● 林燕梅 /文

護(hù)水者（Waterkeepers）是美國(guó)的民間河長(zhǎng)、湖長(zhǎng)，他們組成社會(huì)組織，致力于恢復(fù)受損流域生態(tài)健康。他們不僅是流域民間科學(xué)家，在所在地開展流域環(huán)境監(jiān)測(cè)和監(jiān)督，還與法學(xué)院法律診所和律師事務(wù)所律師合作，運(yùn)用環(huán)境公益訴訟等法律手段，在較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)持續(xù)推動(dòng)流域社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。本文選取兩個(gè)案例介紹美國(guó)護(hù)水者為了恢復(fù)流域健康而進(jìn)行的一系列環(huán)境公益訴訟行動(dòng)。第一個(gè)案例是紐約的哈德遜河護(hù)河者協(xié)會(huì)通過(guò)美國(guó)國(guó)家污染物削減系統(tǒng)公民訴訟制度改變流域內(nèi)產(chǎn)業(yè)排污現(xiàn)象并帶動(dòng)全流域的生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)；第二個(gè)案例是保護(hù)法基金會(huì)通過(guò)一系列的環(huán)境公益訴訟，促使州、聯(lián)邦政府重新制定控制佛蒙特州的尚普蘭湖磷污染的污染物最大負(fù)荷規(guī)劃，有效扭轉(zhuǎn)了尚普蘭湖的富營(yíng)養(yǎng)化的趨勢(shì)。

一、“護(hù)水者”可提起的環(huán)保公益訴訟類型

“護(hù)水者”最早是美國(guó)20 世紀(jì)60 年代期間在紐約州哈德遜河流域社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)中公民自發(fā)興起的保護(hù)河流的社會(huì)組織，后來(lái)各地的護(hù)水者形成護(hù)水者聯(lián)盟，致力于通過(guò)社會(huì)民間行動(dòng)來(lái)恢復(fù)流域的健康。［1］迄今為止，護(hù)水者聯(lián)盟在全球有超過(guò)340 個(gè)成員組織，遍布44個(gè)國(guó)家，他們又被稱為民間“河長(zhǎng)”，巡護(hù)流域面積超過(guò)2.69 百萬(wàn)平方英里。護(hù)水者的目標(biāo)是恢復(fù)流域的健康，保持水體可飲、可漁、可游。護(hù)水者的主要工作方式包括一線調(diào)研的巡河，在發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法、污染問(wèn)題和環(huán)境損害等問(wèn)題時(shí)向環(huán)境監(jiān)管部門報(bào)告檢舉，申請(qǐng)執(zhí)法；采取法律行動(dòng)和政策倡導(dǎo)；與科學(xué)家合作從事民間污染測(cè)試，提供第三方的生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)；環(huán)境教育團(tuán)隊(duì)與當(dāng)?shù)氐暮献骰锇楹献鳙@得社區(qū)公眾的支持。

提起環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐是護(hù)水者實(shí)現(xiàn)恢復(fù)流域健康的關(guān)鍵途徑。在美國(guó)的法律語(yǔ)境里，政府或檢察官可提起的民事執(zhí)法訴訟（Civil Enforcement Actions），包括政府作為公益信托人提起自然資源損害賠償訴訟，這類訴訟一般不稱為公益訴訟，這與我國(guó)對(duì)公益訴訟的理解和制度化有所不同。公益訴訟、公益法的概念在美國(guó)一般指律師、非政府組織運(yùn)用訴訟、法律尋求社會(huì)公平正義的非法律概念，在上世紀(jì)60 年代的歐美開始被廣泛使用。無(wú)論是訴政府、訴私人主體，美國(guó)的訴訟都遵循民事訴訟程序，只要訴訟類型能夠促進(jìn)社會(huì)公平正義，環(huán)保組織都可以使用訴訟作為策略性的工具。因此，由環(huán)保公益組織等非政府組織提起的環(huán)境公益訴訟具有類型多樣化的顯著特征。

環(huán)保公益組織在美國(guó)提起的環(huán)境公益訴訟主要有以下五種基本類型：

（一）公共妨害 (Public nuisance) 訴訟

美國(guó)的環(huán)保組織運(yùn)用普通法中的公共妨害作為訴因提起環(huán)境公益訴訟。公共妨害，根據(jù)美國(guó)法律協(xié)會(huì)所編的1979 年《侵權(quán)法（第2 版）重述》，是指對(duì)一般大眾公共權(quán)利的不合理干擾，是普通法中侵權(quán)的一種類型。［2］公共妨害關(guān)鍵構(gòu)成要件之一是侵害者的干擾行為構(gòu)成對(duì)公共利益的實(shí)質(zhì)性損害，或存在實(shí)質(zhì)性損害的重大風(fēng)險(xiǎn)。

