文字整理 茍明

民以食為天，食以安為先。食品安全是各國共同關(guān)注的重要公共政策問題，已經(jīng)成為重大基本民生問題、重大經(jīng)濟(jì)問題和重大政治問題?；仡櫤褪崂硇轮袊闪?0年以來食品安全監(jiān)管體制和機(jī)構(gòu)變遷，是重要的理論命題，更有助于探索我國食品安全治理之道。

改革開放前食品衛(wèi)生管理（1949-1978 年）

中國政府對食品安全的管理肇始于建國初期。1949 年11 月1 日，中央政府成立衛(wèi)生部，同年長春鐵路局成立了中國最早的衛(wèi)生防疫站。1953年1 月，政務(wù)院決定在全國范圍內(nèi)建立衛(wèi)生防疫站，地方各級衛(wèi)生部門在防疫站內(nèi)設(shè)置食品衛(wèi)生科（組），具體從事食品衛(wèi)生監(jiān)督管理工作。衛(wèi)生行政部門通過發(fā)布糧、油、肉、蛋、酒、乳等大宗消費(fèi)食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和開展衛(wèi)生監(jiān)督，旨在防止食物中毒和腸道傳染病等突出問題。比如1953年衛(wèi)生部頒布的《清涼飲食物管理暫行辦法》是新中國成立后我國第一個食品衛(wèi)生法規(guī)，扭轉(zhuǎn)了因冷飲不衛(wèi)生引起食物中毒和腸道疾病暴發(fā)的狀況；1957 年衛(wèi)生部轉(zhuǎn)發(fā)天津市衛(wèi)生局關(guān)于醬油中砷含量每公斤不超過1 毫克的限量規(guī)定；1960年國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)國家科委、衛(wèi)生部、輕工業(yè)部等制定的《食用合成染料管理辦法》，規(guī)定了只允許使用的五種合成色素及其用量，化工部還指定了專門生產(chǎn)廠家，糾正了當(dāng)時濫用有毒、有致癌風(fēng)險色素的現(xiàn)象。

然而當(dāng)時食品工作的首要任務(wù)是解決人民群眾溫飽問題，食品供不應(yīng)求、憑票供應(yīng)，其數(shù)量充足比質(zhì)量安全重要。各級政府通過牢牢掌握食品工業(yè)，把保障食品供應(yīng)作為一項(xiàng)政治任務(wù)來抓。食品企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營基本處于政府的直接管控之下，政企合一的特征十分明顯。

與之相適應(yīng)，政府在食品領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)和職能逐步擴(kuò)大和細(xì)化，衛(wèi)生部會同相關(guān)行業(yè)主管部門共同管理食品衛(wèi)生，確立了食品行業(yè)部門與衛(wèi)生部門“雙頭共管”的模式。1956 年政府機(jī)構(gòu)改革后，輕工、商業(yè)、內(nèi)貿(mào)、化工等行業(yè)主管部門紛紛建立保證本系統(tǒng)產(chǎn)品合格出廠銷售的食品衛(wèi)生檢驗(yàn)和管理機(jī)構(gòu)。國務(wù)院于1965 年8 月轉(zhuǎn)批了衛(wèi)生部、商業(yè)部等五部委制定的《食品衛(wèi)生管理試行條例》，食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的貫徹執(zhí)行、食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的衛(wèi)生管理都由其行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)，具體是通過思想教育、質(zhì)量競賽、群眾運(yùn)動、行政處分等“指令加管控”的內(nèi)部管理方式約束企業(yè)行為。

從1949年到1978年，大體是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，在這一階段內(nèi)，所出現(xiàn)的食品質(zhì)量、食物中毒事件，主要是因?yàn)槭称返纳a(chǎn)加工受到當(dāng)時的生產(chǎn)技術(shù)、經(jīng)營條件等客觀環(huán)境的限制，以及人民群眾普遍對飲食衛(wèi)生、食品安全知識的匱乏所導(dǎo)致。這一時期，隨著公私合營的實(shí)施，在食品生產(chǎn)、加工鏈中，國營企業(yè)逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位，而盈利并不是企業(yè)的唯一目的。所以，即使在沒有食品安全監(jiān)管立法的情況下，危害人民健康的劣質(zhì)、有毒產(chǎn)品是罕見的，對現(xiàn)代意義上的食品安全問題并沒有強(qiáng)烈的需求。

