■ 任洪濤

（海南大學(xué)法學(xué)院，?？?570228）

1 我國礦業(yè)用地法律制度的價值目標(biāo)

礦產(chǎn)資源的不可再生帶來的日益嚴(yán)峻的資源供需形勢，以及礦業(yè)開發(fā)造成土地破壞所帶來的環(huán)境問題，使得人們越來越重視對礦業(yè)用地法律制度的研究。對礦業(yè)用地法律制度的設(shè)置并不單純是國家制定用地規(guī)則，更重要的是傳遞、推行被國家認(rèn)同和接受的價值取向和價值追求。礦業(yè)用地法律制度中的價值取向和價值追求是由礦業(yè)實踐活動的性質(zhì)所決定的，本質(zhì)上是礦業(yè)用地管理者在立法時對利益追求的取舍問題。

1.1 理想目標(biāo)：礦業(yè)用地的公平

公平的本質(zhì)是人與人之間利益關(guān)系的衡平，也是法律制度的核心價值之一。我國礦業(yè)用地中的利益矛盾和利益沖突十分尖銳和復(fù)雜，這就要求管理人員在礦業(yè)用地的現(xiàn)行法律體系下，利用法律規(guī)則以求得不同利益主體之間的利益衡平，最終實現(xiàn)用地公平與公正的目標(biāo)。

首先，公平價值觀有利于衡平政府、農(nóng)民、企業(yè)三者之間的利益矛盾。我國目前的礦業(yè)用地利用方式，礦企主要考慮征地成本、土地復(fù)墾及后期管護(hù)等成本費用；農(nóng)民考慮礦業(yè)用地被征收后的賠償標(biāo)準(zhǔn)，以及失去土地后的就業(yè)保障等關(guān)系民生的問題；而政府考慮的是土地資源管理與配置，要求既保證人民基本生活水平的提高，又能增加地方財政收入。同一塊土地資源承載和擔(dān)負(fù)著政府、農(nóng)民、企業(yè)三方不同的利益訴求。而公平價值觀的確立有利于衡平和解決政府、農(nóng)民、企業(yè)三者之間的利益矛盾。這就要求政府始終秉持公平的理念對土地資源進(jìn)行配置與管理，要求礦業(yè)用地的公平利用不僅是形式上的公平，更要達(dá)到實質(zhì)的公平。

其次，公平價值觀有利于緩解建設(shè)用地指標(biāo)與耕地占補平衡之間的矛盾。礦業(yè)生產(chǎn)往往需要占用較大面積和較多數(shù)量的土地，如果特定地區(qū)的建設(shè)用地指標(biāo)全部用于當(dāng)?shù)氐馁Y源開發(fā)類工業(yè)用地，會導(dǎo)致所在區(qū)域規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)極度緊缺。地方政府為了避免其他建設(shè)項目的占補平衡指標(biāo)的缺少，往往暫緩或者不給礦區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)。我國礦區(qū)普遍存在著建設(shè)用地指標(biāo)與耕地占補平衡的矛盾與沖突。礦業(yè)用地管理以公平價值觀為指導(dǎo)原則，使得土地管理者在土地資源配置的過程中，會著重考慮利益相關(guān)主體之間的矛盾和沖突。

最后，公平價值觀有利于化解企業(yè)負(fù)擔(dān)與農(nóng)民就業(yè)安置之間的矛盾。一方面，礦企有著巨大的用地需求，而土地征收成本也愈發(fā)沉重，不利于其長期健康發(fā)展；另一方面，大量的農(nóng)村集體土地被征收后，土地所有權(quán)性質(zhì)由集體變?yōu)閲?。礦企目前以貨幣安置最為普遍。這種方式是將安置補助費一次性發(fā)放給被征地農(nóng)民，無保障解決失地農(nóng)民長期穩(wěn)定的生活。通過在礦業(yè)管理中確立公平價值觀，能夠清晰地審視失地農(nóng)民就業(yè)安置與礦企負(fù)擔(dān)之間的關(guān)系，也能明確地認(rèn)識到失地農(nóng)民對就業(yè)保障的殷切盼望和需要，進(jìn)而能夠完善有利于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)和失地農(nóng)民就業(yè)安置的制度環(huán)境。

1.2 核心價值：礦業(yè)用地的效率

市場經(jīng)濟法律制度的效率價值是所有法律規(guī)范、法律制度及其運作活動應(yīng)普遍遵循的核心價值。確立礦業(yè)用地的效率價值觀，同時也是提高土地利用效率，緩解土地資源瓶頸、實現(xiàn)礦業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的重要途徑。

