■周生平

審計全覆蓋就是要對法定審計對象、審計內(nèi)容和審計范圍的全面覆蓋監(jiān)督，其內(nèi)涵包括：一是審計對象的全覆蓋，即對所有使用公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的部門、單位和個人進行審計監(jiān)督；二是審計內(nèi)容的全覆蓋，即對所有公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的真實性、合法性和效益性以及領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況進行全方位審計監(jiān)督；三是審計范圍的全覆蓋，即對所有公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的籌集、管理、分配、使用、績效各個環(huán)節(jié)實行全過程審計監(jiān)督。

一、宜春市審計全覆蓋現(xiàn)狀

近年來，宜春市審計機關(guān)嚴格依法履行審計職責(zé)，為推動國家重大決策部署和有關(guān)政策措施的貫徹落實，更好地服務(wù)改革發(fā)展，維護經(jīng)濟秩序，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展提供了堅強保障。

1.審計全覆蓋現(xiàn)狀。

全市有一級預(yù)算單位1 100個，2013～2017年已審計882個，占比80.2%，其中市級一級預(yù)算單位105個，已審計69個，占比65.7%；二級預(yù)算單位786個，已延伸審計488個，占比62.1%，其中市級二級預(yù)算單位112個，已延伸審計69個，占比61.6%。有全資及控股國有企業(yè) 95個，已審計 45個，占比 47.4%，其中市級所屬國有企業(yè)61個，已審計18個，占比 29.5%。應(yīng)審經(jīng)濟責(zé)任審計對象1490個，已審計973個，占比65.3%，其中市管干部208個，已審計188個，占比90.4%。應(yīng)完成領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計424個，已完成24個，占比 5.7%，其中市級應(yīng)完成 26個，已完成2個，占比7.7%。

審計內(nèi)容主要涉及政府預(yù)算執(zhí)行、稅收征管、國有金融機構(gòu)、國有企業(yè)、政府投資項目、民生項目資金、資源環(huán)保、外資運用、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任等領(lǐng)域的財政收支、財務(wù)收支及相關(guān)經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動。按照上級審計機關(guān)統(tǒng)一安排，重大政策措施落實跟蹤審計重點關(guān)注了簡政放權(quán)、保障性安居工程建設(shè)、脫貧攻堅、棚戶區(qū)改造、農(nóng)村飲水安全工程、重大項目建設(shè)、財政專項資金管理使用等內(nèi)容。

綜上所述，從審計全覆蓋執(zhí)行的廣度來看，宜春市就審計對象來說，目前在進度上并未達到實現(xiàn)全覆蓋，由于自然資源資產(chǎn)審計政策出臺較晚，還存在較大差距。從政策執(zhí)行的深度來看，雖然2013～2017年全市審計機關(guān)查出各類違紀違規(guī)問題金額523.42億元，向司法機關(guān)、紀檢監(jiān)察機關(guān)和有關(guān)部門移送案件線索344件，但受審計力量資源、技術(shù)方法創(chuàng)新等影響，審計全覆蓋的深度仍有較大不足。

2.審計隊伍現(xiàn)狀。

宜春市審計機關(guān)共11個，其中：市級局1個、縣市區(qū)局10個；到2018年3月底，共核定編制335人，其中：行政編制210人，工勤編制 22人，事業(yè)編制103人；現(xiàn)有在職人員338人，其中：行政編制208人，工勤編制23人，事業(yè)編制107人。平均年齡43.7歲，30歲以下54人，占比 16.0%；30～40歲 70人，占比 20.7%；41～50歲 51人，占比 15.1%；51～60歲 163人，占比48.2%。碩士19人，占比5.6%；本科209人，占比61.8%；大專 102人，占比 30.2%；中專及以下 8人，占比2.4%。財經(jīng)類168人，占比49.7%；法律類23人，占比6.8%；計算機技術(shù)類 8人，占比 2.4%；工程建筑類39人，占比11.5%；其他類100人，占比29.6%。

3.地方黨委、政府支持和制度保障現(xiàn)狀。

一直以來，宜春市黨委、政府對全市審計機關(guān)實現(xiàn)審計全覆蓋高度重視，主要領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常聽取審計全覆蓋工作推進情況匯報，協(xié)調(diào)解決審計組織機構(gòu)、人員編制和經(jīng)費保障等問題，為推進審計全覆蓋提供了堅強保障。市委、市政府先后出臺《關(guān)于進一步加強審計工作的實施意見》《關(guān)于開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的實施意見（試行）》《宜春市市 2013～2016年縣處級領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計工作規(guī)劃》等文件，為審計全覆蓋的扎實推進提供制度保障。

