● 李國超 馬晶潔/文

最高人民檢察院張軍檢察長明確要求要牢牢把握檢察機關(guān)的憲法定位，把憲法賦予檢察機關(guān)的職責(zé)落到實處。檢察機關(guān)是憲法明確規(guī)定的監(jiān)督機關(guān)，作為檢察職能之一的檢察監(jiān)督主要指檢察機關(guān)對訴訟活動以及一定范圍內(nèi)的行政權(quán)的監(jiān)督［1］。檢察工作中，是否形成監(jiān)督實效是衡量監(jiān)督工作開展成功與否的重要指標(biāo)，在制發(fā)監(jiān)督糾正同時有效地開展跟蹤督促工作則是促使監(jiān)督實效形成的主要路徑。

一、檢察監(jiān)督跟蹤督促工作的含義及必要性

跟蹤，指有意緊跟；督促，指對現(xiàn)場或某一環(huán)節(jié)、過程進(jìn)行提醒、監(jiān)督和管理，使其結(jié)果能夠達(dá)到預(yù)定目標(biāo)。具體到檢察監(jiān)督工作中，跟蹤督促即是指檢察機關(guān)“通過多種方式了解和掌握被監(jiān)督單位對檢察監(jiān)督?jīng)Q定的采納及落實情況，并根據(jù)具體情況采取不同措施推動實現(xiàn)預(yù)期監(jiān)督目標(biāo)”的過程。跟蹤督促是檢察監(jiān)督工作的重要環(huán)節(jié)之一，其必要性體現(xiàn)在以下幾方面：

（一）對監(jiān)督案件進(jìn)行跟蹤督促是全面履行監(jiān)督職能、保障公民基本權(quán)利的應(yīng)有之義

檢察監(jiān)督工作的落腳點并非懲罰錯誤，而是通過對違法或不規(guī)范的司法、執(zhí)法行為的糾正及對相應(yīng)規(guī)范行為的支持，確保憲法和法律的統(tǒng)一正確實施，進(jìn)而維護社會公平正義、維護社會公共利益［2］。這就要求檢察機關(guān)對于任何監(jiān)督?jīng)Q定都不能“制發(fā)了事、送達(dá)即止”，須持續(xù)關(guān)注被監(jiān)督單位接受、采納及改進(jìn)的情況，并在被監(jiān)督單位或無故不采納建議意見或敷衍了事或不知如何改進(jìn)時，采取相應(yīng)措施對其監(jiān)督、推動、引導(dǎo)，全面履行“法律守護者”和“公益代表者”的莊嚴(yán)使命。

（二）對監(jiān)督案件進(jìn)行跟蹤督促是提升檢察公信力的路徑之一

通俗來講，檢察公信力就是社會各界對檢察工作的認(rèn)可度、滿意度、信任度。正確行使檢察監(jiān)督權(quán)，督促每一次監(jiān)督?jīng)Q定都落地生根，有助于提升檢察工作公信力，贏得人民群眾的進(jìn)一步信任和認(rèn)可，最終實現(xiàn)社會各界自愿配合檢察機關(guān)，主動做出與檢察工作目標(biāo)一致行為的良好局面。

（三）對監(jiān)督案件進(jìn)行跟蹤督促有利于實現(xiàn)檢察監(jiān)督工作“三效”合一

通過跟蹤督促工作推進(jìn)檢察監(jiān)督?jīng)Q定及時有效進(jìn)行，有助于推動建立監(jiān)督與被監(jiān)督的良性關(guān)系，達(dá)成引導(dǎo)司法工作進(jìn)步乃至引導(dǎo)社會進(jìn)步的監(jiān)督目標(biāo)，實現(xiàn)檢察監(jiān)督工作政治效果、法律效果、社會效果的有機統(tǒng)一。