改革開放初期的混合過渡時期（1979-1993 年）

黨的十一屆三中全會提出把全黨和國家的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來。食品生產(chǎn)、經(jīng)營、餐飲服務(wù)行業(yè)具有門檻低、投資少、需求大、見效快等特點(diǎn)，迅速吸引了大批勞動力。盡管國有食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)仍占主導(dǎo)地位，私營、合資、合作、獨(dú)資、個體等不同所有制形式的生產(chǎn)經(jīng)營者大量涌現(xiàn)，其行為模式也發(fā)生深刻變革。

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化迫切要求改革經(jīng)濟(jì)體制管理模式。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)同意，衛(wèi)生部于1978 年?duì)款^會同其他有關(guān)部委組成“全國食品衛(wèi)生領(lǐng)導(dǎo)小組”，組織對農(nóng)業(yè)種植養(yǎng)殖、食品生產(chǎn)經(jīng)營和進(jìn)出口等環(huán)節(jié)的食品污染開展治理，具體包括農(nóng)藥、疫病牲畜肉、工業(yè)三廢、霉變等。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，改革開放初期的食品衛(wèi)生監(jiān)督工作取得明顯進(jìn)展，1982 年食品衛(wèi)生監(jiān)測合格率達(dá)到61.5%，其中冷飲食品的合格率從計(jì)劃時代的40%左右提高到90%以上，醬油的合格率從20% 提高到 80% 左右。

然而《食品衛(wèi)生管理試行條例》和 1979 年頒布的《食品衛(wèi)生管理?xiàng)l例》只將全民和集體所有制企業(yè)列為食品衛(wèi)生監(jiān)督管理對象，導(dǎo)致大量食品生產(chǎn)經(jīng)營者處于法規(guī)范圍之外。從這個意義上說，食品衛(wèi)生監(jiān)督制度已經(jīng)滯后于經(jīng)濟(jì)形勢，進(jìn)而制約了食品產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

在總結(jié)30 多年食品衛(wèi)生工作經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，1982 年11 月19 日，第五屆全國人大常委會第二十五次會議審議通過了《中華人民共和國食品衛(wèi)生法（試行）》。這是中國食品衛(wèi)生領(lǐng)域的第一部法律，其篇章結(jié)構(gòu)總體完備，內(nèi)容體系較為完整。初步搭建起現(xiàn)代食品衛(wèi)生法制的基本框架。

鑒于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制依然存續(xù)，法律并未改變衛(wèi)生部門與行業(yè)部門分工協(xié)作的管理體制，其中衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)食品衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法，行業(yè)主管部門側(cè)重企業(yè)內(nèi)部生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)范管理。1981 年，衛(wèi)生部成立食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)分委員會，并委托中國醫(yī)學(xué)科學(xué)院衛(wèi)生研究所（國家食品安全風(fēng)險評估中心前身）制定了食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)研發(fā)五年規(guī)劃，發(fā)布了調(diào)味品、食品添加劑、包裝材料等80 多項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，包括產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、限量標(biāo)準(zhǔn)以及微生物和理化檢驗(yàn)方法標(biāo)準(zhǔn)。1984 年，我國正式成為國際食品法典委員會成員，積極參與國際食品標(biāo)準(zhǔn)制定。

與此同時，衛(wèi)生部門開始利用市場機(jī)制引導(dǎo)企業(yè)注重食品衛(wèi)生。如廣東省韶關(guān)市衛(wèi)生防疫站為促進(jìn)企業(yè)內(nèi)部管理，對食品企業(yè)實(shí)行衛(wèi)生等級申報評審制度，共分為五等。評審結(jié)果向全市通報，對食品衛(wèi)生三級單位實(shí)施限期改進(jìn)，對四級單位責(zé)令停業(yè)整頓。另一個重大變化是1988年衛(wèi)生部、國家物價局、財政部聯(lián)合頒布的《全國衛(wèi)生防疫防治機(jī)構(gòu)收費(fèi)暫行辦法》，國家事業(yè)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助相對減少，有償服務(wù)成為食品衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的重要經(jīng)濟(jì)來源。于是食品衛(wèi)生監(jiān)督監(jiān)測工作由純公益性轉(zhuǎn)變?yōu)橄M(fèi)者與國家共同承擔(dān)，由此還明確劃分了各級監(jiān)管事權(quán)。

