趙 政

（自然資源部人力資源開發(fā)中心，北京 100034）

生態(tài)產(chǎn)品，是指在不損害生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和完整性的前提下，自然生態(tài)系統(tǒng)為人類提供的物質(zhì)和服務產(chǎn)品，包括三類：物質(zhì)產(chǎn)品（農(nóng)產(chǎn)品、野生動植物產(chǎn)品、生態(tài)能源等）、調(diào)節(jié)服務產(chǎn)品（水土保持、防風固沙、海岸防護等）和文化服務產(chǎn)品（生態(tài)旅游、美學體驗等）。為了實現(xiàn)多樣化的生態(tài)產(chǎn)品價值，需要根據(jù)不同的生態(tài)產(chǎn)品建立不同的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)途徑，建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制。盡管美國并無明確的政策用于統(tǒng)籌和引領生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，但不少生態(tài)環(huán)境保護項目正是從生態(tài)文明建設的角度出發(fā)，通過生態(tài)保護補償、生態(tài)權屬交易、經(jīng)營開發(fā)利用、政策制度激勵等路徑來實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值（生態(tài)系統(tǒng)服務功能）。因此，對美國相關項目運行的機制和模式進行研究，可為我國建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制等戰(zhàn)略部署提供可資借鑒的經(jīng)驗。針對生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的不同途徑，本研究選取美國加利福尼亞州中央山谷棲息地交換項目和美國環(huán)保署河口計劃等典型項目，從項目參與方、合作機制和項目成果等方面作簡要介紹，并嘗試對美國生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的典型做法、特點和相關法律政策進行簡要分析，以期對我國建立和完善生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制有所幫助。

1 美國生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的一些典型做法

1.1 棲息地交換[1]

美國加利福尼亞州中央山谷的開發(fā)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已經(jīng)取代了95% 以上的歷史濕地、河岸和洪泛區(qū)棲息地，逐漸威脅到了許多瀕臨滅絕的物種。在這一背景下，加利福尼亞州希望通過此項目努力恢復相關棲息地的數(shù)量和質(zhì)量，同時維持生產(chǎn)性農(nóng)田。項目目標是在未來為奇努克鮭魚、斯文森鷹、河岸鳴鳥等多個物種維持至少60萬英畝的優(yōu)質(zhì)棲息地，恢復生態(tài)環(huán)境的多樣性。

此類項目參與方一般來自公共服務部門、非營利組織和多個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者代表等各個行業(yè)，在加利福尼亞州中央山谷項目中，各參與方具體情況如下：

（1）政府及公共服務機構，包括加利福尼亞州水資源部、生態(tài)保護部及薩克拉門托圣華金三角洲保護區(qū)等。

（2）生態(tài)環(huán)境保護組織，包括美國河流保護組織、美國環(huán)?；饡?、加利福尼亞州奧杜邦鳥類協(xié)會、美國鱒魚保護協(xié)會等。

（3）農(nóng)場代表，包括戴維斯牧場、圖勒盆地農(nóng)場等。

項目通過向土地所有者（農(nóng)民或牧場主）支付保護和恢復棲息地的相關費用, 使保護瀕危野生動物變成一項可以持續(xù)獲得收入的工作。項目款項來自政府、能源公司和其他相關私營開發(fā)商。主要程序是：土地所有者維護和改善其土地的生態(tài)環(huán)境，投資人通過評估特定地塊上棲息地的價值（包括數(shù)量和質(zhì)量）確定支付的金額，雙方達成共識后，通過項目配對由土地所有者向投資者出售特定棲息地塊的“生態(tài)積分”，以補償影響物種和生態(tài)環(huán)境的開發(fā)，如建設道路、輸電線路和風力渦輪機等。獨立的生態(tài)環(huán)境交換管理員監(jiān)測和核實“積分”交易，并報告進展情況，以確保瀕危物種的生態(tài)環(huán)境得到保護。

項目實施為加州中央山谷棲息地的瀕危野生動物改善了生存環(huán)境，奇努克鮭魚、斯文森鷹、河岸鳴鳥、巨大的花紋蛇、黑脈金斑蝶已成功列入項目保護動物名錄中，同時項目仍在考慮擴大動物保護范圍。