（二）司法審查之訴

除了基于侵權(quán)法的公共妨害訴訟以外，社會(huì)組織還根據(jù)美國(guó)的《行政程序法》或單行行政法，對(duì)可能造成嚴(yán)重環(huán)境損害的建設(shè)項(xiàng)目提起司法審查之訴。哈德遜河保護(hù)組織訴聯(lián)邦電力委員會(huì)和塞拉俱樂部訴莫頓兩起確立環(huán)保組織訴訟主體資格的里程碑案件就是這種類型的案件。美國(guó)的《行政程序法》規(guī)定：“由于行政機(jī)關(guān)的行為或相關(guān)法規(guī)意義上的行為而遭受法律的損害或不利的影響，有權(quán)提起訴訟請(qǐng)求對(duì)該行為進(jìn)行司法審查”。［3］這些行為包括頒發(fā)排污許可證、未能制作充分的環(huán)境影響報(bào)告，出臺(tái)的法律政策和規(guī)劃、計(jì)劃。

（三）公民訴訟之起訴違法者

美國(guó)的《清潔水法》規(guī)定排放污染物進(jìn)美國(guó)通航流域的點(diǎn)源必須獲得排污許可證才可以排放污染物。美國(guó)環(huán)?？偸鹨?guī)定點(diǎn)源是任何由可識(shí)別的污染源產(chǎn)生的污染，只要點(diǎn)源的排污者沒有許可證排污或者違反排污證進(jìn)行排污即屬于違法，任何人只要符合美國(guó)《憲法》規(guī)定的訴訟資格即可向法院提起公民訴訟。美國(guó)國(guó)會(huì)推出公民訴訟制度的目標(biāo)是補(bǔ)充環(huán)境行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法，因此在公民訴訟提起之前，需要通知行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和違法者，以給予行政機(jī)關(guān)執(zhí)法機(jī)會(huì)和違法者改正違法行為的機(jī)會(huì)。［4］

（四）公民訴訟之起訴行政機(jī)關(guān)

公民因美國(guó)環(huán)保署對(duì)非自由裁量義務(wù)的不作為，可提起訴環(huán)保署的執(zhí)法訴訟。與中國(guó)對(duì)行政不作為定義不同，聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)決定是否對(duì)某一違法企業(yè)進(jìn)行執(zhí)法屬于自由裁量權(quán)，因而不能被提起不作為之訴。針對(duì)EPA 提起的公民訴訟實(shí)踐主要是“限期之訴 （deadline litigation）”。通過(guò)限期之訴，環(huán)保組織可以敦促EPA 出臺(tái)具體的實(shí)施條例和迫使州政府出臺(tái)更嚴(yán)格的規(guī)則和規(guī)劃。

（五）基于《資源保護(hù)和恢復(fù)法》清理污染的公民訴訟

《資源保護(hù)和恢復(fù)法》的公民訴訟條款與普通法中的公共妨礙有一定的相似性，該法授予公民組織在污染者處置、排放行為可能造成緊急和足夠的危害時(shí)，可以提起公民訴訟請(qǐng)求法院頒發(fā)禁止令。禁止令即要求被告從事一定的行為或禁止進(jìn)行一定的行為。不同于其他環(huán)保法規(guī)的公民訴訟，基于《資源保護(hù)和恢復(fù)法》提起公民訴訟的原告，無(wú)需證明被告違反了處置固體和危險(xiǎn)廢物規(guī)定，只要證明被告排放和處置固體和危險(xiǎn)廢物存在緊急和足夠的潛在危害。

二、護(hù)水者提起的流域公益訴訟典型案例

（一）哈德遜河流域健康與闊塞克溪系列訴訟

哈德遜河是北美東岸的一條重要河流，長(zhǎng)315英里，發(fā)源于紐約州北部的Tear 湖，匯集三個(gè)山脈Berkshires，Adirondacks 和Castskills 的溪流，從紐約城曼哈頓的Battery 匯入大西洋。哈德遜河在美國(guó)工業(yè)化發(fā)展時(shí)期遭受嚴(yán)重的化學(xué)品、有毒物、重金屬和城鎮(zhèn)污水廢物的污染。為了保護(hù)自己的家園，哈德遜河流的漁民們?cè)谝晃蛔骷壹鏉O夫Robet H. Boyle 的領(lǐng)導(dǎo)下成立了一個(gè)環(huán)保公益組織-哈德遜河漁夫協(xié)會(huì)，這是第一個(gè)護(hù)水者組織。Boyle 認(rèn)為當(dāng)時(shí)美國(guó)聯(lián)邦政府花大價(jià)錢大力氣去購(gòu)買土地，設(shè)立國(guó)家公園的環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)僅關(guān)注“荒野”保護(hù)，而對(duì)于普通人賴以生存的周邊環(huán)境卻置若罔聞，環(huán)保運(yùn)動(dòng)應(yīng)該回歸到人人都有責(zé)任保護(hù)自己身邊的公共環(huán)境這個(gè)方向上?；谶@樣的信念，哈德遜河漁夫協(xié)會(huì)利用當(dāng)時(shí)紐約州1888 年生效的河流域與港口法和1899 年聯(lián)邦垃圾處理法案對(duì)沿河污染企業(yè)提起民事訴訟，要求它們停止污染。第一案就是起訴Penn Central 鐵路公司通過(guò)管道向哈德遜河的支流科羅敦河排放廢柴油。哈德遜河漁夫協(xié)會(huì)1983 年更名為護(hù)河者協(xié)會(huì)，致力于運(yùn)用《清潔水法》等環(huán)保法律規(guī)定的公民訴訟制度監(jiān)督沿河的污染者，促使他們遵守環(huán)境法，保護(hù)流域系統(tǒng)整全性和公共利益。［5］

