文/ 尹訓熙、韓翠翠 淄博市規(guī)劃設計研究院 山東淄博 255000

空間規(guī)劃作為我國當前空間治理重要手段之一，在國家改革發(fā)展中占據(jù)重要地位。長期以來，我國空間規(guī)劃主要以主體功能區(qū)、城鄉(xiāng)、土地利用等多個類型為主，積累了諸如規(guī)劃操作性缺乏、協(xié)調難度大等一系列問題，不利于我國空間利用的優(yōu)化，客觀層面而言制約了我國改革持續(xù)發(fā)展?？梢姡訌娍臻g體系改革，構建統(tǒng)一國土空間規(guī)劃體系，是當前我國空間治理改革的重要挑戰(zhàn)，也是我國空間利用水平提高的關鍵舉措。鑒于我國國土空間規(guī)劃具有明顯的政府治理導向特征，國土空間規(guī)劃編制方法與制度政策密切相關。鑒于此，本文從我國國土空間規(guī)劃制度建設發(fā)展情況切入，研究國土空間規(guī)劃編制方法具備一定的實踐意義。

1、我國國土空間規(guī)劃提出背景及其制度建設發(fā)展情況

1.1 我國國土空間規(guī)劃提出背景

我國之所以構建統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，是因為為了妥善解決兩個方面的問題，一方面解決多年持續(xù)存在的多規(guī)矛盾問題；另一方面積極響應生態(tài)文明建設引起的全要素治理問題。當前，我國國土空間規(guī)劃，主要涉及三方面的內容，一是城鄉(xiāng)規(guī)劃；二是土地利用規(guī)劃；三是主體功能區(qū)規(guī)劃。當中土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃之間矛盾最為突出，集中體現(xiàn)在建設用地指標方面，因兩者矛盾問題未有效解決，引起了規(guī)劃調整等一系列問題，不僅無法保障國土空間規(guī)劃權威性，還會影響到城鄉(xiāng)建設發(fā)展。鑒于此，我國國土空間規(guī)劃唯有構建統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，才能根本上解決當前多規(guī)矛盾問題。除此之外，社會建設發(fā)展中，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的提出，生態(tài)文明戰(zhàn)略隨之上升到國家戰(zhàn)略，并直接影響到社會建設的可持續(xù)發(fā)展。故而，生態(tài)要素保護帶給國土空間規(guī)劃全要素管控訴求日漸突出。在此背景下，我國國土空間規(guī)劃改革工作自此拉開序幕。

1.2 我國國土空間規(guī)劃制度建設發(fā)展情況

隨著我國政府與國土空間規(guī)劃相關的一系列政策的頒布，當前國土空間規(guī)劃體系形成了五級三類，即國家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五個層次，總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃、專項規(guī)劃三種類型。在此過程中，我國整個國土空間規(guī)劃體系建設過程中，法律法規(guī)體系、技術標準體系作為保障國土空間改革工作順利執(zhí)行的重要保障，首先，法律法規(guī)體系主要有《城市總體規(guī)劃編制審批管理辦法》、《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法》等，結合國土空間規(guī)劃改革工作需求，進行了一系列調整。在此基礎上，我國政府先后頒布了《中華人民共和國土地管理法、城市房地產管理法（修正案草案）》、《國土空間開發(fā)保護法》、《國土空間規(guī)劃法》等，促進了我國空間治理體系的完善[1]。其次，技術標準體系調整方面，主要包括《城市規(guī)劃編制方法》、《土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》等相關標準，在此之后，相關技術標準等開始進行意見征詢，如《資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價技術指南（試行）》《國土空間規(guī)劃分區(qū)與用途分類指南（試行）》《城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定指南（試行）》等[2]。待上述技術標準確定之后，我國國土空間規(guī)劃編制體系將進一步完善，并且具備了符合新時代要求的技術路線和方法指南，為優(yōu)化國土空間規(guī)劃編制提供了可能性。