首先，效率價值觀有利于提高土地資源的市場化配置水平。在市場經(jīng)濟條件下，土地資源主要通過市場進(jìn)行配置，政府的作用是為市場的充分競爭創(chuàng)造公平、寬松、高效的制度環(huán)境。土地利用與管理中以效率為價值觀，變革了工業(yè)用地的出讓機制，也成功地探索出區(qū)域土地利用的共享機制。跨區(qū)域土地合作開發(fā)機制允許建設(shè)用地指標(biāo)跨省區(qū)調(diào)劑使用，考慮我國礦產(chǎn)資源分布不均的現(xiàn)實情況，地區(qū)間宜通過土地有償轉(zhuǎn)讓、共建基礎(chǔ)設(shè)施等多元形式，實現(xiàn)礦業(yè)用地跨區(qū)域的整體開發(fā)。

其次，效率價值觀有利于優(yōu)化礦業(yè)用地的取得方式。效率價值觀作為用地制度最為核心的價值目標(biāo)之一，為人類實際配置土地資源提供了不可或缺的衡量標(biāo)準(zhǔn)，更有利于土地資源的優(yōu)化配置及高效利用。我國現(xiàn)行的礦業(yè)用地取得方式主要有國有建設(shè)用地劃撥、國有建設(shè)用地出讓、國有土地租賃、國有土地作價出資（入股）、國有土地授權(quán)經(jīng)營等幾種方式，但礦業(yè)用地取得方式和使用時間的現(xiàn)有規(guī)定早已不能滿足現(xiàn)實社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。我國礦業(yè)用地試點地區(qū)通過發(fā)揮地役權(quán)和土地租賃等土地利用制度的優(yōu)勢，促進(jìn)礦業(yè)用地取得方式的不斷優(yōu)化，是效率價值觀在礦業(yè)用地法律制度中的集中體現(xiàn)。

最后，效率價值觀有利于切實落實礦業(yè)用地的監(jiān)管。要從根本上解決土地資源有效利用的問題，必須端正對效率的認(rèn)識，深刻認(rèn)識到礦業(yè)用地效率體現(xiàn)的是一種有效用的投入產(chǎn)出關(guān)系。我國礦業(yè)用地的監(jiān)管工作任重而道遠(yuǎn)，尤其是在我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和社會轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵階段，如何從制度上、法律上來健全土地監(jiān)管工作，實現(xiàn)土地資源保護(hù)和礦業(yè)經(jīng)濟發(fā)展對用地需求之間的協(xié)調(diào)，這需要運用效率價值觀來管控和調(diào)整礦業(yè)用地行為。

1.3 重要任務(wù)：礦業(yè)用地開發(fā)利用的可持續(xù)性

礦業(yè)用地的可持續(xù)利用是實現(xiàn)礦業(yè)經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)和前提。其中，協(xié)調(diào)好礦業(yè)經(jīng)濟發(fā)展、礦區(qū)生態(tài)環(huán)境改善與土地資源可持續(xù)利用的關(guān)系，是礦業(yè)用地法律制度的戰(zhàn)略性價值，這對土地管理與礦業(yè)繁榮均具有深遠(yuǎn)的意義。

首先，可持續(xù)發(fā)展價值觀有利于提升礦業(yè)用地的利用管理水平。礦業(yè)用地管理是土地行政管理部門和礦企為了促進(jìn)礦業(yè)用地的有序與高效利用而進(jìn)行的全過程管理活動。土地管理工作是一定社會條件下的自覺、有目的的活動，需要有先進(jìn)的理論和方法對其進(jìn)行指導(dǎo)。需要將整個土地管理過程中的經(jīng)濟、法律、行政、技術(shù)等各種因素作為一個整體來研究，形成一項系統(tǒng)的管理科學(xué)。因此應(yīng)堅持礦業(yè)用地的可持續(xù)發(fā)展價值觀，促進(jìn)礦業(yè)用地制度和生態(tài)文明建設(shè)的有效銜接，進(jìn)一步提升礦業(yè)用地的利用管理水平。