闊塞克溪屬于哈德遜河流域的一條城鎮(zhèn)河道，流經(jīng)紐伯市鎮(zhèn)，是紐伯市與溫莎市的交界線，長(zhǎng)近7 英里的河道上自其源頭Chadwick 湖起就建有水壩、工廠，污染嚴(yán)重 。從1984 年8 月開始，小羅伯特·肯尼迪律師和紐伯本地居民約·奧古斯丁與護(hù)河者協(xié)會(huì)志愿者們對(duì)闊塞克溪沿途的污染源進(jìn)行地毯式排查，一共發(fā)現(xiàn)了24 個(gè)污染者，其中包括三個(gè)市鎮(zhèn)政府。護(hù)河者協(xié)會(huì)經(jīng)過(guò)1 年多的努力收集了20 個(gè)污染企業(yè)和鎮(zhèn)政府污染闊塞克溪的證據(jù)。他們首先把這20 個(gè)案件的證據(jù)送到美國(guó)司法部，負(fù)責(zé)環(huán)境訴訟的首席檢察官選取了違法性最為嚴(yán)重的四個(gè)污染企業(yè)準(zhǔn)備提起民事訴訟或刑事檢控。隨后，他們把其余的案件提交給紐約州環(huán)境保護(hù)局哈德遜河區(qū)域辦公室。護(hù)水者與區(qū)域辦公室主任和區(qū)域總法律顧問(wèn)一同制定聯(lián)合執(zhí)法的方案：環(huán)保局進(jìn)行行政執(zhí)法，同時(shí)護(hù)水者向聯(lián)邦法院提起公民訴訟，所獲得的民事罰款一半交給州的基金，另一半繳納至特別成立的 “闊塞克溪基金”，用于闊塞克溪生態(tài)流域的修復(fù)。

1985 年11 月，護(hù)河者協(xié)會(huì)向聯(lián)邦法院提起了16起公民訴訟，起訴污染闊塞克溪的16 家企業(yè)，其中包括美國(guó)最大的石油公司之一Mobil Oil 和紐伯鎮(zhèn)政府等。他們的污染行為包括未經(jīng)批準(zhǔn)填充河岸濕地、遠(yuǎn)超排污許可排放有毒有害物、私設(shè)暗管、直接傾倒危險(xiǎn)廢物等。由于鐵證如山，污染企業(yè)難以推諉，16 個(gè)案子在法院開庭前就通過(guò)和解結(jié)案。州環(huán)保局一共判罰了35 萬(wàn)美金，其中護(hù)水者所獲得的15 萬(wàn)美金的替代性罰款直接繳納給了闊塞克溪基金。而且污染者撤走了他們的排污管道，鎮(zhèn)政府清理了流經(jīng)該鎮(zhèn)的河道、重建了污水處理廠并聘請(qǐng)專業(yè)的顧問(wèn)來(lái)管理污水處理廠及安排第三方公司清理有毒污泥。［6］

闊塞克溪系列訴訟開啟了非重點(diǎn)污染源也應(yīng)承擔(dān)違法排污責(zé)任的時(shí)代，對(duì)哈德遜河的紐伯地區(qū)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，促使當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和市鎮(zhèn)政府遵守環(huán)境法律的要求。因環(huán)境公益訴訟建立起來(lái)的闊塞克溪基金（后改名為哈德遜河改善基金）的資金都被用來(lái)投入溪流的環(huán)境修復(fù)項(xiàng)目，對(duì)保護(hù)哈德遜河的水質(zhì)和生態(tài)健康做出了重要貢獻(xiàn)。這些環(huán)境修復(fù)項(xiàng)目的類型也多種多樣，包括支持對(duì)闊塞克溪的生物多樣性調(diào)查，生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)的方案設(shè)計(jì)，恢復(fù)自然濕地和野生動(dòng)植物的生存環(huán)境，清除外來(lái)入侵種，鼓勵(lì)更多公眾參與保護(hù)的活動(dòng)和環(huán)境教育項(xiàng)目等。［7］

