麥婉華

作為日常的食用肉類，生豬屠宰管理與質(zhì)量安全關(guān)乎到人民群眾的健康。《小康》記者最近在廣東省采訪時多次遇到下面類似問題：不少基層干部反映，當?shù)厥袌鲇写罅糠钱數(shù)乜h（區(qū)）屠宰的豬肉批發(fā)零售，導致惡性競爭、擾亂市場并由此產(chǎn)生食品安全隱患等問題。?? “當?shù)厥袌鲇写罅慨惖谺類小型屠宰場點屠宰的豬肉批發(fā)零售。”但在處理此類事件時，商販拿出《廣東省生豬屠宰管理規(guī)定》說，“這上面沒有說不讓我們異地銷售啊”，法規(guī)的漏洞影響了地方政府相關(guān)部門的正常執(zhí)法。

據(jù)了解，生豬定點屠宰企業(yè)分為A、B兩類，具體標準根據(jù)不同地區(qū)有不同要求。其中，B類生豬定點屠宰企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模普遍較小，并絕大多數(shù)設(shè)在鄉(xiāng)村。其特點是生產(chǎn)方式落后，管理松散，效率低下，產(chǎn)品質(zhì)量安全系數(shù)低。而A類屠宰廠則普遍采用了先進的自動化屠宰設(shè)備，生產(chǎn)效率較高。另外，A類屠宰廠一般建立科學的管理模式和質(zhì)量控制體系，產(chǎn)品質(zhì)量安全得到有效保證。

《小康》記者了解到，在2016年1月13日國務院第119次常務會議第三次修訂的《生豬屠宰管理條例》中提到，未經(jīng)定點，任何單位和個人不得從事生豬屠宰活動，農(nóng)村地區(qū)個人自宰自食的除外。在邊遠和交通不便的農(nóng)村地區(qū)，可以設(shè)置僅限于向本地市場供應生豬產(chǎn)品的小型生豬屠宰場點，具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。

對于《生豬屠宰管理條例》中說明的“小型生豬屠宰場點”的產(chǎn)品供應范圍，2011年5月5日廣東省人民政府第十一屆72次常務會議通過的《廣東省生豬屠宰管理規(guī)定》并沒有說明。因此，如何解釋“小型生豬屠宰場點”的產(chǎn)品供應范圍成為廣東省生豬屠宰管理中的法律缺失。這也造成了一些私宰點、小型生豬屠宰點跨區(qū)域銷售的灰色地帶。

多省對小型生豬屠宰場點有專門規(guī)定

國家出臺的《生豬屠宰管理條例》提到，設(shè)置僅限于向本地市場供應生豬產(chǎn)品的小型生豬屠宰場點的具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。因此，不少省、市都對小型生豬屠宰場點提出了符合當?shù)匦枰囊?guī)定。

2012年6月19日，湖北省人民政府發(fā)布《湖北省生豬屠宰管理辦法》。當中提到，在邊遠和交通不便的農(nóng)村地區(qū)，設(shè)立僅限于向本地市場供應生豬產(chǎn)品的小型屠宰點，應當具備以下條件：（一） 有待宰間、屠宰間和必要的手工屠宰工具;（二） 有依法取得食品從業(yè)人員健康證明的屠宰技術(shù)人員;（三） 有經(jīng)考核合格的肉品品質(zhì)檢驗人員;（四） 具備無害化處理能力和污水污物處理的基本設(shè)施;（五） 依法取得動物防疫條件合格證。

如何解釋“小型生豬屠宰場點”的產(chǎn)品供應范圍成為了廣東省生豬屠宰管理中的法律缺失。這也造成了一些私宰點、小型生豬屠宰點跨區(qū)域銷售的灰色地帶。

除了對小型屠宰點的規(guī)模、人員進行規(guī)定外，《湖北省生豬屠宰管理辦法》對于供應范圍也有明確規(guī)定?！掇k法》表示，偏遠地區(qū)小型屠宰點的生豬產(chǎn)品只能供應本鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

另外，市一級如長沙市對于小型生豬屠宰點的設(shè)立與供應范圍也有規(guī)定?！堕L沙市生豬定點屠宰廠（場）設(shè)置實施方案》提出，在邊遠和交通不便的農(nóng)村地區(qū)，可以設(shè)置小型生豬屠宰點。縣城以上城區(qū)不得設(shè)立小型屠宰點。小型生豬屠宰點屠宰的生豬產(chǎn)品原則上僅限供應當?shù)厥袌?，其具體供應銷售區(qū)域由所在縣級人民政府劃定。

《四川省生豬屠宰管理辦法》也有對小型生豬屠宰場點進行嚴格規(guī)定，對供應范圍、設(shè)置地點都有要求?！掇k法》提出，小型生豬屠宰場點的設(shè)立應當嚴格控制，僅限于邊遠和交通不便的農(nóng)村地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)。能夠由生豬定點屠宰廠（場）保證生豬產(chǎn)品供應的城市周邊地區(qū)不再設(shè)立小型生豬屠宰場點。小型生豬屠宰場點的生豬產(chǎn)品僅限于向本地市場供應。本地市場的具體區(qū)域范圍由所在市（州）人民政府在審批小型生豬屠宰場點時根據(jù)當?shù)貙嶋H核定。