2、制度政策導向下國土空間規(guī)劃編制方法研究

2.1 基于全要素治理角度優(yōu)化規(guī)劃內容

國土空間全要素治理工作的落實，是國家響應生態(tài)文明發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措，要求國土空間規(guī)劃內容在原有的基礎上，增加生態(tài)要素、海域空間、礦產空間等非城鎮(zhèn)建設空間規(guī)劃內容的管控[3]。而國土空間規(guī)劃編制過程中，面對如此繁雜的規(guī)劃對象，為規(guī)避規(guī)劃時效性缺乏、規(guī)劃重點不突出等問題，需國土空間規(guī)劃相關工作人員著重考慮規(guī)劃內容的優(yōu)化。筆者在查閱文獻資料的基礎上，結合個人工作經(jīng)驗，圍繞規(guī)劃內容的優(yōu)化，提出兩個方面的規(guī)劃深度調控意見。首先，堅持保護底線，即加強保護類國土空間要素，需切合實際地提出保護管控空間紅線和準入要求，并且按照可持續(xù)發(fā)展具體要求，提出保護治理的具體任務和要求，具體細化保護治理方案及其實施細則，保障專項規(guī)劃順利完成。保護類國土空間要素主要包括生態(tài)資源、基本農田、海洋生態(tài)資源、歷史文化遺跡等，同時明確耕田、草原、湖泊、森林等生態(tài)修復任務目標和安排、歷史文化遺跡保護要求等[4]。其次，加強國土空間開發(fā)利用管控，即對利用類國土空間要素進一步明確其開發(fā)利用規(guī)模、用途等，同時嚴格按照當?shù)貙嶋H建設需求，進行專項規(guī)劃完成各要素的布局。利用類國土空間要素主要包括城市、地下空間、鄉(xiāng)村用地等，并對上述利用類國土空間要素提出用地集約節(jié)約利用要求。這樣一來，即可在體現(xiàn)全要素治理理念的基礎上，突出規(guī)劃重點，保障國土空間規(guī)劃時效性。

2.2 基于有效傳導角度保障管控方式彈性空間

有效傳導強調從不同層級、縱橫維度搭建有效傳導機制。當前，我國傳導體系主要涉及兩個層面，一是國土空間規(guī)劃向詳細規(guī)劃傳導；二是國土空間規(guī)劃向專項規(guī)劃傳導。當中后者可通過規(guī)劃內容的優(yōu)化得以實現(xiàn)，前者失效問題較為突出。針對這一問題，當前國土空間規(guī)劃主要以用途傳導機制進行解決。而筆者認為當前所采用的用途傳導機制，側重全域層面，管控尺度過于寬泛，僅突出保護紅線的管控，極少涉及國土空間開發(fā)利用，尤其是城鎮(zhèn)建設空間開發(fā)引導方面的內容，更是缺乏。這種情況下，容易造成空間規(guī)劃矛盾下移，造成國土空間總體規(guī)劃出現(xiàn)了較為嚴重的空洞性。針對此類問題，筆者建議城鎮(zhèn)上一層級的國土空間規(guī)劃，需建立在全域功能區(qū)的基礎上，將城鎮(zhèn)功能區(qū)進行細化，并針對各功能區(qū)相對應的用地類型和比例，予以明確，控制好詳細規(guī)劃，以此保證城鎮(zhèn)規(guī)劃能夠與國土空間規(guī)劃用途去保持一致，進而加強城鎮(zhèn)地塊的細化布局和開發(fā)建設的管控。需強調的是城鎮(zhèn)上一級的國土空間規(guī)劃需立足于全域層面進行，具體包括生態(tài)、海域、農業(yè)、歷史文化遺跡等內容，后通過劃定的生態(tài)保護紅線、基本農田保護紅線、海洋核心保護區(qū)紅線、歷史文化遺跡保護核心控制紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，合理劃分基層功能區(qū)，如生態(tài)空間可以細分為生態(tài)保護區(qū)、生態(tài)修復區(qū)等[5]。同時，城鎮(zhèn)功能區(qū)作為國土空間規(guī)劃核心內容，在傳統(tǒng)的規(guī)劃過程中，具有較大幾率出現(xiàn)一些問題，如用途區(qū)細化造成管控方式缺乏彈性空間、城市發(fā)展忽視混合用途客觀需求、管控范圍過于廣泛引起傳導虛空等。筆者圍繞上述問題，提出如下幾點意見：一是基于用途角度城市功能區(qū)劃分為居住、商業(yè)、工業(yè)基本用途的基礎上，需增加必要的一些混合用途類型，如商住融合區(qū)、綜合產業(yè)區(qū)等。二是基于城市發(fā)展特征，增加一些特殊用途區(qū)，如公共游憩區(qū)、創(chuàng)新發(fā)展區(qū)。三是明確主導用途及配套用途等之間的比例關系，進而以此為依據(jù)，明確下一級空間規(guī)劃管控要求，進而保證傳導中的彈性空間。

