● 宋偉鋒 /文

隨著改革不斷深化，基層組織弱化有所凸顯，矛盾糾紛逐步暴露，群眾利益訴求不能合法解決，各地不斷出現(xiàn)上訪問題，對我國法治建設(shè)造成極大傷害。信訪不信法的現(xiàn)象，從側(cè)面反映群眾法律信仰不強(qiáng)，基層執(zhí)法不公問題依然存在。解決上訪問題的根本途徑是基層規(guī)范執(zhí)法，保障法律貫徹執(zhí)行。基層公安派出所是依法處理民事經(jīng)濟(jì)、刑事糾紛的基層單位，距離群眾最近，處理糾紛最多，對群眾影響最大。公安派出所的規(guī)范執(zhí)法行為關(guān)系程序正義與實(shí)體正義的實(shí)現(xiàn)。為防止基層公安派出所執(zhí)法權(quán)力濫用，保障法律監(jiān)督效果，檢察機(jī)關(guān)以偵查監(jiān)督為切入口，加強(qiáng)基層公安派出所偵查監(jiān)督活動(dòng)。

2017年3月29日，最高人民檢察院召開全國電視電話會議，要求各級檢察院因地制宜，全面開展對公安派出所刑事偵查活動(dòng)監(jiān)督，年底前實(shí)現(xiàn)全面鋪開。5月18日，公安部組織湖南等6省公安部門調(diào)研檢察機(jī)關(guān)對公安派出所派駐檢察室工作情況，普遍認(rèn)為這種模式不符合偵查工作實(shí)際需要，對該做法不贊同。5月31日，湖南省公安廳印發(fā)《關(guān)于暫緩?fù)菩泄才沙鏊神v檢察室（檢察官）的通知》。派駐檢察室作為一項(xiàng)創(chuàng)新偵查監(jiān)督的工作方式，考量這項(xiàng)改革成功與否的關(guān)鍵是規(guī)范偵查活動(dòng)、保障法律實(shí)施效果。公、檢兩家對此工作還存在一些分歧，如何減少阻力，使得這項(xiàng)偵查監(jiān)督創(chuàng)新工作得以推進(jìn)，本文擬對相關(guān)問題進(jìn)行探討。

一、開展派駐公安派出所檢察室的分歧

關(guān)于開展公安派出所派駐檢察室工作是否可行？是不是偵查監(jiān)督工作的創(chuàng)新？公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)說法不一，分歧是否像上述反映的問題那么大？不能僅憑幾家單位的觀點(diǎn)，還是要綜合各地實(shí)際情況，聽取深入一線的基層公安派出所民警和基層檢察院檢察官的意見。

（一）公安機(jī)關(guān)對派駐檢察室的看法

實(shí)地調(diào)查中，A民警認(rèn)為，公安派出所每日承擔(dān)大量的日常工作，包括戶籍信息、治安案件、輕罪刑事案件的任務(wù)，派駐檢察室人員進(jìn)駐派出所會對治安、偵查工作“挑刺”，但是能夠提高調(diào)取證據(jù)的合法性、有效性，減少補(bǔ)充偵查、補(bǔ)證的次數(shù)。因此，不反對派駐檢察室。

B民警認(rèn)為，派駐檢察室類似于檢察機(jī)關(guān)提前介入公安派出所偵查，這對于一般刑事案件證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)把握更有效，減少因證據(jù)瑕疵錯(cuò)過最佳偵查時(shí)效的可能性，訴前達(dá)成統(tǒng)一的認(rèn)定證據(jù)和適用法律標(biāo)準(zhǔn)，也有利于打擊犯罪，保障以庭審為中心的訴訟制度改革貫徹落實(shí)。因此，不反對派駐檢察室。

C民警認(rèn)為，一般而言，派駐檢察室不會存在泄露偵查秘密情況，除非辦理危害國家安全的案件涉及特情、線索暴露等問題，這些泄露偵查秘密的行為法律都有相應(yīng)的懲罰。對于執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任主體不明確的問題，執(zhí)行中可以克服，如果檢察官僅僅是提供辦案意見，派出所承辦人就自己辦理自己承擔(dān)責(zé)任；如果檢察官以法律監(jiān)督者的身份行使偵查監(jiān)督權(quán)，要求案件證據(jù)調(diào)取，法律適用等問題以其意見為準(zhǔn)，那就在案卷上簽名說明。這些對派駐檢察室的改革影響不大。派駐檢察室作為一項(xiàng)偵查監(jiān)督改革創(chuàng)新必然有其適應(yīng)的過程，需要時(shí)間磨合，不可能一蹴而就。因此，不反對派駐檢察室工作創(chuàng)新。

