方 雷 孟 燕

（山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 青島 266237）

一、問題的提出

基層協(xié)商民主是社會(huì)主義協(xié)商民主體系的關(guān)鍵組成部分，是提升基層治理能力、協(xié)調(diào)基層治理資源、推動(dòng)基層治理現(xiàn)代化的重要方式。黨的十八大以來(lái)，基層黨政機(jī)構(gòu)以及群眾性自治組織基于中央政府與地方政府的授權(quán)試點(diǎn)與默許試驗(yàn)，探索出諸多基層協(xié)商民主的典型實(shí)踐，在暢通基層群眾利益表達(dá)、需求反饋與決策監(jiān)督新渠道的同時(shí)，也創(chuàng)設(shè)了一些及時(shí)獲取群眾訴求、降低決策風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)基層治理秩序的可行路徑。

2015 年，中共中央相繼印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》以及《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》，厘清了基層協(xié)商民主的發(fā)生范圍、關(guān)鍵主體、議題內(nèi)容、形式平臺(tái)以及程序規(guī)范，強(qiáng)調(diào)了基層協(xié)商民主發(fā)展的重要意義，并且明確了“要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，建立健全基層協(xié)商民主建設(shè)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，穩(wěn)步開展基層協(xié)商”。兩份文件的出臺(tái)有利于進(jìn)一步指導(dǎo)基層協(xié)商民主在基層社會(huì)的縱向深入與橫向擴(kuò)散。根據(jù)《基層協(xié)商民主典型案例選編》與相關(guān)文獻(xiàn)，當(dāng)前中國(guó)已存在70余種基層協(xié)商民主形式，大部分發(fā)生于縣級(jí)以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村或城市社區(qū)，協(xié)商主體包括基層黨政機(jī)構(gòu)人員、基層群眾性自治組織人員、村（居）民等基層群眾以及其他基層社會(huì)組織等，協(xié)商議題涉及各類公共性、外顯性與急需性民生問題。基層協(xié)商民主的實(shí)踐拓展引致學(xué)術(shù)研究熱潮。近20年來(lái)，基層協(xié)商民主研究呈現(xiàn)以下特征。

從實(shí)證研究角度來(lái)看，經(jīng)歷了從單個(gè)案研究到多個(gè)案研究過程。2007年前后，基層協(xié)商民主的實(shí)證研究多關(guān)注浙江溫嶺的預(yù)算民主懇談實(shí)踐。伴隨協(xié)商民主在全國(guó)范圍內(nèi)星點(diǎn)式擴(kuò)散，學(xué)術(shù)界開始進(jìn)行多個(gè)案研究并著重對(duì)比分析。實(shí)證研究的初始點(diǎn)在于通過案例研究，描述基層協(xié)商民主的運(yùn)行過程，解釋基層協(xié)商民主的動(dòng)力要素，歸納基層協(xié)商民主的類型模式，以此抽象基層協(xié)商民主的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)；落腳點(diǎn)則在于開發(fā)基層協(xié)商民主的治理功能，關(guān)注當(dāng)代中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革、社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷與政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)S建構(gòu)的治理環(huán)境中，協(xié)商民主在規(guī)避基層治理風(fēng)險(xiǎn)、回應(yīng)基層治理困境、降低基層治理成本等方面的正向效能。

從規(guī)范研究角度來(lái)看，經(jīng)歷了從域外知識(shí)舶來(lái)到主體話語(yǔ)建構(gòu)過程。西方協(xié)商民主經(jīng)典著作譯介推動(dòng)中國(guó)學(xué)術(shù)界展開協(xié)商民主規(guī)范性研究進(jìn)程，也激勵(lì)學(xué)者反思中國(guó)協(xié)商民主話語(yǔ)體系的主體性建構(gòu)。近年來(lái)，立足中國(guó)政治發(fā)展現(xiàn)實(shí)，規(guī)范研究關(guān)注中國(guó)特色社會(huì)主義制度框架下基層協(xié)商民主的概念、特征及其價(jià)值；特別是在推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展背景下，規(guī)范研究強(qiáng)調(diào)基層協(xié)商民主體系內(nèi)應(yīng)然發(fā)展趨勢(shì)，運(yùn)用理性分析或邏輯推理探索基層協(xié)商民主更好實(shí)現(xiàn)制度嵌入與治理契合的可行路徑。主體話語(yǔ)建構(gòu)既能夠增強(qiáng)中國(guó)協(xié)商民主研究的理論自信，也能夠更好地服務(wù)于基層協(xié)商民主的實(shí)際發(fā)展。

當(dāng)前，雖然已有研究揭示基層協(xié)商民主的發(fā)展動(dòng)力與生長(zhǎng)推動(dòng)要素，并探索改進(jìn)路徑，但鮮有研究從動(dòng)態(tài)歷時(shí)性角度考察協(xié)商民主生發(fā)于現(xiàn)代中國(guó)基層社會(huì)的深層次緣由。此外，基層協(xié)商民主扎根發(fā)展不僅需要實(shí)踐程序改善，更加依賴于政府、社會(huì)以及群眾等相關(guān)主體對(duì)其民主價(jià)值屬性的認(rèn)知與認(rèn)同。因此，本文以歷史資源承襲、制度空間創(chuàng)設(shè)、治理需求導(dǎo)向?yàn)榉治隹蚣?，解釋新中?guó)成立以來(lái)基層協(xié)商民主的發(fā)展邏輯；以民主價(jià)值依歸為落腳點(diǎn)，回應(yīng)基層協(xié)商民主發(fā)展過程中的諸多問題，為基層協(xié)商民主的持續(xù)性、制度化發(fā)展提供理性思考。