闊塞克溪系列訴訟是哈德遜河護(hù)水者早期利用環(huán)境公益訴訟，以推動(dòng)《清潔水法》中的許可證要求得到執(zhí)行的法律行動(dòng)。護(hù)水者最新的環(huán)境公益訴訟行動(dòng)是2017年6 月29 日起訴美國(guó)環(huán)保總署，請(qǐng)求聯(lián)邦區(qū)級(jí)法院根據(jù)《清潔水法》的規(guī)定迅速做出判決，責(zé)令美國(guó)環(huán)?？偸馂榧~約州制定更為嚴(yán)格的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，恢復(fù)和維持紐約城水體良好水質(zhì)。2018 年2 月20 日美國(guó)聯(lián)邦區(qū)級(jí)法院駁回美國(guó)環(huán)?？偸鹨哉趲椭~約城制定新水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)為由要求中止審理的動(dòng)議，該案仍在審理中。［8］2014 至2018年護(hù)水者還成功利用紐約州的許可證制度和環(huán)境審查程序保護(hù)哈德遜河及周邊社區(qū)免受原油運(yùn)輸?shù)挠绊憽?/p>

（二）尚普蘭湖富營(yíng)養(yǎng)化與環(huán)境公益訴訟

尚普蘭湖是一個(gè)位于北美州的淡水湖，是五大湖區(qū)外的北美第二大淡水湖，水體主要位于美國(guó)的佛蒙特州和紐約州境內(nèi)，但有一部分處于美國(guó)和加拿大的邊界，屬于國(guó)際湖泊。尚普蘭湖是一個(gè)斷層湖，湖的長(zhǎng)度是201公里，寬度是23公里，面積為1269平方公里，最大深度是122 米，但平均深度只有19.5 米，有不少湖段和入湖河段都很淺。

尚普蘭湖近年來(lái)深受富營(yíng)養(yǎng)化問(wèn)題的困擾。根據(jù)《清潔水法》規(guī)定：依據(jù)合理可得的數(shù)據(jù)和信息，各州須明確“不達(dá)標(biāo)水體或受損水體”的標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)過(guò)美國(guó)環(huán)?？偸鸬呐鷾?zhǔn)，這類水體應(yīng)被各州列入專門的名錄里。［9］名錄須依據(jù)特定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)不達(dá)標(biāo)水體排列優(yōu)先順序，排名靠前的須首先進(jìn)行水質(zhì)管理，實(shí)施每日最大總負(fù)荷規(guī)劃(Total Maximum Daily Load, TMDL)，以恢復(fù)水體的水質(zhì)和生態(tài)系統(tǒng)的健康?！肚鍧嵥ā芬?guī)定州政府有責(zé)任為不達(dá)標(biāo)水體制定綜合考慮點(diǎn)源和非點(diǎn)源的TMDL 規(guī)劃。各州制定TMDL 須提交美國(guó)環(huán)?？偸鹋鷾?zhǔn)。TMDL 須以水體質(zhì)量達(dá)標(biāo)為目的。如果美國(guó)環(huán)?？偸饹]有批準(zhǔn)該州的TMDL，美國(guó)環(huán)保總署須在30 日內(nèi)制定相應(yīng)的TMDL。

不達(dá)標(biāo)水體/受損水體包括磷污染造成的水體富營(yíng)養(yǎng)化。佛蒙特州很早就把尚普蘭湖列在了需要優(yōu)先用TMDL 規(guī)劃規(guī)制的水體名錄里。針對(duì)磷的污染，美國(guó)環(huán)?？偸鹪?002 年批準(zhǔn)了佛蒙特州制定的TMDL 規(guī)劃。保護(hù)法基金會(huì)和佛蒙特自然資源委員會(huì)是新英格蘭地區(qū)的兩家比較有影響力的環(huán)保公益組織，長(zhǎng)期關(guān)注尚普蘭湖流域健康，是尚普蘭湖的民間護(hù)水者。保護(hù)法基金會(huì)和佛蒙特自然資源委員會(huì)在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)2002 年尚普蘭湖的TMDL 規(guī)劃存在嚴(yán)重問(wèn)題，認(rèn)為該規(guī)劃對(duì)于非點(diǎn)源污染的減排預(yù)估不切實(shí)際且該規(guī)劃將一些點(diǎn)源污染不恰當(dāng)?shù)亩x為非點(diǎn)源污染。他們認(rèn)為實(shí)施這個(gè)TMDL 規(guī)劃根本不能實(shí)現(xiàn)恢復(fù)流域健康的目標(biāo)，有必要推翻這個(gè)TMDL 規(guī)劃，根據(jù)新的調(diào)查和科學(xué)知識(shí)，重新出臺(tái)新規(guī)劃。［10］

