建設(shè)，促進(jìn)中西部地區(qū)“走向海洋”，挖掘海洋經(jīng)濟的新增長點。

2 推行江河海海事政務(wù)服務(wù)一體化的重要著力點

（1）在政務(wù)功能一體化中發(fā)揮試點作用。江河海海事政務(wù)服務(wù)一體化作為海事政務(wù)方式的探索，理應(yīng)開展海事政務(wù)改革的先行先試，在發(fā)現(xiàn)新問題、探索新通道、創(chuàng)新新舉措等方面發(fā)揮作用。面向水運業(yè)需求和上級期待，結(jié)合江、河、海的海事行政審批服務(wù)特點，在船舶管理、船員管理、水工管理、危防管理等方面確立可復(fù)制、可推廣的創(chuàng)新做法，建立一整套江河海海事政務(wù)服務(wù)一體化運行機制。

（2）在政務(wù)區(qū)域一體化中發(fā)揮樞紐作用。要準(zhǔn)確定位江河海區(qū)域樞紐，利用地理區(qū)位優(yōu)勢，為海、江、河集散中心的各類船舶、各類通道、各類船員做好服務(wù)銜接，提供綠色便民、公平公正的政務(wù)政策引導(dǎo)。進(jìn)一步解放思想、放下包袱、增強自信，提高集散中心地區(qū)的海事政務(wù)審批中心（機構(gòu)）的“首位度”，不僅承擔(dān)本轄區(qū)業(yè)務(wù)，還要承擔(dān)全省，甚至沿海、長江全流域業(yè)務(wù)，進(jìn)一步做大做強以中心樞紐為支點的海事政務(wù)服務(wù)，形成示范效應(yīng)。

（3）在政務(wù)制度一體化中發(fā)揮帶動作用。多年來，在海事行政審批服務(wù)中，由于歷史和現(xiàn)實原因，諸多事項的審批標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)區(qū)分遠(yuǎn)洋、沿海、內(nèi)河，并以此分類出臺相關(guān)獨立的法律法規(guī)。面對政務(wù)服務(wù)從政府供給導(dǎo)向向群眾需求導(dǎo)向轉(zhuǎn)變這一行政趨勢，江河海海事政務(wù)服務(wù)一體化需要在江河海交匯區(qū)域復(fù)雜審批事項中探索出一條新的制度之路，推出針對遠(yuǎn)洋、沿海、內(nèi)河均可適用、差異化較小的特殊標(biāo)準(zhǔn)舉措，進(jìn)一步探索融合同一事項不同類別的同一標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)海事政務(wù)的簡政放權(quán)，從而惠及航運、惠及船員。

（4）在政務(wù)服務(wù)一體化中發(fā)揮互補作用。整合海事各級政務(wù)服務(wù)資源，協(xié)同共建，整體聯(lián)動，強化互補，不斷提升政務(wù)服務(wù)辦理集約化、管理規(guī)范化、服務(wù)便利化水平。統(tǒng)籌江河海各地海事政務(wù)審批服務(wù)的方式和深度，做好人力資源調(diào)配和信息化系統(tǒng)資源升級，發(fā)揮“集中力量干大事”的優(yōu)勢，加快線下線上融合，實現(xiàn)各層級、各渠道海事政務(wù)服務(wù)事項數(shù)據(jù)同源和同步更新，實現(xiàn)服務(wù)事項、辦事流程、數(shù)據(jù)交換等方面標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)的整體統(tǒng)一，重塑海事政務(wù)“精、氣、神”的形象。