二、檢察監(jiān)督糾正工作面臨的困境及原因分析

法律監(jiān)督是檢察機關(guān)的立身之本，近年來，檢察機關(guān)聚焦法律監(jiān)督主責(zé)主業(yè)，多渠道提升監(jiān)督質(zhì)效，總體取得了良好的監(jiān)督效果。但從當(dāng)前檢察機關(guān)監(jiān)督?jīng)Q定實施情況看，依然有少數(shù)被監(jiān)督單位對待監(jiān)督?jīng)Q定持有消極態(tài)度，導(dǎo)致監(jiān)督?jīng)Q定落實不到位，跟蹤督促工作更是受阻嚴(yán)重。主要可以歸納為以下四種消極表現(xiàn)類型：一是完全忽視置之不理型。主要指被監(jiān)督單位收到檢察機關(guān)的監(jiān)督?jīng)Q定后完全置之不理，拒絕溝通、不回復(fù)、不改正的情況，多見于跨區(qū)域監(jiān)督案件中。二是逃避敷衍一拖再拖型。主要指被監(jiān)督單位收到檢察機關(guān)的監(jiān)督?jīng)Q定后態(tài)度消極，不愿按規(guī)定時間回復(fù)或整改，當(dāng)檢察機關(guān)進(jìn)一步督促時以不接電話的形式或相關(guān)人員出差、負(fù)責(zé)人不在等理由推脫敷衍的情況。三是一回了之光說不做型。主要指被監(jiān)督單位收到檢察機關(guān)的監(jiān)督?jīng)Q定后態(tài)度良好，按時回復(fù)表示接受監(jiān)督意見，但該回復(fù)有“一紙空文”之嫌，被監(jiān)督單位只“掛空擋”并未采取任何實質(zhì)整改措施的情況。四是態(tài)度良好改了再犯型。主要指被監(jiān)督單位收到檢察機關(guān)的監(jiān)督?jīng)Q定后積極采納，制定相應(yīng)措施進(jìn)行整改，短時間內(nèi)取得一定整改效果但該效果不能長期維持的情況。

原因分析：一是監(jiān)督者和被監(jiān)督者不能正確看待檢察監(jiān)督工作的目的和意義，存在一定程度的消極對抗心理。該心理的產(chǎn)生一方面由于部分檢察機關(guān)制發(fā)監(jiān)督?jīng)Q定時，存在對內(nèi)分析論證嚴(yán)謹(jǐn)、對外釋法說理不足的情況，使得被監(jiān)督單位無從下手；另一方面亦是由于有些被監(jiān)督單位認(rèn)為檢察機關(guān)并不了解自身實際工作情況，監(jiān)督?jīng)Q定較為簡單籠統(tǒng)，正面引導(dǎo)性不足，后續(xù)跟蹤督促方式簡單直白且針對性弱，因而對檢察監(jiān)督工作的滿意度和信任度不高。二是檢察機關(guān)監(jiān)督?jīng)Q定及督促措施剛性不足，部分被監(jiān)督單位認(rèn)為其不執(zhí)行監(jiān)督?jīng)Q定的行為并未產(chǎn)生過多不良影響，因此在輕視檢察機關(guān)監(jiān)督?jīng)Q定的同時，對后續(xù)跟蹤督促工作重視程度更低。

三、檢察監(jiān)督糾正后續(xù)跟蹤督促工作之實施方法研究

檢察機關(guān)應(yīng)在現(xiàn)有法律框架內(nèi)建立健全符合國家法治精神、符合最高人民檢察院統(tǒng)一要求、符合區(qū)域?qū)嶋H狀況的跟蹤督促實施方法，堅持跟蹤督促柔中帶剛才能保證監(jiān)督糾正落地有聲。

（一）提升責(zé)任意識

以精準(zhǔn)監(jiān)督?jīng)Q定為基石，以有效跟蹤引導(dǎo)為抓手，高站位開展檢察監(jiān)督工作。著力構(gòu)建“監(jiān)督+”型檢察監(jiān)督模式。具體而言，就是在對偵查機關(guān)、審判機關(guān)、行政機關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的過程中，主動提升大局意識，以“監(jiān)督+引導(dǎo)”“監(jiān)督+支持”“監(jiān)督+推進(jìn)”等新型監(jiān)督理念促進(jìn)監(jiān)督者和被監(jiān)督者逐漸養(yǎng)成共同的執(zhí)法司法理念，實現(xiàn)監(jiān)督者與被監(jiān)督者雙贏多贏共贏局面。

（二）指定專人負(fù)責(zé)