二、宜春市開展審計全覆蓋的主要做法

近年來，宜春市審計機關(guān)積極探索，通過改進項目計劃管理、創(chuàng)新審計組織方式、整合審計力量資源等，努力推進審計監(jiān)督全覆蓋，主要做法有：

1.分類管理審計監(jiān)督對象。依托AO審計現(xiàn)場管理系統(tǒng)，收集和匯總被審計單位基本信息，突出重點，對被審計對象進行分類管理，對財政收支規(guī)模大、有資金管理權(quán)、分配權(quán)的單位，每年或每兩年審計一次；對財政收支規(guī)模較小、職能單一的單位每三至五年審計一次。

2.加強項目計劃統(tǒng)籌結(jié)合。在編制年度計劃中，結(jié)合黨委組織部門的委托，綜合考慮上級審計機關(guān)統(tǒng)一組織安排、黨委政府交辦事項和社情民意反映突出的問題，將部門預(yù)算執(zhí)行審計、財政財務(wù)收支審計與經(jīng)濟責(zé)任審計等有機結(jié)合，有效地提高了審計效率，擴大了審計監(jiān)督覆蓋范圍。

3.創(chuàng)新審計項目實施方式。對部門預(yù)算執(zhí)行審計采取“一條龍”模式，以一級單位為龍頭，對其下屬單位進行延伸審計，先后對882個單位及其下屬488個獨立核算二級單位進行了全面審計，既有效減少了審計“盲區(qū)”，又很好地揭示了一些體制機制上的根本問題。對重大政府投資建設(shè)項目，以項目進展情況為基礎(chǔ)，以年度為時間點，定期開展跟蹤審計。對專項資金，以資金的走向為脈絡(luò)，縱向延伸審計觸角；以資金管理、分配和使用的有關(guān)部門為方向，橫向拓寬審計覆蓋面。通過縱向和橫向的互動，實現(xiàn)“條”與“塊”的有機結(jié)合，掌握了專項資金狀況，確保各項政策落到實處、財政資金安全有效。

4.提高信息技術(shù)運用水平。利用“金審二期”工程加強計算機輔助審計，逐步提高計算機審計分析能力，節(jié)省了大量的審計時間和人力物力。在2017年“一卡通”審計中，運用大數(shù)據(jù)技術(shù)對財政補貼申報信息、項目信息等進行綜合分析比對，大大提高了審計發(fā)現(xiàn)問題的精準度和工作效率；在領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計中，運用地理信息技術(shù)軟件，對國土、林業(yè)等部門的耕地和基本農(nóng)田圖斑、建設(shè)用地圖斑、遙感衛(wèi)星地圖和林業(yè)圖斑等數(shù)據(jù)進行疊加對比分析，增強了審計的深度和科學(xué)性。

5.加強審計力量資源整合。針對審計人力不足和審計任務(wù)繁重的現(xiàn)狀，積極探索利用社會審計力量和內(nèi)部審計力量開展審計，有效推動了審計范圍的全面覆蓋。2013年以來，市審計局外聘社會審計機構(gòu)參與政府投資項目工程結(jié)算審計92個；采取審計局重點審計和主管部門內(nèi)部審計相結(jié)合的方式對61家國有企業(yè)進行全面審計。2017年全市各單位（企業(yè)）內(nèi)審機構(gòu)共開展內(nèi)部審計項目378個，反映問題金額3 733萬元，查出管理不規(guī)范問題645個。

三、審計全覆蓋面臨的困難和問題

通過調(diào)研分析，宜春市對實現(xiàn)審計全覆蓋正在按照要求，有計劃、有步驟地積極推進，但也面臨著一定的困難和問題。

1.審計力量嚴重不足。一是年齡結(jié)構(gòu)老齡化。全市審計機關(guān)現(xiàn)有在編人員338人，其中：50歲以上人員163人，占總?cè)藬?shù)48.2%，中堅層斷檔明顯，少數(shù)縣市區(qū)面臨斷層危機。二是專業(yè)結(jié)構(gòu)單一化。全市審計機關(guān)人員財經(jīng)類168人占49.7%，法律類23人占 6.8%，計算機技術(shù)類8人占2.4%，工程建筑類39人占11.5%，缺少資源環(huán)境、計算機技術(shù)、法律類等方面的專業(yè)人才。三是縣級審計機關(guān)一線審計人員偏少。10縣市區(qū)審計局現(xiàn)有在編人員283人，其中領(lǐng)導(dǎo)班子成員和退居二線的非領(lǐng)導(dǎo)干部等非業(yè)務(wù)人員144人，占比50.9%；在一線從事審計的業(yè)務(wù)人員僅139人，占比49.1%。