1.2 生態(tài)恢復計劃[2]

在美國一些地方，政府機構通過主導設立生態(tài)恢復計劃實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品的價值，改善生態(tài)環(huán)境。美國國家河口生態(tài)恢復計劃（National Estuary Program，NEP）就是一個很好的例子。該計劃是一項自主申請項目，依據(jù)《清潔水法案》（CWA）于1987年成立。此項目致力于恢復和維護分布在大西洋、墨西哥灣和太平洋海岸等地區(qū)的28個重要河口地區(qū)的水質(zhì)和生態(tài)環(huán)境。

為實現(xiàn)相關目標，NEP項目使當?shù)厣鐓^(qū)成員和項目主要參與機構合作制定和實施項目計劃。每個具體的項目均根據(jù)當?shù)厍闆r設置了不同的執(zhí)行團隊，包括州和地方機構、大學和獨立的非營利組織的代表等。在監(jiān)督和管理國家計劃時，由美國環(huán)保署向地方的NEP項目提供年度資金、國家指導和技術援助。

目前，美國28個NEP項目成果頗豐，自2000年以來已經(jīng)保護并恢復了100萬英畝以上的棲息地，不僅使當?shù)毓娚钊雲(yún)⑴c到了河口生態(tài)環(huán)境保護中，而且在識別生態(tài)環(huán)境問題和解決復雜的水質(zhì)和生態(tài)系統(tǒng)問題方面也取得了實質(zhì)性進展。

2 實踐經(jīng)驗

由上述可見，完善的政策法律基礎、健全的規(guī)劃與計劃、發(fā)揮行政主導的積極作用、注重運用市場機制以及完善的社會參與機制，是美國生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制值得借鑒的經(jīng)驗。

2.1 完善的政策法律基礎

在上述的案例中，每個項目的建立都直接依據(jù)相關環(huán)境及資源保護的法律及政策。例如，國家河口生態(tài)恢復計劃是依據(jù)《清潔水法案》而成立的[2]，而中央山谷棲息地交換項目則是被相關政策列明屬于《瀕危物種法》的保護工具[1]。美國生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的成功經(jīng)驗正是得益于其完善的法律及政策體系。

（1）法律的框架性作用顯著。在面對多個污染源帶來的擴散性和累積性環(huán)境污染時，美國成文法是非常有效的環(huán)境保護工具。[3]上述案例中涉及的《瀕危物種法》《清潔水法案》都屬于成文法規(guī)制環(huán)境問題的范例。

（2）就預防性監(jiān)管做出明確規(guī)定。在美國，環(huán)境法明確規(guī)定進行預防性監(jiān)管。[4]例如，《瀕危物種法》要求根據(jù)當?shù)厍闆r提前制定相關項目或計劃，提前關注棲息地的保護。據(jù)此，美國漁業(yè)和野生動物管理局建立了“野生動物伙伴”項目（中央山谷棲息地交換項目的上級項目），鼓勵土地私有者為瀕危物種保護其潛在的棲息地。

2.2 健全的規(guī)劃與計劃

每個項目的實施往往面臨著不同群體利益、司法管轄權、土地所有權、規(guī)劃責任、預算分配等問題的挑戰(zhàn)，因此，健全的規(guī)劃與計劃對于項目的發(fā)展十分重要。

（1）注重事前規(guī)劃。事前規(guī)劃是項目順利進行的必經(jīng)程序。項目前評估為預期成果和管理計劃的制定提供了基礎信息。例如，中央山谷交換項目中的土地所有者可以使用棲息地量化工具的評估結(jié)果來合理選擇并實施棲息地保護方案，以便取得最佳效果。同時，事前制定方案也方便監(jiān)管機構跟蹤項目實施。

（2）強調(diào)綜合規(guī)劃。生態(tài)環(huán)境改善和資源保護的計劃涉及多方面的規(guī)劃，這就格外強調(diào)全局觀下的綜合規(guī)劃。例如，在國家河口計劃中，綜合規(guī)劃需要關注社區(qū)整體開發(fā)和重建的方法，不斷平衡當?shù)卣蜕鐓^(qū)成員之間的關系，評估社區(qū)的社會經(jīng)濟需求和自然生態(tài)系統(tǒng)的破壞情況，最后得出相對優(yōu)化的方案。