2.3 基于科學規(guī)劃角度提高編制方法的科學性、合理性

科學規(guī)劃強調充分利用現(xiàn)代新技術、信息平臺等進行國土空間規(guī)劃編制，以此提高編制方法科學性和合理性。筆者在查閱文獻資料的基礎上，認為國土空間編制方法合理性和科學性的提高，主要涉及如下三個方面的內容：一是運用雙評價和雙評估加強前期分析。國土空間規(guī)劃之前，加強資源環(huán)境承載力、國土空間開發(fā)適應性評價，是合理確定功能區(qū)的重要依據(jù)。鑒于當前我國國土空間規(guī)劃存在多規(guī)合一的特點，需在規(guī)劃編制之前，著重考慮兩規(guī)的差異性，以此保證規(guī)劃編制的順利進行[6]。二是規(guī)劃分析中加強大數(shù)據(jù)、地理信息技術等應用。一方面運用大數(shù)據(jù)分析商業(yè)活躍強度、人口變動等，為國土空間規(guī)劃提供一系列具有價值的數(shù)據(jù)，進而保障國土空間規(guī)劃相關需求、趨勢分析等的合理性、科學性；另一方面地理信息極速分析公共服務半徑、交通體系等，以此提高空間規(guī)劃的合理性。三是GIS平臺成為城市規(guī)劃編制、管理的基礎平臺。傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃主要以CAD為成果提交平臺，土地利用規(guī)劃則是以MapGIS 為成果管理平臺。而國土空間規(guī)劃改革之后，規(guī)劃平臺統(tǒng)一為GIS平臺進行操作。在此基礎上，并通過國土空間基礎信息平臺和監(jiān)督信息平臺，實現(xiàn)國土空間規(guī)劃管理。關于國土空間規(guī)劃信息平臺，涉及多個方面的信息，主要包括國土空間開發(fā)利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、規(guī)劃管理數(shù)據(jù)、社會經(jīng)濟發(fā)展狀況數(shù)據(jù)、監(jiān)測評估指標體系數(shù)據(jù)等，實現(xiàn)了現(xiàn)狀、現(xiàn)狀等一體化，同時平臺高度集成了智能化服務，如預測預警、模擬推演等，直接顛覆了傳統(tǒng)國土空間規(guī)劃管理理念，革新了管理模式和手段，為推動我國國土空間規(guī)劃發(fā)展提供了保障。

結語：

總之，國土空間規(guī)劃具有顯著的制度政策導向性。故而，國土空間規(guī)劃編制過程中，需緊密結合政策導向，充分體現(xiàn)生態(tài)文明建設等一系列要求，以此保證我國國土空間規(guī)劃編制的合理性和科學性，為推動我國社會建設穩(wěn)健、持續(xù)發(fā)展夯實基礎。