其次，可持續(xù)發(fā)展價值觀有利于促進(jìn)礦業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略實施。對礦業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型而言，不僅要求代表礦業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的增長方式的可持續(xù)性，而且要求反映礦業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的經(jīng)濟體制的可持續(xù)性。由于礦產(chǎn)資源具有不可再生性和枯竭性，在礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用過程中必須始終堅持可持續(xù)發(fā)展理念，善于利用新技術(shù)與新工藝，加快清潔開采與資源綜合利用技術(shù)的研究與應(yīng)用，減少礦區(qū)廢物的排放，提高礦業(yè)用地的利用效率，降低環(huán)境污染，改善生態(tài)環(huán)境，走綠色礦業(yè)發(fā)展的道路。

最后，可持續(xù)發(fā)展價值觀有利于礦業(yè)領(lǐng)域的生態(tài)文明建設(shè)。自改革開放以來，我國礦業(yè)高速發(fā)展，表現(xiàn)出獨特的生命力，但同時也造成了巨大的環(huán)境問題。礦業(yè)環(huán)境問題已經(jīng)成為一個嚴(yán)重的社會問題，危害了相關(guān)權(quán)利人的權(quán)益。為了應(yīng)對礦業(yè)環(huán)境問題的挑戰(zhàn)，人類需要引入可持續(xù)發(fā)展的土地倫理觀，開創(chuàng)出一條能夠支撐人類永續(xù)發(fā)展的用地途徑。

2 我國礦業(yè)用地法律制度中權(quán)利沖突之現(xiàn)實表征

礦產(chǎn)資源依附于土地資源而存在，使得礦業(yè)權(quán)與土地物權(quán)以及相關(guān)居民的環(huán)境權(quán)三者之間不可避免地發(fā)生著各種緊密聯(lián)系，而我國現(xiàn)行的法律法規(guī)、地方性立法、政策性文件在礦業(yè)用地的規(guī)范方面存在著諸多不一致的地方，這種制度現(xiàn)實必然會帶來各項法律權(quán)利之間的沖突與糾紛。

2.1 礦業(yè)權(quán)與土地物權(quán)之間的沖突

在我國現(xiàn)行的礦業(yè)法規(guī)和土地管理法規(guī)背景下，礦業(yè)權(quán)人的礦業(yè)權(quán)與礦業(yè)用地相關(guān)權(quán)利人的土地物權(quán)有著不可避免的沖突性。由于礦產(chǎn)資源賦存于地表或地下，對土地有著天然的依附性，礦業(yè)權(quán)人在實施勘查、開采礦產(chǎn)資源活動時必然要對土地進(jìn)行改造和開發(fā)，造成礦業(yè)權(quán)與土地物權(quán)在空間上的交叉與碰撞，導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)人不可避免地與礦業(yè)用地上原有的土地相關(guān)權(quán)利人發(fā)生一定程度的沖突與糾紛。

一是礦業(yè)權(quán)與土地所有權(quán)之間有所沖突。在我國，土地資源分為國家所有和農(nóng)村集體所有兩種形式，而礦產(chǎn)資源卻不分地域和礦種一律為國家所有。兩項所有權(quán)體系的錯位與不協(xié)調(diào)，造成了權(quán)利主體行使礦業(yè)權(quán)與土地所有權(quán)之間的沖突。從礦業(yè)權(quán)與國有土地所有權(quán)之間的關(guān)系上看，礦業(yè)權(quán)人在國有土地上勘查、開采礦產(chǎn)資源時，除了需要通過行政許可獲得礦業(yè)權(quán)，還必須取得相應(yīng)礦業(yè)用地的使用權(quán)。根據(jù)《國有土地出讓、轉(zhuǎn)讓暫行條例》第12條規(guī)定，工業(yè)用地出讓的最高年限為50年；而根據(jù)我國礦業(yè)法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，一般探礦權(quán)的存續(xù)期限最長為3年，石油、天然氣的探礦權(quán)最長為7年，采礦權(quán)的存續(xù)期限最長為30年。在礦業(yè)勘查、開采實踐之前，礦企對礦業(yè)用地使用權(quán)期限只是一種估算，實際的使用年限可能遠(yuǎn)短于出讓合同中確定的土地使用期限。這造成了礦企的沉重負(fù)擔(dān)和土地資源的嚴(yán)重浪費。