起草法規(guī)的部門暫無明確說法

《小康》記者查閱多省市的生豬屠宰管理規(guī)定辦法可見，多地都有按照國家制定的《生豬屠宰管理條例》對小型生豬屠宰場點進行規(guī)定。但是《廣東省生豬屠宰管理規(guī)定》卻完全沒有關(guān)于小型生豬屠宰場點的描述。

那么，如果遇到關(guān)于小型生豬屠宰場點的糾紛或問題時，如何定義廣東的小型生豬屠宰場點供應范圍及其他問題？就此，《小康》記者采訪了廣東某地級市的畜牧獸醫(yī)局、廣東省人民政府法律顧問工作處、廣東省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳等部門。

“《生豬屠宰管理條例》第二條第二款說得很清楚，設(shè)立小型屠宰場點的初衷是為了邊遠和交通不便的農(nóng)村地區(qū)，主要是供應本地市場的。但是對本地市場的理解會產(chǎn)生誤解和不同的聲音，這是因為對于小型屠宰場點的具體實施辦法，國務院是要求省、自治區(qū)、直轄市去具體制定。通俗來講，就是要由省的層面去管理。但是廣東省到目前為止沒有出臺小型屠宰場點的實施辦法。

“小型生豬屠宰場點”的產(chǎn)品供應范圍在2011 年5 月5 日廣東省人民政府第十一屆72 次常務會議通過的《廣東省生豬屠宰管理規(guī)定》中并沒有說明。

因此，小型屠宰場點怎么管，應該是省這一層面去確定。這樣一來，地市作為執(zhí)法才有依據(jù)。政府部門執(zhí)法、監(jiān)管必須有法可依。因此，就造成了目前對于小型屠宰場點供應范圍模糊的局面?！睆V東某地級市畜牧獸醫(yī)局一副調(diào)研員告訴《小康》記者。

記者就此咨詢了廣東省人民政府法律顧問工作處相關(guān)工作人員。他表示，《廣東省生豬屠宰管理規(guī)定》沒有提到小型屠宰場點的相關(guān)規(guī)定，應當咨詢當初起草此管理規(guī)定的相關(guān)政府部門。

為此，記者聯(lián)系上廣東省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳管轄的廣東省畜牧獸醫(yī)局的相關(guān)工作人員，他表示廣東省小型屠宰場點的供應范圍規(guī)定只能在當?shù)亍！爸劣谀莻€范圍是如何，應該咨詢當?shù)赝涝讏龅墓芾砬闆r，或者咨詢畜牧獸醫(yī)局屠宰管理處。”

當記者詢問廣東省畜牧獸醫(yī)局屠宰管理處關(guān)于小型屠宰場點的供應范圍問題時，對方告知如今局內(nèi)正在進行機構(gòu)改革，還沒有確定哪一位人員負責屠宰管理方面的情況。“等我把你咨詢的內(nèi)容告知領(lǐng)導后，領(lǐng)導會再安排人員為你解答這些問題?！蓖涝坠芾硖幍墓ぷ魅藛T回答。

對于廣東小型屠宰場點供應范圍等相關(guān)問題，記者采訪了京衡律師上海事務所余超律師。他表示，《生豬屠宰管理條例》授權(quán)下級做某些具體的規(guī)定，那么下級制定行政法的那些規(guī)定時就不能超過上位法的種類、幅度和范圍。如果下級法如《廣東省生豬屠宰管理規(guī)定》沒有對小型屠宰場點的供應范圍做出規(guī)定，那么也是可以做出調(diào)整的。

“不少行政法規(guī)都是先有了問題，然后制定對策去補充法規(guī)的不完全。因為政策一般來講是有滯后性。所以，當發(fā)現(xiàn)問題時，相關(guān)部門應調(diào)整行政管理的政策法規(guī)?！庇喑f。

加強小型生豬屠宰場點管理勢在必行

據(jù)《2016年中國生豬屠宰行業(yè)發(fā)展研究報告》統(tǒng)計，2016年全國11219 家生豬屠宰廠（場） 中，8312家是小型生豬屠宰場點，占全部生豬屠宰廠（場）的74%;從產(chǎn)量上看，2016年全國小型生豬屠宰場點總屠宰量為0.98億頭，占全部生豬屠宰廠（場）總屠宰量的32%。總體上，占全國生豬屠宰廠（場）總數(shù)四分之三的小型生豬屠宰場點，其屠宰量僅占全國總屠宰量的三分之一，小型生豬屠宰場點“數(shù)量多，產(chǎn)量低”特點明顯。

除此之外，時任中央農(nóng)業(yè)廣播電視學校常務副校長向朝陽發(fā)現(xiàn)多地小型生豬屠宰場點供應范圍不確定等問題。他表示，“本地”范圍不一，超范圍銷售時有發(fā)生。關(guān)于《生豬屠宰管理條例》中規(guī)定的“本地” 范圍的認定問題，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，大部分地區(qū)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為小型生豬屠宰場點的本地銷售范圍。同時，調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)其他類型的“本地”范圍，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)交通不便的部分地區(qū)、地理位置相近的幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣域內(nèi)等。

