劉基智（天津市司法局副局長）

杜麗萍（天津市司法局二級巡視員）

王 璐 楊 琦（天津市司法局）

領(lǐng)導(dǎo)干部是全面依法治國的重要組織者、推動者和實踐者，必須帶頭作尊法學(xué)法守法用法的模范。如何提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力，是在新時代背景下亟待研究和實踐的課題。為全面掌握天津市國家工作人員法治思維情況和依法辦事能力水平，我們利用國家工作人員網(wǎng)上學(xué)法用法系統(tǒng)平臺，發(fā)放了1500份調(diào)查問卷。本文基于天津市國家工作人員學(xué)法用法工作開展?fàn)顩r和問卷調(diào)查結(jié)果進行研究分析，力求探索提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維法治能力的有效路徑。

一、新時代提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維法治能力的重要意義

黨的十九大提出：“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅持厲行法治，推進科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法?！?習(xí)近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰(zhàn)略，更對加快推進法治中國建設(shè)作出了重大戰(zhàn)略部署。領(lǐng)導(dǎo)干部切實提高法治思維法治能力，依法推進各項工作已成為現(xiàn)實所需。

（一）提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維法治能力是科學(xué)立法的必然要求

科學(xué)立法是全面依法治國的前提和基礎(chǔ)。我國正處在改革發(fā)展的關(guān)鍵時期，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式任務(wù)繁重，解決社會深層次矛盾壓力激增，需要做好頂層設(shè)計，引領(lǐng)改革、推動發(fā)展。這就要求立法者必須尊崇法律、敬畏法律、掌握法律，在法治之下而不是法治之外、更不是法治之上看問題、找規(guī)律、做決策。在制定法律法規(guī)過程中，不違背上位法精神，不偏重部門利益，不超越法定權(quán)限，廣泛凝聚社會共識，努力使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護。

（二）提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維法治能力是嚴(yán)格執(zhí)法的必然要求

嚴(yán)格執(zhí)法是全面依法治國的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當(dāng)前，在社會管理、公共服務(wù)領(lǐng)域，由于執(zhí)法不嚴(yán)格、管理不到位，出現(xiàn)了一些人民群眾反映強烈的失序失范問題。要從根本上解決這一頑疾，要求執(zhí)法者以事實為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)則，將自身行為納入法律制度的框架下考量。綜合考慮各種情節(jié)要素，認(rèn)真對照法律規(guī)定的度量范圍，不肆意濫用自由裁量權(quán)。只有執(zhí)法者以“釘釘子”的精神抓法律的實施，群眾才能真正擁護法律，真誠信仰法律。

（三）提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維法治能力是公正司法的必然要求

學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，要求司法人員必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想，以事實為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩，依法公正處理每一起案件，追求法律與情理互動，重視利益關(guān)系平衡，進而完善社會治理，維護群眾合法權(quán)益。領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)的提升，有助于減少干預(yù)司法活動、插手具體案件處理行為的出現(xiàn)，保障人民法院依法獨立行使審判權(quán)。

（四）提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維法治能力是全民守法的必然要求

全民守法是依法治國的落腳點，也是法治社會建設(shè)的目標(biāo)追求。當(dāng)前，個別領(lǐng)導(dǎo)干部“人治”“官本位”等思想嚴(yán)重，法治實踐中觸碰“底線”“紅線”，嚴(yán)重損害了法律權(quán)威和多年普法成效。領(lǐng)導(dǎo)干部代表著黨和政府的形象，是社會法治發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)，能否堅持依法辦事、依法用權(quán)，對全社會具有重要的示范帶動作用。只有領(lǐng)導(dǎo)干部牢固樹立憲法法律至上、法律面前人人平等、權(quán)由法定、權(quán)依法使的法治觀念，才能帶動全社會形成辦事依法、遇事找法、解決問題靠法的良好法治環(huán)境。

二、新時代提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維法治能力的現(xiàn)實基礎(chǔ)

近年來，天津市出臺《天津市法制宣傳教育條例》，制定《天津市關(guān)于完善國家工作人員學(xué)法用法制度的意見》，堅持“以考促學(xué)”，強化監(jiān)督考核，著力推進領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法由“要我學(xué)”向“我要學(xué)”轉(zhuǎn)變、由單一模式學(xué)習(xí)向多元智能化轉(zhuǎn)變、由單純理論灌輸向法治實踐轉(zhuǎn)變，國家工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法執(zhí)政、依法行政和依法辦事能力有效提升。