從礦業(yè)權(quán)與集體土地所有權(quán)之間的關(guān)系上看，按照《土地管理法》第43條和57條的規(guī)定，礦業(yè)權(quán)人勘查、開采礦產(chǎn)資源涉及使用集體土地的，就得按照征用的方式先把集體土地征為國有土地后，再將該土地出讓給礦業(yè)權(quán)人；或者與有關(guān)集體組織約定使用其所有的土地。而《憲法》第10條又將土地征用嚴(yán)格限制在“公共利益”需要的范圍內(nèi)，且沒有對“公共利益”的范疇進(jìn)行明確，故礦業(yè)權(quán)人即使在合法取得礦業(yè)權(quán)之后，也可能出現(xiàn)無法取得相應(yīng)的礦業(yè)用地使用權(quán)，進(jìn)而無法行使礦業(yè)權(quán)的情形。

二是礦業(yè)權(quán)與土地使用權(quán)之間有所沖突。由于土地使用權(quán)和土地他項權(quán)利實質(zhì)上皆是土地相關(guān)權(quán)利人依法對土地進(jìn)行利用并取得收益的權(quán)利，故此處論述的土地使用權(quán)是包括土地他項權(quán)利在內(nèi)的廣義的土地使用權(quán)。礦業(yè)權(quán)與土地使用權(quán)的行使指向同一地塊時，便會出現(xiàn)何種權(quán)利優(yōu)先使用，如何對另一種權(quán)利補償?shù)膯栴}。根據(jù)物權(quán)成立在先或物權(quán)效力優(yōu)先原則，在已經(jīng)設(shè)立土地使用權(quán)的土地上是不能再設(shè)立礦業(yè)權(quán)的，同樣，在已經(jīng)設(shè)立礦業(yè)權(quán)的礦區(qū)范圍內(nèi)也不能再設(shè)立其他土地使用權(quán)，否則行使任何一項權(quán)利都會干涉到另一項權(quán)利行使的自由。但是，對事關(guān)國計民生或者具有戰(zhàn)略意義的礦產(chǎn)資源而言，應(yīng)當(dāng)終止已經(jīng)成立的土地使用權(quán)而設(shè)立礦業(yè)權(quán)。涉及國有土地的，國家自然會將土地使用權(quán)收回并對土地使用權(quán)人進(jìn)行補償；涉及集體土地的，國家會將其進(jìn)行征用，并對土地所有權(quán)人和使用權(quán)人進(jìn)行相應(yīng)的補償。對于一般礦產(chǎn)資源來說，往往是在礦業(yè)權(quán)人的請求下，先由土地所有人和土地使用權(quán)人協(xié)商一致終止土地使用權(quán)人對土地的利用，然后由礦業(yè)權(quán)人通過與土地所有權(quán)人訂立土地使用合同而享有對該幅土地的利用。

三是土地使用權(quán)對礦業(yè)權(quán)取得的限制。法律明文規(guī)定了不能設(shè)立礦區(qū)的地方，并詳細(xì)列出了限制的范圍。如《礦產(chǎn)資源法》第20條規(guī)定，非經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門同意，不得在下列地區(qū)開采礦產(chǎn)資源：港口、機場、國防工程設(shè)施圈定地區(qū)以內(nèi)；重要工業(yè)區(qū)、大型水利工程設(shè)施、城鎮(zhèn)市政工程設(shè)施附近一定距離以內(nèi)；鐵路、重要公路兩側(cè)一定距離以內(nèi)；重要河流、堤壩兩側(cè)一定距離以內(nèi)；國家劃定的自然保護(hù)區(qū)、重要風(fēng)景區(qū)，國家重點保護(hù)的不能移動的歷史文物和名勝古跡所在地；國家規(guī)定不得開采礦產(chǎn)資源的其他地區(qū)。另外，我國長期堅持實行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，18億畝耕地保護(hù)的紅線是堅決不能碰的，出于保護(hù)耕地的目的，在重要耕地保護(hù)區(qū)域也是不能設(shè)立礦業(yè)權(quán)的。

2.2 礦業(yè)權(quán)與環(huán)境權(quán)之間的沖突

礦產(chǎn)資源作為環(huán)境要素的物質(zhì)載體和空間體現(xiàn)，是自然生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的重要組成部分，在對其開發(fā)、利用、加工及廢棄物處置等各環(huán)節(jié)中，無疑會對自然環(huán)境的質(zhì)量和功能造成一定的影響和損害。同時，礦業(yè)權(quán)人行使礦業(yè)權(quán)時必然會影響對相關(guān)環(huán)境權(quán)利的保障，隨著生態(tài)文明和環(huán)境權(quán)理念的逐步確立，礦業(yè)權(quán)與環(huán)境權(quán)的沖突也會愈發(fā)嚴(yán)重。

