文/陳潔 武漢市土地交易中心 湖北武漢 430010

武漢市因城市建設(shè)需要，近年來大規(guī)模實(shí)施城中村改造，拆遷規(guī)模巨大，由此引發(fā)了一系列的拆遷矛盾。當(dāng)前各級(jí)各部門承擔(dān)的行政復(fù)議、信訪舉報(bào)、司法訴訟等任務(wù)非常繁重，社會(huì)維穩(wěn)壓力突出。經(jīng)梳理發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前武漢市面臨的拆遷信訪問題主要呈現(xiàn)“三集中”的特點(diǎn)，集中在特定歷史階段、集中在特定區(qū)域、集中在特定人群。問題產(chǎn)生的主要原因是當(dāng)事人對(duì)改造拆遷補(bǔ)償不滿意，進(jìn)而質(zhì)疑改造工作中適用的政策。

1、基本情況

實(shí)施城中村改造是武漢市在歷史時(shí)期，為搶抓城市發(fā)展機(jī)遇，大力開展“兩型社會(huì)”綜合配套試點(diǎn)而做出的重大戰(zhàn)略決策。此項(xiàng)工作自2004年開始啟動(dòng)，其間經(jīng)歷了平穩(wěn)推進(jìn)、大干快上、轉(zhuǎn)型過渡等3個(gè)主要階段，改造范圍從二環(huán)內(nèi)為主，到實(shí)現(xiàn)主城區(qū)全覆蓋，歷時(shí)近12年的時(shí)間。截至目前，武漢市通過土地市場累計(jì)供應(yīng)了91個(gè)城中村，174個(gè)項(xiàng)目（包），成交土地面積約2130公頃，規(guī)劃建筑面積約7737萬方，成交總金額約1645億元。

從整個(gè)改造進(jìn)程來看，2009-2011年是武漢市城中村改造的高峰時(shí)期，量大、時(shí)間緊、且供地批次集中。當(dāng)時(shí)，為完成武漢市確定的年度績效目標(biāo)，各級(jí)各部門按照“改革創(chuàng)新、先行先試”的原則，積極支持、實(shí)施項(xiàng)目審批綠色通道，探索采取了“邊報(bào)地邊掛牌、準(zhǔn)凈地供應(yīng)、捆綁掛牌”等做法，加快推進(jìn)項(xiàng)目掛牌工作。從實(shí)施效果來看，這是改造工作中克難攻堅(jiān)的必經(jīng)階段，采取一些超常規(guī)的做法是符合歷史情況的，且效果立竿見影；但是，不可否認(rèn)的是，隨著這些掛牌項(xiàng)目后期逐步進(jìn)入拆遷實(shí)施階段，因拆遷工作引發(fā)的矛盾開始集中暴露。比如，在此期間掛牌成交的唐家墩村、姑嫂樹村、賀家墩村、鯇子湖村等等，均是當(dāng)前拆遷信訪矛盾的重災(zāi)區(qū)。

2、存在的問題及原因分析

因部分拆遷矛盾長期得不到解決，當(dāng)事人反映強(qiáng)烈，群體性事件也時(shí)有出現(xiàn)，且有不斷升級(jí)的態(tài)勢。而城中村改造歷史時(shí)期的一些特殊做法，往往成為拆遷戶矛盾反映的焦點(diǎn)。

分析問題產(chǎn)生的原因，主要是武漢市在城中村改造工作中，采取了“邊報(bào)地、邊掛牌”的做法。其主要目的是通過先掛牌籌集改造資金，盡快推進(jìn)征地拆遷和解決村民安置還建。從嚴(yán)格依法行政的角度來看，程序上存在一定的瑕疵，群眾反映的問題確實(shí)客觀存在。但是，上述做法是武漢市在特定歷史時(shí)期，為實(shí)現(xiàn)城市跨越式發(fā)展而采取的特殊的、超常規(guī)做法。

2.1 城中村改造歷史包袱較重，資金瓶頸問題突出。武漢市城市建設(shè)欠債較多，歷史形成的城中村規(guī)模巨大，且大多位于城市核心區(qū)域，社會(huì)綜合治理問題突出。在政府財(cái)力有限的情況下，通過先掛牌籌集改造資金，這種做法是符合武漢市實(shí)際的。