保護(hù)法基金會(huì)和佛蒙特自然資源委員會(huì)決定在四個(gè)領(lǐng)域選擇提起系列的環(huán)境公益行動(dòng)來(lái)促使這個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。首先，這兩家環(huán)保組織對(duì)于控制暴雨徑流的磷污染提起了從申請(qǐng)到復(fù)議再到環(huán)境公益訴訟的系列法律行動(dòng)，要求佛蒙特州自然資源局對(duì)進(jìn)入五個(gè)受損水體的湖段的暴雨徑流實(shí)施排污許可證的管理，減少磷的排放。暴雨徑流是造成尚普蘭湖磷濃度超標(biāo)的重要因素。雨水沖刷屋頂、道路、停車場(chǎng)和其他鋪砌表面，污水將污染帶入水體，污染物包括磷、氮、金屬、沉積物和其他污染物?！肚鍧嵥ā芬?guī)定州擁有雨水排放的剩余制定權(quán)（Residual Designation Authority，RDA），即可以要求地方市政或企業(yè)單位對(duì)暴雨徑流實(shí)施排污許可證（NPDES）的管理。［11］2003 年開始，保護(hù)基金會(huì)和佛蒙特自然資源委員會(huì)開始了推動(dòng)州政府運(yùn)用這一權(quán)力來(lái)履行其修復(fù)尚普蘭湖水質(zhì)的職責(zé)直至向佛蒙特州的環(huán)境法院提起訴訟。本案訴訟中爭(zhēng)議焦點(diǎn)是“當(dāng)自然資源局認(rèn)定了某一暴雨徑流排放對(duì)受損水體不達(dá)標(biāo)有貢獻(xiàn)，那么它是否還有自由裁量權(quán)決定不用RDA的權(quán)力削減其污染物的排放，對(duì)其進(jìn)行NPDES 的規(guī)制”。［12］環(huán)境法院經(jīng)過(guò)審理最后支持了原告的訴求，判定自然資源局必須確定暴雨徑流的污染量和對(duì)水體不達(dá)標(biāo)的影響，一旦這些污染物的排放超過(guò)政府其他措施減少的排放量，那么就必須認(rèn)為這些排放‘對(duì)違反水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)有貢獻(xiàn)’，而應(yīng)被規(guī)制。審理中呈現(xiàn)證據(jù)足以證明五個(gè)區(qū)域的暴雨徑流排放的污染物遠(yuǎn)超過(guò)目前減排的量，是五個(gè)受損水體繼續(xù)不達(dá)標(biāo)的關(guān)鍵因素，因此自然資源局必須行使其RDA 的權(quán)力。為履行法院的判決，自然資源局終于在2009 年出臺(tái)了RDA 的一般許可證，該許可證規(guī)定進(jìn)入五個(gè)小流域的暴雨徑流都必須遵循該許可證的管理。這個(gè)許可證目前要求34 個(gè)公私經(jīng)營(yíng)主體用最佳管理措施來(lái)管理其暴雨徑流。［13］

其次，保護(hù)法基金會(huì)和佛蒙特自然資源委員會(huì)發(fā)起了針對(duì)污水處理廠排污許可證的系列訴訟。美國(guó)在實(shí)施《清潔水法》的幾十年中，重點(diǎn)都放在點(diǎn)源排放上，即工業(yè)污染源和污水處理廠的排放。尚普蘭湖的富營(yíng)養(yǎng)化問(wèn)題，其磷負(fù)荷主要來(lái)源于流域內(nèi)的暴雨徑流、侵蝕、農(nóng)業(yè)等面源污染的影響。污水處理廠導(dǎo)致的磷過(guò)量排放只占3%。盡管點(diǎn)源并非對(duì)磷排放的主要源頭，但由于《清潔水法》的法律結(jié)構(gòu)以及點(diǎn)源排放相比面源污染更容易監(jiān)測(cè)和控制，因此環(huán)保組織選擇污水處理廠提起訴訟作為一個(gè)環(huán)保策略。2002 年的TMDL 規(guī)劃對(duì)60 家污水處理廠的磷排放進(jìn)行濃度和總量的控制。TMDL 規(guī)劃要求自然資源局要對(duì)每一家污水處理廠規(guī)定合規(guī)計(jì)劃，并且為污水處理廠的設(shè)施升級(jí)提供所需要的資金。如果資金不到位，市鎮(zhèn)的污水處理廠可以暫不合規(guī)。［14］保護(hù)法律基金會(huì)和佛蒙特自然資源委員會(huì)認(rèn)為自然資源委員會(huì)批準(zhǔn)的多個(gè)污水處理廠的NPDES許可在允許增加磷排放的同時(shí)并沒有證明其他排放源的排放減少，因此，這些許可有可能造成水質(zhì)超標(biāo)，它們向佛蒙特州環(huán)境法院提起了系列的訴訟，訴請(qǐng)法院撤銷市政的污水處理廠的許可，重新頒發(fā)規(guī)定更為嚴(yán)格的排污許可證。被告包括州府Montpelier 市的和州最大的城市南伯林頓市。佛蒙特州環(huán)境法院基本同意保護(hù)法基金會(huì)的觀點(diǎn)，認(rèn)為負(fù)責(zé)頒發(fā)許可證的行政主管部門不能僅看2002 年書面的TMDL 的規(guī)劃，而是要看實(shí)際流域水質(zhì)的變化即是否再增加磷的負(fù)荷。如果要增加排污，行政主管部門必須就水體目前水質(zhì)進(jìn)行合理分析。法院據(jù)此撤銷了Montpelier 市的NPDES 許可，要求自然資源局重新制定更為嚴(yán)格的許可證。這一系列訴訟的成果是有效制止了眾多廢水處理廠依據(jù)2002TMDL 計(jì)劃獲得增加排放的許可證。

