王 勇

（西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院，重慶 401120）

改革開放以來(lái)，地方與基層國(guó)家機(jī)關(guān)由于直接與權(quán)利人接觸，在多中心時(shí)代快速發(fā)展為依法辦事的前沿區(qū)域。國(guó)家法治建設(shè)的決定性的成果幾乎都來(lái)自于社會(huì)成員、社會(huì)組織以及相互競(jìng)爭(zhēng)的地方國(guó)家機(jī)關(guān)的創(chuàng)造性實(shí)踐，地方在整個(gè)國(guó)家治理體系中扮演著越來(lái)越重要的角色。[1]但是，我國(guó)的治理結(jié)構(gòu)逐漸呈現(xiàn)出了壓力型的特征，地方法治也是在這種壓力型的狀態(tài)下發(fā)展起來(lái)的。這種壓力型的治理模式，在一定階段極大地促進(jìn)了地方法治的發(fā)展，隨著地方法治的深入推進(jìn)，其導(dǎo)致的地方法治發(fā)展的弊端也越來(lái)越多地展現(xiàn)了出來(lái)，集中表現(xiàn)為地方政府法治公信力缺失、立法保護(hù)地方利益、地方忽視程序法治、地方法治指標(biāo)考核競(jìng)爭(zhēng)等缺陷。在我國(guó)治理結(jié)構(gòu)逐步由壓力型轉(zhuǎn)向規(guī)則型治理的過(guò)程中，地方法治必須首先實(shí)現(xiàn)范式轉(zhuǎn)換，建構(gòu)回應(yīng)型地方法治。

一、壓力型體制下地方法治發(fā)展的變異

在我國(guó)權(quán)力高度集中的中心主義治理結(jié)構(gòu)中，地方已經(jīng)成為了這種治理結(jié)構(gòu)衍生出的法治“錦標(biāo)賽”的重要參與者。地方政府圍繞上級(jí)政府制定的法治考核指標(biāo)展開激烈競(jìng)爭(zhēng)，以期獲得較為豐厚的財(cái)政和晉升激勵(lì)。[2]但是在這種情況之下形成了一種壓力型治理結(jié)構(gòu)，這種壓力型治理結(jié)構(gòu)，使得地方法治發(fā)展遇到了越來(lái)越多的困難?？傮w來(lái)看，地方法治的進(jìn)程仍處于“倒逼型”的推進(jìn)階段。

（一）地方政府法治公信力缺失

受我國(guó)單一制憲法體制和傳統(tǒng)觀念的影響，我國(guó)中央政府的權(quán)威遠(yuǎn)高于地方政府的權(quán)威，而上一級(jí)政府的權(quán)威也總是高于下一級(jí)的權(quán)威，政府的公信力也是從上到下遞減的。其實(shí)在我國(guó)地方權(quán)力與中央權(quán)力一樣都是在統(tǒng)治權(quán)力的權(quán)屬與權(quán)能分離過(guò)程中治理權(quán)力行使的體現(xiàn)，只是兩者的分工不同而已。中央國(guó)家機(jī)關(guān)可以行使所有的國(guó)家權(quán)力，與之相對(duì)，地方權(quán)力都從屬于中央。[3]改革開放以來(lái)，市場(chǎng)取向的經(jīng)濟(jì)改革，盤活了我國(guó)地方發(fā)展的動(dòng)力，使我國(guó)權(quán)力高度集中的中心主義治理結(jié)構(gòu)有所松動(dòng)，中央不斷向地方放權(quán)。地方不僅獲得立法權(quán)，而且還獲得了一定程度的財(cái)權(quán)。[4]但是，囿于我國(guó)單一制憲法體制的影響，地方無(wú)法改變不同的層級(jí)所帶來(lái)的更高權(quán)力和更多資源的影響，并且基于長(zhǎng)期的高度集中的中心治理結(jié)構(gòu)的影響，地方很難形成真正符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代社會(huì)成長(zhǎng)的政府—市場(chǎng)—社會(huì)治理結(jié)構(gòu)。[5]在社會(huì)利益分化、階層分化趨勢(shì)日益加劇的情況之下，“施壓”和“釋壓”成為了地方政府行為的主要目的[6]，很難為公眾提供理想和滿意的法治環(huán)境。面對(duì)社會(huì)治理壓力，法律成為了地方治理維護(hù)自身權(quán)威的最好工具。

（二）地方立法保護(hù)地方利益

在地方治理形態(tài)上，中央與地方關(guān)系沒(méi)有形成法治化的制度建構(gòu)，缺乏一部調(diào)整中央與地方關(guān)系的基本法。[4]中央和地方關(guān)系的透明度低、隨意性大、政治化傾向比較嚴(yán)重，引發(fā)了地方政府的自主性的非常態(tài)擴(kuò)張和自利的畸形化，導(dǎo)致了各式各樣的地方保護(hù)主義。[5]在立法的過(guò)程當(dāng)中，一些地方為了追求政績(jī)或維護(hù)地方利益，大量法案都由有關(guān)政府部門牽頭起草，難免夾帶私利，經(jīng)常以地方特色立法為由，在立法中過(guò)分考慮本地利益、吸納地方政府部門的無(wú)理要求[7]，在法律中設(shè)置貿(mào)易壁壘，保護(hù)本地利益，進(jìn)而導(dǎo)致“劣幣驅(qū)逐良幣”的惡果。由于壓力的存在，考慮保護(hù)本地利益就是首選，正義被地方化。