一方面，礦業(yè)權(quán)與環(huán)境權(quán)之間的價值取向有所沖突。從價值取向角度上來看，環(huán)境權(quán)著眼于環(huán)境資源的生態(tài)價值，礦業(yè)權(quán)著眼于環(huán)境資源的經(jīng)濟價值。礦業(yè)權(quán)人行使礦業(yè)權(quán)的目的是為了滿足人民不斷增長的物質(zhì)和文化生活需要，提高人們生活的品質(zhì)。然而，在礦產(chǎn)資源開發(fā)和利用過程中，礦業(yè)權(quán)人會過度擾動礦區(qū)的自然生態(tài)，并產(chǎn)生很多無法利用的廢棄物，造成礦區(qū)生態(tài)破壞與環(huán)境污染，這就造成了礦業(yè)權(quán)主體和環(huán)境權(quán)主體為實現(xiàn)自身權(quán)利價值之間的沖突和博弈?，F(xiàn)實中礦業(yè)權(quán)人關(guān)注的目標(biāo)和重點是礦業(yè)開發(fā)所帶來的經(jīng)濟價值，經(jīng)濟利益最大化是其唯一的價值取向，而在“人類中心主義”占主導(dǎo)的生態(tài)倫理背景下，這種純經(jīng)濟性色彩的價值取向帶有明顯的片面性。

環(huán)境權(quán)是尋求人與自然和諧共生的價值取向，是維護(hù)公眾環(huán)境利益的法律基礎(chǔ)和依據(jù)。自然環(huán)境和人類都是世界的重要組成部分，都具有存在的內(nèi)在價值，都具有存在和發(fā)展的權(quán)利，沒有高低貴賤之分，礦區(qū)內(nèi)的人與自然和諧共生也是生態(tài)文明建設(shè)的價值目標(biāo)。環(huán)境權(quán)主體要求礦區(qū)在發(fā)展礦業(yè)經(jīng)濟的同時，應(yīng)當(dāng)以實現(xiàn)自然生態(tài)平衡、社會和諧有序和人的全面可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，最終達(dá)到實現(xiàn)礦區(qū)經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會效益的有機統(tǒng)一?？傊V區(qū)生態(tài)環(huán)境能否得到有效的保護(hù)，歸根結(jié)底取決于礦業(yè)權(quán)人和礦區(qū)其他社會主體的自覺和自律，取決于人類在多大程度上自覺認(rèn)識和尊重自然規(guī)律，并主動調(diào)整礦業(yè)權(quán)的行使方式，使得礦業(yè)權(quán)和環(huán)境權(quán)在價值目標(biāo)上具有一致性。

另一方面，礦業(yè)權(quán)的發(fā)展需求與環(huán)境權(quán)的環(huán)保要求之間有所沖突。礦業(yè)權(quán)的行使以消耗土地礦產(chǎn)資源為代價，而環(huán)境權(quán)的享有必須以一定品質(zhì)和規(guī)模的環(huán)境資源要素為基礎(chǔ)，二者在礦業(yè)用地的使用中存在此消彼長的矛盾。礦產(chǎn)資源的開采利用必然會對有限的土地資源構(gòu)成壓力，礦產(chǎn)資源的不合理開采不可避免地會造成礦區(qū)生態(tài)環(huán)境品質(zhì)的降低。我國許多重要的礦產(chǎn)資源利用率低下，礦產(chǎn)資源開發(fā)造成的生態(tài)和環(huán)境破壞嚴(yán)重，給可持續(xù)發(fā)展帶來了壓力?？傊恋睾偷V產(chǎn)資源的有限供給與人類發(fā)展的無限需求，誘發(fā)了礦業(yè)權(quán)和環(huán)境權(quán)的沖突。人們既希望社會產(chǎn)品的極大豐富，又要求生活環(huán)境的品質(zhì)良好，權(quán)利主體在特定礦區(qū)內(nèi)很難把握礦業(yè)權(quán)和環(huán)境權(quán)的平衡。