二、歷史資源承襲：實(shí)踐傳統(tǒng)與內(nèi)生性根基

雖然現(xiàn)代意義上的基層協(xié)商民主實(shí)踐肇始于1999 年浙江溫嶺松門鎮(zhèn)舉辦的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化教育論壇，但是協(xié)商作為一種特定的交流方式，已經(jīng)存在于中國(guó)幾千年的政治社會(huì)生活中。在中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)，協(xié)商體現(xiàn)為君、臣、民等政治主體之間進(jìn)行的言說、討論與商議行為，其本質(zhì)是議事，精神內(nèi)核體現(xiàn)為道德說服。實(shí)踐中的協(xié)商“應(yīng)由君子主導(dǎo)，并接受仁與禮等道德原則的規(guī)制”[1]；具體形式則表現(xiàn)為長(zhǎng)期運(yùn)行于政權(quán)體制內(nèi)的咨詢、朝議、諫議以及政權(quán)體制外的清議、鄉(xiāng)議等，其中，鄉(xiāng)議發(fā)生于基層，宗族之內(nèi)或鄉(xiāng)紳之間以聚集議事的形式“決策鄉(xiāng)族事務(wù)、調(diào)解社群矛盾、普及倫理教化，推舉后備官吏等”[2]。

鄉(xiāng)議是傳統(tǒng)中國(guó)基層社會(huì)精英階層間的協(xié)商，是長(zhǎng)期以來(lái)協(xié)助皇權(quán)維持縣級(jí)以下政治秩序的主要治理樣態(tài)之一。直至晚清，基層精英仍通過議事會(huì)等機(jī)構(gòu)進(jìn)行政治參與，商議決策公共財(cái)政等問題。傳統(tǒng)中國(guó)基層協(xié)商的關(guān)鍵主體將民眾排斥在外，這與儒家所強(qiáng)調(diào)的民本思想不無(wú)關(guān)系。在“為民做主”的政治文化框架中，基層民眾并不具備協(xié)商的主體性，不享有協(xié)商參與權(quán)利與決策權(quán)力。民國(guó)以來(lái)，一方面，國(guó)家權(quán)威下沉，以宗族為中心、在中央政權(quán)支配下形成的相對(duì)封閉的傳統(tǒng)基層自我管理空間被極大壓縮；另一方面，鄉(xiāng)紳階層官僚化以及官府行政權(quán)力增強(qiáng)形成“一種嚴(yán)厲的官僚政治的和極權(quán)主義的地方管理制度”，使得“那些原應(yīng)是‘自治’載體的單位變成了使官僚政治更深地滲透進(jìn)地方社會(huì)的單位”[3]，造成基層自治結(jié)構(gòu)失衡，而精英協(xié)商傳統(tǒng)也隨之?dāng)嗔选?/p>

中國(guó)共產(chǎn)黨在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)局部執(zhí)政時(shí)期，開始重視協(xié)商共治并積累了詳實(shí)的協(xié)商經(jīng)驗(yàn)。在根據(jù)地探索并實(shí)踐的“三三制”，創(chuàng)造了中國(guó)共產(chǎn)黨與黨外人士的協(xié)商對(duì)話平臺(tái)。這是基層政權(quán)協(xié)商的典型實(shí)踐，為現(xiàn)代中國(guó)協(xié)商政治的建立與發(fā)展提供可資借鑒的豐富資源；此外，中共還重視基層群眾的話語(yǔ)力量及其作用。1944 年底到1945 年，各根據(jù)地開展“公民評(píng)議”運(yùn)動(dòng)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)基層群眾評(píng)價(jià)政府工作報(bào)告以及干部深入群眾并以個(gè)別談話等方式鼓勵(lì)后者評(píng)議的重要性。協(xié)商主體開始涉及精英之外的普通民眾，協(xié)商成為民眾政治參與渠道之一而具有民主轉(zhuǎn)型色彩。正如毛澤東指出，“全國(guó)人民都要有說話的機(jī)會(huì)”，而“共產(chǎn)黨提出的使各界人民都有說話機(jī)會(huì)、都有事做、都有飯吃的政策，是真正的革命三民主義政策”[4]，黨在該時(shí)期的協(xié)商探索為新中國(guó)成立以后協(xié)商民主的發(fā)展積累了歷史經(jīng)驗(yàn)。20 世紀(jì)80 年代末，西方協(xié)商民主理論產(chǎn)生，2001 年，哈貝馬斯訪華將協(xié)商政治（deliberative politik）的程序主義、主體間性以及對(duì)話理論等概念引入中國(guó)。在本質(zhì)上，相較于西方協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)交往理性與主體反思，并試圖重新喚起公共參與精神以緩解自由主義民主的赤字危機(jī)，我國(guó)協(xié)商民主側(cè)重“咨議”，是在非競(jìng)爭(zhēng)性政治生態(tài)中生發(fā)的、實(shí)現(xiàn)多元政治力量合作的機(jī)制，在基層的發(fā)展則是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)群眾路線的一以貫之與執(zhí)行，也是群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。

