李富瑩（北京市司法局局長）

一、良法善治的科學內涵

（一）何為良法？

關于良法的判斷標準，仁者見仁，智者見智。從實體上說，良法應當是反映經濟社會發(fā)展規(guī)律、體現(xiàn)公平正義價值、維護個人尊嚴和基本權利、被社會公眾普遍接受的法律；從程序上說，良法應當是嚴格依照立法程序、經過公眾參與和專家論證、各方意見被充分吸收后制定的法律；從形式上說，良法應當是通過運用嫻熟的立法技術展現(xiàn)出來的邏輯嚴密、結構完整、表達精煉準確的法律。黨的十八屆四中全會決議強調，良法“要恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會主義核心價值觀”，要“符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護”。可見，評判良法的標準可以有不同的維度、不同的范疇、不同的方法，但最根本、最本質的標準至少應當包括以下幾方面。

1.體現(xiàn)先進的立法理念。立法理念是統(tǒng)領和指引立法活動和立法制度設計的核心價值，其體現(xiàn)立法者對于立法精神、原則的理性認識以及對立法調整對象進行規(guī)制所表現(xiàn)的主觀態(tài)度和價值取向。立法理念對于法的良善至關重要。德國法理學家拉德布魯赫曾說，“法律是按照其意義必須服務于法律理念之物”，這也可引申為，立法是必須服務于立法理念之活動①劉樹橋：《立法理念的當代詮釋》，湖北警官學院學報，2013年第10期。。一般理解為，適應現(xiàn)代社會的先進立法理念應當包括公平正義、自由平等、以人為本、公開透明、公眾參與等等。

2.體現(xiàn)立法調整對象本身事物發(fā)展的客觀規(guī)律，符合經濟社會發(fā)展需要。馬克思曾說過：“立法者應把自己看作一個自然科學家。他不是在創(chuàng)造法律，不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律。他用有意識的實在法把精神關系的內在規(guī)律表現(xiàn)出來。如果一個立法者用自己的臆想來代替事情的本質，那么我們就應該責備他的極端任性”②馬克思、恩格斯：《馬克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1956年版，第183頁。。國家“立法權并不是創(chuàng)立法律，它只是披露和表述法律”③馬克思、恩格斯：《馬克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1956年版，第316頁。。也就是說，“無論是政治的立法或市民的立法，都只是表明和記載經濟關系的要求而已”④馬克思、恩格斯：《馬克思恩格斯全集》第4卷，人民出版社1958年版，第121～122頁。。只有客觀真實反映經濟社會發(fā)展規(guī)律的法律，才能對經濟社會發(fā)展作出準確的前瞻性預見，才能發(fā)揮立法對改革和經濟社會發(fā)展的引領、推動和示范作用。只有反映社會實際和需要的法律，才能真正解決現(xiàn)實問題，發(fā)揮法律凝聚共識、規(guī)范秩序、推動發(fā)展、協(xié)調利益、維護穩(wěn)定的作用。

3.體現(xiàn)大多數(shù)人民的意愿，被社會廣泛接受。良法應當是在社會上被普遍認可和擁護的法律。對于社會公眾而言，能被普遍認可和接受的法律至少應當滿足以下幾個條件：一是權利義務配置均衡，這不僅包括同一主體的權利義務要大體對等、相當，還包括不同群體、不同個體之間的權利義務要基本均衡。二是法律設定的權利具有可救濟性。有法諺云：“無救濟則無權利?！睕]有救濟制度保障的權利形同虛設，沒有任何實際價值。三是法律提供的服務具有可及性。法律制度具有可操作性、可執(zhí)行性，法律規(guī)定的服務在實踐中能被公眾切實獲得和享受，不是可望而不可及的，更不單單是“看上去很美”。

4.體現(xiàn)明確、具體、凝煉的含義，可執(zhí)行、可操作。這實際上是對立法技術的要求。法律條款含義必須清晰，不能模棱兩可；同一表達前后意思應當一致，除非有特別的約定；盡可能避免過于原則、空泛的用語，權利義務、法律責任指向必須明確，可鑒別、可衡量。