2.審計任務(wù)日益繁重。一是政府投資決算審計工作量逐年增加。隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，以及國家對民生工程政策支持，政府投資顯著增加，如市審計局現(xiàn)有6名政府投資決算審計人員，2012年審計投資額7.88億元，到2017年達到19.53億元，審計工作量逐年大幅增加。二是黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計日益重視。近年來，市、縣黨委（政府）交辦的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計任務(wù)大幅增加，而且時間緊、任務(wù)重。三是外抽審計人員較多。上級統(tǒng)一組織的審計項目以及巡視巡察抽調(diào)人數(shù)多、實施時間長，在一定程度上更加加劇了審計任務(wù)繁重與人員不足的矛盾，如2017年省委巡視、市委巡察抽調(diào)審計業(yè)務(wù)人員19人，縣市區(qū)委巡察抽調(diào)100余人，時間一般長達2個月。

3.審計人員動力不足。一是現(xiàn)階段審計力量嚴重不足，審計人員往往要承擔(dān)大量的審計任務(wù)，他們長期在外忙于審計，對審計理論和業(yè)務(wù)技能的學(xué)習(xí)不夠積極主動，新的審計理論和技能掌握不夠全面。二是縣市區(qū)審計機關(guān)在一線從事審計工作的干部多是事業(yè)編制，10個縣市區(qū)審計機關(guān)在一線從事審計的業(yè)務(wù)人員139人，其中：事業(yè)編制96人，占69.1%，而這些人員受身份限制提拔重用的機會較少，工作積極性不高。

4.審計方法和審計技術(shù)手段相對滯后。隨著審計監(jiān)督的范圍日益擴大，審計對象日趨復(fù)雜、審計環(huán)境也不斷變化。受審計機關(guān)自身條件所限，市、縣審計機關(guān)的審計方法和技術(shù)手段相對落后，仍以傳統(tǒng)手工查賬為主。近年來，雖然在財政預(yù)算執(zhí)行、民生項目、自然資源資產(chǎn)等專項審計中在運用計算機審計和大數(shù)據(jù)審計取得了一定成績，但運用的范圍還不夠充分全面，覆蓋面不廣。同時各部門之間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不能互聯(lián)互通、高度共享，數(shù)據(jù)處理分析人才匱乏，在一定程度上也影響了審計全覆蓋的推進。

5.內(nèi)部審計機構(gòu)不健全。全市有一級預(yù)算單位1 100個，目前設(shè)立內(nèi)部審計專門機構(gòu)單位只有135個，占比12.3%，其中市級一級預(yù)算單位105個，設(shè)立內(nèi)部審計專門機構(gòu)單位13個，占比12.4%；二級預(yù)算單位786個，設(shè)立內(nèi)部審計專門機構(gòu)單位9個，占比1.1%。全市有全資及控股國有企業(yè)95個，設(shè)立內(nèi)部審計專門機構(gòu)單位7個，占比7.4%，其中市級所屬國有企業(yè)61個，設(shè)立內(nèi)部審計專門機構(gòu)單位2個，占比3.3%。

四、實現(xiàn)審計全覆蓋的方式創(chuàng)新與路徑選擇

習(xí)近平總書記在中央審計委員會第一次會議上提出“優(yōu)化審計資源配置，做到應(yīng)審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責(zé)”要求，為做好審計全覆蓋提供了遵循。對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況實行審計全覆蓋，是黨中央、國務(wù)院對審計工作提出的明確要求。我們要創(chuàng)新思路，積極探索建立健全與審計全覆蓋相適應(yīng)的工作機制和體制。

1.強化措施，創(chuàng)新審計技術(shù)方法。一是建立大數(shù)據(jù)審計平臺。以“金審工程”為依托，積極探索與財政、稅務(wù)、人社、住房建設(shè)等部門基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的聯(lián)網(wǎng)對接，擴大聯(lián)網(wǎng)審計覆蓋面。加強審計數(shù)據(jù)庫建設(shè)和應(yīng)用，加大數(shù)據(jù)分析力度，提高審計信息化工作水平。二是探索建立審計評估制度。在審計前或?qū)徲嬤^程中，通過運用大數(shù)據(jù)信息對比分析的方法，對被審計單位財政、財務(wù)收支、經(jīng)濟責(zé)任情況的真實性和準確性作出定性和定量的判斷評估，并采取進一步審計監(jiān)督措施。