（三）地方忽視程序法治

我國(guó)歷來(lái)遵循實(shí)質(zhì)法治的發(fā)展道路，這是中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的關(guān)鍵特色，可是追求實(shí)質(zhì)法治，并不意味著忽視程序法治。程序是法治乃至有效社會(huì)整合的構(gòu)成性要素，離開程序，現(xiàn)代社會(huì)就難以存續(xù)。[8]忽視程序，就是忽視法治的精神。地方面臨著來(lái)自中央和民眾的雙重治理壓力，使其在法治推進(jìn)的過(guò)程中總是以實(shí)用為導(dǎo)向，采取見(jiàn)效快的運(yùn)動(dòng)式法治方式，從而忽視制度建構(gòu)，并且隨著中國(guó)官僚系統(tǒng)向精確性和規(guī)?；l(fā)展，運(yùn)動(dòng)式法治被重塑為更為精密的目標(biāo)責(zé)任制和績(jī)效考核等表現(xiàn)形式。這種忽視制度建構(gòu)的運(yùn)動(dòng)式法治方式，雖然可能短期有效、表面有效，但其既不能也無(wú)意實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)的治理效果。地方不僅忽視地方法制的制度建構(gòu)，法治的程序正義也被忽視。地方忽視立法程序，導(dǎo)致地方立法的虛假繁榮，而這些法律往往是在立法信息公開的不充分、公眾參與程度低等情況下制定的。[9]地方基層執(zhí)法則出現(xiàn)了釣魚執(zhí)法、暴力執(zhí)法等忽視法治的程序正義的執(zhí)法現(xiàn)象。除此之外，地方還存在治理決策仍游離于地方立法制度框架的約束之外，“紅頭文件”為形式的地方實(shí)質(zhì)決策依舊橫行的現(xiàn)象。[10]忽視程序制定法律，民眾的利益無(wú)法得到切實(shí)有效的吸收。

（四）地方法治指標(biāo)考核不良競(jìng)爭(zhēng)

囿于當(dāng)代中國(guó)法治發(fā)展的國(guó)家主義立場(chǎng)，我國(guó)的法治走的是一條自上而下的法治發(fā)展道路。地方政府在對(duì)待中央的法治要求時(shí)，為了獲得更多的財(cái)政和晉升激勵(lì)，總是以中央制定的各項(xiàng)考核指標(biāo)為準(zhǔn)，法律成為了地方政府完成各項(xiàng)治理指標(biāo)的工具。一時(shí)間指標(biāo)型法治、口號(hào)式法治、運(yùn)動(dòng)式法治，在地方政府治理行為中時(shí)有顯現(xiàn)。當(dāng)前關(guān)于法治評(píng)估一系列指標(biāo)體系逐漸完善，法治評(píng)估已然成為一項(xiàng)地方法治建設(shè)的“抓手”。[11]伴隨著法治指數(shù)納受到各級(jí)政府和社會(huì)越來(lái)越多的關(guān)注，一場(chǎng)關(guān)于法治的錦標(biāo)賽將會(huì)或者已經(jīng)展開。地方政府忙于應(yīng)對(duì)法治指數(shù)考核壓力，加之當(dāng)下法治評(píng)估背后所隱藏的計(jì)量隱患[12]，這很有可能導(dǎo)致法治指數(shù)的悖論。而且，地方立法權(quán)擴(kuò)容后，地方法治建設(shè)出現(xiàn)了立法重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量，立法不斷升格，立法盲目攀比等現(xiàn)象[7]，徒增法律運(yùn)行成本，且損害中央立法的權(quán)威的地方立法不必要重復(fù)問(wèn)題依然普遍存在。[13]不僅如此，地方除了承受如何貫徹落實(shí)中央各項(xiàng)法治要求的壓力，還面對(duì)如何回應(yīng)民眾法治要求的壓力。與上級(jí)政府相比，有些地方政府認(rèn)為民眾無(wú)法直接為其提供財(cái)政和晉升激勵(lì)，所以運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法、釣魚執(zhí)法、暴力執(zhí)法等侵犯民眾權(quán)利的違法行為時(shí)有發(fā)生。

二、回應(yīng)型地方法治的基本范式

我國(guó)推進(jìn)地方法治建設(shè)的目標(biāo)，仍然是為了實(shí)現(xiàn)法治中國(guó)。法治中國(guó)與地方法治是一種互動(dòng)的關(guān)系，這種視角奉行的是法治中國(guó)與地方法治內(nèi)在制度與外在制度的互補(bǔ)、演進(jìn)型法治與建構(gòu)型法治相結(jié)合的法治觀。法治中國(guó)為地方法治確立目標(biāo)和方向，地方法治為法治中國(guó)進(jìn)行積累和量變。[14]當(dāng)前，在壓力型體制下地方法治發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的弊端，嚴(yán)重阻礙了地方法治建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，建立能夠包容更多社會(huì)需求和因素的地方法律發(fā)展范式，是地方法治發(fā)展亟須回應(yīng)的問(wèn)題。實(shí)現(xiàn)地方法治從低級(jí)階段到高級(jí)階段，地方法治的回應(yīng)型轉(zhuǎn)變就成為了應(yīng)有之義。回應(yīng)型地方法治是開放、參與、更具張力、更能反映地方發(fā)展變革所需要的法律范式，它契合了地方法治范式發(fā)展的要求。