每一起監(jiān)督案件都應(yīng)設(shè)定第一負(fù)責(zé)人進(jìn)行后續(xù)跟蹤督促工作。該第一負(fù)責(zé)人一般為檢察官助理，其應(yīng)按規(guī)定時間、階段收集案件進(jìn)展情況并及時向承辦檢察官匯報，具體監(jiān)督案件中，可以根據(jù)被監(jiān)督單位回復(fù)采納情況，更換、升格跟蹤督促負(fù)責(zé)人。此外，檢察機關(guān)可以制定形式統(tǒng)一、內(nèi)容具體的監(jiān)督案件跟蹤督促進(jìn)程記錄臺賬，一一記載監(jiān)督案件名稱、監(jiān)督結(jié)果、跟蹤時間、督促方式、具體情況、最終結(jié)果及負(fù)責(zé)人等情況，并由制發(fā)監(jiān)督?jīng)Q定的部門將相關(guān)跟蹤督促材料建檔備案。各監(jiān)督部門應(yīng)定期總結(jié)監(jiān)督案件后續(xù)進(jìn)展情況，并將總結(jié)交由本院案件管理相關(guān)部門進(jìn)行綜合分析、評估。

（三）注重釋法說理

釋法說理是指檢察機關(guān)在工作中就其作出決定的事項所依據(jù)的法律及事由進(jìn)行分析論證及解釋說明。這其中的“法”是指決定作出所依據(jù)的法律根據(jù)，而“理”一般指事理、法理和情理［3］。一是監(jiān)督?jīng)Q定中要包含釋法說理。制發(fā)監(jiān)督?jīng)Q定前必須查明相關(guān)事實，根據(jù)法律規(guī)定制作內(nèi)容真實可靠、問題指向精準(zhǔn)、釋法說理嚴(yán)謹(jǐn)、對策明確具體可操作的監(jiān)督?jīng)Q定，確保監(jiān)督工作的規(guī)范性和嚴(yán)肅性。如，制發(fā)《糾正違法通知書》時可以列明具體違法情形，突出調(diào)查核實過程，強調(diào)法律規(guī)范，并附加典型正面案例；又如，向行政機關(guān)發(fā)出檢察建議時可以強調(diào)制發(fā)原因、目的，講清法律規(guī)定，提出具體可行的消除隱患方法或強化管理措施等改進(jìn)意見。二是跟蹤督促時要強化釋法說理。督促被監(jiān)督單位執(zhí)行監(jiān)督?jīng)Q定時，應(yīng)以案件事實和法律規(guī)定為基礎(chǔ)，對兩者內(nèi)在聯(lián)系分析論證，保證督促依據(jù)科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、客觀可靠，堅持督促語言準(zhǔn)確規(guī)范、簡單易懂，讓被監(jiān)督單位知其然且知其所以然，贏得被監(jiān)督單位的信任與支持，成為其諍師益友。

（四）健全工作機制

監(jiān)督文書并非發(fā)出了事，也不是收到回復(fù)就“大功告成”，回復(fù)不等于整改，不能僅憑被監(jiān)督單位的書面回復(fù)內(nèi)容評價監(jiān)督工作是否已經(jīng)到位。檢察機關(guān)應(yīng)進(jìn)一步完善監(jiān)督案件質(zhì)量評估指標(biāo)，逐步構(gòu)建以監(jiān)督效果、影響范圍為核心、以案件數(shù)量為輔的監(jiān)督崗位檢察人員績效考評體系。同時，檢察機關(guān)可以從以下三方面健全跟蹤督促工作機制，持續(xù)關(guān)注監(jiān)督?jīng)Q定具體落實情況，適時采取措施督促被監(jiān)督單位進(jìn)一步整改，最后綜合整改效率、態(tài)度、結(jié)果等因素整體評估監(jiān)督效果。