（3）實行個性化流程。每個項目都會根據(jù)執(zhí)行地區(qū)的不同需求，定制獨特流程。例如，在中央山谷棲息地項目中，項目團隊針對不同的棲息地塊制定了各自的流程，一方面靈活地維護了每個棲息地塊的獨特性，另一方面也有利于推動項目的長期合作與發(fā)展。

2.3 行政主導的積極作用

由上述案例可知，行政機關在生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)和價值實現(xiàn)中往往發(fā)揮著在資金支持、溝通交流和監(jiān)督實施的作用，同時生態(tài)保護項目的初期發(fā)展也需要行政機關的引導和支持。

（1）財政資金支持。無論是在國家河口計劃（NEP）中作為資助者的美國環(huán)境保護署，還是在中央山谷棲息地交換項目中作為投資者的州政府，都體現(xiàn)了行政機關在項目資金支持中的主導作用[5]。這一安排是因為生態(tài)環(huán)境保護項目初期投資確需雄厚穩(wěn)定財力的引導。

（2）推動交流。聯(lián)邦政府機構（或中央政府部門）在相關項目的溝通和交流中往往扮演著十分重要的角色，一方面由于聯(lián)邦政府機構通常擁有關于資源狀況和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的科學數(shù)據(jù)和專業(yè)知識，另一方面是因為聯(lián)邦政府機構憑借其權威以及其與地方政府和土地所有者的密切關系，在組織和引導各方進行溝通交流方面有著不可替代的優(yōu)勢。例如，在《瀕危物種法》中明確了政府在相關項目（包括中央山谷棲息地交換項目）實施中的信息交流優(yōu)勢。[6]

（3）監(jiān)督實施。行政機關在執(zhí)行監(jiān)督中的主導作用由法律規(guī)定的相關職責所決定。例如，在《瀕危物種法》中單章列明了行政機關的相關職責，指導行政機關通過開展積極的計劃保護名錄中的物種，并在相關機構間政策中明確規(guī)定，國家機構在協(xié)助相關服務部門實施該法案的各個方面具有獨特的地位。

2.4 普遍運用的市場機制

美國相關項目的成功經(jīng)驗正是得益于其注重運用市場機制實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值。通過運用市場機制，大量生態(tài)產(chǎn)品和服務得以進入市場進行權屬交易。

（1）開發(fā)多種生態(tài)產(chǎn)品。正如中央山谷棲息地交換項目中開放了棲息地“生態(tài)積分”作為商品進行交易[7]，美國相關項目在生態(tài)權屬交易中不斷開發(fā)新的產(chǎn)品。無論是水權交易、碳匯交易還是排污權交易，美國都是從生態(tài)系統(tǒng)服務功能的多樣性（包括涵養(yǎng)水源、固碳釋氧、維護生物多樣性等）出發(fā)，開發(fā)多種生態(tài)產(chǎn)品，運用經(jīng)濟手段最大限度地實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值。

（2）豐富生態(tài)產(chǎn)品交易主體。在棲息地交換項目中，土地所有者可以向私人和公共投資者出售“生態(tài)積分”。投資者既有州政府，也包括非政府組織和私營開發(fā)商。這一安排豐富了生態(tài)產(chǎn)品的市場主體，有利于積極引導社會資本進入生態(tài)產(chǎn)品市場。

（3）引導綠色金融支持。在發(fā)展生態(tài)產(chǎn)品交易市場的同時，金融部門在投融資決策環(huán)節(jié)也積極考慮潛在的環(huán)境影響。例如美國一些進出口銀行制定了環(huán)境評估政策，對項目貸款需要先進行環(huán)境影響的評估，再根據(jù)結(jié)果作出決策，通過對社會經(jīng)濟資源的引導，推動生態(tài)產(chǎn)品價值的實現(xiàn)。[8]