初步建立市場經(jīng)濟(jì)下食品安全監(jiān)督體制（1994-2002 年）

1992 年10 月，黨的十四大確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，提出“實(shí)行政企分開，逐步擴(kuò)大企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)”。在這一背景下，1993 年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革撤銷輕工業(yè)部，成立中國輕工總會。至此，食品企業(yè)正式與輕工業(yè)主管部門分離，延續(xù)了40 多年的政企合一體制被打破。之后，各類市場主體發(fā)展食品產(chǎn)業(yè)的積極性被激發(fā)，食品產(chǎn)業(yè)獲得前所未有的發(fā)展。2000 年規(guī)模以上食品企業(yè)固定資產(chǎn)投資為5103.7億元，是1980 年的30 多倍。隨著產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴(kuò)大，食品市場轉(zhuǎn)變?yōu)橘I方市場，產(chǎn)品競爭日趨激烈，消費(fèi)者選擇范圍變大。

在日益激烈的市場競爭中，食品行業(yè)主管部門基本摒棄統(tǒng)購統(tǒng)銷、逐級調(diào)撥的舊模式，紛紛下放管理權(quán)限。這樣一方面有助于增強(qiáng)食品企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)和靈活性，另一方面也放松了對企業(yè)在食品衛(wèi)生管理方面的要求。個別部門從局部利益出發(fā)，非但沒有認(rèn)真履行《試行法》規(guī)定的食品衛(wèi)生管理義務(wù)，甚至還阻撓食品衛(wèi)生監(jiān)督部門正常執(zhí)法。類似地，一些地方出于“發(fā)展型地方主義”爭相上馬食品生產(chǎn)企業(yè)和批發(fā)市場，在20 世紀(jì)90 年代初形成“麻雀雖小五臟俱全”的區(qū)域性食品產(chǎn)業(yè)布局，擾亂了市場秩序。部門和地方在發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保障食品衛(wèi)生的政策目標(biāo)之間產(chǎn)生沖突，保護(hù)主義越演越烈。這一時期中國食品安全主要問題已經(jīng)從“前市場”風(fēng)險轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)利益驅(qū)動的人為安全質(zhì)量風(fēng)險。

面對嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，國家采取了一系列舉措打擊地方保護(hù)、糾正市場失靈并促進(jìn)競爭措施 。1993 年年底黨的十四屆三中全會首次提出“改善和加強(qiáng)對市場的管理和監(jiān)督，建立正常的市場進(jìn)入、市場競爭和市場交易秩序，保證公平交易、平等競爭，保護(hù)經(jīng)營者和消費(fèi)者的合法權(quán)益”。國家層面對食品衛(wèi)生的重視程度也不斷提升。1997 年1 月，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》，將食品衛(wèi)生作為“五大公共衛(wèi)生”之首，強(qiáng)調(diào)“認(rèn)真做好食品衛(wèi)生、環(huán)境衛(wèi)生、職業(yè)衛(wèi)生、放射衛(wèi)生和學(xué)校衛(wèi)生工作”。

宏觀背景的深刻變化，為頒布施行十多年的《試行法》正式實(shí)施提供了良好契機(jī)。在當(dāng)時國務(wù)院法制局和衛(wèi)生部的大力推動下，第八屆全國人大常委會第十六次會議于1995 年10 月30 日審議通過了《食品衛(wèi)生法》，標(biāo)志著中國食品衛(wèi)生管理工作正式進(jìn)入法制化階段。