3 我國礦業(yè)用地法律制度中權(quán)利沖突的解決之道

我國礦業(yè)用地法律制度存在著諸多不足，這不是僅僅依靠制定幾部法律、修訂幾項規(guī)章就能有效改良的，如果不加分析而大規(guī)模地盲目立法，更有可能導(dǎo)致法律資源的浪費以及礦業(yè)用地效益的損耗。建立合理的土地制度體系本是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，為此，如何在法治國家建設(shè)的背景下重塑我國礦業(yè)用地的相關(guān)法制，選擇好科學(xué)合理的改革路徑已經(jīng)成為法學(xué)學(xué)者研究的一項重要任務(wù)和使命。從改革開放之初沿用至今的礦業(yè)用地制度，在很多方面已不能適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，亟待一定程度的制度變革和創(chuàng)新。對礦業(yè)用地法律制度來說，不改革是最大的風(fēng)險，改革則可以實現(xiàn)巨大的政策紅利。

3.1 轉(zhuǎn)變礦業(yè)用地從指標(biāo)管制走向規(guī)劃管制

土地作為一種稀缺資源，土地指標(biāo)管制的方式在我國特定歷史時期的確對耕地資源起到了強有力的保護(hù)作用。然而，伴隨著礦業(yè)開發(fā)的迅速發(fā)展，源于計劃體制下的指標(biāo)體系不斷遭受到現(xiàn)實的挑戰(zhàn)和質(zhì)疑。土地的利用方式和利用效果關(guān)系著一個地區(qū)乃至一個國家的經(jīng)濟水平、政治穩(wěn)定和社會發(fā)展，尤其是礦業(yè)用地作為土地利用的特殊方式，其開發(fā)和利用必然受到公共利益和社會發(fā)展的制約。我國現(xiàn)行的征地制度、建設(shè)用地指標(biāo)管制手段不能滿足快速增長、多元化的礦業(yè)用地需求，這在礦業(yè)經(jīng)濟發(fā)達(dá)的地區(qū)尤其明顯。指標(biāo)配置、行政許可等方式是對土地資源配置的直接干預(yù)和調(diào)控，實質(zhì)上是一種管制措施。我國目前以實行建設(shè)用地指標(biāo)配置的方式對礦業(yè)用地進(jìn)行管控，極大地滯后于礦業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。

在市場經(jīng)濟和法治社會，土地規(guī)劃是實現(xiàn)私人土地財產(chǎn)權(quán)與公共利益平衡的最重要的方式，也是政府管控土地利用的龍頭制度。土地行政管理者按照農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)等功能的不同，制定土地利用的總體規(guī)劃和專項規(guī)劃，進(jìn)而實現(xiàn)土地的合理利用，發(fā)揮土地資源的最大價值。土地規(guī)劃管制可以矯正礦業(yè)用地資源在市場配置中的外部性、信息不完全等問題，還可以降低礦業(yè)用地市場的交易成本，防止礦業(yè)用地征用過程中的權(quán)力尋租，是土地管理的必要制度設(shè)計。人類對自然資源的利用經(jīng)歷了從地上到地下、從單項到綜合、從影響甚微到具有了毀滅性力量的過程，這就要求我們以歷史的眼光規(guī)劃當(dāng)前的資源利用，為資源的可持續(xù)利用創(chuàng)造條件和空間。為此，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變我國礦業(yè)用地的管理方式，從指標(biāo)管制轉(zhuǎn)向規(guī)劃管制，特別是為改變我國目前土地利用整體績效不高的現(xiàn)實，要在礦業(yè)用地規(guī)劃中要重點考慮礦產(chǎn)資源和土地資源的綜合性、戰(zhàn)略性、長期性、動態(tài)性和可持續(xù)發(fā)展等特性。

3.2 合理降低礦業(yè)用地取得成本

根據(jù)我國現(xiàn)行法律相關(guān)規(guī)定，取得礦業(yè)權(quán)并不意味著取得相應(yīng)礦業(yè)用地的土地使用權(quán)，同樣取得土地使用權(quán)也不意味著擁有其土地范圍內(nèi)的礦業(yè)權(quán)。礦企要獲得采礦用地使用權(quán)，需支付征地費、耕地占補平衡費、土地出讓金、土地復(fù)墾費、礦產(chǎn)資源稅、補償費和采礦權(quán)使用費等各種稅費。若加上開采礦產(chǎn)品的其他設(shè)備損耗、人工費用等成本，在礦產(chǎn)品價格戰(zhàn)日益激烈的今天，礦企的負(fù)擔(dān)過重，難以激發(fā)其參與市場競爭的活力。而目前要求礦企承擔(dān)“征地和復(fù)墾”的雙重任務(wù)，過重地加大了礦企的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，有礙于礦企實施土地復(fù)墾的積極性。