再次，農(nóng)業(yè)面源污染是尚普蘭湖磷負(fù)荷超標(biāo)的重要來(lái)源，占所有來(lái)源的40%。特別是Missisquoi 地區(qū)，由于主要以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，磷的入湖量大，藍(lán)藻幾乎年年爆發(fā)。為此，上個(gè)世紀(jì)九十年代，佛蒙特州通過(guò)州立法啟動(dòng)了農(nóng)業(yè)水質(zhì)規(guī)制項(xiàng)目，旨在防治畜禽養(yǎng)殖的廢物流入湖體，要求各個(gè)農(nóng)場(chǎng)主采取要求的管理措施（Required Agriculture Practices RAPs）來(lái) 減 少 廢 物對(duì)地下水和地表水污染。這部法律還要求州農(nóng)業(yè)食品和市場(chǎng)管理局對(duì)特定的農(nóng)場(chǎng)、特定的問(wèn)題進(jìn)行場(chǎng)地最佳管理技術(shù)的規(guī)制（Best Management Practices, BMPs）。該法規(guī)定州農(nóng)業(yè)、食品和市場(chǎng)管理局必須尋找足夠的資金支持來(lái)幫助農(nóng)民實(shí)施RAPs 和BMPs。2013 年，保護(hù)法基金會(huì)提出申請(qǐng)，要求農(nóng)業(yè)、食品和市場(chǎng)管理局對(duì)在Missisquoi 地區(qū)的所有農(nóng)場(chǎng)實(shí)施BMPs 規(guī)制，理由是Missisquoi 地區(qū)的磷排放量太大，是該湖段污染的主要來(lái)源，必須采取嚴(yán)格措施才能避免更大的損害。農(nóng)業(yè)、食品和市場(chǎng)管理局就這一申請(qǐng)召開了公眾聽證后，于2014 年做出否定的決定。理由有三點(diǎn)：一是該申請(qǐng)與正在進(jìn)行中的美國(guó)環(huán)?？偸饘彶樯衅仗m湖TMDL 規(guī)劃的程序有沖突；二是這一申請(qǐng)不合法地把證明農(nóng)場(chǎng)違反水質(zhì)規(guī)定的舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移到了農(nóng)業(yè)、食品和市場(chǎng)管理局；三是沒有足夠的資金可以輔助農(nóng)民實(shí)施BMPs。保護(hù)法基金會(huì)就農(nóng)業(yè)、食品和市場(chǎng)管理局的決定在2014 年12 月16 日向佛蒙特州高級(jí)法院的環(huán)境法庭（原環(huán)境法院）提起訴訟。該案件最后雙方和解結(jié)案。之所以能夠和解結(jié)案是因?yàn)樵谠摪傅膶徖砥陂g，佛蒙特州的議會(huì)通過(guò)了2015 年第64 號(hào)法案。該法案對(duì)原有的農(nóng)業(yè)水質(zhì)規(guī)制項(xiàng)目做了重大的修改，包括取消了農(nóng)業(yè)、食品和市場(chǎng)管理局在對(duì)農(nóng)場(chǎng)實(shí)施BMPs 規(guī)制時(shí)應(yīng)考慮是否有資金支持的要求。環(huán)境公益訴訟原告保護(hù)法基金會(huì)在和解協(xié)議中允諾在十年內(nèi)不再向農(nóng)業(yè)、食品和市場(chǎng)局就BMPs 規(guī)制提出異議，而該局也會(huì)對(duì)尚普蘭湖中的污染較嚴(yán)重的小流域做進(jìn)一步評(píng)估，確定是否要對(duì)所在區(qū)域的農(nóng)場(chǎng)實(shí)施BMPs 的規(guī)制。［15］