（一）堅持制度引領(lǐng)，健全學(xué)法用法常態(tài)機制。一是主要領(lǐng)導(dǎo)帶頭學(xué)。將法律學(xué)習(xí)作為黨委（黨組）中心組理論學(xué)習(xí)的重要內(nèi)容，各區(qū)各部門黨政主要領(lǐng)導(dǎo)發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，每年主講一堂法治課，帶頭宣講憲法和法律法規(guī)。二是法治培訓(xùn)重點學(xué)。各級黨校、行政學(xué)院、社會主義學(xué)院將法律課程納入教學(xué)內(nèi)容，邀請知名教授和實踐部門專家進行講座，拓展學(xué)法用法深度和廣度。針對普遍性、苗頭性涉法問題，及時組織領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)相關(guān)法律法規(guī)，提升領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事的思維和能力。三是旁聽庭審延伸學(xué)。自2015年起，組織局級領(lǐng)導(dǎo)干部旁聽行政案件庭審。聯(lián)合天津市高級人民法院出臺《天津市關(guān)于推動國家工作人員旁聽庭審活動常態(tài)化制度化的實施意見》，推動實現(xiàn)國家工作人員旁聽庭審活動常態(tài)化制度化，先后組織國家工作人員旁聽案件庭審150余次，覆蓋8000余人次。根據(jù)對實際回收的1403份調(diào)查問卷的分析顯示，國家工作人員針對“認(rèn)為需要加強哪些方面的法律法規(guī)學(xué)習(xí)”這一問題，選項中包含憲法、行政法和與履職相關(guān)專業(yè)法律法規(guī)比例居于前列（圖1）?？梢?，國家工作人員對于法律知識的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，特別是對國家根本大法及與履職密切相關(guān)法律知識的學(xué)習(xí)培訓(xùn)意愿主動、需求迫切。

圖1 認(rèn)為需要加強哪些方面的法律法規(guī)學(xué)習(xí)

（二）堅持以考促學(xué)，強化學(xué)法用法實際效果。一是任前考法從嚴(yán)把關(guān)。目前，市區(qū)兩級人大常委會和各區(qū)組織、人事部門相繼建立制度，領(lǐng)導(dǎo)干部必經(jīng)任前考法方能提拔任用。絕大部分區(qū)和部分委辦局、企事業(yè)單位將參考人員范圍擴大至科級。二是網(wǎng)上考法獨具特色。自2003年起，天津市定期組織全市領(lǐng)導(dǎo)干部法律知識考試。2014年順應(yīng)信息化發(fā)展趨勢，自主研發(fā)網(wǎng)上學(xué)法用法考試平臺，并陸續(xù)推出手機版和語音朗讀、“中國知網(wǎng)”法律資源庫認(rèn)證等功能。2019年，全市科級以下國家工作人員納入?yún)⒖挤秶?，實現(xiàn)12萬人同步在線學(xué)法考法，累計用戶突破40萬人次。在“任前考法”和“網(wǎng)上學(xué)法”兩項重點工作的推動下，各級領(lǐng)導(dǎo)干部法律意識和法律素養(yǎng)明顯提升，為依法行政、依法決策、依法辦事奠定了基礎(chǔ)。根據(jù)調(diào)查結(jié)果分析，針對“目前掌握的法律知識能否適應(yīng)實際工作需要”這一問題，選擇很適應(yīng)或比較適應(yīng)的人占比達95%。（圖2）。

圖2 目前掌握的法律知識能否適應(yīng)實際工作需要

（三）堅持績效考核，增強學(xué)法用法示范效應(yīng)。采取全程跟蹤、嚴(yán)格考核、分類指導(dǎo)、整體推進等方式，加大督導(dǎo)力度，推動考核結(jié)果運用，領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法作為普法工作年度考核、中期推動和檢查驗收的重要內(nèi)容。從2014年開始，市委將國家工作人員學(xué)法用法情況納入各區(qū)績效考評指標(biāo)體系，把“軟任務(wù)”變成“硬指標(biāo)”。2019年，國家工作人員學(xué)法用法情況納入全面依法治市績效考核內(nèi)容，并實現(xiàn)各區(qū)、政府部門、黨群組織和駐津單位全覆蓋。很多單位在考察任用干部中納入法治元素，并把法治建設(shè)成效作為衡量領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實績的重要內(nèi)容。

越來越多的干部認(rèn)識到不能單純依靠“紅頭文件”或機械掌握法律條文開展工作，更應(yīng)注重樹立法治信仰，提高法律素養(yǎng)，真正運用法治思維和法治方式解決問題、化解矛盾。根據(jù)調(diào)查結(jié)果分析，國家工作人員針對“提高自身法律意識和法律素質(zhì)最重要的因素”這一問題，選擇樹立法治信仰的人占比超過50%（圖3）。