合理降低礦業(yè)用地取得成本是礦業(yè)用地法律制度改革的重要目標(biāo)?？v觀歷代土地制度的變遷，土地利用的制度安排都是社會法律制度的基礎(chǔ)。對礦業(yè)而言，礦業(yè)用地利用制度的優(yōu)越與否直接關(guān)系到礦業(yè)法律體系的穩(wěn)定程度。為了使礦企不必承擔(dān)過多的征地成本，應(yīng)當(dāng)以礦業(yè)用地的取得方式為突破口進(jìn)行革新，實現(xiàn)礦企對不同類型的礦業(yè)用地采取不同的取得方式。特別是對于探礦用地而言，完全可采取臨時用地或租賃的取得方式。例如，自2005年廣西平果鋁土礦被設(shè)立改革試點以來，經(jīng)過10多年的努力，已經(jīng)探索出了采礦用地以臨時用地供地的一套完整的經(jīng)驗與做法，并形成了配套的實施辦法、制度及規(guī)范。

另外，礦業(yè)用地法律制度改革的方式可以是制定專門的礦業(yè)用地法律規(guī)范，也可以是在對現(xiàn)行法律規(guī)范進(jìn)行解釋的基礎(chǔ)上豐富礦業(yè)用地的取得方式。礦業(yè)用地法律制度改革應(yīng)該以市場配置土地資源為導(dǎo)向，以有效降低礦企用地成本為目標(biāo)，沿著完善土地使用權(quán)的路徑進(jìn)行。

3.3 注重礦業(yè)用地法律關(guān)系中的權(quán)利銜接

英美等絕大多數(shù)西方國家保持著土地所有權(quán)和礦產(chǎn)資源所有權(quán)合一的法律傳統(tǒng)，土地所有權(quán)人的權(quán)利是名副其實的“上至天空，下至地心”。這也意味著，土地所有權(quán)人當(dāng)然享有土地中所賦存的礦產(chǎn)資源。由于我國土地所有權(quán)歸屬國家或集體所有，而礦產(chǎn)資源屬于國家所有，呈現(xiàn)出土地所有權(quán)“二元制”與礦產(chǎn)所有權(quán)“一元制”不相匹配的現(xiàn)實，這造成了在同一塊土地上的每個權(quán)利主體無法就其各自的利益導(dǎo)向達(dá)成一致，礦業(yè)權(quán)主體和土地使用權(quán)主體產(chǎn)生沖突的境況。徹底解決我國礦業(yè)用地中權(quán)利沖突的現(xiàn)實，是一項極為艱難的系統(tǒng)工程，這需要對《礦產(chǎn)資源法》和《土地管理法》進(jìn)一步修訂和完善，并建立一套有效的協(xié)調(diào)機制。

首先，有效銜接礦產(chǎn)資源規(guī)劃與土地利用規(guī)劃，這是解決礦業(yè)權(quán)與土地物權(quán)沖突的治本之策。在資源利用規(guī)劃的編制階段，應(yīng)協(xié)調(diào)好礦產(chǎn)資源利用規(guī)劃與土地利用規(guī)劃之間的關(guān)系，使得不同規(guī)劃都充分考慮到礦業(yè)生產(chǎn)和土地利用的現(xiàn)實，找到一個科學(xué)有利的平衡點。

其次，將礦業(yè)權(quán)與土地物權(quán)合二為一進(jìn)行處置。我國礦產(chǎn)資源管理與土地資源管理現(xiàn)在都統(tǒng)一于自然資源部，因此，將兩項權(quán)利合二為一的可操作性非常強。在礦業(yè)權(quán)招標(biāo)、拍賣前，政府有關(guān)部門應(yīng)將所需礦業(yè)用地的土地使用權(quán)預(yù)先征收或收購，然后在拍賣礦業(yè)權(quán)時，連同土地使用權(quán)一同拍賣。這樣既減少了因礦業(yè)權(quán)和土地物權(quán)主體不同所造成的權(quán)力行使的沖突，也會降低礦業(yè)開發(fā)糾紛的幾率，大大提高了礦業(yè)活動的效率。