（一）賦予法律目的核心地位

實(shí)現(xiàn)法律目標(biāo)的普遍化，是地方法治回應(yīng)型建構(gòu)的關(guān)鍵一步?；貞?yīng)型發(fā)展范式強(qiáng)調(diào)更為普遍之目的，重視探求規(guī)則和政策的內(nèi)涵價(jià)值?；貞?yīng)型法治已經(jīng)不再對(duì)特殊規(guī)則、政策和程序作出承諾，并且會(huì)被認(rèn)為是工具性的，甚至是可以被犧牲的。目前，在我國(guó)出現(xiàn)了基于經(jīng)驗(yàn)理性的探索實(shí)驗(yàn)，而形成的地方試驗(yàn)性立法，其為試錯(cuò)與糾錯(cuò)、克服偏見(jiàn)與發(fā)現(xiàn)共識(shí)提供了平臺(tái)。[15]轉(zhuǎn)向回應(yīng)型的地方法治，要求限縮試驗(yàn)性立法的空間。以“暫行規(guī)定”“試行辦法”等規(guī)范性文件指導(dǎo)下進(jìn)行的地方性立法活動(dòng)將會(huì)減少，地方制定的“暫行規(guī)定”“暫行辦法”等特殊立法也將不斷縮減。并且要求地方主動(dòng)關(guān)心立法型事實(shí)，是可選擇的政策的實(shí)際模式和系統(tǒng)效果，而非特殊結(jié)果。而在法律推理中目的的權(quán)威也得以加強(qiáng)，它重視運(yùn)用法律方法，提高法律推理的合理性。[16]在法律分析和政策分析中的“人為理性”因素減少，法律的合理性與其它形式的系統(tǒng)決策界限越來(lái)越模糊。對(duì)目的的追求使得在回應(yīng)型之下有豐富的可用于批判具體規(guī)則權(quán)威的資源，并且努力使法律權(quán)威與政治意志相結(jié)合以實(shí)現(xiàn)普遍目的轉(zhuǎn)化為具體目標(biāo)。[17] 87-97

（二）追求實(shí)質(zhì)法治，但重視程序法治

回應(yīng)型地方法治要求認(rèn)真對(duì)待法律之普遍目的，使其更加需要注重“正當(dāng)程序”。而且它不僅關(guān)注程序正義，還關(guān)注實(shí)體正義，強(qiáng)調(diào)對(duì)發(fā)生的各種社會(huì)矛盾及時(shí)做出回應(yīng)。注重程序使在法律適用過(guò)程中基于程序產(chǎn)生的價(jià)值受到保護(hù)，為實(shí)現(xiàn)法律所保護(hù)實(shí)體正義奠定前提基礎(chǔ)。程序正義是地方法治轉(zhuǎn)向回應(yīng)型的構(gòu)成性要素，規(guī)則系統(tǒng)之“正確性”的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)需要通過(guò)說(shuō)理性的協(xié)商獲得，程序雖然無(wú)法創(chuàng)造實(shí)體，卻為說(shuō)理提供了標(biāo)準(zhǔn)。由此，協(xié)商也成為了法律秩序形成的重要途徑。面對(duì)可能被認(rèn)為是程序正義和實(shí)體正義的沖突，回應(yīng)型強(qiáng)調(diào)在注重法律目的的前提下進(jìn)行協(xié)商，結(jié)合社會(huì)變遷當(dāng)中已經(jīng)變化了的法律目的之相關(guān)因素，根據(jù)具體情況調(diào)整法律的適用，而不是一味地堅(jiān)守規(guī)則，法律結(jié)構(gòu)變得更為開放。這客觀上增加了法律的權(quán)威，也為非僵硬性文明公共秩序形成提供了可能。除此之外，回應(yīng)型強(qiáng)調(diào)既不能以實(shí)體的正義作為參照去評(píng)判程序的正義，也不能以程序的正義作為基準(zhǔn)去決定實(shí)體的正義?；貞?yīng)型追求法律之普遍目的的實(shí)現(xiàn)，最終是為實(shí)現(xiàn)社會(huì)之實(shí)質(zhì)正義。邁向回應(yīng)型的地方法治，將使我國(guó)地方法治進(jìn)程中出現(xiàn)的“重實(shí)體， 輕程序”的觀念得到轉(zhuǎn)變。[18]

（三）保障法律回應(yīng)社會(huì)的靈活性

法律如何回應(yīng)社會(huì)，已經(jīng)成為現(xiàn)代法律理論一個(gè)無(wú)法回避的問(wèn)題。而回應(yīng)型地方法治建構(gòu)的重要意義就在于，注重法律回應(yīng)社會(huì)的實(shí)現(xiàn)?；貞?yīng)型要求地方具有主動(dòng)性，并且主張擴(kuò)大相關(guān)因素的范圍，以便于法律推理能夠包含對(duì)官方行為所處社會(huì)場(chǎng)合及社會(huì)效果的認(rèn)識(shí)。[17] 81回應(yīng)型要求法律在一定程度上對(duì)社會(huì)變遷做出積極反映，避免法律陷入僵化的困境，法律獲得了開放性和靈活性。回應(yīng)型在維持必不可少的基本秩序的同時(shí)，為個(gè)體提供了更多的意志空間，保留了個(gè)體的想象力、創(chuàng)造力和自由度。因此，回應(yīng)型法律秩序的包容性更強(qiáng)，社會(huì)基礎(chǔ)也更為穩(wěn)定。而且回應(yīng)意味著，需要公民有效的法律參與與政治參與。為了有效回應(yīng)社會(huì)，回應(yīng)型地方法治要求擴(kuò)大公眾參與的程度和廣度。并且增加了對(duì)權(quán)力和權(quán)威的自由裁量權(quán)的批評(píng)途徑，批評(píng)意味著不再是被動(dòng)和服從，而是公民主動(dòng)參與到國(guó)家治理中來(lái)。通過(guò)擴(kuò)大公眾參與法律和政治參與的范圍和程度，民主化的立法模式和政治表達(dá)得以實(shí)現(xiàn)。在地方法治回應(yīng)型發(fā)展之下，主體本身可參與法律的博弈與商談活動(dòng)，因此其既是立法/命令者，也是運(yùn)用/接受者。其一身二任，角色經(jīng)常發(fā)生變化。在合二為一中，實(shí)現(xiàn)了二者的互動(dòng)與協(xié)商，這也使它具有較強(qiáng)的可接受性。