2.5 多層次的公眾參與

項目的開展往往需要公眾及其他利益相關方的參與，而社會各界的積極支持也是源于其多方面的參與。

（1）制度設計完善。在聯(lián)邦層面，上述案例中涉及的《清潔水法案修正案》和《瀕危物種法》規(guī)定了公眾參與的相關要求，并將公眾參與環(huán)節(jié)細化到每一個環(huán)境決策或標準制定之中。在州層面，美國有些州關于瀕危物種保護的規(guī)定，十分依賴于與政府、土地所有者和非營利組織之間的合作。這些制度設計使得公眾能夠更加主動地加入到環(huán)境保護的工作中。[9]

（2）交流平臺健全。每個項目框架中最為核心的是項目參與各方的合作方式及合作平臺。例如，在國家河口生態(tài)恢復計劃項目中，通過主管部門的組織，地方政府、非營利組織、社區(qū)協(xié)會和其他非營利實體共同構建項目框架并定期交流溝通。這一過程便于利益相關方表達和交流觀點，建立共識。[10]

（3）注重利益直接相關公眾的參與。上述項目的參與者絕大部分屬于相關社區(qū)的利益相關方，通過公眾參與，能夠更好地平衡各利益相關方的訴求，形成較為一致的目標。例如，在國家河口生態(tài)恢復計劃中，項目的核心工程大都在社區(qū)內(nèi)進行，與社區(qū)居民利益直接相關，在制度設計和交流平臺都完備的情況下，社區(qū)居民通常有動力參加到項目的設計、實施和監(jiān)督中，推動項目達成共同的目標，用以指導生態(tài)產(chǎn)品價值的實現(xiàn)。

3 關于完善我國生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的幾點建議

美國生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制方面的成功經(jīng)驗，結(jié)合我國實際情況，可以為我國生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制提供一些參考。

3.1 完善政策與立法

生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的各個途經(jīng)均需相關法律政策的規(guī)范，涉及生態(tài)保護補償、生態(tài)權屬交易、綠色金融支持等多個領域的法律及政策的完善。作為一個系統(tǒng)性工程，我國生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制還在初步建立的過程中，宜在國家層面開展頂層設計，集中經(jīng)濟、法律、生態(tài)、環(huán)境等領域?qū)＜衣?lián)合開展研究，解決生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)過程中的技術瓶頸，建立和完善生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的法律政策體系、交易機制和技術標準等。[11]

3.2 制定健全的規(guī)劃與計劃

在生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的過程中，需要制定健全的規(guī)劃與計劃。例如，在生態(tài)權屬交易、生態(tài)保護補償機制等領域，宜以可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略為指導，綜合考慮區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、資源開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護等各方面的因素，因地制宜地編制區(qū)域生態(tài)環(huán)境規(guī)劃，并將其納入?yún)^(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃中。

3.3 發(fā)揮行政機關主導作用

我國在生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)產(chǎn)品供應等方面，需要相關的國家機關根據(jù)各自職能，發(fā)揮好資金支持、信息交流和管理監(jiān)督等方面的主導作用。例如：通過建立健全全國自然資源和不動產(chǎn)統(tǒng)一登記平臺，建立健全自然資源資產(chǎn)負債表等工作以全面掌握山水林田湖草等自然資源數(shù)據(jù)和狀況，從而對生態(tài)產(chǎn)品的供應進行科學規(guī)劃，實時監(jiān)督生態(tài)環(huán)境變化，準確評估項目成果。

3.4 靈活運用市場機制

靈活運用市場機制實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值，需要聚焦重點領域發(fā)展生態(tài)產(chǎn)品供應產(chǎn)業(yè)，將更多生態(tài)產(chǎn)品轉(zhuǎn)化為可以經(jīng)營開發(fā)的經(jīng)濟產(chǎn)品，使更多種類的生態(tài)產(chǎn)品通過市場交易實現(xiàn)價值，具體包括發(fā)展碳排放權、排污權、取水權、用能權等產(chǎn)權交易體系。同時豐富生態(tài)產(chǎn)品市場交易主體，逐步發(fā)展生態(tài)產(chǎn)品交易市場等平臺。

3.5 建立健全公眾參與機制

無論是我國生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的建立還是以后的實踐都離不開社會各界的支持，應當完善各個階段中公眾參與的制度設計，建立相應的公眾參與平臺。完善的公眾參與機制有助于平衡各方訴求，克服市場失靈的弊端，減少決策失誤。