2.2 開展兩型社會(huì)試點(diǎn)，搶抓城市發(fā)展機(jī)遇的需要。武漢市是國家“兩型社會(huì)”綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)，在歷史機(jī)遇面前，按照先行先試的要求，積極開展政策創(chuàng)新，且城中村改造所有政策都是按照封閉運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)可控的原則審慎實(shí)施的，試點(diǎn)的有關(guān)情況得到了有關(guān)部門的認(rèn)可和支持。

2.3 政策設(shè)計(jì)始終堅(jiān)持保障群眾利益，確保風(fēng)險(xiǎn)可防可控。一是項(xiàng)目掛牌前，土地征前告知、確認(rèn)等相關(guān)程序已經(jīng)履行到位，確保群眾充分知曉，能夠及時(shí)反映相關(guān)意見；二是項(xiàng)目掛牌嚴(yán)格遵循“公開、公平、公正”的原則，主動(dòng)公開具體信息，接受群眾監(jiān)督；三是按照把關(guān)后置的要求，嚴(yán)格按凈地簽訂出讓合同，確保項(xiàng)目完成拆遷補(bǔ)償，最大限度保障群眾利益。

3、當(dāng)前面臨的形勢

武漢市前期受理的各類拆遷信訪案件，雖然大部分得到了法律部門和上級(jí)機(jī)關(guān)的理解和支持，但是，隨著國家依法行政更加嚴(yán)格，武漢市城中村改造面臨的形勢愈發(fā)嚴(yán)峻：

3.1 城中村改造進(jìn)入矛盾高發(fā)期。武漢市城中村改造是通過先掛牌籌集資金、再實(shí)施改造的，經(jīng)過2009-2012年城中村目標(biāo)任務(wù)攻堅(jiān)階段，前期大量已掛牌城中村項(xiàng)目正處于改造實(shí)施的高峰時(shí)期，土地及房屋征收補(bǔ)償引發(fā)的矛盾大量涌現(xiàn)。

3.2 國家土地管理日趨嚴(yán)格，城中村改造政策風(fēng)險(xiǎn)加劇。城中村改造歷史時(shí)期的一些特殊做法，若不及時(shí)調(diào)整，繼續(xù)執(zhí)行下去，后續(xù)可能會(huì)面臨一定的政策風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 司法環(huán)境發(fā)生深刻變化，對(duì)依法行政提出了更高要求。隨著依法治國的不斷深入，司法機(jī)關(guān)對(duì)案件審理的要求不斷嚴(yán)格，協(xié)調(diào)難度越來越大。

4、有關(guān)建議

4.1 及時(shí)調(diào)整改造政策。鑒于國家土地管理日趨嚴(yán)格、國家依法行政要求越來越高等現(xiàn)實(shí)情況，城中村改造工作應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)換工作思路，調(diào)整工作節(jié)奏，尤其是在政策制定問題上，應(yīng)嚴(yán)格遵循國家土地管理的政策要求，在充分考慮當(dāng)前面臨問題的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大政策研究力度，對(duì)原有政策進(jìn)行規(guī)范完善，確實(shí)把城中村改造這件大事、難事做好。

4.2 妥善應(yīng)對(duì)歷史遺留問題。對(duì)于群眾反映的拆遷信訪問題，政府行政部門應(yīng)充分理解、正確對(duì)待。對(duì)群眾反映的合理訴求，應(yīng)及時(shí)研究解決；對(duì)確實(shí)不合理的，要仔細(xì)甄別、審慎研判，同時(shí)做好宣傳解釋工作。在工作機(jī)制上，應(yīng)建立由市政府城市更新主管部門牽頭，紀(jì)檢、公安、城管、國土規(guī)劃、工商等部門參與，協(xié)同配合、上下聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制，確保形成合力，及時(shí)化解矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

4.3 加強(qiáng)溝通解釋。對(duì)于改造程序上存在瑕疵的城中村項(xiàng)目，相關(guān)部門應(yīng)及時(shí)組織梳理，深入開展專項(xiàng)研究，提出處理預(yù)案。對(duì)于能夠整改的，應(yīng)理性立行立改；結(jié)果具有不可逆，確實(shí)無法整改的，應(yīng)主動(dòng)加強(qiáng)與上級(jí)部門、司法機(jī)關(guān)的溝通、匯報(bào)，提請(qǐng)對(duì)歷史時(shí)期搶抓機(jī)遇的創(chuàng)新做法，給予支持和理解。