（二）何為善治？

“善治”源于英語中的Good Governance一詞。至于如何理解其內涵，比較有代表性的觀點有三種。一種觀點認為，善治指的是公共利益最大化的治理過程和治理活動，它是一種官民共治，是國家治理現(xiàn)代化的理想狀態(tài)，除了法治以外，善治還包括公正、參與、責任、穩(wěn)定、回應、透明、協(xié)商等等要素，而善治的任何一個要素都離不開法治⑤俞可平：《法治與善治》，西南政法大學學報，2016年第1期。。另有一種觀點認為，“善治”中的“治”包含以下雙重含義。一是指一種治理的方式和模式。作為一種治理模式，善治本身是良法之治。二是指一種秩序、一種狀態(tài)、一種結果。所謂“天下大治”，指的就是善治，其最終目的是實現(xiàn)人民生活幸福、社會和諧有序以及國家長治久安。建設一個政治開明、經濟發(fā)達、人民幸福、國泰民安的法治國家，就是我們要追求的善治⑥俞可平：《法治與善治》，西南政法大學學報，2016年第1期。。還有一種觀點，更傾向于把“善治”理解為“天下大治”，即把“善治”理解為一種良好的治理狀態(tài)，認為如果將“善治”理解為一種好的治理方式，則易與法治含混不清⑦資金星、張恒業(yè)：《良法善治：法治中國的價值追求》，湖南行政學院學報，2018年第6期。。

還原氧化石墨烯的形貌特征通過掃描電鏡和透射電鏡進行表征。圖3是還原氧化石墨烯的掃描電鏡圖，(a)和(b)圖是正面圖，能夠看到，經遠紅外光波制備的rGO表面是皺縮的，片層雖小但分布均勻。(c)和(d)圖是截面圖，能夠發(fā)現(xiàn)，rGO呈絮狀堆疊，片與片之間呈現(xiàn)較好的網狀結構，這是靜電噴霧以及遠紅外光波處理的結果，這種方法制備的石墨烯片層比較均勻，幾乎是單層結構，這大大防止了石墨烯的團聚，而且得到的材料擁有更大的比表面積，對在超級電容器上的應用提供了理論支撐。

其實，從漢語構詞和語義角度來理解，“善”是形容詞，本義是“良”“好”的意思，代表的是一種價值判斷，“治”可以是名詞、動詞或者形容詞，有“治理、管理”以及“安定、太平”等多種意思。從詞語搭配角度考慮，“善治”最直接的意思就是“良好的管理”，這里的“治”取其名詞屬性“管理”之意，顯然比取其形容詞“安定、太平”之意更合適。從這個意義上說，將“善治”理解為國家、政府、社會各方以及其中的各方主體的利益均處于一種比較良好或者理想的管理框架之下，更為妥貼、適當。從黨的十九大報告描繪的我國未來三十年建成社會主義現(xiàn)代化強國的藍圖來看，法治國家、法治政府、法治社會基本建成，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實現(xiàn)，現(xiàn)代社會治理格局基本形成，全體人民對美好生活需要得到基本滿足，中華民族以更加昂揚的姿態(tài)屹立于世界民族之林，等等，這些都是“善治”圖景下不可或缺的元素。

二、良法與善治的辯證關系

良法是善治的前提和基礎，沒有良法，善治如同無源之水、無本之木，就成了虛幻和妄想；善治是良法的目標和追求，沒有善治的目標導引，良法就會迷失方向。二者彼此依托、相互促進，缺一不可。

（一）良法是善治之前提和保障

黨的十八屆四中全會指出，“良法是善治之前提”，意即良法是善治的基礎和條件?！胺钫?，民之命也，為治之本也?！币獙崿F(xiàn)法治，良法是前提。鄧小平同志曾說過，制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。習近平總書記在強調立法質量的重要性時指出，“不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國”，意即只有良法，才有可能治好國、實現(xiàn)善治。厲行良法是善治的應有之義，只有良法，才能為實現(xiàn)善治提供充分、有效、合理的依據(jù)，并最終導向善治。同時，只有良法才能保障善治。實現(xiàn)善治的各種體制機制、方式方法、路徑手段、目標等等都必須依靠良法來確認、規(guī)范、推動并實施。古人云：“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治”，講的就是這個道理。

（二）善治是良法之目的和追求

良法本身不是目的，制定良法是為了發(fā)揮其在規(guī)范社會行為、調節(jié)社會關系、平衡社會利益、化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定等方面的作用，最終達到善治的結果。良法以善治為終極目標和價值追求，但單憑良法并不能實現(xiàn)善治。“徒法不足以自行”，良法必須通過實施和適用，將紙面上的規(guī)則轉化為實踐中的執(zhí)法、司法、守法，才可能實現(xiàn)善治。

三、良法善治的實現(xiàn)路徑

從良法到善治，不是自發(fā)形成的，而是要靠立法、執(zhí)法、司法、守法的同頻共振、同向發(fā)力。

（一）提高立法質量，確保所立之法為良法

提高立法質量，是一個永恒話題，只有進行時，沒有完成時。在我國社會主義法律體系業(yè)已形成的大背景下，提高立法質量顯得尤為重要。習近平總書記指出：“人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強調法治，越是要提高立法質量。⑧習近平：《在十八屆中共中央政治局第四次集體學習時的講話》，2013年2月23日?！?/p>