與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，傳統(tǒng)行政干預(yù)手段基本退出歷史舞臺，衛(wèi)生部門繼續(xù)強(qiáng)化國家立法、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、行政執(zhí)法等工作，同時質(zhì)量認(rèn)證、風(fēng)險監(jiān)測、科普宣傳等新型監(jiān)管工具也初現(xiàn)端倪。一是制定了90 余部《食品衛(wèi)生法》配套規(guī)章，涉及食品、食品原料、食品包裝材料、容器、食品衛(wèi)生監(jiān)督處罰等方面。各地也制定實(shí)施了一批地方配套法規(guī)，初步形成了符合國情、層次分明的食品衛(wèi)生法規(guī)體系。二是標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)走上法制軌道。至1998 年底制定并頒布食品衛(wèi)生國家標(biāo)準(zhǔn)236 項(xiàng)、標(biāo)準(zhǔn)檢驗(yàn)方法227 項(xiàng)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)18 項(xiàng)，基本形成一個由基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、行為標(biāo)準(zhǔn)和檢驗(yàn)方法標(biāo)準(zhǔn)組成的國家食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)體系。三是吸收國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合中國實(shí)際，于2003 年制定實(shí)施了“食品安全行動計(jì)劃”。具體包括推行食品衛(wèi)生監(jiān)督量化分級管理制度、良好生產(chǎn)規(guī)范（GMP）管理和危險分析關(guān)鍵控制點(diǎn)技術(shù)（HACCP）管理體系，建立食品污染物和食源性疾病監(jiān)測網(wǎng)，開展危險性評估。四是廣泛開展食品衛(wèi)生宣傳教育，從1996 年開始連續(xù)11 年開展“全國食品衛(wèi)生法宣傳周”活動，定期向社會公布食品衛(wèi)生信息和食物中毒情況，發(fā)動公眾參與食品衛(wèi)生社會監(jiān)督。

同時，對監(jiān)管體制也進(jìn)行了改革。1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革旨在大幅精簡政府機(jī)構(gòu)和人員，即便在這樣的形勢下，國家依然加強(qiáng)了有關(guān)部門的食品安全監(jiān)管職能。改革后，國家技術(shù)監(jiān)督局更名為國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局，開始承擔(dān)原屬衛(wèi)生部的食品衛(wèi)生國家標(biāo)準(zhǔn)審批和發(fā)布職能以及國家糧食局研究制訂糧油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、制訂糧油檢測制度和辦法的職能。同年，原國家進(jìn)出口商品檢驗(yàn)局、原農(nóng)業(yè)部動植物檢疫局和原衛(wèi)生部衛(wèi)生檢疫局“三檢合一”，組建國家出入境檢驗(yàn)檢疫局，統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國進(jìn)出口食品管理。2001年4 月，國家工商行政管理局升格為正部級的國家工商行政管理總局，除繼續(xù)負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)集市貿(mào)易食品衛(wèi)生管理外，還開始承擔(dān)原屬質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門的流通領(lǐng)域食品質(zhì)量監(jiān)督管理職能。2001 年原國家技術(shù)監(jiān)督局和國家出入境檢驗(yàn)檢疫局合并，組建正部級的國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局。為打破長期存在的地方保護(hù)，工商、質(zhì)監(jiān)和后來的食藥監(jiān)管都實(shí)行省以下垂直管理體制，在機(jī)構(gòu)設(shè)置及管理、財務(wù)經(jīng)費(fèi)管理、編制及干部管理等方面區(qū)別于一般政府機(jī)構(gòu)。與此同時，農(nóng)業(yè)部門依然負(fù)責(zé)種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)初級農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管。至此，中國食品安全監(jiān)管部門按職能合并完成，為后來的分段監(jiān)管體制奠定了基礎(chǔ)。

入世后進(jìn)入科學(xué)監(jiān)管時期（2003-2011 年）

2001 年11 月10 日中國加入世貿(mào)組織?！叭胧馈苯o中國食品安全帶來兩大深刻變化：其一，進(jìn)口食品大量進(jìn)入國內(nèi)市場，知識產(chǎn)權(quán)、政策性貿(mào)易壁壘等風(fēng)險不斷增加，消費(fèi)者食品安全意識也逐步提高，中國食品產(chǎn)業(yè)面臨大分化、大重組；第二，隨著中國食品大量出口到國外，食品安全政策議題不再局限于國內(nèi)和市場層面，而是升級到跨國貿(mào)易乃至外交關(guān)系高度，從而具有政治意義。

令人遺憾的是，這一時期接連爆發(fā)具有系統(tǒng)性、全局性特征的食品安全事件。2003 年安徽阜陽“劣質(zhì)奶粉事件”充分暴露出監(jiān)管缺失與部門間缺乏協(xié)調(diào)等問題。面對類似惡性事件，國家對食品領(lǐng)域的關(guān)切日益提升，不再單純關(guān)注市場秩序，而是擴(kuò)展到產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、公眾健康、社會穩(wěn)定等綜合因素。