三、制度空間創(chuàng)設(shè)：體制轉(zhuǎn)換與結(jié)構(gòu)性要素

新中國(guó)成立以來(lái)，毛澤東多次強(qiáng)調(diào)黨員干部聽取群眾意見與客觀批評(píng)的重要性，他指出：“討論問題，就壓制群眾的積極性，不許人家講話。這種態(tài)度非常惡劣。……我們是干革命的，如果真正犯了錯(cuò)誤，這種錯(cuò)誤是不利于黨的事業(yè)，不利于人民的事業(yè)的，就應(yīng)當(dāng)征求人民群眾和同志們的意見，并且自己作檢討”[5]。但由于新中國(guó)成立初期縣級(jí)以下并未設(shè)置功能完善的政治協(xié)商組織，更未進(jìn)行基層協(xié)商完整有效的制度設(shè)計(jì)，基層干群間缺乏實(shí)際可行的對(duì)話渠道；特別是架構(gòu)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上高度集權(quán)的政治管理體制，壓縮了基層協(xié)商民主發(fā)展所必需的基層自主性、社會(huì)獨(dú)立性與個(gè)人主體性的制度發(fā)展空間。

首先，中央政府對(duì)地方政府的控制與命令壓制了后者的積極性與創(chuàng)造性，基層基本不享有自主決策權(quán)限。由于需要快速消解自晚清至新民主主義革命時(shí)期所積累的總體性危機(jī)，在實(shí)現(xiàn)新中國(guó)經(jīng)濟(jì)資本積累的同時(shí)建立社會(huì)主義制度，國(guó)家實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，由中央政府通過指令與計(jì)劃安排國(guó)家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，這促使中央政府實(shí)現(xiàn)高度集權(quán)。此外，1954 年憲法規(guī)定的縱向政府職責(zé)配置存在嚴(yán)重同構(gòu)性與交叉性，不合理的垂直管理體系造成地方政府特別是基層政府成為中央政府從屬者及其政策執(zhí)行者，自主權(quán)極少。其次，政府過度侵蝕社會(huì)邊界，社會(huì)不存在獨(dú)立生存的分殊空間。國(guó)家?guī)缀鯄艛嗳康纳鐣?huì)資源及其配置供給，“政治機(jī)構(gòu)的權(quán)力可以隨時(shí)無(wú)限制地侵入和控制社會(huì)每一階層和每一領(lǐng)域的指導(dǎo)思想”[6]，但是社會(huì)并不存在能夠抗衡國(guó)家侵入的組織化力量，也無(wú)法建構(gòu)公民與國(guó)家對(duì)話渠道以對(duì)其權(quán)力形成監(jiān)督制約。再次，全能型政府行為模式壓制個(gè)人的主體性。一方面，國(guó)家在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)領(lǐng)域的全面滲透造成個(gè)人對(duì)國(guó)家的極度依附，其所享有的資源來(lái)自于國(guó)家計(jì)劃性分配；另一方面，政府“將農(nóng)民納入于以地域?yàn)閱挝坏募w組織中，將城市居民納入各類‘單位’組織中”[7]，極大地限制了社會(huì)階層的自由交往與自由流動(dòng)。特別是在農(nóng)村，“人民公社制度的實(shí)施，更是以其半軍事化的組織管理方式徹底摧毀了農(nóng)村的自治空間”[8]。以行政組織模式構(gòu)造的農(nóng)村集體組織或城市單位成為政府的基層代理人，借助政府分配的資源實(shí)現(xiàn)群眾對(duì)其高度依附，直接造成基層協(xié)商民主發(fā)展的獨(dú)立制度主體缺失。基于此，該時(shí)期基層協(xié)商民主的發(fā)展基本處于停滯狀態(tài)。雖然1957年中共中央《關(guān)于整風(fēng)運(yùn)動(dòng)的指示》鼓勵(lì)群眾與知識(shí)分子等向中國(guó)共產(chǎn)黨提出意見和批評(píng)，幫助其回歸群眾路線，但是同年“反右傾”斗爭(zhēng)的擴(kuò)張?jiān)俅胃盍堰@種對(duì)話協(xié)商空間。此后，全能主義政治的強(qiáng)化更使得協(xié)商民主呈現(xiàn)斷裂。

1978 年開始的改革使得國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)重回正軌，而作為國(guó)家政治建設(shè)關(guān)鍵任務(wù)之一的基層民主建設(shè)也隨之被重提日程。20 世紀(jì)80 年代，隨著經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革帶動(dòng)政治領(lǐng)域適應(yīng)性改革，促進(jìn)基層協(xié)商民主發(fā)展的結(jié)構(gòu)性要素得以生成，基層自主性空間釋放，基層群眾獲得主體性地位，基層社會(huì)的獨(dú)立性漸進(jìn)生存。

一是基層自主性空間在黨和國(guó)家肯定基層民主價(jià)值、探索基層自治形式的過程中得到釋放。1981 年《關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問題的決議》認(rèn)為，“反右傾”斗爭(zhēng)嚴(yán)重?fù)p害基層民主生活，要逐步建設(shè)高度民主的社會(huì)主義政治制度，在基層政權(quán)和基層社會(huì)生活中逐漸實(shí)現(xiàn)人民的直接民主；1982年黨的十二大強(qiáng)調(diào)要擴(kuò)展社會(huì)主義民主的范圍，發(fā)展基層民主生活的群眾自治；1987年黨的十三大提出要進(jìn)一步下放權(quán)力，克服基層缺乏自主權(quán)弊端，同時(shí)提出要建立社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度，并分別在國(guó)家、地方和基層三個(gè)層次就相關(guān)問題開展協(xié)商。一系列制度資源供給不僅釋放基層自主空間，為基層民主拓展奠定基礎(chǔ)，更加通過肯定協(xié)商對(duì)話的積極作用為其生長(zhǎng)提供初始性制度動(dòng)力。