3 南通江河海海事政務(wù)服務(wù)一體化的優(yōu)勢及實踐

3.1 優(yōu) 勢

（1）地理區(qū)位優(yōu)勢。南通海事局政務(wù)服務(wù)對象主要是位于江河海通達(dá)樞紐的航運物流企業(yè)及龐大的船員群體，其政務(wù)轄區(qū)覆蓋239 km長江岸線、238 km沿海岸線，是“一帶一路”建設(shè)、長江經(jīng)濟帶和長三角一體化發(fā)展及江蘇沿海大開發(fā)等國家戰(zhàn)略的交匯區(qū)域。轄區(qū)內(nèi)擁有南通港、如皋港、啟東港、如東洋口港等4個國家一類開放口岸，以及百座碼頭和200多個泊位，其中5萬噸級以上泊位就有65個，港口集群已經(jīng)成為長江中上游地區(qū)大宗外貿(mào)散貨中轉(zhuǎn)運輸?shù)闹匾T戶，是東中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)梯形轉(zhuǎn)移、物資交換和對外開放的重要紐帶。

（2）地方政策優(yōu)勢。南通市委第十二屆七次全體會議將濱江主城（沿江）、通州灣新城（沿海）作為城市建設(shè)的重要兩極，并將江海聯(lián)運樞紐作為首要的重要基礎(chǔ)，提出要打造長江經(jīng)濟帶面向太平洋的開放新門戶、高質(zhì)量發(fā)展的新增長極、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的樣板區(qū)，建設(shè)長三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展示范區(qū)。

（3）業(yè)務(wù)地位優(yōu)勢。南通海事局在南通市區(qū)設(shè)政務(wù)中心，在縣區(qū)海事處設(shè)政務(wù)窗口，其中9個政務(wù)窗口均分布在港口碼頭前沿，在南通沿海沿江組成“雁陣”式海事政務(wù)服務(wù)布局。政務(wù)服務(wù)事項涉及船舶、船員、危防、水工和外貿(mào)規(guī)費征收等五大類、50個分項靜態(tài)審批等，辦件量和業(yè)務(wù)復(fù)雜程度在全國海事分支機構(gòu)中位于前列。2018年，南通海事局政務(wù)窗口辦件量就達(dá)件（不含港建費征稽、進(jìn)出港報告等業(yè)務(wù)），其中，辦理國際航行船舶進(jìn)口岸審批查驗艘次，船員管理審批（內(nèi)河、海船） 件次，船舶載運危險貨物申報審批（內(nèi)河、海船） 件次，船舶登記（內(nèi)河、海船） 631件次，水工許可報備377件次。

（4）文化傳承優(yōu)勢。作為服務(wù)于江河海航運且位于江海河關(guān)鍵節(jié)點的一支重要隊伍，南通海事局在江海河政務(wù)服務(wù)一體化的探索中先行出發(fā)。2009年，南通海事局已開始研究江海一體化監(jiān)管機制，并在實踐落實中不斷固化、升級至今。2017年，南通海事局政務(wù)中心開始圍繞江海海事政務(wù)服務(wù)一體化進(jìn)行深入探索，將政務(wù)與江、海、港、船等元素融合，創(chuàng)建了“江海一窗”美麗政務(wù)窗口品牌，提出了融入南通城市發(fā)展戰(zhàn)略的愿景。

3.2 初期實踐

自2017年下半年以來，南通海事局以創(chuàng)建“江海一窗”美麗政務(wù)窗口品牌為契機，集中力量開始探索江河海海事政務(wù)服務(wù)一體化工作并取得了初步進(jìn)展。具體表現(xiàn)為：