綜合上述實(shí)地調(diào)研派出所基層民警的看法，基層派出所是支持派駐檢察室改革的。公安派出所并不是“一刀切”式的反對派駐檢察室的偵查監(jiān)督改革探索，只是對于派駐檢察室工作具體開展有所顧慮而已，這種分歧是可以化解的。上文所述叫停派駐檢察室的理由，諸如降低公安偵查工作效率，泄露偵查工作秘密，執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任主體不明確等難免有點(diǎn)牽強(qiáng)附會。

（二）檢察機(jī)關(guān)對派駐檢察室的看法

實(shí)地調(diào)查中，A檢察官認(rèn)為，派駐檢察室工作體現(xiàn)了主動(dòng)監(jiān)督，具體要看如何實(shí)行。如果像80年代派駐稅務(wù)檢察室那樣，派駐人員在稅務(wù)局吃拿卡要，越權(quán)干預(yù)行政執(zhí)法，會有損檢察機(jī)關(guān)形象。另外，如果派人常駐派駐單位，派駐檢察官辦公等設(shè)備占用派出所資源，所謂吃人嘴軟，拿人手短，監(jiān)督底氣不足，很可能使派駐檢察官名為監(jiān)督，實(shí)為派出所資料數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)輔助，失去偵查監(jiān)督創(chuàng)新的意義。

B檢察官認(rèn)為，派駐檢察室是一項(xiàng)規(guī)模宏大的工作，需要增加編制，目前這種可能性不大。以克拉瑪依市為例，檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)有員額檢察官65人，其中，領(lǐng)導(dǎo)崗位檢察官超過50%，而全市公安派出所數(shù)量為20個(gè)。每個(gè)派出所必須派駐2名以上員額檢察官才符合偵查監(jiān)督合法要求，本來每個(gè)院的入額檢察官人數(shù)就不多，一個(gè)單位偵查監(jiān)督部門人數(shù)僅4-5人左右，因此，從人員編制和員額配置看，派駐檢察室的要求與現(xiàn)實(shí)情況有一定距離，可行性不大。

C檢察官認(rèn)為，一般來說，派出所治安案件數(shù)量占比遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出刑事案件數(shù)，如果派駐檢察室定位偵查監(jiān)督工作范疇，那就意義不大，一個(gè)派出所占用2個(gè)以上員額檢察官，閑置在派出所，每日統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、記錄工作日志，對司法資源有所浪費(fèi)。這種派駐檢察室監(jiān)督效果有待考量，與偵查監(jiān)督工作有所脫節(jié)，不具有可推廣、可復(fù)制性。

歸納部分檢察官意見，可以發(fā)現(xiàn)一些檢察人員對派駐檢察室工作仍持懷疑態(tài)度。應(yīng)當(dāng)重視這些系統(tǒng)內(nèi)部的聲音，對本次派駐檢察室工作應(yīng)有所思考，保障偵查監(jiān)督工作創(chuàng)新科學(xué)合理，取得實(shí)際效果。

（三）兩機(jī)關(guān)對派駐檢察室的爭議焦點(diǎn)

經(jīng)走訪調(diào)研，筆者對兩機(jī)關(guān)對派駐檢察室工作態(tài)度的結(jié)果很驚訝。在新聞報(bào)道層面，最高人民檢察院推行派駐檢察室工作，而公安部門對派駐檢察室工作明文叫停；而調(diào)研中，公安派出所民警支持派駐檢察室工作，檢察機(jī)關(guān)的干警卻對派駐檢察室工作持反對或懷疑意見。

公安派出所支持的理由是，派駐檢察室可以為偵查工作提供統(tǒng)一的證據(jù)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)偵查工作，提高偵查效率。檢察機(jī)關(guān)反對的理由是擔(dān)憂偵查監(jiān)督的實(shí)際效果，人員配置不足。從調(diào)查結(jié)果看，二者意見分歧不大。

二、派駐檢察室工作的利弊分析

每一次改革都會有不同的聲音，只有充分聽取，改革才會更加適應(yīng)實(shí)際工作需要，才能破除原有體制的弊端。在司法體制改革的號角下，檢察機(jī)關(guān)結(jié)合法律監(jiān)督職責(zé)，主動(dòng)“走出去”，對偵查監(jiān)督工作創(chuàng)新，是值得鼓勵(lì)的。