二是在基層群眾性自治組織建立之后基層群眾獲得政治主體性地位，在改變自身依附狀態(tài)的同時(shí)也使得固化的社會(huì)關(guān)系得到一定程度緩解。1982 年憲法明確規(guī)定“城市和農(nóng)村按居民居住地設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織”，并對(duì)其作用與功能進(jìn)行明確界定。1983 年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》撤銷人民公社建制，村民委員會(huì)的組建迅速?gòu)浹a(bǔ)了人民公社解體后的權(quán)力執(zhí)行真空狀態(tài)，賦予村民一定的農(nóng)村事務(wù)參與權(quán)。此后，村民委員會(huì)組織法以及城市居民委員會(huì)組織法的相繼制定、執(zhí)行與完善，進(jìn)一步明確了村（居）委會(huì)是村（居）民自我管理、自我教育、自我服務(wù)基層群眾性自治組織的法律定位，并從制度上規(guī)定村（居）民的權(quán)利與義務(wù)。在實(shí)踐中，村（居）委會(huì)通過基層群眾選舉產(chǎn)生，而其“形式和程序是建筑在現(xiàn)代公民權(quán)之上的，即每一個(gè)人都是一個(gè)獨(dú)立的決策者，有著公民地位所賦予的責(zé)任和權(quán)利”[9]?；鶎尤罕姳粚?shí)際賦予了政治上的主體地位，民主主體意識(shí)在自治過程中逐漸被激活。

三是基層社會(huì)在基層自主與基層自治過程中獲取獨(dú)立性漸進(jìn)發(fā)展機(jī)會(huì)，與此同時(shí)社會(huì)異質(zhì)性增強(qiáng)，社會(huì)矛盾增加。從整體性層面來(lái)看，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革帶來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，也對(duì)國(guó)家與社會(huì)之間關(guān)系造成直接影響：一方面，“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)自由的同時(shí)，也為個(gè)人自由創(chuàng)造了條件，個(gè)人和一些組織開始較少地依賴國(guó)家而獲取生存的資源和福利”[10]，導(dǎo)致個(gè)體與組織等獨(dú)立性社會(huì)結(jié)構(gòu)要素類別增多，社會(huì)呈現(xiàn)碎片化與異質(zhì)化發(fā)展?fàn)顟B(tài)；另一方面，人民群眾經(jīng)濟(jì)能力得到極大釋放，物質(zhì)需求得以滿足的同時(shí)財(cái)富差距也在迅速擴(kuò)大，利益訴求呈現(xiàn)分化，導(dǎo)致社會(huì)矛盾激增。這種社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀在基層也有所映射。特別是隨著人民公社解體以及單位制式衰，基層社會(huì)流動(dòng)與社會(huì)分化的加劇使得原本封閉的基層社會(huì)結(jié)構(gòu)難以為繼；此外，“國(guó)家權(quán)力從社會(huì)領(lǐng)域的逐步退出，大量基層社會(huì)組織在國(guó)家和社會(huì)權(quán)力的真空地帶重構(gòu)了共同利益和公共空間，以緩解來(lái)自市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)利益的沖擊和社會(huì)轉(zhuǎn)型中制度缺失所造成的各類問題”[11]，為基層群眾利益表達(dá)與權(quán)利維護(hù)提供了組織化平臺(tái)。

需要指出的是，雖然基層自主性空間釋放、基層群眾主體性地位獲得以及基層社會(huì)獨(dú)立性漸進(jìn)生存是國(guó)家對(duì)于基層民主進(jìn)行頂層制度設(shè)計(jì)與改革的必然結(jié)果，為基層協(xié)商的生長(zhǎng)提供了必需的結(jié)構(gòu)性要素，但是20 世紀(jì)90 年代以來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)期中，基層協(xié)商發(fā)展的直接主觀性目的并非推進(jìn)基層民主建設(shè)，而是作為基層治理工具，嵌入基層治理過程，發(fā)揮解決基層治理問題、重構(gòu)基層治理秩序等治理功能。