（四）建設(shè)更有能力的法律機(jī)構(gòu)

地方法律機(jī)構(gòu)能力機(jī)構(gòu)的強(qiáng)弱，關(guān)系著地方法治轉(zhuǎn)向回應(yīng)型的成敗。無(wú)論我們?nèi)绾螘诚胍粋€(gè)多么美好的社會(huì)，社會(huì)治理的壓力也會(huì)存在。在社會(huì)治理壓力無(wú)法避免的情況下，如何建立一個(gè)沒(méi)有壓制且更有能力的法律機(jī)構(gòu)？法律及其機(jī)構(gòu)要保持獨(dú)立性，很難具有開放性。地方法治回應(yīng)型建構(gòu)強(qiáng)調(diào)協(xié)商、法律參與、實(shí)質(zhì)正義、法律目的，體現(xiàn)了地方法治的開放性。這種開放性，也在一定程度上會(huì)消解法律的權(quán)威，法律機(jī)構(gòu)的權(quán)威性也受到了極大挑戰(zhàn)。加之，協(xié)商是實(shí)現(xiàn)回應(yīng)型法治的重要途徑，這就使地方法治在進(jìn)行回應(yīng)型建構(gòu)的過(guò)程當(dāng)中，無(wú)可避免地存在大量的妥協(xié)。妥協(xié)意味著堅(jiān)持“商談的真理”而不是堅(jiān)持一種“科學(xué)真理”，這很有可能損害法律之普遍目的的實(shí)現(xiàn)。因此，轉(zhuǎn)型回應(yīng)型地方法治，必須嚴(yán)防法律基本確定性被完全解構(gòu)，使法律意義成為多中心的存在，實(shí)現(xiàn)法律之普遍目的?；貞?yīng)型并非正義領(lǐng)域的創(chuàng)造者，它的成敗取決于公眾的意愿和權(quán)力權(quán)威所能帶來(lái)的資源。實(shí)現(xiàn)地方法治發(fā)展之回應(yīng)轉(zhuǎn)換，必須創(chuàng)造更有力的法律機(jī)構(gòu)。

三、地方法治回應(yīng)型轉(zhuǎn)向的必要性

現(xiàn)代社會(huì)飛速發(fā)展，當(dāng)反常的事物不斷地與現(xiàn)有理論范式發(fā)生碰撞時(shí)，舊有范式的合法性與合理性就將遭遇挑戰(zhàn)并陷入危機(jī)。當(dāng)社會(huì)的發(fā)展變遷使得原有的法律手段不能解決實(shí)際生活中的難題之時(shí)，舊有的法律范式就應(yīng)被取代和更替。[19]當(dāng)前，我國(guó)地方法治在壓力型體制之下，出現(xiàn)了諸多弊端。雖然，主要體現(xiàn)壓力型體制特征的地方法治之發(fā)展，在一定時(shí)期不失為地方法治發(fā)展的一種合理選擇。但是，在社會(huì)不斷變動(dòng)和發(fā)展的今天，邁向更能回應(yīng)社會(huì)以及符合法律發(fā)展規(guī)律的回應(yīng)型地方法治成為了地方法治發(fā)展的新方向。

（一）地方法治需要新的范式指引

地方法治是法治中國(guó)的重要組成部分。地方法治發(fā)展的不同階段，呈現(xiàn)不同的特點(diǎn)。[20]目前，地方法治呈現(xiàn)出現(xiàn)來(lái)的缺陷，是受我國(guó)一定的社會(huì)發(fā)展條件所制約的，它在一定階段為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)保駕護(hù)航，對(duì)我國(guó)發(fā)展過(guò)程中的制度創(chuàng)新乃至體制突破起著關(guān)鍵作用。但是，隨著地方法治建設(shè)的不斷推進(jìn)，我國(guó)地方法治建設(shè)已經(jīng)卓有成效，呈現(xiàn)出了新的特征。在社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，應(yīng)以一種更高階段的發(fā)展范式來(lái)引領(lǐng)地方法治。目前，已有學(xué)者提出地方法治競(jìng)爭(zhēng)范式[6]、承包型法治等可以解釋地方法治發(fā)展的觀點(diǎn)，獲得了學(xué)界較多的認(rèn)可。但是，這些觀點(diǎn)主要是從制度競(jìng)爭(zhēng)的層面分析地方法治的發(fā)展。法治競(jìng)爭(zhēng)、承包型法治等現(xiàn)象在地方法治發(fā)展中確實(shí)存在，但是，顯然地方發(fā)展法治的目的并不是或者不僅僅是為了在新一輪地方政府競(jìng)爭(zhēng)中勝出，它應(yīng)有著更高的追求。作為地方，以回應(yīng)型的發(fā)展范式指引其法治發(fā)展，有利于地方從“誘致型”和“倒逼性”法治建設(shè)的怪圈中走出來(lái)，建立一種“回應(yīng)型”地方法治。隨著國(guó)家治理目標(biāo)轉(zhuǎn)型升級(jí)，法治本身的價(jià)值得以凸顯，地方法治邁向回應(yīng)型正契合了當(dāng)前我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的社會(huì)事實(shí)。