圖3 提高自身法律意識和法律素養(yǎng)最重要的因素

三、新時代提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維法治能力現(xiàn)存問題

天津市國家工作人員學(xué)法用法工作取得了一定成效，但仍存在一些不容忽視的問題，主要表現(xiàn)在：

（一）思想認(rèn)識有待提高。部分干部未從根本上認(rèn)識到運用法治思維法治方式開展日常工作的重要性，缺乏學(xué)法的動力和熱情，對法律知識一知半解，只“入耳”，未“入腦”“入心”。根據(jù)調(diào)查結(jié)果分析，國家工作人員針對“平時是否自學(xué)法律”這一問題，選擇“自學(xué)法律已成為習(xí)慣”的僅占16%，選擇“偶爾自學(xué)”和“沒有時間自學(xué)”分別占36.5%和4%，超過了受訪人數(shù)總數(shù)的40%（圖4）。實際工作中，有的領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維法治方式的能力有所欠缺，工作憑老經(jīng)驗、老辦法推進，決策靠“差不多”“應(yīng)該是”形成，游離法治之外，違法而不自知。

圖4 平時是否自學(xué)法律

（二）學(xué)法用法不夠系統(tǒng)。領(lǐng)導(dǎo)干部因所處崗位不同，通常僅對本職工作涉及的專業(yè)知識有較多了解，對于系統(tǒng)的法律知識掌握不足，面對內(nèi)容豐富、體系龐大的社會主義法律體系，存在不知道學(xué)什么、怎樣學(xué)、如何用的問題。特別是對于基層一線干部來說，日常工作千頭萬緒，難有充足的時間精力系統(tǒng)學(xué)法，學(xué)習(xí)專注度不足，知識結(jié)構(gòu)碎片化。根據(jù)調(diào)查結(jié)果分析，部分受訪者在需要運用法律解決問題時，由于法律知識儲備不足，往往通過咨詢專業(yè)人士或借助網(wǎng)絡(luò)、查閱書籍報刊等渠道進行，理解不夠深入透徹，難以真正做到學(xué)以致用。

（三）普法教育方式有待創(chuàng)新。當(dāng)前，國家工作人員普法教育在集中培訓(xùn)、主題宣傳等層面積累了豐富經(jīng)驗，但一定程度上也形成了“路徑依賴”，存在學(xué)習(xí)渠道固化、求新求變意識淡化等問題。從形式上看，各級各類法治培訓(xùn)、講座仍是領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法的主要途徑（圖5）。從學(xué)習(xí)資源上看，目前學(xué)習(xí)模式多為“套餐式”而非“點餐式”，對領(lǐng)導(dǎo)干部的學(xué)法需求度和接受度研判不夠精準(zhǔn)，有效知識量供給不足。根據(jù)調(diào)查結(jié)果分析，隨著信息化時代發(fā)展，越來越多的人傾向于通過網(wǎng)絡(luò)、微博微信等進行學(xué)習(xí)，這在各類國家機關(guān)工作人員中均占最高比例（圖6 ）。

（四）工作機制有待進一步健全。目前，市、區(qū)和部委辦局不同層面都存在普法責(zé)任意識不強、重視不夠、落實不力的問題，工作溝通、信息交流、資源整合不足，一定程度上造成牽頭部門協(xié)調(diào)難、落實部門力度弱、普法效能零散化的窘境。領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法情況和考試結(jié)果尚未全面與干部考核、晉升、任免掛鉤，科學(xué)系統(tǒng)的考核評價體系亟待建立健全。

圖5 參加過何種形式的法治宣傳教育活動

圖6 希望獲得法律知識的途徑

四、新時代提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維法治能力的對策建議

（一）明確重點，豐富內(nèi)容，提升領(lǐng)導(dǎo)干部法律素養(yǎng)

一是加強社會主義法治理論教育。強化領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)，不能僅僅是灌輸法律知識，必須要加強社會主義法治理論教育，培育社會主義法治精神。要通過法治理論的講授與展示，將法治的要義、法治的價值、法治的內(nèi)在機理等貫穿其中，喚醒領(lǐng)導(dǎo)干部對法治價值、法治精神的認(rèn)同，培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治情懷和法治信仰，形成依法用權(quán)、從嚴(yán)約束的法治自覺。二是加強以憲法為核心的社會主義法律體系教育。堅持把學(xué)習(xí)以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系作為基本任務(wù)，以憲法精神凝心聚力，促使領(lǐng)導(dǎo)干部自覺維護憲法權(quán)威，保障憲法法律實施。利用國家憲法日、憲法宣誓、重要法律頒布實施日等開展形式多樣的學(xué)法活動，教育引導(dǎo)廣大領(lǐng)導(dǎo)干部不忘初心、牢記使命，真正做到恪盡職守、廉潔奉公，全心全意為人民服務(wù)。三是加強黨章和黨內(nèi)法規(guī)教育。加強領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育，必須把“學(xué)黨章守紀(jì)律講規(guī)矩”擺在重要位置，為領(lǐng)導(dǎo)干部尊法守法筑牢防護堤壩，確保黨員干部在法律范圍內(nèi)活動，依法行事、秉公用權(quán)，自覺遠離黨紀(jì)國法紅線，成為黨紀(jì)國法的自覺尊崇者、模范遵守者、堅定捍衛(wèi)者。

