山東省監(jiān)獄管理局

監(jiān)獄工作是中國特色社會主義法治建設的重要組成部分。加強監(jiān)獄法治建設，對于完善中國特色社會主義監(jiān)獄制度、充分發(fā)揮監(jiān)獄職能作用、提高監(jiān)獄治理能力和水平有著重要而深遠的歷史和現(xiàn)實意義。山東監(jiān)獄系統(tǒng)結合“不忘初心、牢記使命”主題教育，組成課題組，深入基層監(jiān)獄和罪犯改造現(xiàn)場開展駐在式調(diào)研，了解真實情況，掌握第一手資料。多次召開座談會，聽取意見，進行問卷調(diào)查，并在一定范圍內(nèi)開展研討，對全省監(jiān)獄法治建設情況進行了宏觀統(tǒng)計分析。在此基礎上，提出了加強監(jiān)獄法治建設的意見建議，探索法治監(jiān)獄建設示范創(chuàng)建路徑。

一、山東監(jiān)獄法治建設現(xiàn)狀

近年來，山東監(jiān)獄系統(tǒng)始終把法治建設擺在整體工作的重要位置來抓，提高政治站位，聚焦主業(yè)主責，突出加強黨對監(jiān)獄法治建設工作的領導。圍繞黨的建設、執(zhí)法管理、罪犯改造、隊伍建設、綜合保障等方面，抓牢制度制定、實施、監(jiān)督、制約等法治保障關鍵環(huán)節(jié)，持續(xù)深化正規(guī)化、標準化、規(guī)范化創(chuàng)建，監(jiān)獄法治建設取得一定成效。

（一）良好法治生態(tài)逐步形成。山東省監(jiān)獄管理局黨委帶頭尊法學法守法用法，堅持依法履職，制定了《黨委工作規(guī)則》《黨委會議議事決策規(guī)則》《局長辦公會議議事決策規(guī)則》等規(guī)范性文件，把專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定等程序納入決策過程，確保依法、科學、民主決策。各監(jiān)獄黨委高度重視法治工作，將其列入重要議事日程，堅持集體學法制度，強化依法治監(jiān)舉措，做到法無授權不可為、法定責任必須為。全省監(jiān)獄系統(tǒng)依法行政、依法辦事意識明顯增強，運用法治思維、法治方式解決重大、疑難、復雜問題能力得到提升。加強公職律師隊伍建設，聘請律師擔任法律顧問，注重發(fā)揮專業(yè)法律工作人員作用，特別是在合同管理、糾紛處置、招標管理等工作中強化法治介入。完善監(jiān)區(qū)一線干警執(zhí)法規(guī)范，不斷提高依法執(zhí)法水平。

（二）主要業(yè)務制度體系基本建立。近年來，山東監(jiān)獄系統(tǒng)不斷加強制度體系建設，獄政管理、刑罰執(zhí)行、生活衛(wèi)生、獄內(nèi)偵查、教育改造、勞動改造、監(jiān)獄建設、信息化建設等主要業(yè)務范圍的制度基本建立。建立規(guī)范性文件合法性審查制度，新制定的規(guī)范性文件都要進行合法性審查，對2011至2015年制定發(fā)布的121件規(guī)范性文件進行全面清理，形成制度匯編。如，制訂了《山東監(jiān)獄獄政管理工作標準》，推進獄政管理規(guī)范化、標準化建設。制訂了《全省監(jiān)獄系統(tǒng)防范化解重大風險總體工作方案（試行）》《關于加強突發(fā)監(jiān)管安全事件應急處置工作的指導意見》《山東監(jiān)獄系統(tǒng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》《山東省監(jiān)獄管理局生產(chǎn)安全事故綜合應急預案》《全省監(jiān)獄系統(tǒng)輿情監(jiān)測及應對工作方案（試行）》《山東省監(jiān)獄管理局網(wǎng)絡安全應急響應預案》《山東省監(jiān)獄管理局突發(fā)事件新聞發(fā)布應急預案》《省屬監(jiān)獄系統(tǒng)重大信訪事項應急處置預案》等7個預案，提高應對風險能力，完善相關制度體系。組織各監(jiān)獄匯編監(jiān)獄執(zhí)法工作標準，協(xié)調(diào)公安機關、檢察機關、法院等部門統(tǒng)一規(guī)范57種執(zhí)法文書。