（二）地方法治需要適應(yīng)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的變化

“自上而下”還是“自下而上”始終是觀察我國(guó)法治發(fā)展的一條線索。改革開放以前，我國(guó)權(quán)力高度集中的中心主義治理結(jié)構(gòu)，造就了中國(guó)的社會(huì)治理模式以自上而下的權(quán)力運(yùn)行為基本特征[21]，法治道路的推進(jìn)也以自上而下的方式推進(jìn)。改革開放以來(lái)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正在扮演傳統(tǒng)政治與社會(huì)管理體制掘墓人的角色，自上而下的法治推進(jìn)方式也面臨著極大的挑戰(zhàn)。目前，我國(guó)地方法治的發(fā)展仍然主要呈現(xiàn)自上而下的推進(jìn)方式。其一，中央出臺(tái)政策文件主導(dǎo)各個(gè)地方法治建設(shè)的具體進(jìn)程，自上而下地層層推進(jìn)，地方以多種途徑和方法，及時(shí)回應(yīng)國(guó)家層面的法治建設(shè)目標(biāo)。[22]甚至在這種情況之下，還出現(xiàn)了關(guān)于地方法治競(jìng)爭(zhēng)的錦標(biāo)賽[23]，由中央設(shè)計(jì)法治指標(biāo)對(duì)地方進(jìn)行政績(jī)考核，并通過(guò)各種方式鼓勵(lì)和促使地方政府圍繞主要的法治指標(biāo)展開競(jìng)賽。其二，地方法治發(fā)展的“自上而下”推進(jìn)方式，還反映在地方政府主導(dǎo)地方法治的進(jìn)程，社會(huì)其它力量參與度低。這種自上而下的地方法治發(fā)展方式，有一套復(fù)雜的由各種社會(huì)條件支撐的制度實(shí)踐，它與特定社會(huì)的歷史傳統(tǒng)、政治結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相聯(lián)系。這種自上而下的地方法治推進(jìn)模式，造成了地方法治的選擇性建設(shè)、階段論思維、單向度動(dòng)力源，以及回應(yīng)社會(huì)變遷的遲鈍等問(wèn)題。地方這種自上而下的發(fā)展方式已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了整個(gè)國(guó)家的法治進(jìn)程。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國(guó)家權(quán)力的下放，地方法治發(fā)展自下而上的動(dòng)力已經(jīng)出現(xiàn)。因此，有必要改變地方法治“自上而下”推進(jìn)的局面。而回應(yīng)型就是強(qiáng)調(diào)法治“自下而上”發(fā)展方式，它強(qiáng)調(diào)法律的開放性和民眾的參與。當(dāng)民眾反映法律面對(duì)的社會(huì)事實(shí)發(fā)生變化的時(shí)候，積極主動(dòng)采取措施，以回應(yīng)民眾的需求。在回應(yīng)型范式的引導(dǎo)之下，地方法治能改變目前的這種法治“自上而下”推進(jìn)的局面。

（三）地方存在開展回應(yīng)型法治生成的空間

美國(guó)學(xué)者克利福德·格爾茨認(rèn)為，法律其實(shí)是地方知識(shí)。[24] 250如果不考慮地方性，國(guó)家法治很可能失敗。地方法治對(duì)于整個(gè)國(guó)家的法治發(fā)展具有重要意義，國(guó)家整體法治發(fā)展范式的轉(zhuǎn)換，離不開地方法治發(fā)展范式的轉(zhuǎn)換。相對(duì)于整個(gè)國(guó)家而言，地方法治發(fā)展范式轉(zhuǎn)換也具有靈活性和可操作性。改革開放以來(lái)，由于簡(jiǎn)政放權(quán)、權(quán)力下放，導(dǎo)致傳統(tǒng)中心有所削弱和位移，社會(huì)成員、社會(huì)組織、企事業(yè)單位、地方國(guó)家機(jī)關(guān)從權(quán)力的邊緣地帶轉(zhuǎn)入中心區(qū)域。[25]地方與基層國(guó)家機(jī)關(guān)由于直接與權(quán)利人接觸，在多中心時(shí)代快速發(fā)展為依法辦事的前沿區(qū)域。國(guó)家法治建設(shè)的決定性的成果幾乎都來(lái)自于社會(huì)成員、社會(huì)組織以及相互競(jìng)爭(zhēng)的地方國(guó)家機(jī)關(guān)的創(chuàng)造性實(shí)踐[1]，地方在國(guó)家法治建設(shè)中發(fā)揮的空間越來(lái)越大。邁向回應(yīng)型的地方法治不僅會(huì)極大促進(jìn)地方法治的發(fā)展，而且也為整體的國(guó)家法治發(fā)展范式的轉(zhuǎn)換積累經(jīng)驗(yàn)，提供可能。因此，應(yīng)積極發(fā)揮地方的主動(dòng)性，率先為地方法治的回應(yīng)型轉(zhuǎn)變創(chuàng)造條件。