四、治理需求導(dǎo)向：形式歸納與工具性功能

自1992 年黨的十四大首次明確“我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”以來(lái)，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)成為國(guó)家建設(shè)的關(guān)鍵任務(wù)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也一度成為政府主要績(jī)效考核指標(biāo)；而政治領(lǐng)域與社會(huì)領(lǐng)域改革則呈現(xiàn)適應(yīng)性特征，因而相較于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革具有一定的滯后性。20世紀(jì)90年代以來(lái)，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、政治體制以及社會(huì)治理三個(gè)領(lǐng)域的非同步轉(zhuǎn)型，政府開始遭遇經(jīng)濟(jì)壓縮式發(fā)展所導(dǎo)致的諸多難題。一方面，長(zhǎng)期以來(lái)“只有經(jīng)濟(jì)政策，沒有社會(huì)政策”致使改革出現(xiàn)“零和”局面，“即某些人受益是以其他人利益受損為代價(jià)的”[12]。政府過度追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，而相對(duì)忽視社會(huì)民生建設(shè)。整體性社會(huì)政策規(guī)范體系的缺失使得利益分配失衡后果更為嚴(yán)重，地區(qū)發(fā)展差距與個(gè)體貧富差距加劇社會(huì)分化程度，極易造成利益受損群體產(chǎn)生相對(duì)剝奪感，誘致社會(huì)矛盾與社會(huì)沖突，對(duì)公共秩序穩(wěn)定形成挑戰(zhàn)。另一方面，以GDP為主要標(biāo)準(zhǔn)的政績(jī)考核與官員升遷機(jī)制導(dǎo)致諸多地方政府以破壞環(huán)境、犧牲公平正義為代價(jià)不顧后果地發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，政府工作也在一定程度上“被經(jīng)濟(jì)化”。當(dāng)政府對(duì)普通民眾訴求的回應(yīng)性不足、普通民眾缺乏利益表達(dá)及實(shí)現(xiàn)的正當(dāng)渠道時(shí)，極易產(chǎn)生非制度化集體行為。特別是對(duì)位于國(guó)家權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)鏈條末端的基層政府而言，在央地關(guān)系分權(quán)化改革之后需要承擔(dān)中央政府及其上級(jí)政府下放的大量事權(quán)，負(fù)有直接回應(yīng)并解決社會(huì)問題的主要職責(zé)。社會(huì)矛盾等倒逼基層政府創(chuàng)新政府行為，轉(zhuǎn)變統(tǒng)治與管理模式下的強(qiáng)制性與主導(dǎo)性思維，以協(xié)商民主作為治理資源嵌入基層治理進(jìn)程，以期緩解基層治理矛盾、重構(gòu)基層治理秩序，并且形塑基層群眾政治認(rèn)同、夯實(shí)基層治理合法性基礎(chǔ)。從既有基層協(xié)商民主實(shí)踐來(lái)看，鑒于基層群眾參與程度以及決策權(quán)力分享程度不同，基層協(xié)商民主呈現(xiàn)不同形式，發(fā)揮相異的治理功能。

第一，信息溝通型基層協(xié)商，旨在協(xié)助基層群眾建立特定政策心理預(yù)期，或?yàn)榛鶎狱h政機(jī)構(gòu)等降低民意轉(zhuǎn)化決策的成本。信息溝通型基層協(xié)商主要有兩種子類型：一是側(cè)重于自上而下信息公布的基層協(xié)商，是指基層黨政機(jī)構(gòu)或基層群眾性自治組織在根據(jù)相關(guān)治理問題或依據(jù)特定治理目標(biāo)作出決策之后，利用聽證會(huì)或發(fā)布會(huì)等基層協(xié)商平臺(tái)向基層群眾傳導(dǎo)決策信息。雖然該種類型的基層協(xié)商搭建基層群眾與基層黨政機(jī)構(gòu)及其相關(guān)部門的有限交流渠道，但是基層群眾的參與程度較低，基本不享有決策權(quán)力，因此治理功能主要體現(xiàn)為公布決策信息，影響基層群眾對(duì)于特定政策的心理接受程度。特別是當(dāng)該過程通過媒體等渠道向全社會(huì)公開并引發(fā)公共討論時(shí)，基層黨政機(jī)構(gòu)可獲知公眾意見；而當(dāng)公眾對(duì)于該決策異議形成一定規(guī)模時(shí)，也可對(duì)基層黨政機(jī)構(gòu)形成相應(yīng)壓力，促使其作出相應(yīng)的決策改變。二是側(cè)重于自下而上需求咨詢的基層協(xié)商，是指基層黨政機(jī)構(gòu)或基層群眾性自治組織利用面對(duì)面交流論壇或虛擬溝通網(wǎng)絡(luò)及時(shí)了解群眾訴求，解答群眾疑問或?yàn)榻鉀Q群眾實(shí)際困難作出實(shí)質(zhì)性承諾。對(duì)于基層黨政機(jī)構(gòu)而言，掌握基層群眾的真實(shí)需求是準(zhǔn)確界定治理問題的關(guān)鍵前提：一方面，從基層群眾所表達(dá)的話語(yǔ)中可以直接感知問題是什么，而對(duì)話語(yǔ)內(nèi)容的進(jìn)一步分析則能夠識(shí)別問題本質(zhì)，并判斷當(dāng)無(wú)法有效解決該問題時(shí)表達(dá)者是否會(huì)采取非理性抗?fàn)幓驅(qū)で笊霞?jí)政府幫助等行動(dòng)；另一方面，對(duì)于相似表達(dá)的歸納總結(jié)則有助于推定問題的發(fā)生情境、產(chǎn)生根源及其潛藏的利益關(guān)系，明確界定該問題所影響的利益相關(guān)者范圍，據(jù)此作出針對(duì)性政策回應(yīng)。這既是避免基層社會(huì)沖突、維持基層治理秩序穩(wěn)定的重要方式，也是緩解干群矛盾、提升基層群眾滿意度的有效路徑。