（二）創(chuàng)新方式，拓展渠道，推進法治教育精準(zhǔn)實施

一是突出需求導(dǎo)向。注重運用大數(shù)據(jù)理念，借助天津市公共法律服務(wù)信息化建設(shè)，整合律師、公證、法律援助、人民調(diào)解、司法鑒定等業(yè)務(wù)端口，即時收集、深度分析國家工作人員法治需求規(guī)律和趨勢，提升普法供給質(zhì)量和效率。建立健全全方位、多層次的評估體系，發(fā)揮科研院所、城調(diào)部門等第三方主體作用，客觀評價國家工作人員學(xué)法用法工作過程和效果，重點收集普法對象意見和建議，真正做到“因需而學(xué)”“因人施教”，解決學(xué)法用法與普法送法相脫節(jié)問題。二是突出智慧普法。加強新媒體新技術(shù)在學(xué)法用法工作中的應(yīng)用，充分利用“12348”天津法網(wǎng)、國家工作人員網(wǎng)上學(xué)法用法系統(tǒng)、干部在線學(xué)習(xí)平臺和微信、微博、微視頻等“微產(chǎn)品”，打通各平臺間銜接點，在內(nèi)容、效果、服務(wù)方式上實現(xiàn)互補、共享、融通，打造更加高效科學(xué)規(guī)范的跨平臺普法教育矩陣。開發(fā)適應(yīng)數(shù)字化、移動化、分眾化信息趨勢的普法教育資源，積極推送具有時代性、科學(xué)性、針對性的優(yōu)質(zhì)內(nèi)容，滿足領(lǐng)導(dǎo)干部多樣化和個性化需求，獲得更多的參與感和滿足感。三是突出法治實踐。積極探索參與式、互動式、體驗式領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育模式。一方面，強化以案釋法，推動國家工作人員旁聽庭審活動常態(tài)化制度化。選取行政訴訟、行政執(zhí)法人員瀆職侵權(quán)等典型案件，定期組織領(lǐng)導(dǎo)干部參與法庭旁聽，使其“零距離”接受法治教育，感受法律的權(quán)威與尊嚴(yán)；另一方面，將具有豐富法律實務(wù)經(jīng)驗的黨政管理專家、法官、檢察官、律師等請進課堂，運用實例開展普法教育，針對實務(wù)難題提出法律對策，切實提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治手段解決實踐問題的能力。

（三）健全制度，加強監(jiān)督，倒逼領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力提升

一是提高“法律門檻”。提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維法治能力，首先要把住“入口關(guān)”。在領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、職務(wù)晉升等環(huán)節(jié)，將知法懂法作為一項硬性指標(biāo)和條件，考核法律知識、法治思維和綜合運用能力水平，對于法治素養(yǎng)不強的人員堅決不予以任用。加強國家工作人員錄用、招聘中法律知識的考察測試，增加公務(wù)員錄用考試中法律知識的比重，從源頭上強化國家工作人員運用法治方式開展工作和服務(wù)群眾的能力。二是強化考核評估。推動組織、人事部門全面落實《關(guān)于完善國家工作人員學(xué)法用法制度的意見》，出臺具體細則和配套文件，并對考核結(jié)果運用作出規(guī)定。全面推行領(lǐng)導(dǎo)干部年度述法制度，把學(xué)法用法狀況和推進法治建設(shè)情況作為領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部年度述職重要內(nèi)容。將領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法考試結(jié)果和依法決策、依法管理、依法辦事情況記入檔案，作為選賢任能、管理監(jiān)督和激勵約束的重要依據(jù)。三是強化監(jiān)督問責(zé)。充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察和審計部門職能作用，強化法治問責(zé)和糾錯機制，健全質(zhì)詢、問責(zé)、經(jīng)濟責(zé)任審計等制度，嚴(yán)厲制裁以言代法、用權(quán)壓法、恣意用權(quán)等行為。