為加強(qiáng)部門間食品安全綜合協(xié)調(diào)，2003 年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革在原國家藥品監(jiān)督管理局基礎(chǔ)上組建國家食品藥品監(jiān)督管理局，負(fù)責(zé)食品安全綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和組織查處重大事故，同時還承擔(dān)保健食品審批許可職能。2004 年9 月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》（國發(fā)〔2004〕23 號），按照一個監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個部門負(fù)責(zé)的原則，采取“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的方式，明確了食品安全監(jiān)管的部門和職能。其中，農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管；工商部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管；衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)餐飲業(yè)和食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)對食品安全的綜合監(jiān)督。從而確立了綜合協(xié)調(diào)與分段監(jiān)管相結(jié)合的體制。該決定同時明確提出，地方各級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)食品安全負(fù)總責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)本地區(qū)的食品安全監(jiān)管和整治工作，建立健全食品安全組織協(xié)調(diào)機(jī)制。作為具體工作，由質(zhì)檢總局牽頭、會同有關(guān)部門建立健全食品安全標(biāo)準(zhǔn)和檢驗(yàn)檢測體系，同時加強(qiáng)基層執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，由食品藥品監(jiān)管局牽頭加快食品安全信用體系和信息化建設(shè)。

中央編辦于2004 年12 月印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步明確食品安全監(jiān)管部門職責(zé)分工有關(guān)問題的通知》（中央編辦發(fā)〔2004〕35 號），細(xì)化了相關(guān)部門在食品生產(chǎn)加工、流通和消費(fèi)環(huán)節(jié)的職責(zé)分工。承擔(dān)綜合協(xié)調(diào)職責(zé)后，國家食品藥品監(jiān)管局于2004 年?duì)款^組織查處了安徽阜陽奶粉事件，組織制定了食品藥品安全“十一五”規(guī)劃，組織開展食品放心工程（2005-2007年），開展省會城市食品安全評價、創(chuàng)建食品安全示范縣區(qū)，推動食品誠信體系建設(shè)，起草食品安全狀況報告，建立食品安全信息發(fā)布和溝通機(jī)制等。

2008 年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革把國家食品藥品監(jiān)督管理局從國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)改為由衛(wèi)生部代管的國家局，并將兩者食品安全監(jiān)管職能對調(diào)。衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)食品安全綜合協(xié)調(diào)和組織查處重大食品安全事故職責(zé)，組織制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)，組織開展食品安全風(fēng)險監(jiān)測、評估和預(yù)警，制定食品安全檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定條件和檢驗(yàn)規(guī)范，統(tǒng)一發(fā)布重大食品安全信息。食藥監(jiān)管部門負(fù)責(zé)餐飲業(yè)和食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)監(jiān)管和保健食品監(jiān)督管理的職責(zé)等。農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商等部門延續(xù)原有職責(zé)分工

2009 年2 月28 日，第十一屆全國人大常委會第七次會議通過了《食品安全法》，原《食品衛(wèi)生法》同時廢止。根據(jù)《食品安全法》規(guī)定，國務(wù)院于2010年2 月6 日印發(fā)《關(guān)于設(shè)立國務(wù)院食品安全委員會的通知》（國發(fā)〔2010〕6 號），成立了由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任正副主任，由衛(wèi)生、發(fā)展改革、工業(yè)和信息化、財政、農(nóng)業(yè)、工商、質(zhì)檢、食品藥品監(jiān)管等15 個部門負(fù)責(zé)同志作為成員組成的食品安全委員會，作為國務(wù)院食品安全工作的高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)分析食品安全形勢，研究部署、統(tǒng)籌指導(dǎo)食品安全工作，提出食品安全監(jiān)管的重大政策措施，督促落實(shí)食品安全監(jiān)管責(zé)任。

食品安全邁向治理現(xiàn)代化（2012—2017年）

黨的十八大以后，在國家治理現(xiàn)代化的新背景下，中國食品安全也進(jìn)入新階段。過去，人們對食品安全的認(rèn)識停留在食品衛(wèi)生、產(chǎn)品質(zhì)量等技術(shù)層面。在經(jīng)歷了多次事件后，人們越來越認(rèn)識到食品安全不能單靠政府監(jiān)管，必須提升產(chǎn)業(yè)素質(zhì)和引導(dǎo)社會共治，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與質(zhì)量安全相兼容。