最后，保護(hù)法基金會(huì)于2008 年在聯(lián)邦地區(qū)法院起訴美國(guó)環(huán)?？偸?，請(qǐng)求法院判令美國(guó)環(huán)保總署撤銷2002 年尚普蘭湖的TMDL 規(guī)劃，重新制定能夠恢復(fù)流域健康新的TMDL 規(guī)劃。保護(hù)法基金會(huì)依據(jù)《聯(lián)邦行政程序法》，訴稱美國(guó)環(huán)保總署批準(zhǔn)的2002 尚普蘭湖TMDL 規(guī)劃是“武斷的、反復(fù)無(wú)常的、不合法的的決定”。主要基于以下四點(diǎn)理由：首先，《清潔水法》要求TMDL 規(guī)劃要包括一個(gè)因污染物負(fù)荷與水質(zhì)關(guān)系存在不確定因素而需要設(shè)置一個(gè)安全邊界值來(lái)確保污染物的負(fù)荷總量、減排分配能夠達(dá)到目標(biāo)水質(zhì)，然而佛蒙特自然資源局使用的模型所估算的安全邊界是不足以達(dá)到目標(biāo)水質(zhì)而不符合《清潔水法》的規(guī)定。其次，保護(hù)法基金會(huì)認(rèn)為2002 年的TMDL 規(guī)劃的措施不足以確保非點(diǎn)源的污染獲得預(yù)期的減排量，基于難以實(shí)現(xiàn)的減排量而允許點(diǎn)源污染新增排放量也是違反《清潔水法》的要求的。再次，保護(hù)法基金會(huì)還指出原TMDL規(guī)劃采用總排污量來(lái)規(guī)定非點(diǎn)源污染的排污量而不是分配到具體的污染源是不合理的。最后，原TMDL 規(guī)劃沒有考慮到氣候變化的因素，所采用的預(yù)測(cè)模型未能準(zhǔn)確預(yù)計(jì)磷排污與水質(zhì)的互動(dòng)關(guān)系。然而，美國(guó)環(huán)?？偸鸩徽J(rèn)同最后的兩個(gè)觀點(diǎn)，認(rèn)為佛蒙特州對(duì)磷的負(fù)荷分析和水溫基準(zhǔn)年的選擇是科學(xué)的，并有充分的數(shù)據(jù)支撐。［16］

經(jīng)過(guò)一年多的談判，美國(guó)環(huán)?？偸鸷捅Ｗo(hù)法基金會(huì)最終同意約定“部分自愿發(fā)回重議”——這樣美國(guó)環(huán)?？偸鹂梢灾匦驴紤]是否批準(zhǔn)該TMDL 計(jì)劃。保護(hù)法基金會(huì)稱之所以同意和解，是因?yàn)樵谠V訟的5 年當(dāng)中，原TMDL 規(guī)劃的缺陷已經(jīng)確鑿無(wú)疑。事實(shí)上，該案達(dá)成和解的幾個(gè)月后，美國(guó)環(huán)?？偸鸪蜂N了佛蒙特州2002 年對(duì)于尚普蘭湖的規(guī)劃，并要求州政府制定新的TMDL 規(guī)劃。最終，美國(guó)環(huán)?？偸?，佛蒙特州自然資源局，農(nóng)業(yè)、食品和市場(chǎng)管理局在2016 年7 月17 日公布了新的TMDL 規(guī)劃。這個(gè)新的TMDL 規(guī)劃不僅糾正了原TMDL規(guī)劃中的錯(cuò)誤，還加入很多最新的科學(xué)研究成果，特別是恢復(fù)生態(tài)學(xué)、社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)科學(xué)和可持續(xù)性科學(xué)，被認(rèn)為是美國(guó)流域恢復(fù)的一個(gè)里程碑。新的TMDL 規(guī)劃不僅運(yùn)用了源頭減排、工程減排的方法，還充分考慮到流域內(nèi)的土地利用，增加河流廊道和泛洪區(qū)，允許自然驅(qū)動(dòng)的恢復(fù)過(guò)程能夠在復(fù)雜的社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)發(fā)生而有望形成一個(gè)新的以恢復(fù)流域健康的系統(tǒng)態(tài)勢(shì)。［17］

三、總結(jié)和啟示

美國(guó)的護(hù)水者認(rèn)為環(huán)境公益訴訟是他們能夠推動(dòng)恢復(fù)流域健康，保護(hù)水域水質(zhì)的有效工具。環(huán)境公益訴訟有多種類型，每一種類型都有它的合適作用，從而構(gòu)成一個(gè)環(huán)境公益法系統(tǒng)。通過(guò)賦權(quán)給公民和環(huán)境公益組織，能夠促進(jìn)多利益相關(guān)方的合作，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府和污染者有效的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)。美國(guó)的護(hù)水者的環(huán)境公益訴訟實(shí)踐，證明社會(huì)協(xié)同進(jìn)行的環(huán)境公益訴訟行動(dòng)能夠促進(jìn)更為有效的排污許可證制度，能夠改善水質(zhì)，使流域修復(fù)規(guī)劃更為完善，還可以促進(jìn)危險(xiǎn)物質(zhì)的清理和受損自然資源的恢復(fù)以及參與州許可證的審查過(guò)程預(yù)防水域和周邊社區(qū)遭受不可持續(xù)的發(fā)展活動(dòng)的負(fù)面影響。［18］