（四）地方具有建設(shè)回應(yīng)型地方法治的能力

按照回應(yīng)型理論的構(gòu)想，在現(xiàn)代國(guó)家面臨巨大的社會(huì)治理壓力之下，建立一個(gè)具有回應(yīng)社會(huì)事實(shí)靈動(dòng)性、且又不依靠政府壓制力，強(qiáng)有力的法律機(jī)構(gòu)確實(shí)比較困難。如何建立符合回應(yīng)型精神的強(qiáng)有力的法律機(jī)構(gòu)，也應(yīng)該成為政府思考的問(wèn)題。由于沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)可循，探索一種契合回應(yīng)型精神的有能力的法律機(jī)構(gòu)的一種地方性的解讀方式，使這種困難有了解決的可能。其一，“當(dāng)代中國(guó)的國(guó)家治理，超大型的國(guó)家治理、中央集權(quán)單一制和‘強(qiáng)國(guó)家——弱社會(huì)’”這三重因素使得國(guó)家治理面臨著巨大的治理負(fù)荷壓力。[26]而發(fā)揮地方的積極性，可以有效緩解這些負(fù)荷壓力。國(guó)家的治理壓力分解到地方之后，相對(duì)于國(guó)家每個(gè)地方面臨的壓力就沒(méi)有那么大了。地方雖然擁有有限的“政治資源”，但是他們也面對(duì)著比國(guó)家更小的治理壓力。其二，相對(duì)于中央，地方作為中央決策的執(zhí)行者，在執(zhí)行決策的過(guò)程中與民眾直接接觸，這就去掉了了解民眾需要的中間環(huán)節(jié)，使民眾最大限度的參與地方治理成為了可能。其三，改革開放以來(lái)，市場(chǎng)取向的經(jīng)濟(jì)改革，盤活了我國(guó)地方發(fā)展的動(dòng)力，使我國(guó)權(quán)力高度集中的中心主義治理結(jié)構(gòu)有所松動(dòng)，中央不斷向地方放權(quán)。地方不僅獲得立法權(quán)，而且還獲得了一定程度的財(cái)權(quán)[4]，地方具有了越來(lái)越多的自主性。又由于我國(guó)法治建設(shè)與其它建設(shè)一樣，秉持“摸著石頭過(guò)河”的基本思路，強(qiáng)調(diào)“試驗(yàn)性”和“過(guò)程性”，強(qiáng)調(diào)地方法治的“先行先試”，地方法治就獲得了轉(zhuǎn)向回應(yīng)型的可能。[27]

四、地方法治何以轉(zhuǎn)向回應(yīng)型發(fā)展

現(xiàn)代國(guó)家法治建設(shè)是一個(gè)價(jià)值、組織與制度全方位的變遷與重構(gòu)的過(guò)程。其中，國(guó)家統(tǒng)一的法治體系設(shè)計(jì)是關(guān)鍵，而地方作為國(guó)家法治試驗(yàn)的重要組成部分，也為整體的國(guó)家法治建設(shè)發(fā)揮著重要作用。目前，在壓力型體制之下地方法治發(fā)展出現(xiàn)了地方政府法治公信力缺失、立法保護(hù)地方利益、地方忽視程序法治、地方法治指標(biāo)考核競(jìng)爭(zhēng)等弊端。正由于我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，且地方法治建設(shè)已經(jīng)取得了不錯(cuò)成果，置當(dāng)下地方法治發(fā)展的弊端于不顧，會(huì)嚴(yán)重阻礙地方法治發(fā)展。因此，必須實(shí)現(xiàn)地方法治的回應(yīng)型轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)向回應(yīng)型的地方法治應(yīng)從國(guó)家和地方兩個(gè)層面進(jìn)行制度建構(gòu)。毫無(wú)疑問(wèn)國(guó)家仍在地方法治轉(zhuǎn)向回應(yīng)型發(fā)展范式之中發(fā)揮著“頂層設(shè)計(jì)”的重要作用，國(guó)家必須實(shí)現(xiàn)地方法治由方法論到理念論的轉(zhuǎn)變，使中央地方關(guān)系法治化，為地方法治邁向回應(yīng)型創(chuàng)造條件。而地方應(yīng)努力走出地方法治競(jìng)爭(zhēng)的陷阱，從法治理念、公眾參與、立法質(zhì)量等方面培育回應(yīng)型法治元素，發(fā)揮地方法治“先行先試”的積極作用，形成地方法治與國(guó)家法治的良性互動(dòng)，為國(guó)家的法治發(fā)展的范式轉(zhuǎn)換積累經(jīng)驗(yàn)。

（一）凝聚地方法治與法治中國(guó)互動(dòng)的共識(shí)

法治國(guó)家的建立是人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中的重要內(nèi)容，任何國(guó)家在轉(zhuǎn)型的過(guò)程中都將面臨法治國(guó)家建設(shè)中的“地方”問(wèn)題。如果處理不好這個(gè)問(wèn)題，法治建設(shè)很可能失敗。因此，精準(zhǔn)定位法治國(guó)家與地方法治的關(guān)系就顯得尤為重要。經(jīng)過(guò)近40年的持續(xù)努力，我國(guó)國(guó)家的法治建設(shè)成就光彩奪目。相比之下，地方法治建設(shè)的形勢(shì)卻不容樂(lè)觀。地方法治建設(shè)仍存在諸多亂象，面臨不少困難。[28]近幾年來(lái)，地方法治建設(shè)有了很大起色，但是仍然沒(méi)有形成地方法治與法治中國(guó)互動(dòng)的共識(shí)。目前，關(guān)于是“地方法治”還是“地方法制”學(xué)界還存在一些爭(zhēng)論?！暗胤椒ㄖ巍辈粌H是“地方法制”所理解的作為法治國(guó)家建設(shè)構(gòu)成部分的制度建構(gòu)，它還包含著國(guó)家法治建設(shè)中的“地方法治”精神。它之于法治中國(guó)建設(shè)不僅具有方法論意義，還具有更高的理念價(jià)值。由于法治中國(guó)與地方法治具有不同的思維走向，二者在法治建設(shè)的很多方面可能會(huì)存在沖突，要想實(shí)現(xiàn)法治中國(guó)建設(shè)與地方法治的協(xié)同推進(jìn)，首先要處理好二者的關(guān)系。法治中國(guó)與地方法治應(yīng)該形成一種良性的互動(dòng)關(guān)系，使內(nèi)在制度與外在制度的互補(bǔ)、演進(jìn)型法治與建構(gòu)型法治相結(jié)合。法治中國(guó)為地方法治確立目標(biāo)和方向，地方法治為法治中國(guó)進(jìn)行貫徹和落實(shí)；法治中國(guó)對(duì)地方法治進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，地方法治為法治中國(guó)進(jìn)行試點(diǎn)和探索。[14]國(guó)家層面應(yīng)賦予地方法治范式轉(zhuǎn)換的制度使命，推進(jìn)地方法治“先行先試”，為法治中國(guó)建設(shè)積累變量與經(jīng)驗(yàn)。