（一）派駐檢察室工作存在的問題

派駐檢察室工作存在的弊端主要包括：一是派駐檢察人員易被被監(jiān)管單位同化。［1］派駐檢察室依賴派出所的辦公設(shè)施，容易形成利益共同體，客觀中立的立場易受影響。派駐人員長時(shí)間在派出所的屋檐下，容易形成休戚與共的熟人關(guān)系，監(jiān)督礙于情面，可能不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督、監(jiān)督不力。二是分散派駐人員容易影響檢察人員監(jiān)督效力。派駐人員疲于應(yīng)付每日檢查、統(tǒng)計(jì)報(bào)表、工作日志等常規(guī)工作，無力專注于專項(xiàng)性偵查監(jiān)督。三是易造成監(jiān)督認(rèn)識斷層。派駐人員長期派駐派出所，容易造成身份混同的誤解，忽視自身監(jiān)督職責(zé)，監(jiān)督缺位。

（二）派駐檢察室工作的價(jià)值

1.規(guī)范偵查，保障公正。公安部門與檢察機(jī)關(guān)都寄希望于派駐檢察室能夠規(guī)范偵查活動(dòng)，保障實(shí)體與程序的公正。檢察官履職具有客觀性要求，如美國最高法院認(rèn)為，檢察官是主權(quán)的代表，不是一方當(dāng)事人代表，在訴訟中的利益不是贏取案件，而是保證司法公正。［2］派駐檢察室對派出所民警的違法偵查行為或適用法律錯(cuò)誤的情況，發(fā)揮偵查監(jiān)督的職責(zé)，糾正違法，重點(diǎn)督促“審訊違法”［3］問題的整改，工作重心落在法律監(jiān)督上。對應(yīng)當(dāng)立案而不立案、不應(yīng)當(dāng)立案而立案、違法適用強(qiáng)制措施等違法行為，尤其是侵害非公經(jīng)濟(jì)企業(yè)、農(nóng)民合法權(quán)益及公民經(jīng)濟(jì)利益的情況，予以監(jiān)督查處。對群眾的控告申訴行為，屬于檢察機(jī)關(guān)管轄的，登記移送檢察機(jī)關(guān)控告申訴、民行等職能部門督促處理，屬于派出所管轄的，監(jiān)督派出所依法辦理，做到動(dòng)態(tài)監(jiān)督。

通過對偵查活動(dòng)的監(jiān)督，規(guī)范偵查活動(dòng)，保證偵查環(huán)節(jié)合法性，讓人民群眾在每一個(gè)案件中感受到公平正義，改變信訪不信法的觀念，從而實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義與程序正義的統(tǒng)一，樹立司法機(jī)關(guān)公正形象，培養(yǎng)公民法律信仰。

2.打擊違法犯罪。保證刑法實(shí)施，給予犯罪者以刑罰處罰，是刑事程序的基本任務(wù)，［4］派出所承擔(dān)了大量輕罪案件偵查任務(wù)，要充分發(fā)揮刑事程序控制犯罪的效果，以刑罰和程序本身來抑制犯罪。檢察機(jī)關(guān)提前介入能夠引導(dǎo)偵查，保證證據(jù)調(diào)取的合法性，起到有效指控犯罪的作用。派駐派出所檢察室類似于提前介入偵查活動(dòng)，由檢察官指揮偵查行為，偵查服務(wù)于檢察官為核心的審前程序，充分收集犯罪證據(jù)，啟動(dòng)刑罰權(quán)實(shí)現(xiàn)懲罰犯罪。換而言之，查明犯罪事實(shí)活動(dòng)，是為國家證實(shí)犯罪、懲罰犯罪提供事實(shí)和程序上的便利。［5］

派駐檢察室對實(shí)現(xiàn)刑罰權(quán)的準(zhǔn)確性、公平性和及時(shí)性有一定的保障作用，從而達(dá)到懲罰犯罪的目的。派駐檢察室監(jiān)督派出所偵查行為、偵查活動(dòng)及偵查結(jié)果，保障民警合法地行使偵查權(quán)，降低證據(jù)瑕疵，盡可能無遺漏地查獲犯罪人而不使其逍遙法外。給予犯罪人正確的刑罰處罰，為實(shí)現(xiàn)刑罰公平性，考量偵查程序符合社會公正，保證刑罰權(quán)結(jié)果公平。派駐檢察室對派出所偵查正確引導(dǎo)，有利于實(shí)現(xiàn)刑事司法效率，也就是刑罰權(quán)的及時(shí)性。