2.統(tǒng)籌安排，創(chuàng)新審計組織方式。一是注重項目整合。將經(jīng)濟責(zé)任審計與財政決算審計、部門預(yù)算執(zhí)行審計相結(jié)合，經(jīng)濟責(zé)任審計與專項資金審計相結(jié)合，重大政策措施跟蹤審計與專項審計相結(jié)合，堅持“上審下”與“同級審”、事后審與事中審及跟蹤審有機結(jié)合，實現(xiàn)“一審多果、一審多用”，成果共享。二是科學(xué)安排審計項目計劃。做好中期計劃與年度計劃滾動對接，中期計劃要力求做到對審計對象數(shù)量上的全覆蓋，消滅審計對象數(shù)量上的死角、盲區(qū)和空白點。年度計劃做到對每個審計項目或?qū)徲媶挝辉趯徲媰?nèi)容和范圍上的全覆蓋。針對各個項目或單位的審計特點和重點，確定審計目標，確保審計監(jiān)督職責(zé)履行到位，又注意避免重復(fù)審計，科學(xué)合理利用審計資源。同時按照使用財政資金、公共資金和國有資源的規(guī)模，合理確定審計全覆蓋的順序，做到重點突出、點面結(jié)合。

3.優(yōu)化配置，提高審計監(jiān)督效能。走對內(nèi)整合、對外聯(lián)合之路，用好“三個力量”。一是整合國家審計力量。按照“上下協(xié)同、橫向協(xié)作、內(nèi)部協(xié)力”的原則，整合國家審計力量，堅持各級審計機關(guān)資源共享、經(jīng)驗共享、成果共享，提高審計工作效率，使審計資源的利用達到最大化。加大審計機關(guān)內(nèi)部資源整合，堅持小項目“各個擊破”和重大項目“大兵團作戰(zhàn)”相結(jié)合的審計方式，整體推進審計工作。二是利用內(nèi)部審計力量。加強對內(nèi)審工作的指導(dǎo)，強化內(nèi)審機構(gòu)和隊伍建設(shè)。在專項審計調(diào)查、行業(yè)審計中審慎運用內(nèi)部審計成果，利用內(nèi)部審計力量開展審計基礎(chǔ)性工作和督促審計整改等。三是聘用社會審計力量。結(jié)合本地實際，推進審計購買社會服務(wù)，聘請中介機構(gòu)從業(yè)人員參與審計，形成以國家審計主導(dǎo)、內(nèi)部審計參與、社會審計服務(wù)輔助的良好格局。

4.健全機制，提升審計隊伍素質(zhì)。一是完善審計干部教育培訓(xùn)機制。增強教育培訓(xùn)的系統(tǒng)性、計劃性和科學(xué)性，采取分級管理、分類培訓(xùn)等辦法，滿足審計人員不同層次的學(xué)習(xí)需求，強化對一線審計人員的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高專業(yè)水平；同時，加大復(fù)合型審計專業(yè)人才培養(yǎng)力度，建設(shè)一支高素質(zhì)的審計領(lǐng)軍人才、骨干人才隊伍。二是加強人才引進和交流力度。通過公務(wù)員招錄、遴選或跨部門交流等方式逐年引進一批優(yōu)秀年輕干部，優(yōu)化人才隊伍結(jié)構(gòu)，逐步提高資源環(huán)境、計算機技術(shù)、法律、工程建筑等相關(guān)專業(yè)人員比例，切實解決審計干部隊伍“老齡化、單一化、非專業(yè)化”問題；通過上掛下派、輪崗鍛煉等方式，多崗位歷練年輕干部，促進積累經(jīng)驗、豐富閱歷；探索建立外聘專家?guī)旌蛯＜易稍冎贫?。三是健全干部考核激勵機制。堅持正確用人導(dǎo)向，注重從審計一線提拔重用政治過硬、作風(fēng)優(yōu)良、業(yè)績突出、擔(dān)當(dāng)實干的干部，營造良好氛圍；搭建審計干部成長平臺，從工作和生活兩個方面構(gòu)建良好的關(guān)心、愛護、理解、信賴人才的環(huán)境，為人才的成長提供良好的條件。