（三）執(zhí)法規(guī)范化程度進一步提升。山東省監(jiān)獄局深化政務公開、獄務公開，建立門戶網(wǎng)站并及時公開罪犯暫予監(jiān)外執(zhí)行決定書等事項。刑罰執(zhí)行方面，實行辦案質(zhì)量終身負責制和錯案責任倒查問責制，最大限度實現(xiàn)法律效果、政治效果與社會效果的統(tǒng)一。近五年，依法辦理減刑假釋10萬余件、暫予監(jiān)外執(zhí)行1000余件，沒有發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為。成立山東省監(jiān)獄管理局國家刑事賠償復議委員會，對國家刑事賠償復議案件進行審理并出具復議決定書。涉訴案件積極出庭質(zhì)證，4起案件勝訴，做到了“案結事了、定紛止爭”。

（四）干警法律素養(yǎng)不斷提高。目前，山東省直監(jiān)獄系統(tǒng)干警中法律專業(yè)比例達到31.5%，取得法律職業(yè)資格的干警近200人，公職律師80余名，已形成一套較為成熟的公職律師制度體系，先后參與了勞教制度改革、監(jiān)獄退出煤礦高危行業(yè)、重大信訪案件處理、《監(jiān)獄法》修訂調(diào)研、訴訟案件辦理、規(guī)范性文件和重要決策事項合法性審查等工作，為依法履行監(jiān)獄職能提供了高效優(yōu)質(zhì)的法律服務。組織舉辦省直監(jiān)獄系統(tǒng)法制工作能力提升培訓班，以學習《憲法》為核心，以與監(jiān)獄執(zhí)法業(yè)務關系密切的法律法規(guī)為重點，組織全員法律知識培訓，選派人員參加高端法律實務培訓10余次，干警法律素質(zhì)不斷提高。

二、監(jiān)獄法治建設存在的不足

（一）法治觀念樹立的還不夠牢固。決策的法治化程度還不夠高，決策還沒有全領域、全過程納入法治化。加快建設法治監(jiān)獄的緊迫感不強，沒有制定統(tǒng)一的法治監(jiān)獄建設標準，法治監(jiān)獄示范創(chuàng)建工作推進不快，制度文件制定及重大合同簽訂時合法性審查還不充分。個別領導干部和部分干警職工法治觀念不夠強，工作中存在靠主觀、靠經(jīng)驗作決斷的現(xiàn)象。

（二）制度標準還不夠健全完善。監(jiān)獄領域相關法律、法規(guī)、制度還不健全，一些制度和標準需要修訂完善，還有一些制度沒有制定出臺，存在缺失、空白。就山東監(jiān)獄而言，缺少對干警依法履職的保護制度，對違規(guī)違紀、惡意抗改罪犯的懲罰懲戒制度有待完善。沒有制定全省統(tǒng)一的刑罰執(zhí)行標準，導致各地執(zhí)行存在一定的差異性，等等。

（三）執(zhí)法模式和內(nèi)部運行規(guī)則還不夠明晰。如監(jiān)獄系統(tǒng)缺少教科書式監(jiān)獄人民警察執(zhí)法規(guī)范。再如，監(jiān)獄系統(tǒng)全過程執(zhí)法證據(jù)留存、證據(jù)保全不到位，缺乏相應的檢查取證設備和手段。又如，罪犯死亡處理的相關規(guī)定不夠明確，操作性還不強，罪犯死亡處理成為困擾監(jiān)獄執(zhí)法工作的一個突出問題。還如，罪犯履行繳納罰金的規(guī)定不夠明確具體，各地執(zhí)行起來存在不一致的情況，等等。

（四）執(zhí)法監(jiān)督尚不到位。監(jiān)獄系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督還不夠高效、及時、到位，省監(jiān)獄局對監(jiān)獄的執(zhí)法監(jiān)督多是依靠查閱資料、聽取工作匯報、現(xiàn)場抽查等方式進行，日常執(zhí)法監(jiān)督多依靠監(jiān)獄本身，監(jiān)督效能有限。外部監(jiān)督力度不足，監(jiān)督效果不明顯。人大、政協(xié)、社會監(jiān)督多是隨機性的，沒有形成制度化、常態(tài)化工作機制。檢察機關對監(jiān)獄執(zhí)法監(jiān)督近年來不斷加強，但多為事后監(jiān)督，且檢察機關對監(jiān)獄執(zhí)法監(jiān)督的范圍、內(nèi)容、標準以及方式、方法還不夠明確，沒有統(tǒng)一的制度規(guī)定，大都由檢察機關自行確定，具有一定局限性。

（五）考核評估體系還不夠科學。目前，監(jiān)獄系統(tǒng)執(zhí)法考核評估制度不健全，對執(zhí)法工作運行全過程缺乏一套行之有效的考核評估體系?？己斯ぷ鲀H在每年進行的綜合考核中進行，考核評估機制不夠規(guī)范，考核內(nèi)容缺少量化指標，考核方法比較單一。對基層一線執(zhí)法干警的考核也不夠科學，缺乏一套全國性的科學有效的監(jiān)獄干警依法履職考核辦法。