3.保障人權(quán)。近年來，冤假錯(cuò)案、違法羈押、非法審訊等問題嚴(yán)重侵害了群眾的合法權(quán)益。為保障公民人身自由不受非法侵犯，我國2012年《刑事訴訟法》規(guī)定了保障人權(quán)。然而，刑事程序需要執(zhí)法者遵循，保障執(zhí)法者公正執(zhí)行，才有保障人權(quán)的可能性。在這個(gè)意義上，檢察機(jī)關(guān)派駐檢察室監(jiān)督派出所偵查行為，對規(guī)范基層派出所偵查合法化具有現(xiàn)實(shí)意義。

在強(qiáng)大的刑事偵查措施面前，犯罪嫌疑人屬于弱勢群體，人身權(quán)益容易受到非法羈押、刑訊逼供等侵犯。刑事訴訟法規(guī)定了犯罪嫌疑人人身及自由的程序保障，如賦予其獲取律師幫助的權(quán)利，申請回避、保釋、非法證據(jù)排除等一系列的救濟(jì)性權(quán)利。載入史冊的冤假錯(cuò)案平反，如浙江張氏叔侄案能夠有效申訴，啟動(dòng)審判監(jiān)督程序，駐看守所檢察室起到了一定作用。同樣，派駐派出所檢察室的工作也是為保障人權(quán)，防止非法取證，違法訊問，插手經(jīng)濟(jì)糾紛等問題出現(xiàn)。

三、創(chuàng)新偵查監(jiān)督新路徑

創(chuàng)新偵查監(jiān)督方式，以優(yōu)化檢察職權(quán)配置、提高司法能力為重點(diǎn)，建立公正高效權(quán)威的偵查監(jiān)督機(jī)制，做到司法為民，而不是為了創(chuàng)新而創(chuàng)新。創(chuàng)新工作要遵守司法規(guī)律和特點(diǎn)，因地制宜，要講求實(shí)效。結(jié)合各地成熟的派駐看守所檢察室經(jīng)驗(yàn)，建議以巡視檢察方式作為偵查監(jiān)督工作創(chuàng)新的契機(jī)，以便節(jié)約司法資源，發(fā)揮集中監(jiān)督的優(yōu)勢，循序漸進(jìn)建立派出所巡視檢察的偵查監(jiān)督機(jī)制。

（一）開展巡視檢察的理由

巡視檢察是指檢察機(jī)關(guān)組建巡視檢察組，以定期或不定期的方式，對派出所偵查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，督促派出所增強(qiáng)偵查活動(dòng)的規(guī)范性與合法性。當(dāng)前，基層檢察機(jī)關(guān)“案多人少”問題客觀存在，入額檢察官人數(shù)有限。巡視檢察是實(shí)現(xiàn)派出所偵查活動(dòng)監(jiān)督的有效方式，也是檢察機(jī)關(guān)創(chuàng)新偵查監(jiān)督模式的體現(xiàn)，理由如下：

第一，巡視檢察是對《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》有益成果的借鑒。十八大以來，中央巡視組的巡視效果是以往中央派駐各機(jī)關(guān)單位紀(jì)檢組無法媲美的，巡視組為臨時(shí)組建，人員不固定，與被巡視單位不熟悉，巡視檢查不會礙于情面，不易被被巡視單位同化，敢于直面問題。

第二，集中行使偵查監(jiān)督權(quán)，保障法律實(shí)施的統(tǒng)一。巡視檢察可以優(yōu)化檢察人員配置，有效集中偵查監(jiān)督力量，將派駐檢察室的人員重新整合，對派出所實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)督、專項(xiàng)監(jiān)督，提高監(jiān)督效率，保障法律實(shí)施的統(tǒng)一性。

第三，提高檢察人員業(yè)務(wù)素能。派駐檢察人員長期單獨(dú)駐守派出所，忙于常規(guī)工作，容易與法律專業(yè)脫節(jié)，長此以往對自身法律業(yè)務(wù)知識學(xué)習(xí)缺少緊迫感。巡視檢察主要集中于一段時(shí)間，從刑事檢察部門抽調(diào)人員進(jìn)行，平時(shí)干警在各部門從事業(yè)務(wù)工作，學(xué)習(xí)無斷層，業(yè)務(wù)能力得以保障。

第四，減少人員編制壓力。巡視檢察屬于臨時(shí)組建，確定巡視任務(wù)后即可抽調(diào)人員，即使全部為員額檢察官也不會存在困難，符合深化改革提出的減員增效的要求。