第二，決策制定型基層協(xié)商，旨在開放或擴(kuò)展基層群眾公共參與途徑，為基層黨政機(jī)構(gòu)等積累治理的社會(huì)資本。在決策制定型基層協(xié)商中，基層群眾的參與程度較高，其話語(yǔ)表達(dá)將對(duì)最終決策具有實(shí)質(zhì)性影響力。在實(shí)踐中，該種類型的基層協(xié)商所發(fā)揮的治理功能體現(xiàn)在兩方面：一是作為參與式治理工具，吸納基層群眾參與決策，激活多元共治潛能，以增強(qiáng)群眾輸入和決策輸出的合法性。當(dāng)前農(nóng)村、社區(qū)等基層群眾自治區(qū)域已經(jīng)探索出諸如村（居）民議事廳、議事會(huì)以及理事會(huì)等多種基層協(xié)商形式，切實(shí)賦予基層群眾民主議事權(quán)利，最大限度地允許其參與整個(gè)政策生命周期。以在社區(qū)治理中被實(shí)踐的開放空間會(huì)議這一基層協(xié)商論壇為例。在實(shí)踐中，開放空間會(huì)議由居委會(huì)負(fù)責(zé)組織，采用圓形結(jié)構(gòu)布局。在中立主持人協(xié)調(diào)下，開放空間會(huì)議創(chuàng)造了會(huì)議參與者相互自由討論的空間，不僅“打破傳統(tǒng)會(huì)議模式等級(jí)嚴(yán)密的上下層級(jí)桎梏”，而且社區(qū)群眾享有擬協(xié)商議題的決定權(quán)，“可以參與到問題解決的行動(dòng)方案的設(shè)計(jì)中來(lái)，甚至可以加入到具體行動(dòng)實(shí)施的執(zhí)行監(jiān)督過程”[13]，在激發(fā)群眾參與熱情的同時(shí)更加強(qiáng)其治理責(zé)任感與效能感。二是作為反應(yīng)式治理工具，在沖突危機(jī)發(fā)生后重啟對(duì)話通道，使處于對(duì)抗性張力的各方重回協(xié)商與談判軌道，協(xié)作探索問題解決方案。通常，地方政府（包括基層政府）在面對(duì)集體抗?fàn)帟r(shí)，會(huì)根據(jù)成本—收益分析選擇不同的回應(yīng)方式，包括讓步、容忍或打壓。對(duì)于基層政府而言，雖然采取讓步策略會(huì)使其付出經(jīng)濟(jì)或政治成本，并且示弱也可能會(huì)引起更多的需求或行動(dòng)，但是其能夠有效阻止抗?fàn)幉⒃黾雍戏ㄐ曰A(chǔ)[14]。讓步意味著基層政府采取一系列措施滿足公眾需求，前提則需要基層政府獲知并理解該需求。在此，協(xié)商成為一種合理選擇。對(duì)于基層群眾而言，在雙向互動(dòng)過程中，既可以反思進(jìn)行抗?fàn)幍某跏剂?chǎng)正當(dāng)性，又可以向基層政府表明其不滿與相關(guān)理由，闡明其希望基層政府所應(yīng)采取的政策行為等，這將對(duì)基層政府形成反向壓力，使其反思執(zhí)政行為是否滿足公共性標(biāo)準(zhǔn)。需要指明的是，雖然協(xié)商有利于對(duì)抗雙方在溝通之后做出妥協(xié)或讓步，能夠?qū)⑵湟龑?dǎo)至以合作方式共同探求問題解決路徑，但從本質(zhì)而言，作為反應(yīng)式治理工具的協(xié)商具有明顯的策略性、暫時(shí)性與被動(dòng)性，側(cè)面反映了基層政府缺乏統(tǒng)籌性治理能力，未建立制度化治理框架從根源上規(guī)避基層治理困境。

第三，嵌入發(fā)展型基層協(xié)商，意味著將基層協(xié)商“嵌入到原有的社會(huì)政治結(jié)構(gòu)中，通過它激活或改造原有社會(huì)政治結(jié)構(gòu)的某些功能，并通過不斷完善、改進(jìn)和擴(kuò)展，從而逐漸實(shí)現(xiàn)整個(gè)結(jié)構(gòu)的更新”[15]。該種類型的基層協(xié)商由政府主導(dǎo)其生長(zhǎng)與發(fā)展，協(xié)商過程與正式制度安排相連接。典型實(shí)踐是浙江溫嶺澤國(guó)鎮(zhèn)的參與式預(yù)算民主懇談，其過程設(shè)計(jì)與人民代表大會(huì)制度緊密相連。首先，在編制年度政府公共財(cái)政預(yù)算初步方案之前，鎮(zhèn)政府與鎮(zhèn)人大通過咨詢會(huì)向群眾征求意見；其次，鎮(zhèn)黨委、政府組織召開協(xié)商懇談會(huì)，以協(xié)商式民意調(diào)查為設(shè)計(jì)雛形，隨機(jī)抽樣產(chǎn)生的選民代表、參與庫(kù)代表以及鎮(zhèn)人大代表在交替進(jìn)行的小組會(huì)議與全員大會(huì)環(huán)節(jié)中就預(yù)算草案進(jìn)行協(xié)商。特別是在全員大會(huì)中，鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府以及鎮(zhèn)人大代表、預(yù)算專家必須解答選民代表疑問；再次，鎮(zhèn)財(cái)政所根據(jù)協(xié)商結(jié)果修改預(yù)算草案并提交鎮(zhèn)人大審議，審議過程允許選民代表旁聽。由人大批準(zhǔn)后的預(yù)算方案將向社會(huì)公布并接受監(jiān)督。