（六）法律專業(yè)人才隊伍較為薄弱。目前，全國絕大多數(shù)監(jiān)獄還沒有設立獨立的法制工作機構，專業(yè)人員不足，職責不清晰。從山東看，省監(jiān)獄局設置了法規(guī)科，但各監(jiān)獄法制工作部門沒有單獨設置，有的掛靠在辦公室，有的掛靠在企業(yè)管理科，有的掛靠在審計科，工作人員多是公職律師兼任，個別監(jiān)獄甚至連兼職法制工作人員也沒有。盡管多數(shù)監(jiān)獄有外聘法律顧問，但多是在遇到訴訟案件或法律糾紛時才找他們，法律顧問未能常態(tài)化提供法律服務。有法律實踐經(jīng)驗的干警比例不高，數(shù)量和質(zhì)量都還不適應新時代法治工作需要。

三、山東監(jiān)獄系統(tǒng)加強法治建設的思路、措施和建議

（一）總體思路

堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入學習貫徹習近平總書記關于全面依法治國的重要論述和中國特色社會主義法治理論，按照“法治國家、法治政府、法治社會一體建設，依法治國、執(zhí)法執(zhí)政、依法行政共同推進”總要求，認真貫徹黨落實的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，堅持黨對監(jiān)獄工作的絕對領導，以加強黨的政治建設為統(tǒng)領，圍繞依法治監(jiān)這個中心，把握好謀求監(jiān)獄工作高水平安全、監(jiān)獄事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展兩個基點，處理好繼承與發(fā)展、執(zhí)法和行刑、治理與管理三個關系，制定法治監(jiān)獄建設標準，在全省監(jiān)獄系統(tǒng)開展法治監(jiān)獄建設示范創(chuàng)建，確保將監(jiān)獄機關和監(jiān)獄工作全業(yè)務領域納入法治軌道，以法治化的思維、路徑、機制、方法推進依法治監(jiān)，自覺主動融入法治國家、法治政府、法治社會建設，形成開放的法治格局，努力將新時代監(jiān)獄工作所必需的法治要素、法治條件、法治環(huán)境等事項謀劃詳盡、準備充分、布設到位。

（二）推進措施

法治監(jiān)獄建設是全面依法治國實踐的有機組成部分。加強監(jiān)獄法治建設，對于全省監(jiān)獄系統(tǒng)應對重大風險挑戰(zhàn)、破解困難問題、駕馭復雜局面、推進新時代監(jiān)獄工作高質(zhì)量發(fā)展具有重大而深遠的意義。必須把加強監(jiān)獄法治建設貫穿于監(jiān)獄工作全領域、全過程，在具體實踐中構建“五個體系”，強化監(jiān)獄法治保障。

1.構建執(zhí)法標準制度體系。做好規(guī)章制度的立、改、廢、釋，構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的監(jiān)獄執(zhí)法標準制度體系。目標是：通過制訂、修改、完善、匯編涉及監(jiān)獄主要業(yè)務及各方面工作的執(zhí)法依據(jù)，形成統(tǒng)一的執(zhí)法規(guī)范匯編。包括監(jiān)獄安全、罪犯改造、刑罰執(zhí)行、勞動管理、隊伍管理、行政辦公及綜合保障等方面。同時，將罪犯行為規(guī)范、管理規(guī)定分門別類整理匯編成冊，促使監(jiān)獄各方面制度更加成熟定型，為監(jiān)獄各項工作開展提供有力法治保障。一是強化制度制定的統(tǒng)一性。建議在全國監(jiān)獄系統(tǒng)范圍內(nèi)制定出臺統(tǒng)一的制度，對監(jiān)獄工作執(zhí)法類別、職權、條件、程序、責任、獎懲等規(guī)定進行統(tǒng)一規(guī)范，避免制度多頭出臺、多頭解釋，防止各地在制度依據(jù)、執(zhí)行流程、效能評價上各行其是、千變?nèi)f化。二是強化制度制定的科學性。建立制定制度的總體規(guī)劃，完善調(diào)研、征詢、論證、評估、審批等系列制度，沒有規(guī)劃不立制，沒有必要不立制。制定制度伊始，開展可行性調(diào)研；制度制定過程中，征詢專家意見，廣泛征求有關部門、干警職工、廣大群眾意見；制度試行期間，開展可操作性評估和效能評價。上級機關負責審批下級制定的制度，保證制度規(guī)定符合時代要求和工作需要。三是強化制度制定的規(guī)范性。開展制度制定合法性審查，重點審查制度制定的依據(jù)是否合法，制度制定的主體是否適格，制度所規(guī)范的事項是否清晰，制度賦予的權、責、利是否明確、合規(guī)，制度設定的流程是否合理、高效等，確保制定的制度規(guī)范精準。