時任中央農(nóng)業(yè)廣播電視學校常務副校長向朝陽（中）發(fā)現(xiàn)多地小型生豬屠宰場點供應范圍不確定等問題。他表示，“本地”范圍不一，超范圍銷售時有發(fā)生。

向朝陽認為非“邊遠和交通不便農(nóng)村地區(qū)”的場點過多，許多小型生豬屠宰場點已經(jīng)不符合這項要求，但卻仍然認為定點資格“奇貨可居”，不愿放棄，仍然在維持經(jīng)營。他表示，“邊遠和交通不便的農(nóng)村地區(qū)” 這一條件是1997年《生豬屠宰管理條例》出臺時明確的，之后該條例幾經(jīng)修訂一直沿用至今。隨著近年來基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和物流的快速發(fā)展，交通運輸條件與20年前早已不可同日而語，小型生豬屠宰場點與 “在邊遠和交通不便農(nóng)村地區(qū)” 這一條件不符的問題日益突出。

另外，受自身規(guī)模和經(jīng)營模式限制，小型場點主體責任履行能力提升難。中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部畜牧獸醫(yī)局林湛椰在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，大部分小型生豬屠宰場點質(zhì)量安全保障水平不高、投入能力有限、升級改造意愿不高，肉品質(zhì)量安全隱患仍比較突出。小型生豬屠宰場點生產(chǎn)條件普遍較差，一些邊遠地區(qū)的場點仍采取 “一口鍋、一把刀、一塊殺豬石” 的作坊式生產(chǎn)方式，部分場點衛(wèi)生條件差，肉品品質(zhì)檢驗開展情況不一，肉品品質(zhì)檢驗員年齡老化問題比較普遍。一些場點經(jīng)營者的肉品質(zhì)量安全意識淡薄，認為當?shù)叵鄬﹂]塞，買豬、賣肉都是在熟人間進行，彼此知根知底，不存在質(zhì)量安全風險。

就上述問題，向朝陽認為，作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的一個重要部分，屠宰行業(yè)面臨著從分散的小農(nóng)生產(chǎn)到標準化、規(guī)?；a(chǎn)的關(guān)鍵時期，對小型生豬屠宰場點應按照“因地制宜、提質(zhì)升級、規(guī)范生產(chǎn)、嚴格監(jiān)管”的總體思路，以細化場點設(shè)置條件為基礎(chǔ)，以引導社會資本參與和強化發(fā)展政策引領(lǐng)為動力，以改善生產(chǎn)條件、規(guī)范場點自檢、加強痕跡化管理為關(guān)鍵， 以完善管理機制、創(chuàng)新監(jiān)管措施、規(guī)范屠宰檢疫監(jiān)管、狠抓場點整改為保障，全面加強小型生豬屠宰場點管理，力促屠宰行業(yè)發(fā)展水平取得新的提升。

向朝陽建議，要細化小型生豬屠宰場點設(shè)置條件，重點解決制度設(shè)計的 “最后一公里”問題。在全國層面，鑒于各地屠宰行業(yè)發(fā)展情況不一，交通、地理及經(jīng)濟狀況千差萬別，修訂《生豬屠宰管理條例》過程中應繼續(xù)堅持“在邊遠和交通不便的農(nóng)村地區(qū)”和“僅限于向本地市場供應生豬產(chǎn)品”兩個條件，同時要求小型生豬屠宰場點應具備與其屠宰規(guī)模相適應的條件。

在地方層面，省（自治區(qū)、直轄市）應盡快制定小型生豬屠宰場點的設(shè)置條件和具體管理辦法，對上述兩個條件予以明確。對于以平原為主、交通便捷的省份，可由省級直接明確本省邊遠和交通不便農(nóng)村地區(qū)的范圍，以及小型生豬屠宰場點的銷售范圍。對于地形復雜的省份，可由省級明確本省小型生豬屠宰場點設(shè)置條件的總體原則，由市、縣予以細化。同時， 應由各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）結(jié)合自身實際，研究出臺小型生豬屠宰場點具體管理辦法，強化日常監(jiān)管。

同時，應加強對小型生豬屠宰場點發(fā)展政策引導。2016年，農(nóng)業(yè)部印發(fā)《關(guān)于加強屠宰行業(yè)管理 保障肉品質(zhì)量安全的意見》，明確了屠宰行業(yè)“集中屠宰、品牌經(jīng)營、冷鏈流通、冷鮮上市”的主攻方向，要實現(xiàn)上述目標，小型屠宰場點問題是必須處理好的重點問題。各地應按照減數(shù)控量、提質(zhì)升級的目標要求，抓緊制定本區(qū)域屠宰行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，把小型場點的整頓作為促進屠宰產(chǎn)能調(diào)整的重點，加強政策引導，優(yōu)化屠宰產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

編輯/余弘陽