（1）打造了集中統(tǒng)一“行政成雁”的窗口大并聯(lián)。除了局機關(guān)政務(wù)中心窗口外，南通海事局還設(shè)有如東海事處等3個沿海窗口、崇川海事處等5個沿江窗口。目前，南通海事局基本形成了“九個窗口聯(lián)動、一個標(biāo)準(zhǔn)對外”的“雁陣”式工作模式，政務(wù)中心和海事處政務(wù)窗口以弧形點狀分布在南通岸線上，以“江海一窗”形象統(tǒng)一對外受理海事業(yè)務(wù)，并接受職能部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。進(jìn)一步明確了局政務(wù)中心對全局窗口建設(shè)的職能管理，設(shè)立了全局政務(wù)窗口建設(shè)聯(lián)絡(luò)群，明確了各海事處窗口建設(shè)負(fù)責(zé)人和聯(lián)絡(luò)人，發(fā)布了《南通海事局關(guān)于政務(wù)窗口設(shè)置及受理范圍的通告》，以多種形式對外公示南通海事各窗口辦公電話、辦公地點、辦理時間和可辦項目;進(jìn)一步落實窗口行政審批職能權(quán)限下放，著力深化政務(wù)窗口“全時段政務(wù)申報、全區(qū)域政務(wù)受理、全方式政務(wù)審批、全標(biāo)準(zhǔn)化政務(wù)辦理、全品牌化政務(wù)服務(wù)”的5A政務(wù)服務(wù)模式，穩(wěn)妥打通以轄區(qū)為界限的傳統(tǒng)受理范圍;以如皋海事處為試點，授權(quán)如皋港區(qū)國際航行船舶進(jìn)出口岸審批、船舶載運危險貨物和污染危害性貨物進(jìn)出港口審批等6項行政審批職能。

（2）打造了規(guī)范有序“節(jié)點成線”的流程大串聯(lián)。行政審批流程上形成整體“串聯(lián)”，集中整合了靜態(tài)大部門履行靜態(tài)管理職能，政務(wù)中心、海事處各窗口具體履行海事行政受理及部門審批職能，從受理、審核、審批到督察，力求各個環(huán)節(jié)節(jié)點清晰，要求明確。政務(wù)中心集中受理五大類、50個分項靜態(tài)審批服務(wù)事項，諸如國際航行船舶進(jìn)出口岸審批等一般審批許可事項，實行政務(wù)中心內(nèi)部辦結(jié)，設(shè)置雙人、多人流程節(jié)點。海事處各窗口按照授權(quán)承擔(dān)船舶載運內(nèi)貿(mào)危險貨物和散裝固體貨物進(jìn)出港許可、船舶港內(nèi)安全作業(yè)報備、內(nèi)貿(mào)規(guī)費征收等業(yè)務(wù)事項。船舶處等大靜態(tài)職能部門及分管局通過初審、復(fù)審、審批等環(huán)節(jié)，對船舶登記、公司審核、船員發(fā)證、水工許可等重要海事業(yè)務(wù)申報內(nèi)容的實質(zhì)性進(jìn)行把關(guān)，確保相關(guān)許可規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)。

（3）打造了綠色快捷“服務(wù)成面”的便民大通道。一方面快步打通從實體窗口向虛擬窗口的通道，目前通過電子信息化和郵寄方式已初步實現(xiàn)90%以上的業(yè)務(wù)“不見面審批”，快捷、暢通、規(guī)范逐步顯現(xiàn)，廉政和安全風(fēng)險也得到了有效防控;另一方面，做細(xì)做精實體政務(wù)窗口服務(wù)，在改革開放40周年之際，政務(wù)中心窗口推出了10項便民服務(wù)清單，進(jìn)一步提升了綠色通道、并聯(lián)辦理、政務(wù)咨詢等便民服務(wù)水平，新推出了電子預(yù)審、證書備案、政務(wù)預(yù)約、領(lǐng)證提醒、現(xiàn)場自助、政務(wù)指引等服務(wù)措施，涵蓋130個子項便民服務(wù)措施。

（4）打造了凝聚“美麗”共識的政務(wù)窗口。由內(nèi)到外、由心到形、由實體到虛擬的“江海一窗”美麗政務(wù)窗口建設(shè)已形成基本共識。南通海事局印發(fā)了《貫徹落實“美麗政務(wù)窗口”建設(shè)工作實施方案》，成立了以局長為組長的領(lǐng)導(dǎo)小組，明確了“互聯(lián)網(wǎng)+人工智能”政務(wù)服務(wù)戰(zhàn)略和具體舉措。在局務(wù)會、周工作例會及美麗政務(wù)窗口建設(shè)專題研討會上多次宣貫政務(wù)窗口一體化發(fā)展的要求，解讀相關(guān)政策，統(tǒng)一全局認(rèn)識?，F(xiàn)階段，政務(wù)中心、海事處窗口都對以江海一體化為特色的“美麗”目標(biāo)高度認(rèn)同，在窗口環(huán)境、人員素質(zhì)、心理調(diào)適、業(yè)務(wù)水平上的“美麗”訴求也高度趨同。