（二）形成中央與地方關(guān)系法治化的制度建構(gòu)

國(guó)家法治建設(shè)的各項(xiàng)規(guī)定是通過(guò)各級(jí)政權(quán)體系發(fā)揮作用的。國(guó)家頂層設(shè)計(jì)是國(guó)家法治建設(shè)的核心內(nèi)容，地方法治是國(guó)家法治建設(shè)的重要組成部分。必須把地方法治建設(shè)，納入到法治國(guó)家的制度建構(gòu)中來(lái)分析考量，形成中央與地方關(guān)系法治化的制度建構(gòu)。制度以國(guó)家為中介得以確立和推行，制度在保障國(guó)家權(quán)力的同時(shí)，也應(yīng)保障地方的權(quán)力?，F(xiàn)代國(guó)家法治建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)表明，地方法治是實(shí)現(xiàn)國(guó)家法治建設(shè)的制度前提。沒(méi)有地方法治作為基礎(chǔ)，地方往往會(huì)陷于難以有效貫徹落實(shí)國(guó)家法治措施的制度困局。要解決地方法治中的碎片化、地方法治中可能會(huì)出現(xiàn)的割據(jù)現(xiàn)象，必須實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系的法治化，明晰國(guó)家法治與地方法治各自的責(zé)任和界限。應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，正確看待地方利益，在維護(hù)中央權(quán)威的前提下，尊重和發(fā)展地方利益[29]，要破除原有的思維定勢(shì)，承認(rèn)在中央集權(quán)的單一制國(guó)家仍有地方法治的制度空間，同時(shí)還要有效順應(yīng)科學(xué)規(guī)律，明確地方法治的憲法地位，確保地方法治地位的法治化。[30]通過(guò)制度框架而不是模糊的、無(wú)規(guī)則的行政博弈，合理劃分中央與地方政府間的事權(quán)、財(cái)權(quán)，從而為中央和地方界定各自的行動(dòng)范圍和政策空間，盡可能消除既有的或潛在的各種模糊空間、“灰色地帶”[4]，防止出現(xiàn)地方治理中權(quán)力真空問(wèn)題的現(xiàn)象。[3]不僅要實(shí)現(xiàn)中央與地方縱向關(guān)系的法治化，并且要實(shí)現(xiàn)地方跨行政區(qū)域之間橫向關(guān)系的法治化。用法治思維規(guī)劃、規(guī)范、治理央地關(guān)系；構(gòu)建地方橫向關(guān)系的法治模式，推進(jìn)地方橫向關(guān)系中的合作治理。[31]

（三）在地方法治試驗(yàn)中培育回應(yīng)型元素

鼓勵(lì)和引導(dǎo)地方法治試驗(yàn)有利于制度的生成并提升其生命力，與經(jīng)驗(yàn)“試錯(cuò)”的邏輯相吻合。地方對(duì)回應(yīng)型元素的探索，不僅有利于地方率先實(shí)現(xiàn)法治建設(shè)的范式轉(zhuǎn)換，更有利于國(guó)家整體的法治發(fā)展。首先，地方要主動(dòng)樹立回應(yīng)型的理念。在地方法治中樹立回應(yīng)型理念，不僅需要進(jìn)一步取得地方政府特別是民眾在法治理論和經(jīng)驗(yàn)上的廣泛理解與感知，而且要結(jié)合中國(guó)社會(huì)法治發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的理論與現(xiàn)實(shí)，對(duì)回應(yīng)型地方法治進(jìn)行深刻的理解和充分的省察，在更大范圍和更高程度上獲得政府和社會(huì)成員的普遍認(rèn)同。其次，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變立場(chǎng)，由權(quán)力本位轉(zhuǎn)向社會(huì)本位。地方法治之回應(yīng)型發(fā)展更強(qiáng)調(diào)法律發(fā)展之普遍目的，強(qiáng)調(diào)以社會(huì)為本位。不僅強(qiáng)調(diào)對(duì)個(gè)人權(quán)利的保護(hù)，而且從地方社會(huì)發(fā)展之普遍目的出發(fā)，強(qiáng)調(diào)法律的開放性，法律隨社會(huì)事實(shí)的變化而變化，回應(yīng)社會(huì)公眾的需求。再次，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)之間的對(duì)流循環(huán)。建立面向社會(huì)的開放性、民主性、服務(wù)型的制度機(jī)制，使民眾積極主動(dòng)并且有效地參與到地方法治建設(shè)中來(lái)，促進(jìn)地方政府與社會(huì)不同主體之間的意見(jiàn)的對(duì)流。最后，探索科學(xué)的地方立法機(jī)制。立法機(jī)制的科學(xué)與否關(guān)系著地方立法的質(zhì)量，更是地方法治能否有效回應(yīng)社會(huì)的關(guān)鍵。目前，地方立法實(shí)踐中出現(xiàn)了立法重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量，立法不斷升格，立法盲目攀比等現(xiàn)象。[7]這些現(xiàn)象不僅徒增法律運(yùn)行的成本，而且損害了中央立法的權(quán)威，也使地方立法的質(zhì)量遭受質(zhì)疑。為了有效回應(yīng)社會(huì)，適應(yīng)地方社會(huì)事實(shí)的變化，地方立法必須節(jié)制，堅(jiān)持少而精原則。同時(shí)，當(dāng)樹立社會(huì)主義法律體系的體系性立法思維，彰顯地方立法的應(yīng)有空間，發(fā)揮地方試驗(yàn)立法應(yīng)有的功能和作用，及時(shí)對(duì)試驗(yàn)性立法的成果加以甄別吸收。