一是以固定節(jié)點提醒機制形成跟蹤督促“時間表”。監(jiān)督文書存在既定回復(fù)期限的，在到期前3日，提醒被監(jiān)督單位相關(guān)人員及時回復(fù)；到期后被監(jiān)督機關(guān)仍未回復(fù)的，在到期后3日內(nèi)通過電話或書面等形式進(jìn)行催告。監(jiān)督文書未明確規(guī)定回復(fù)期限的，根據(jù)具體情況定期溝通以了解、掌握被監(jiān)督單位對監(jiān)督?jīng)Q定的工作進(jìn)展或采納落實情況。如，按相關(guān)規(guī)定公安機關(guān)應(yīng)在收到《通知立案書》后15日內(nèi)立案偵查，檢察機關(guān)承辦人可以在15日期限到期前3日聯(lián)系公安機關(guān)相關(guān)民警，了解其工作進(jìn)展并提醒回復(fù)期限；又如，檢察機關(guān)制發(fā)《糾正審理違法意見書》后，可以根據(jù)監(jiān)督?jīng)Q定具體內(nèi)容在制發(fā)監(jiān)督?jīng)Q定后3日、7日、15日等時間點督促人民法院反饋或糾正。

二是以多層級溝通交流機制繪制跟蹤督促“路線圖”。完善檢察監(jiān)督工作分層級跟蹤督促方式方法，分解跟蹤督促任務(wù)，形成檢察官助理隨時溝通、檢察官按時跟進(jìn)、部門負(fù)責(zé)人定時回訪、（主管）檢察長適時推動的主體層級逐次遞進(jìn)跟蹤督促路線。具體到監(jiān)督個案中，首先由檢察官助理負(fù)責(zé)跟蹤督促（前文中的第一責(zé)任人），被監(jiān)督單位推脫敷衍或拒不采納時，升格為承辦檢察官負(fù)責(zé)跟進(jìn)；被監(jiān)督單位依舊不采納落實時，由部門負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)督促，必要時上報（主管）檢察長出面與被監(jiān)督單位主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行溝通，保證監(jiān)督?jīng)Q定落地生根。

三是以多種方式構(gòu)建跟蹤督促“工具包”。檢察監(jiān)督后續(xù)跟蹤督促過程，既應(yīng)包含傳統(tǒng)交流方式又需融入現(xiàn)代科技支撐，既要有“文來文往”，也要有“人來人往”，針對不同情形，采用恰當(dāng)?shù)姆绞綔贤ㄍ七M(jìn)，保證跟蹤督促工作的時效性、針對性、指引性及效果輻射性。如通過微信、電話等方式即時掌握被監(jiān)督單位相關(guān)工作進(jìn)展；通過搭建專業(yè)平臺增進(jìn)跟蹤督促的信息共享水平；通過郵件、信函等方式向被監(jiān)督單位推送相關(guān)法規(guī)或典型案例；通過公開送達(dá)等方式增強檢察監(jiān)督的儀式感和嚴(yán)肅性；通過約談、座談等方式進(jìn)行集中溝通，面對面進(jìn)行細(xì)節(jié)交流，引導(dǎo)被監(jiān)督單位整改工作更有針對性；通過實地回訪、專項審查等方式驗收監(jiān)督成效、評估督促效果等。

（五）形成監(jiān)督合力

1.完全窮盡“內(nèi)力”。堅持部門間配合，推進(jìn)異地協(xié)作機制，注重上下級聯(lián)動，發(fā)揮檢察一體化優(yōu)勢。一是在檢察機關(guān)內(nèi)部窮盡各類監(jiān)督手段。如針對無正當(dāng)理由不落實檢察建議的，可以依法進(jìn)一步采取書面糾正違法、提起公益訴訟、進(jìn)行抗訴等監(jiān)督方式［4］，提升監(jiān)督措施強度。二是建立健全檢察監(jiān)督跟蹤督促工作異地協(xié)作機制，針對跨區(qū)域監(jiān)督案件，由當(dāng)?shù)貦z察機關(guān)協(xié)助完成跟蹤回訪、督促落實等工作，形成檢察機關(guān)整體監(jiān)督合力。三是下級院及時向上級檢察機關(guān)報備制發(fā)的監(jiān)督?jīng)Q定及被監(jiān)督單位回復(fù)落實情況，必要時由上級檢察機關(guān)同被監(jiān)督單位上級機關(guān)進(jìn)行溝通，督促被監(jiān)督單位落實整改。