最后，協(xié)調(diào)解決礦業(yè)權(quán)與環(huán)境權(quán)之間的沖突?？傮w上應(yīng)采用前文所述的戰(zhàn)略意義優(yōu)先原則。在生態(tài)多樣性保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、歷史人文遺跡保護(hù)區(qū)等區(qū)域內(nèi)均應(yīng)嚴(yán)格禁止礦業(yè)權(quán)的設(shè)立；同時充分利用礦業(yè)用地的準(zhǔn)入制度和退出制度，來維護(hù)和涵養(yǎng)礦業(yè)用地區(qū)域的生態(tài)環(huán)境。

3.4 推動礦山生態(tài)修復(fù)法律責(zé)任的實現(xiàn)

綠色礦山建設(shè)不是單一的環(huán)境保護(hù)問題，而是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。雖然構(gòu)建綠色礦山的理念早已在相關(guān)政策文件中予以明確，但關(guān)于制度落地仍未形成融政策和法律為一體的長效機制。特別是礦產(chǎn)資源的開發(fā)離不開用地問題，解決礦業(yè)用地的合理利用是進(jìn)行礦產(chǎn)資源開發(fā)的前提。我國傳統(tǒng)的礦業(yè)權(quán)設(shè)置方式很少考慮土地的生態(tài)利用，造成的生態(tài)損害后果相當(dāng)嚴(yán)重。礦企對經(jīng)濟效益的過度追逐，對土地資源只索取不投入的做法，將加劇礦業(yè)用地的地力退化和生態(tài)環(huán)境惡化，也嚴(yán)重影響到土地資源的可持續(xù)利用和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)損害是生態(tài)環(huán)境惡化的一個重要人為因素，生態(tài)修復(fù)則是解決生態(tài)損害問題的有效方式，然而當(dāng)前生態(tài)修復(fù)作為生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用，這主要是因為生態(tài)修復(fù)法律責(zé)任的嚴(yán)重缺失。

當(dāng)然，生態(tài)修復(fù)既不是傳統(tǒng)民事責(zé)任承擔(dān)方式意義上的恢復(fù)原狀，也不是傳統(tǒng)環(huán)境行政責(zé)任和刑事責(zé)任的承擔(dān)方式，而是一種立足于環(huán)境法自身特點而獨立存在的應(yīng)對環(huán)境侵害責(zé)任承擔(dān)的必要方式。為此，需要礦山生態(tài)修復(fù)法律責(zé)任與傳統(tǒng)法律責(zé)任的對接。在刑事法律責(zé)任方面，應(yīng)體現(xiàn)為刑罰設(shè)定或者刑事司法實踐的生態(tài)修復(fù)方式的多元化，強調(diào)保護(hù)環(huán)境法益的重要性。而實現(xiàn)生態(tài)修復(fù)法律責(zé)任與民事法律責(zé)任的對接，重點應(yīng)放在修復(fù)性司法和損害賠償責(zé)任問題上。例如，法院責(zé)令行為人通過補種樹木、凈化水質(zhì)等方式來承擔(dān)法律責(zé)任。行政法律責(zé)任的焦點應(yīng)放在對環(huán)境行政責(zé)任的履行上，如恢復(fù)原狀、限期治理等履行方式。

建設(shè)綠色礦山的關(guān)鍵在于用地方式的可持續(xù)性。礦企應(yīng)當(dāng)挖掘礦業(yè)用地上的其他礦業(yè)投資的潛力，比如對工礦廠房等資產(chǎn)的二次利用。以可持續(xù)性利用的視角來看礦業(yè)用地問題，采礦的結(jié)束絕不是礦區(qū)土地生命周期的終結(jié)，而是另一個新的開始。這就需要對礦業(yè)廢棄地、污染地進(jìn)行修復(fù)，實現(xiàn)對土地的再次利用。實踐中，礦山生態(tài)修復(fù)的責(zé)任承擔(dān)是“以采礦企業(yè)為主，政府為輔”，但幾十年的修復(fù)效果不甚理想。究其原因，就在于生態(tài)修復(fù)法律責(zé)任實現(xiàn)不佳?？刹扇《嘣黧w合作修復(fù)的形式，對具體的修復(fù)主體來說，這不僅沒有削弱責(zé)任主體的義務(wù)，反而可以大大增強主體的責(zé)任意識，一定程度上也體現(xiàn)了環(huán)境治理主體從一元向多元的轉(zhuǎn)變。多元主體參與到礦業(yè)用地的生態(tài)修復(fù)活動中，最終也可形成一種穩(wěn)固的法律責(zé)任實現(xiàn)路徑。