（二）巡視檢察的內(nèi)容及方式

1.巡視檢察的內(nèi)容。每次巡視檢察的內(nèi)容根據(jù)當(dāng)前控告申訴部門、刑事檢察部門反饋的案件數(shù)據(jù)分析，確定當(dāng)前巡視工作重點(diǎn)，與時(shí)俱進(jìn)，隨時(shí)變化巡視重點(diǎn)。抓住基層偵查工作中的突出違法問題，監(jiān)督弱化問題，對存在問題多的派出所、重點(diǎn)辦案人員進(jìn)行優(yōu)先巡視，對已經(jīng)整改的派出所或者已經(jīng)整改的問題不列入巡視范圍，開展靈活多樣的專項(xiàng)巡視。

2.巡視檢察的方式。巡視檢察承擔(dān)巡視派出所偵查活動(dòng)任務(wù)，成立巡視檢察組，堅(jiān)持由最高人民檢察院統(tǒng)一部署、分級管理，巡視人員從全國檢察機(jī)關(guān)人才庫內(nèi)抽調(diào)，巡視組組長宜由業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人或主管業(yè)務(wù)副檢察長兼任。組長根據(jù)每次巡視任務(wù)確定并授權(quán)，明確具體的巡視檢察內(nèi)容，包括聽取派出所偵查工作匯報(bào)，向同級公安部門反饋巡視工作情況，向同級黨委報(bào)告等。

巡視檢察方式是靈活多樣的，以達(dá)到檢察監(jiān)督實(shí)效為目的，踐行偵查監(jiān)督職責(zé)，保障偵查活動(dòng)規(guī)范、合法有效。巡視方式主要包括：聽取匯報(bào)；實(shí)地檢查案卷材料；抽查派出所領(lǐng)導(dǎo)與干警個(gè)別談話；調(diào)閱、復(fù)制案件材料；開展專項(xiàng)檢察等。巡視檢察組走訪審訊室、看守所詢問在押犯罪嫌疑人是否存在偵查不合法情況，調(diào)取案件登記表、訊問筆錄、證據(jù)、案件線索表等材料，不定期確立巡視檢察專項(xiàng)內(nèi)容，如對應(yīng)當(dāng)立案而不立案，不應(yīng)當(dāng)立案而立案，刑訊逼供等內(nèi)容列為重點(diǎn)檢察內(nèi)容。被巡視派出所存在的違法問題線索屬于偵查監(jiān)督部門職權(quán)范圍的，移交偵查監(jiān)督部門；屬于瀆職或貪污賄賂的，移交監(jiān)察委；屬于紀(jì)律作風(fēng)的，移交紀(jì)律檢查委員會處理。巡視工作結(jié)束后，巡視檢察組要將巡視檢察情況形成巡視報(bào)告，提出問題，剖析原因，提出整改建議，報(bào)派出巡視檢察的檢察機(jī)關(guān)，同時(shí)向公安部門反饋，向同級黨委報(bào)告，并要求公安部門限期反饋派出所整改結(jié)果，適時(shí)進(jìn)行復(fù)查。

（三）巡視檢察責(zé)任追究機(jī)制

為確保巡視檢察工作落到實(shí)處，對巡視檢察工作不盡責(zé)的行為進(jìn)行責(zé)任追究。涉及違紀(jì)的，移交紀(jì)律檢查部門處理；涉及職務(wù)犯罪的，移交監(jiān)察委辦理。巡視人員應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)法，對巡視人員存在下列情形之一的，視情節(jié)輕重，給予批評教育、紀(jì)律處分、移交司法機(jī)關(guān)。具體情形包括：對應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)的嚴(yán)重違法偵查問題沒有發(fā)現(xiàn)的；掩飾巡視情況的；泄漏巡視秘密的；越權(quán)插手案件偵查的謀取利益的；其他違反巡視紀(jì)律的行為。對派出所民警或領(lǐng)導(dǎo)不支持、不配合巡視檢察工作，造成嚴(yán)重后果的，依照相關(guān)規(guī)定追究責(zé)任。

注釋：

［1］參見祁云順：《對檢察機(jī)關(guān)派駐檢察監(jiān)督方式改革的思考》，載《河北法學(xué)》2010年第11期。

［2］［美］愛倫·豪切斯泰勒·期黛麗、南希·佛蘭克：《美國刑事訴訟法院訴訟程序》，陳衛(wèi)東、徐美君譯，中國人民出版社2002年版，第230頁。

［3］參見張靜：《派駐基層檢察室建設(shè)理論研討會綜述》，載《人民檢察》2014年第2期。

［4］參見宋英輝：《刑事訴訟原理導(dǎo)讀》，中國檢察出版社2008年版，第21頁。

［5］參見樊崇義主編：《刑事訴訟法》，法律出版社2004年版，第32頁。