2.構建執(zhí)法權力運行體系。一是建立科學民主決策機制。把調(diào)查研究、專家論證、公眾參與、風險評估、合法性審查、集體研究討論、會議決定確定為省監(jiān)獄局和各監(jiān)獄重要決策的必經(jīng)程序，提高決策的科學化、民主化水平。確定重要決策的議定范圍、工作程序，應當納入決策的事項必須提交決策。前置重要決策合法性審查程序，合法性審查不通過的不決策。建立健全重要決策責任倒查機制和終身追責制度，將決策責任落到實處。二是建立依法嚴格執(zhí)行機制。通過逐級分解，建立監(jiān)獄執(zhí)法權責清單，將省監(jiān)獄局、各監(jiān)獄、各處（科）室部門、各崗位的執(zhí)法權責設定清楚，規(guī)范干警執(zhí)法行為模式，減少自由裁量權，在全系統(tǒng)建立統(tǒng)一規(guī)范的執(zhí)法實體制度和程序規(guī)定。落實執(zhí)法全過程記錄制度，做到執(zhí)法全過程留痕，各項證據(jù)得到妥善保全。三是建立動態(tài)高效管理機制。嚴格按照規(guī)定設置監(jiān)獄組織機構，探索“小三定”模式，在職權范圍內(nèi)分門別類定權、定責、定崗，推進機構、職能、責任、崗位、程序規(guī)范化、精細化，實現(xiàn)職權法定、崗責適配、人崗相宜，確保機構與人員、權限與職責、程序與實體的規(guī)范運行。

3.構建執(zhí)法效能監(jiān)督體系。一是拓展監(jiān)督方式。主動接受檢察機關指導、監(jiān)督監(jiān)獄重大、疑難執(zhí)法事項，從事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑?、事中監(jiān)督。主動邀請人大代表、政協(xié)委員和社會各界代表對監(jiān)獄執(zhí)法環(huán)境、執(zhí)法條件、執(zhí)法過程進行監(jiān)督，提升社會公信力。主動對接主流媒體，采訪、報道監(jiān)獄公正、文明執(zhí)法工作，強化正面宣傳，發(fā)揮輿論監(jiān)督作用。二是優(yōu)化監(jiān)督機制。健全審查、審計、巡察、督察“四位一體”的內(nèi)部監(jiān)督機制，建立法治審查制度，不間斷開展執(zhí)法工作檢查，強化權力監(jiān)督的源頭治理。完善監(jiān)獄系統(tǒng)主要負責人離任審計、經(jīng)濟責任審計、審計監(jiān)察等制度，健全政治巡察、專項督察、警務督察制度，從權力運行、效能評價等方面確保執(zhí)法行為的合法性。三是強化監(jiān)督問責。在監(jiān)獄系統(tǒng)用好監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”，對出現(xiàn)違規(guī)苗頭，及時進行提醒；對已經(jīng)違規(guī)但情節(jié)極其輕微的，進行誡勉談話，及時告誡；對違法違規(guī)情節(jié)達到紀律處分程度，按規(guī)定進行紀律處分；對違法違規(guī)情節(jié)嚴重的，堅決嚴厲查辦，依法懲處。

4.構建法治建設考評體系。一是科學制定執(zhí)法考核標準?？己藰藴室苑ㄖ伪O(jiān)獄建設總體目標為導向，制定符合實際、針對性強的考核指標，不能簡單用一個共性指標來評價，要實現(xiàn)考核指標的類別化、精細化、科學化，實現(xiàn)考核制度公平公正。同時，考核內(nèi)容和流程要公開，實現(xiàn)考核過程民主、透明。二是樹立重視法治素養(yǎng)和法治能力的用人導向。抓住領導干部這個法治監(jiān)獄建設的“關鍵少數(shù)”，把法治觀念強不強、法治素養(yǎng)好不好作為衡量干部是否適合領導崗位的重要標準。對特權思想嚴重、法治意識淡薄的領導干部要批評教育、督促整改，該調(diào)整的要堅決調(diào)整。三是堅持用科學方式推進法治監(jiān)獄建設。在示范創(chuàng)建過程中，不宜搞創(chuàng)建驗收，應設置若干評價單元和元素，結合年度考核確立指數(shù)或分模塊，逐年累進，動態(tài)掌握，不宜搞大呼隆、齊上馬、集中一次性掛牌，可采取分單項評估、綜合評估、階段性評估與年度評估相結合的方式，探索一年立項、三年評優(yōu)、五年評估等創(chuàng)建模式。