澤國(guó)鎮(zhèn)參與式預(yù)算在吸納基層群眾進(jìn)入基層治理范疇、激活其治理潛能的同時(shí)，在很大程度上夯實(shí)基層人大的預(yù)算審批權(quán)。一方面，參與式預(yù)算實(shí)現(xiàn)基層群眾的賦權(quán)式治理參與。作為納稅人，普通民眾有權(quán)利在制度化渠道內(nèi)獲取關(guān)于公共預(yù)算如何分配及其可取得何種預(yù)期績(jī)效的相關(guān)信息，并要求政府回應(yīng)其疑問；此外，納稅人也有權(quán)利在平等、公開、安全的空間內(nèi)表達(dá)觀點(diǎn)并進(jìn)行社會(huì)問責(zé)，互動(dòng)論證與理性思考將促使預(yù)算方案更加合理化。另一方面，參與式預(yù)算激活鎮(zhèn)人大職能，使其預(yù)算審批權(quán)與監(jiān)督權(quán)落于實(shí)處。當(dāng)前，我國(guó)地方預(yù)算編制主要采用“兩上兩下”方式，即由地方政府各部門編制預(yù)算草案并上報(bào)財(cái)政部門，后者根據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查、修改后返還于各部門核對(duì)，其后交由財(cái)政部門匯總并擬定預(yù)算草案上報(bào)同級(jí)人大審批。除審批之外，地方人大及其常委會(huì)應(yīng)對(duì)地方預(yù)算的編制、執(zhí)行及決算全過程負(fù)有監(jiān)督之責(zé)。然而，實(shí)際上地方人大的相對(duì)弱勢(shì)地位使其往往僅存“批”之職而無(wú)“審”之權(quán)，對(duì)預(yù)算過程的監(jiān)督更流于形式。澤國(guó)鎮(zhèn)參與式預(yù)算的實(shí)施改善了這種情況。鎮(zhèn)人大代表參與預(yù)算協(xié)商懇談，為其提供審視鎮(zhèn)政府預(yù)算動(dòng)機(jī)的機(jī)會(huì)，并在對(duì)話過程中增強(qiáng)其監(jiān)督之責(zé)，能夠從源頭上遏制預(yù)算編制腐敗。

在實(shí)踐中，雖然作為一種有效的治理資源，基層協(xié)商創(chuàng)設(shè)干群溝通渠道，引導(dǎo)基層群眾理性參與基層政治生活；建立基層問題預(yù)防與解決機(jī)制，促進(jìn)基層政治社會(huì)秩序穩(wěn)定；銜接既有制度安排，增強(qiáng)體制內(nèi)機(jī)構(gòu)職責(zé)行使效力，但是不可否認(rèn)，基層協(xié)商的發(fā)展仍面臨諸多問題。這主要體現(xiàn)在：⑴基層協(xié)商并未成為正式制度安排，缺乏制度性組織依托，在實(shí)踐中不乏“沒有政績(jī)不愿搞”“政治風(fēng)險(xiǎn)不愿搞”“制度遇瓶頸不易搞”以及“發(fā)展受影響不能搞”等現(xiàn)象[16]；⑵部分基層協(xié)商實(shí)踐得益于基層黨政官員的改革與創(chuàng)新意識(shí)，其發(fā)展也往往面臨官員離任或升遷后難以持續(xù)的問題，如溫嶺澤國(guó)鎮(zhèn)、新河鎮(zhèn)以及箬橫鎮(zhèn)的參與式預(yù)算協(xié)商都曾遭遇“人走政難興”困境[17]；⑶基層協(xié)商雖然在浙江、四川等地多有探索，但是“全國(guó)范圍內(nèi)的探索還是比較零散的。即使是這些有限的創(chuàng)新實(shí)踐，多數(shù)還局限于一定區(qū)域范圍內(nèi)”[18]。過度重視基層協(xié)商的治理工具效應(yīng)而忽視其內(nèi)在民主價(jià)值是制約基層協(xié)商制度化、持續(xù)性發(fā)展的重要因素。

五、民主價(jià)值依歸：本質(zhì)界定與發(fā)展向度

黨的十九大報(bào)告指出，“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦”，而中國(guó)人民民主的發(fā)展之所以取得成功在于“始終堅(jiān)持人民本位的民主發(fā)展道路，把追求人的自由發(fā)展與人民當(dāng)家作主有機(jī)結(jié)合起來(lái)，從而使實(shí)踐中的民主能夠有效兼顧人的現(xiàn)實(shí)存在的雙重性”[19]。具體到基層協(xié)商發(fā)展過程中，其民主價(jià)值也應(yīng)體現(xiàn)在兩方面：一是尊重作為個(gè)體的人所享有的自由表達(dá)權(quán)；二是尊重作為集體的人民所享有的共識(shí)決策權(quán)。實(shí)現(xiàn)基層協(xié)商制度化、持續(xù)性的發(fā)展需要基層黨政機(jī)構(gòu)認(rèn)知并認(rèn)同其民主價(jià)值，并推動(dòng)這種認(rèn)知與認(rèn)同在實(shí)踐中的行為轉(zhuǎn)化。

第一，在基層協(xié)商實(shí)踐中，基層黨政機(jī)構(gòu)必須尊重基層群眾個(gè)體的話語(yǔ)表達(dá)權(quán)。這需要基層黨政機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變行政官僚作風(fēng)，明確其在基層協(xié)商中的角色是“服務(wù)者”與“參與者”，其作用在于創(chuàng)設(shè)基層協(xié)商的安全空間，為推進(jìn)基層協(xié)商提供正向支持。