4 建 議

盡管南通海事局江河海海事政務(wù)服務(wù)一體化已經(jīng)“搶占”了政務(wù)發(fā)展的“先發(fā)賽道”，但由于層次局限、權(quán)限制約，其發(fā)展仍處于初級階段，尚未達(dá)到江河海海事政務(wù)服務(wù)一體化的目標(biāo)，需要更多的支持和實踐。

（1）更高層面決策，在試點任務(wù)和政策授權(quán)上有所突破。從南通江河海海事政務(wù)服務(wù)一體化探索中發(fā)現(xiàn)，諸如業(yè)務(wù)流程的簡化、電子化審批渠道的疏通、審批信息共享的銜接等方面的限制阻礙了一體化的進(jìn)程。受制于政策、權(quán)限、人員、財力的限制，目前南通海事局江河海海事政務(wù)服務(wù)一體化的進(jìn)展還屬于海事基層的自我小變革，對照國家“放管服”要求和地方如火如荼的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”改革，現(xiàn)行的探索還不夠深入。因此，需要積極向交通運輸部、部海事局等上級部門爭取支持，將江河海海事政務(wù)服務(wù)一體化試點定位為海事政務(wù)改革的“實驗港”“試驗田”，上升為交通運輸部海事重要發(fā)展戰(zhàn)略。前期準(zhǔn)備應(yīng)考慮在南通成立江河海一體化海事政務(wù)審批服務(wù)中心（機構(gòu)），下放更多的海事審批權(quán)限、試點更多的海事審批簡政改革制度并將審批范圍擴大至長三角區(qū)域、長江流域。

（2）更大層面整合，在機構(gòu)設(shè)置和職能整合上有所突破。政務(wù)審批職能整合是減少內(nèi)部消耗、提高服務(wù)效率的必然舉措。目前南通海事局政務(wù)中心已能受理南通市域范圍內(nèi)全部內(nèi)河、沿海船員業(yè)務(wù)、船舶登記、無線電證書核發(fā)，以及主要集中在沿江沿海的危防、海工、船舶進(jìn)出港等業(yè)務(wù)，但其中的內(nèi)河船員、內(nèi)河船舶登記等業(yè)務(wù)與南通地方海事的政務(wù)審批權(quán)限有交叉重合，從審批服務(wù)效率和滿意度提升角度出發(fā)，應(yīng)將相關(guān)業(yè)務(wù)職能及人員進(jìn)行整合。同樣，在南通海事局內(nèi)部對行政審批業(yè)務(wù)的整合也有迫切需求。比如適時考慮將行政審批業(yè)務(wù)的執(zhí)行與指導(dǎo)督察職能分開，將船舶處、危防處、船員處涉及的督察、指導(dǎo)功能整合到局督察處，將船舶處、危防處、船員處的行政審批執(zhí)行職責(zé)整合到局政務(wù)中心，并結(jié)合實際授權(quán)下放到各縣區(qū)處海事政務(wù)窗口;進(jìn)一步強化政務(wù)窗口的垂直管理，明確各政務(wù)窗口的具體人員編制等方案。