2013 年3 月《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》獲第十二屆全國人民代表大會第一次會議審議通過，改革的目標(biāo)是整合職能、下沉資源、加強(qiáng)監(jiān)管，在各級政府完善統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)。至此，整合各部門食品安全監(jiān)管職責(zé)以法定形式被固定下來，省以下工商和質(zhì)監(jiān)行政管理體制改革也終于實(shí)質(zhì)性啟動。改革組建正部級國家食品藥品監(jiān)督管理總局，對研制、生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)食品的安全實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。改革方案特別強(qiáng)調(diào)，改革后，食品藥品監(jiān)督管理部門要轉(zhuǎn)變管理理念，創(chuàng)新管理方式，充分發(fā)揮市場機(jī)制、行業(yè)自律和社會監(jiān)督作用，建立讓生產(chǎn)經(jīng)營者真正成為食品安全第一責(zé)任人的有效機(jī)制。之后，各地食藥監(jiān)管部門升格為獨(dú)立的政府工作部門，北京、海南等地實(shí)行省以下垂直管理體制。地方政府則在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)域設(shè)立食品藥品監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)，配備必要的技術(shù)裝備，填補(bǔ)基層監(jiān)管執(zhí)法空白。

黨的十八屆三中全會提出，改革市場監(jiān)管體系，實(shí)行統(tǒng)一的市場監(jiān)管。三中全會同時強(qiáng)調(diào)完善統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)。2014 年7 月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)市場公平競爭維護(hù)市場正常秩序的若干意見》（國發(fā)〔2014〕20 號）指出，整合優(yōu)化市場監(jiān)管執(zhí)法資源，減少執(zhí)法層級，健全協(xié)作機(jī)制，提高監(jiān)管效能。從2013 年末開始，一些地方政府在不同層面整合工商、質(zhì)監(jiān)、食藥甚至物價、知識產(chǎn)權(quán)、城管等機(jī)構(gòu)及其職能，推進(jìn)“多合一”的綜合執(zhí)法改革，組建市場監(jiān)督管理局（委）。監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革后，食品藥品監(jiān)管職能得以優(yōu)化，監(jiān)管水平和支撐保障能力穩(wěn)步加強(qiáng)，其程度前所未有。如2016 年，有關(guān)部門在全國范圍內(nèi)組織抽檢了25.7 萬批次食品樣品，總體抽檢合格率為96.8%，比2014 年提高2.1 個百分點(diǎn)；2017 年進(jìn)一步上升到97.6%，比2014 年提高2.9 個百分點(diǎn)。

在監(jiān)管能力提升的同時，食品產(chǎn)業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2016 年規(guī)模以上食品工業(yè)企業(yè)主營業(yè)務(wù)收入接近12 萬億元，占全國工業(yè)總產(chǎn)值比重10% 以上，成為國內(nèi)第一大工業(yè)行業(yè)和國民經(jīng)濟(jì)重要支柱產(chǎn)業(yè)，發(fā)展成就令人振奮。

開始新時代食品安全監(jiān)管模式（2018年至今）

2018年，第十三屆全國人大一次會議通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》提出，將國家工商行政管理總局的職責(zé)，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局的職責(zé)，國家食品藥品監(jiān)督管理總局的職責(zé)，國家發(fā)展和改革委員會的價格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責(zé)，商務(wù)部的經(jīng)營者集中反壟斷執(zhí)法以及國務(wù)院反壟斷委員會辦公室等職責(zé)整合，組建國家市場監(jiān)督管理總局，作為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。其中一項(xiàng)主要職責(zé)負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管。考慮到藥品監(jiān)管的特殊性，單獨(dú)組建國家藥品監(jiān)督管理局，由國家市場監(jiān)督管理總局管理。市場監(jiān)管實(shí)行分級管理，藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)只設(shè)到省一級，藥品經(jīng)營銷售等行為的監(jiān)管，由市縣市場監(jiān)管部門統(tǒng)一承擔(dān)。

這一輪食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革真正體現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)，超脫部門搞改革，超越監(jiān)管看安全，是新時代的新氣象。誠然，任何改革方案都有優(yōu)勢和挑戰(zhàn)。但“大市場- 專藥品”模式抓住了當(dāng)前食藥安全治理的兩大關(guān)鍵：食品安全監(jiān)管的協(xié)調(diào)力和綜合性，藥品監(jiān)管的特殊性和專業(yè)性?？傮w上說，是市縣普遍采取市場監(jiān)管綜合執(zhí)法的前提下，用“小折騰”獲取“大紅利”的方案，一定程度上有利于監(jiān)管統(tǒng)一性。