2.善于借助“外力”。一是將檢察監(jiān)督文書抄送至被監(jiān)督單位上級主管部門，借助被監(jiān)督單位上級機關(guān)推動監(jiān)督管理。經(jīng)被監(jiān)督單位上級機關(guān)督促后，仍不接受監(jiān)督意見的，應(yīng)當(dāng)向被監(jiān)督單位監(jiān)察部門進(jìn)行通報，建議其調(diào)查處理。二是對于重點監(jiān)督工作及時向人大常委會備案，定期向人大常委會報告被監(jiān)督單位回復(fù)整改情況，必要時邀請人大代表等參與跟蹤評估，依靠人大常委會的力量推進(jìn)被監(jiān)督單位提升對檢察監(jiān)督工作的重視水平。三是與監(jiān)察委建立線索移送等銜接機制，對于監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪線索，及時移送監(jiān)察委調(diào)查問責(zé)［5］。四是將被監(jiān)督單位對監(jiān)督?jīng)Q定的整改落實情況納入單位綜合考核評價體系，以考核促落實，以績效抓實效，充分發(fā)揮績效考核的激勵作用，提升被監(jiān)督單位對檢察機關(guān)監(jiān)督?jīng)Q定的執(zhí)行水平。五是充分利用現(xiàn)有報刊雜志、“兩微一端”、直播平臺等信息載體或進(jìn)一步搭建專業(yè)化檢察監(jiān)督信息公開平臺，對于社會反應(yīng)強烈或者經(jīng)檢察機關(guān)督促糾正后仍未糾正的典型案例，以專題報道、專案追蹤甚至直播回訪等形式向社會公開，充分闡明提出監(jiān)督意見的依據(jù)和整改措施［6］，不斷更新被監(jiān)督單位落實整改情況，利用社會監(jiān)督力量促進(jìn)檢察監(jiān)督工作，讓被監(jiān)督單位接受群眾的監(jiān)督與評判。

四、完善檢察監(jiān)督后續(xù)追責(zé)權(quán)力的立法建議

“剛”，意為堅硬，“剛性”，意為堅硬不易變形。沒有牙齒的老虎威懾力十分有限，缺乏“剛性”的跟蹤督促會使監(jiān)督糾正的整改落實效果大打折扣?，F(xiàn)有法律規(guī)定中，對于被監(jiān)督單位拒絕反饋或者怠于執(zhí)行糾正決定的行為并沒有明確規(guī)定相應(yīng)追責(zé)方式［7］，這使得檢察機關(guān)監(jiān)督職權(quán)在一定程度上流于形式，部分被監(jiān)督單位不屑于重視檢察機關(guān)的監(jiān)督?jīng)Q定，這種情況不僅有損于我國依法治國理念，也不利于公民、社會乃至國家的合法權(quán)益保障。手持利器才能產(chǎn)生威懾，擁有“權(quán)力”方能督促作為。完善跟蹤督促工作方法只是權(quán)宜之計，立足長遠(yuǎn)，在源頭上解決提升跟蹤督促“剛性”問題的關(guān)鍵是在立法上進(jìn)一步完善檢察監(jiān)督權(quán)，突出檢察監(jiān)督后續(xù)保障權(quán)力，以在法律規(guī)定上明確被監(jiān)督機關(guān)有落實檢察監(jiān)督?jīng)Q定的義務(wù)、完善被監(jiān)督單位對監(jiān)督?jīng)Q定進(jìn)行異議申請的法定程序、賦予檢察機關(guān)監(jiān)督工作后續(xù)追責(zé)權(quán)利等方式，讓跟蹤督促長出“牙齒”，讓監(jiān)督?jīng)Q定落地生根。

注釋：

［1］參見敬大力：《司法體制改革應(yīng)當(dāng)注意的幾個問題》，載《人民檢察》2018年第9期。

［2］參見敬大力：《全面落實中央精神加強新時期檢察監(jiān)督工作》，載《檢察日報》2017年1月18日。

［3］參見方工、馮英菊：《釋法說理：檢察法律文書的改進(jìn)與規(guī)范》，載《人民檢察》2007年第12期。

［4］參見崔國紅：《構(gòu)建新時代檢察監(jiān)督新模式》，載《人民檢察》2018年第9期。

［5］參見江偉：《檢察監(jiān)督轉(zhuǎn)型發(fā)展的探索與思考》，載《中國檢察官》2018年第7期（上）。

［6］同［4］。

［7］參見於乾雄、馬珣、黃露：《推進(jìn)重大監(jiān)督事項案件化若干問題思考》，載《中國檢察官》2017年第7期（上）。