科學立法、民主立法、依法立法是提高立法質量的基本要求，也是底線要求。從立法實踐來看，雖然依法立法、民主立法還有提升空間，但當下提高立法質量的主要矛盾在科學立法。考量立法是否科學的重要方法之一，就是檢驗其實施情況。2014年啟動建設的北京市行政執(zhí)法信息服務平臺為從行政執(zhí)法角度對立法科學性進行定量分析提供了一種可能。從行政執(zhí)法信息服務平臺監(jiān)測數(shù)據(jù)看，2018年，具有行政處罰職權的市、區(qū)行政執(zhí)法主體2265家，共有行政處罰職權10359項，涉及法律法規(guī)規(guī)章1627部，在一年的實際執(zhí)法中使用過的法律法規(guī)規(guī)章有579部，占35.6%，也就是說，其余占比64.4%的1048部法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的行政處罰處于“休眠”狀態(tài)。作為實施行政處罰依據(jù)使用次數(shù)達到1000次以上的法律法規(guī)規(guī)章有86部，只占5.3%。當然，這一數(shù)據(jù)并不能全方位地反映其實施的情況，但結合整個社會的法治狀況、媒體反映問題以及公眾舉報、投訴等各種渠道反饋的信息，至少可以得出一個初步的結論，即長期處于“休眠”狀態(tài)的法律法規(guī)規(guī)章條款不在少數(shù)。也就是說，不少法律法規(guī)規(guī)章從行政執(zhí)法的角度沒有得到實施。這從一個側面反映了法律可實施性問題，說明其科學性是值得探討的。立法是否具有可實施性直接決定了執(zhí)法、司法等后續(xù)環(huán)節(jié)的完成質量和效率。一部高明的法律甚至不必強調執(zhí)法者的精明能干、不需要強制力、不需要說服教育，法律本身就能夠自動實施。相反，一部不可實施的低劣法律，即便執(zhí)法者、司法者使盡渾身解數(shù)，實施效果也難盡如人意⑨江必新：《實現(xiàn)法治自身的現(xiàn)代化》，北京日報，2014年11月10日。。

在影響立法科學性的諸多因素中，立法與執(zhí)法的脫節(jié)不容忽視。立法和執(zhí)法在我國通常被看成是法治建設中兩個先后接續(xù)的環(huán)節(jié)，立法往往具有主導地位，執(zhí)法處于從屬地位，制度設計的構建、立法草案的擬就往往對立法后的執(zhí)行問題關注不夠。立法立足于為人們提供行為模式，試圖解答“應當是什么、應當怎么做”的問題，而執(zhí)法試圖解答“實際是什么、實際怎么做”的問題?，F(xiàn)實世界中，這二者時常是有差距的，立法者容易更多關注制度設計本身邏輯上的完整、合理和完美，而忽視執(zhí)法本身受制于諸多因素以及執(zhí)法者面臨客觀世界的復雜多樣。加之執(zhí)法機構在立法過程中參與不夠，這就為立法后的執(zhí)法埋下了隱患。

有鑒于此，從以下幾個方面著手，構建立法與執(zhí)法的互動機制，加強立法與執(zhí)法的貫通，為當下科學立法、提高立法質量提供了一種思路。

第一，立法機關要樹立系統(tǒng)思維理念，轉變單向關注立法或將立法和執(zhí)法看成截然不同的兩個領域，進而忽略立法和執(zhí)法之間的關聯(lián)、接續(xù)和層遞關系的思維定式，應將立法、執(zhí)法看成是為實現(xiàn)良法善治而共同協(xié)作發(fā)揮作用的一個唇齒相依的完整系統(tǒng)。立法者在構建法律關系時不僅要進行理論邏輯推演，更要進行實踐事實推演，不僅要關注制度設計本身的邏輯嚴密性，而且要關注制度設計的實施條件，為執(zhí)法者依立法目的執(zhí)法最大限度地提供可能。

第二，立法機關應當建立健全專門聽取執(zhí)法機構對草案意見和建議的機制，全面、客觀收集、分析執(zhí)法機構的意見和建議，對執(zhí)法機構提出的一些重大意見和建議未予采納的，應當專門作出說明、解釋；要盡可能在立法過程中對執(zhí)法中可能出現(xiàn)的各種問題作出全面研判，提出對策，避免制度出臺之時即成為執(zhí)法者抱怨制度不好用、不管用、不解決問題之時。