5.構建法治建設保障體系。一是加強組織保障。深化監(jiān)獄機構改革，優(yōu)化機構設置和人員編制配備，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化。合理配置干警學歷結構，不斷提高專業(yè)化、法治人才比例。健全法治工作機構，完善監(jiān)獄法律顧問和公職律師制度，著力培養(yǎng)監(jiān)獄公職律師，充實法治工作力量。二是提高全員法治意識。積極培育、引導監(jiān)獄干警特別是各級領導干部增強法治意識，樹立法治思維，著力提高運用法治思維、法治方式分析解決問題的能力，把法規(guī)制度規(guī)定內(nèi)化為監(jiān)獄干警的行為準則。同時，對罪犯開展不間斷地法治教育，提高尊法學法守法用法意識。三是加強教育培訓。針對不同需求的干警群體，加強針對性專業(yè)培訓，做好基層干警心理疏導工作，提高干警法治素養(yǎng)。四是強化技術保障。建立監(jiān)獄管理智能化綜合應用平臺，完善指揮中心、電子政務、獄情分析、干警平時考核等信息系統(tǒng)，打造執(zhí)法管理信息化環(huán)境，實現(xiàn)法治監(jiān)獄運行智能化、規(guī)范化。

（三）意見建議

加強監(jiān)獄法治建設，堅持黨的絕對領導是根本保證，依法全面履職是基礎，嚴格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法是重點，深化監(jiān)獄工作改革是手段，干警隊伍是責任主體，督查考核是指揮棒。結合調(diào)研情況，對做好監(jiān)獄法治建設提出“六個結合”的建議。

1.全面摸底和深度調(diào)研相結合。加強監(jiān)獄法治建設，需要進一步深入基層、深入實際、深入群眾，全面客觀地掌握監(jiān)獄法治建設現(xiàn)狀，摸清底數(shù)，找出監(jiān)獄法治建設的薄弱環(huán)節(jié)和突破口，增強工作的針對性、實效性。在下步工作中，將監(jiān)獄法治建設作為重點，配合推動法治監(jiān)獄建設示范創(chuàng)建。

2.長遠目標和階段成效相結合。監(jiān)獄法治建設是一個長期過程，必須要有長遠的目標和規(guī)劃，同時，也要有階段性具體目標和工作措施?，F(xiàn)階段的目標是：強化監(jiān)獄職能，優(yōu)化監(jiān)獄功能，提高監(jiān)獄效能；更遠的目標是：豐富依法治監(jiān)的基本方式，促進社會大局穩(wěn)定和公平正義，提升監(jiān)獄治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平；最終目標是：完善中國特色社會主義監(jiān)獄制度。工作中，要細化具體目標，用每個階段目標的實現(xiàn)促進最終目標的實現(xiàn)。

3.整體布局和示范先行相結合。加強監(jiān)獄法治建設，應從監(jiān)獄事業(yè)發(fā)展大局中進行整體布局、統(tǒng)籌規(guī)劃，把法治建設融入監(jiān)獄工作方方面面。同時，分期、分批選取工作基礎較好的監(jiān)獄作為示范，發(fā)揮示范引領作用。

4.組織機構和專班推進相結合。加強監(jiān)獄法治建設，要明確省監(jiān)獄局黨委、各監(jiān)獄黨委承擔主體責任，主要負責人是第一責任人，成立專門組織機構和工作專班，加強實體推進，著力研究解決監(jiān)獄法治建設中遇到的問題。

5.宣傳教育和全員培訓相結合。加強監(jiān)獄法治建設，要加強法治宣傳教育，編寫法治宣傳手冊，深化獄務公開，提升監(jiān)獄機關社會形象。加強全員法治培訓，編寫監(jiān)獄執(zhí)法標準匯編，提升全員法律素養(yǎng)。

6.監(jiān)獄法治建設與平安監(jiān)獄、法治監(jiān)獄、文明監(jiān)獄、智慧監(jiān)獄、特色監(jiān)獄建設相結合。把監(jiān)獄法治建設融入平安監(jiān)獄、法治監(jiān)獄、文明監(jiān)獄、智慧監(jiān)獄、特色監(jiān)獄建設體系，實現(xiàn)有機結合、同頻共振，相互補充、相互促進，全面提升山東監(jiān)獄工作法治水平。