一方面，基層黨政機(jī)構(gòu)應(yīng)積極推進(jìn)基層協(xié)商制度的具體化與操作化，進(jìn)行規(guī)范的基層協(xié)商程序設(shè)計(jì)。一是明確基層協(xié)商參與者并確定個(gè)體選擇機(jī)制。協(xié)商參與者來(lái)自于長(zhǎng)期生活并工作在該地區(qū)的戶籍與非戶籍人口。隨著基層經(jīng)濟(jì)發(fā)展與基層社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷，基層人口流動(dòng)性增強(qiáng)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)流入大量“工作性移民”，為當(dāng)?shù)匕l(fā)展作出貢獻(xiàn)的同時(shí)卻因戶籍制度與社會(huì)保障制度限制無(wú)法享受相應(yīng)社會(huì)福利。在針對(duì)與基層群眾相關(guān)的問題進(jìn)行協(xié)商時(shí)，這部分人口應(yīng)當(dāng)成為協(xié)商參與者。因此，基層黨政機(jī)構(gòu)需要建立并及時(shí)更新基層協(xié)商參與庫(kù)，采用分層隨機(jī)抽樣等技術(shù)科學(xué)確定參與者，保證其代表性。二是設(shè)定協(xié)商規(guī)則，并取得基層協(xié)商參與者的同意。協(xié)商規(guī)則應(yīng)允許協(xié)商個(gè)體使用敘事、論證、辯理等多種方式平等表達(dá)觀點(diǎn)、給出支撐性理由、分享信息、尊重沖突性觀念以及排除任何權(quán)力置入性要素等。三是設(shè)置中立協(xié)商引導(dǎo)師或主持人。有經(jīng)驗(yàn)的引導(dǎo)師或主持人能夠“作出準(zhǔn)確的、其他人可以理解的陳述、要求表達(dá)者澄清或舉例、嘗試對(duì)模糊語(yǔ)句進(jìn)行試驗(yàn)性改寫，并在需要時(shí)要求協(xié)商者重現(xiàn)闡述”[20]。有效的引導(dǎo)將使得協(xié)商參與者始終關(guān)注協(xié)商議題，鼓勵(lì)邊緣化個(gè)體發(fā)聲并確保協(xié)商過程不受政治權(quán)威或魅力型人物支配。

另一方面，基層黨政機(jī)構(gòu)應(yīng)為基層協(xié)商民主的持續(xù)性發(fā)展提供資源支持，而其動(dòng)力不僅是其自身對(duì)實(shí)現(xiàn)基層民主的改革探索，更直接有效的來(lái)源則在于以政治壓力和政績(jī)考核為主要內(nèi)容的外部激勵(lì)體系。一是“強(qiáng)化中央政府的政治壓力，使地方政府認(rèn)識(shí)到基層協(xié)商民主建設(shè)是一項(xiàng)重要的政治任務(wù)，是改善基層協(xié)商民主擴(kuò)散最直接有效的辦法”[21]。二是完善以基層協(xié)商民主發(fā)展效能為指標(biāo)的政績(jī)考評(píng)機(jī)制。對(duì)于基層協(xié)商民主持續(xù)性發(fā)展而言，需要避免“人走政息”現(xiàn)象的發(fā)生。在政治發(fā)展現(xiàn)實(shí)中，鑒于縱向管理體制與干部升遷制度的特殊性，來(lái)自上級(jí)政府的考核對(duì)于下級(jí)政府開展某項(xiàng)特定工作將在很大程度上構(gòu)成其激勵(lì)要素。因此，可以將基層協(xié)商民主的開展及其成效列入政績(jī)考核指標(biāo)，增強(qiáng)基層協(xié)商民主發(fā)展的外部激勵(lì)。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)增加對(duì)基層協(xié)商質(zhì)量的考核，評(píng)估協(xié)商結(jié)果向正式?jīng)Q策轉(zhuǎn)化的效率與力度，以此避免將基層協(xié)商列入考核內(nèi)容而導(dǎo)致形式性協(xié)商或象征性協(xié)商等現(xiàn)象發(fā)生。

第二，在基層協(xié)商實(shí)踐中，基層黨政機(jī)構(gòu)必須尊重基層群眾集體的共識(shí)決策權(quán)。這意味著基層黨政機(jī)構(gòu)以及基層群眾性自治組織必須轉(zhuǎn)變“民本民主”觀，使基層群眾切實(shí)享有集體決策權(quán)。

在一項(xiàng)針對(duì)1456 名地方干部民主價(jià)值觀的問卷分析中，多數(shù)干部理解的民主是“‘民本民主’即‘讓老百姓說話’式的民主”，這意味著“讓普通社會(huì)成員發(fā)表意見，而決策權(quán)卻集中于精英”[22]。當(dāng)這種民主價(jià)值觀聚焦于基層協(xié)商時(shí)，則導(dǎo)致基層黨政機(jī)構(gòu)控制協(xié)商議題及其范圍的選擇權(quán)，隱蔽協(xié)商過程所需的信息與資源或者拒將協(xié)商共識(shí)轉(zhuǎn)化為正式?jīng)Q策等行為。因此，要推動(dòng)基層協(xié)商民主的縱向深入與橫向擴(kuò)散，則需要基層黨政機(jī)構(gòu)等切實(shí)落實(shí)人民當(dāng)家作主，尊重基層群眾對(duì)于基層事務(wù)的自治權(quán)；此外，從國(guó)家層面而言，則需要繼續(xù)完善頂層設(shè)計(jì)，并建立健全相關(guān)制度與執(zhí)行機(jī)制，保障基層群眾享有協(xié)商議題倡議權(quán)；在協(xié)商之前要求基層黨政機(jī)構(gòu)公開與議題相關(guān)的信息，并使其提供培訓(xùn)等資源提升基層群眾的協(xié)商能力；在協(xié)商結(jié)束之后基層黨政機(jī)構(gòu)必須及時(shí)公布協(xié)商結(jié)果，同時(shí)基層群眾能夠通過制度化渠道監(jiān)督協(xié)商共識(shí)的決策轉(zhuǎn)化，遏制基層黨政機(jī)構(gòu)在行政過程中的自由裁量權(quán)，以此使基層協(xié)商真正發(fā)揮其民主效能，促進(jìn)人民民主。