（四）構(gòu)建回應(yīng)型地方法治評(píng)估指標(biāo)體系

中國(guó)語(yǔ)境下的法治，歷來(lái)存在理論與實(shí)踐的難題。因此地方法治轉(zhuǎn)型回應(yīng)型發(fā)展，依然不能缺少法治評(píng)估。當(dāng)前世界最為流行的評(píng)估指標(biāo)體系為WJP，已經(jīng)持續(xù)九年發(fā)布全球法治指數(shù)報(bào)告。國(guó)內(nèi)關(guān)于法治評(píng)估的理論研究也不斷深入與典型實(shí)踐依次開展。目前比較成形的法治評(píng)估體系有余杭體系、上海體系、北京體系等法治評(píng)估模型。但是，當(dāng)前法治指數(shù)設(shè)計(jì)中仍存在一定的績(jī)效主義邏輯，體現(xiàn)為法治指數(shù)設(shè)計(jì)的績(jī)效化和以績(jī)效評(píng)估作為法治建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的法治建設(shè)績(jī)效化現(xiàn)象。在這種邏輯的指引之下有可能導(dǎo)致唯績(jī)效化、數(shù)據(jù)失靈、數(shù)據(jù)失真現(xiàn)象，導(dǎo)致評(píng)估的局限性和法治評(píng)估效果不佳等問(wèn)題。不僅如此，國(guó)內(nèi)法治評(píng)估實(shí)踐紛繁雜多，暗含著一種未經(jīng)反思的“單一性局限”，這種“單一性局限”體現(xiàn)在現(xiàn)有法治評(píng)估實(shí)踐的指標(biāo)內(nèi)容、功能定位、研究方法、程序設(shè)置、立場(chǎng)選擇等多個(gè)方面。因此，應(yīng)充分考慮地方的政治氛圍、社會(huì)環(huán)境，利益相關(guān)者的信息需求、所能接受的探究程度，評(píng)估的方法偏好和模式偏好等因素的不同而呈現(xiàn)出差異性。地方要構(gòu)建反映回應(yīng)型法律元素的指標(biāo)體系，著重對(duì)法律的開放性、法律機(jī)構(gòu)的能力、司法裁判事項(xiàng)的廣度、民眾的參與程度等方面進(jìn)行重點(diǎn)評(píng)估。不僅如此，還要使法治評(píng)估多元化，健全完善多元化法治評(píng)估主體機(jī)制和復(fù)合型法治評(píng)估模式。從而提升地方回應(yīng)型建構(gòu)的程度，推動(dòng)地方法治建設(shè)發(fā)展。

結(jié)論

現(xiàn)代國(guó)家法治建設(shè)是一個(gè)價(jià)值、組織與制度全方位的變遷與重構(gòu)的過(guò)程。其中，國(guó)家統(tǒng)一的法治體系設(shè)計(jì)是關(guān)鍵，但是沒(méi)有地方的參與法治很可能失敗。地方法治試驗(yàn)與經(jīng)驗(yàn)“試錯(cuò)”的邏輯相吻合，不僅為地方法治探索贏得了空間，也為國(guó)家的法治建設(shè)積累了變量。然而，由于我國(guó)治理體制呈現(xiàn)出的壓力型特征，給地方法治的發(fā)展帶來(lái)了諸如地方政府法治公信力缺失、立法保護(hù)地方利益、地方忽視程序法治、地方法治指標(biāo)考核不良競(jìng)爭(zhēng)等困境。地方法治發(fā)展的現(xiàn)狀，亟須實(shí)現(xiàn)發(fā)展的回應(yīng)型轉(zhuǎn)換。邁向回應(yīng)型的地方法治應(yīng)從國(guó)家和地方兩個(gè)層面進(jìn)行制度建構(gòu)。國(guó)家仍在地方法治轉(zhuǎn)向回應(yīng)型發(fā)展范式中發(fā)揮著“頂層設(shè)計(jì)”的重要作用，國(guó)家必須實(shí)現(xiàn)地方法治由方法論到理念論的轉(zhuǎn)變，使中央地方關(guān)系法治化，為地方法治邁向回應(yīng)型創(chuàng)造條件。而地方應(yīng)從樹立回應(yīng)型的理念，實(shí)現(xiàn)權(quán)力本位轉(zhuǎn)向社會(huì)本位的立場(chǎng)轉(zhuǎn)換，形成政府與社會(huì)之間的對(duì)流循環(huán)，積極探索科學(xué)的地方立法機(jī)制等方面培育回應(yīng)型元素，構(gòu)建符合回應(yīng)型法精神的法治評(píng)估指標(biāo)體系，并發(fā)揮地方法治“先行先試”的積極作用，形成地方法治與國(guó)家法治的良性互動(dòng)，為國(guó)家的法治發(fā)展的范式轉(zhuǎn)換積累經(jīng)驗(yàn)。