對(duì)我國(guó)致力于保護(hù)和修復(fù)流域健康的社會(huì)組織而言，擁有超過(guò)50 年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的美國(guó)護(hù)水者帶來(lái)的最大啟示是：要促進(jìn)流域社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)的健康，環(huán)境公益訴訟原告可就其所關(guān)注的流域進(jìn)行時(shí)間跨度更長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，以更開闊的思路采取環(huán)境公益訴訟等法律行動(dòng)策略，提出有針對(duì)性的司法救濟(jì)方案，并與流域內(nèi)不同層面的環(huán)境決策過(guò)程進(jìn)行協(xié)調(diào)和銜接。環(huán)境公益訴訟案件不應(yīng)是孤立的個(gè)案，而應(yīng)構(gòu)成系列的法律行動(dòng)，以促進(jìn)流域社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)性。

目前我國(guó)環(huán)境公益訴訟類型還有一定局限性，社會(huì)組織還不能提起行政環(huán)境公益訴訟，針對(duì)影響流域健康至關(guān)重要的政府發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境治理規(guī)劃、修復(fù)規(guī)劃能否提起司法審查還有待探索。從護(hù)水者的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，這些類型的訴訟在我國(guó)都應(yīng)該放開，以釋放公眾參與和環(huán)境司法的潛力，讓民間力量為恢復(fù)我國(guó)流域健康做出更大的貢獻(xiàn)。

注釋：

［1］“流域”是指湖泊、河流、溪澗、濕地、河口或海灣的集水區(qū)域。參見美國(guó)環(huán)境保護(hù)局：《美國(guó)流域水環(huán)境保護(hù)規(guī)劃手冊(cè)》，中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社2010 年版，第1 頁(yè)。

［2］A public nuisance is “an unreasonable interference with a right common to the general public.” Restatement (Second) of Torts § 821D

［3］5 U. S. C. § 702 (1966)https://www.law.cornell.edu/uscode/text/5/702

［4］參見林燕梅、成功：《美國(guó)環(huán)境公益訴訟制度下的水污染案例分析》，《中國(guó)環(huán)境法治》2011 年第1 期。

［5］John Cronin & Robert F. Kennedy, JR: The River Keepers Two Activists Fight to Reclaim Our Environment as a Basic Human Right, Scribner, 1997, P48.

［6］同前注［5］，第92-112 頁(yè)。

［7］J. G. Barbour:Biodiversity Survey andNatural ResourcesInventory and AssessmentFinal Report, 2004.

［8］Riverkeeper, Inc. v. Pruitt, United States Court Southern District of New York, 2018 年2月20 日，https://www.casemine.com/judgement/us/5a93c424add7b04a0d99366e

［9］33 U.S.C. §1313Water quality standards and implementation plans.

［10］參考Matt Champman and Jen Duggan: The Transition Towards the 2016 Lake Champlain TMDL: A Survey of Select Water Quality Litigation in Vermont From 2003-2015, Vermont Journal of Environmental Law, Volume 17, Issue 4, 629-649.

［11］33 U.S.C. § 1342(p)(2)(E); 40 C.F.R. § 122.26(a)(1)(v).

［12］Stormwater NPDES Petition, No. 14-1-07

［13］ Residual Designation Authority (RDA), DEP’T ENVTL. CONSERVATION, http://dec.vermont.gov/watershed/stormwater/permit-information-applicationsfees/rda#General Permit

［14］ Matt Champman and Jen Duggan: The Transition Towards the 2016 Lake Champlain TMDL: A Survey of Select Water Quality Litigation in Vermont From 2003-2015, Vermont Journal of Environmental Law, Volume 17, Issue 4, 629-649.

［15］同前注［14］，第643-646 頁(yè)。

［16］同前注［14］，第647-650 頁(yè)。

［17］Mike Kline, Giving Our Rivers Room To Move: A New Strategy and Contribution to Protecting Vermont’s Communities and Ensuring Clean Water, Vermont Journal of Environmental Law, Volume 17, Issue 4, 765.

［18］ Paul Gallay:52 Years of Environmental Public Interest Litigation-New York’s Hudson Riverkeeper, https://www.riverkeeper.org/wp-content/uploads/2018/04/Paul-Gallay-presentation-China-Conference-April-22-2018.pdf.