（3）更高層次思考，在政策引導(dǎo)和營商環(huán)境上有所突破。江河海海事政務(wù)服務(wù)一體化，其中許可審批是被動且剛性的政務(wù)行為，政務(wù)服務(wù)和政策引導(dǎo)又需要將視野進(jìn)一步站高、看遠(yuǎn)、想深，結(jié)合江河海特點推出助力航運經(jīng)濟發(fā)展的措施。比如：開展江海直達(dá)船舶標(biāo)準(zhǔn)化、長江航行船舶標(biāo)準(zhǔn)化研究，在源頭上清理、退出低于標(biāo)準(zhǔn)的船舶，提高長江船舶航行標(biāo)準(zhǔn);提高船員培訓(xùn)和技能提升的教育質(zhì)量，借助江河海海事政務(wù)服務(wù)一體化載體，與相關(guān)院校合作，培育適應(yīng)未來航運需求的高素質(zhì)船員隊伍，與西部省市對接，推進(jìn)中西部船員產(chǎn)業(yè)發(fā)展;提高船舶進(jìn)出港口效能，提供更為便捷的船舶進(jìn)出港口審批服務(wù)，共同提高海事行政能力與智能碼頭、智能船舶的靠泊效率;積極向上級爭取政策支持，進(jìn)一步促進(jìn)地方與沿海聯(lián)通的內(nèi)河港口一類、二類口岸對外開放等。

（4）更高層次保障，在信息系統(tǒng)和裝備建設(shè)上有所突破。進(jìn)一步加強行政審批服務(wù)系統(tǒng)升級。盡管目前正在努力推進(jìn)海事電子政務(wù)信息系統(tǒng)升級和優(yōu)化工作，但與行政相對人快速提高的政務(wù)服務(wù)需求相比仍顯滯后。一方面申報審批的平臺數(shù)量仍然較多，行政相對人在辦理海事業(yè)務(wù)時要使用多個不同的申報平臺，另一方面同一個平臺的不同模塊數(shù)據(jù)整合不夠徹底，比如中國海事協(xié)同平臺內(nèi)部的船舶登記系統(tǒng)與船舶進(jìn)出口岸系統(tǒng)、船員系統(tǒng)中相關(guān)船舶證書信息數(shù)據(jù)不能共享，與外部的工商營業(yè)執(zhí)照、征信系統(tǒng)等不能信息互通。在江河海海事政務(wù)服務(wù)一體化模式下，巨大的申報操作流量必然會對海事電子政務(wù)的功能性、申報審批窗口的便捷性、信息流轉(zhuǎn)交互的通暢性，以及承載數(shù)據(jù)服務(wù)器的穩(wěn)定性提出更高的要求。打通電子政務(wù)服務(wù)中渠道、數(shù)據(jù)、流程等多個環(huán)節(jié)的梗阻，實現(xiàn)平臺操作的便利化、便捷化和智能化，是海事電子政務(wù)操作系統(tǒng)亟待完成的任務(wù)。

（5）更深層次簡政，在解放思想和自我革命上有所突破?！昂喺艡?quán)”本就是自我革命，首要的是解放思想，過程必然是存在著“陣痛”。對比國務(wù)院“放管服”要求來說，目前海事行政審批事項仍然較多且過細(xì)，比如：在船舶文書核發(fā)方面，仍有近10項事項需要到海事窗口簽注;一些事項已經(jīng)從審批許可轉(zhuǎn)為報備，但報備內(nèi)容仍然有許可審批痕跡，保留的“蓋章”程序依然限制了企業(yè)船舶的快速運營。江河海海事政務(wù)服務(wù)一體化試點應(yīng)作為海事行政審批簡政放權(quán)的“試驗田”，下大力度防止簡政放權(quán)過程的“猶抱琵琶半遮面”或者亦步亦趨，著力對法律法規(guī)等上位法未明確要求的權(quán)限及滯后的相關(guān)政策性文件主動協(xié)調(diào)取消、放歸市場，對明確為海事管理的權(quán)限要專題研究梳理，對不便利不適應(yīng)新時代要求的事項提議簡化或取消;建立容錯機制和獎勵機制，為江河海海事政務(wù)服務(wù)一體化持續(xù)創(chuàng)新創(chuàng)造激發(fā)動力，做好制度保障;積極推行負(fù)面清單制度，在法律法規(guī)的授權(quán)和規(guī)范下做好服務(wù)。