第三，立法機關應當建立健全立法本意及理由的釋明機制。絕大多數(shù)執(zhí)法機構看到的只是紙面上、固化了的法律條文，其對法律條文蘊涵的法律精神以及條文背后的諸多考量未必能完全理解和領會，只知其然而不知其所以然，甚至誤讀也在所難免，建立健全相應的機制以適當?shù)姆绞较蛉鐣貏e是執(zhí)法者原原本本地傳遞立法者的本意以及立法決策的諸多考慮，盡可能爭取執(zhí)法者對立法的接受和認可，這樣，才有利于執(zhí)法者遵循立法者的原意進行執(zhí)法。

第四，立法機關應當建立健全制度化、規(guī)范化、長效化的執(zhí)法問題反饋接納機制，對執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的問題及時進行收集、整理、分析、研判直至提出解決方案，進而反饋給執(zhí)法機構，指導執(zhí)法活動。

第五，立法機關應當建立健全立法后評估機制，加大對執(zhí)法情況的評估與監(jiān)測，通過評估有針對性地發(fā)現(xiàn)制度的實施情況包括執(zhí)法情況中的問題，進而推動需要通過立新法或者修舊法解決的問題及早進入立法程序，這樣，有利于實現(xiàn)“立法—執(zhí)法—立法或者修法”的良性循環(huán)。

第六，善用、敢用、會用立法解釋、執(zhí)行解釋。每一部立法都有其針對的特定情況和時代背景，隨著時間的推移和實踐的發(fā)展，立法出現(xiàn)一些不適應問題是必然的，此時就需要立法解釋、執(zhí)行解釋等機制適當彌補或者糾正這種不適應問題。但實踐中，由于各種顧慮，立法機關、執(zhí)法機關很少利用立法解釋、執(zhí)行解釋來有針對性地解決執(zhí)法中的法律適用問題。這是個短板，是不符合時代發(fā)展需要的。

以上措施本質上是利用執(zhí)法情況“反哺”立法。此外，還可利用行政復議、行政訴訟結果“反哺”立法，提高立法科學性。通過對行政復議、行政訴訟案件情況的歸納分析，能夠發(fā)現(xiàn)哪些法律條款在實施中存在問題，比如，法律規(guī)定需要進一步明確具體含義的，法律制定后出現(xiàn)新情況需要明確法律依據(jù)的，不同法律之間存在內容上的不協(xié)調甚至沖突的，等等。

（二）切實改進執(zhí)法，確保良法執(zhí)行到位

習近平總書記在不同場合多次強調，“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”⑩習近平：《十八大以來重要文獻選編》（上），中央文獻出版社2014年版，第717頁。。制度的生命力在于執(zhí)行，有了制度沒有嚴格執(zhí)行就會形成“破窗效應”11習近平：《十八大以來重要文獻選編》（上），中央文獻出版社2014年版，第720頁。。全面依法治國，必須堅持嚴格執(zhí)法。法律的生命力在于實施。如果有了法律而不實施，或者實施不力，搞得有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究，那制定再多法律也無濟于事12習近平：《在十八屆中共中央政治局第四次集體學習時的講話》，2013年2月23日。。習近平總書記這一系列重要論述深刻闡釋了執(zhí)法之于善治的重要意義。當下，改進行政執(zhí)法，應當從以下幾個方面重點發(fā)力。

一是構建高效、順暢的行政執(zhí)法體制。行政執(zhí)法體制主要涉及執(zhí)法機構設置和執(zhí)法職能配置，這是決定行政執(zhí)法成敗的關鍵所在。改進執(zhí)法，要求高效、順暢的行政執(zhí)法體制，要求執(zhí)法機構的科學設置和執(zhí)法機構職能的合理配置，要求體制中不應有阻礙權力傳導和制約運行效率的障礙。實踐中，執(zhí)法機構層層設置、分割設置，執(zhí)法職能重疊、交叉，“九龍治水”的局面在不同領域、不同時期、不同地區(qū)不同程度地存在，一度成為行政執(zhí)法體制改革的重中之重。針對這些現(xiàn)實問題，2018年中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構改革方案》以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導向，以推進黨和國家機構職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，大幅減少執(zhí)法隊伍種類，合理配置執(zhí)法力量。整合工商、質檢、食品、藥品、物價、商標、專利等執(zhí)法職責，組建市場監(jiān)管綜合執(zhí)法隊伍；整合環(huán)境保護和國土、農業(yè)、水利、海洋等部門相關污染防治和生態(tài)保護執(zhí)法職責，組建生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍；整合文化、文物、出版、廣播電視、電影、旅游市場行政執(zhí)法職責，組建文化市場綜合執(zhí)法隊伍；整合交通運輸系統(tǒng)內路政、運政等涉及交通運輸?shù)膱?zhí)法職責，組建交通運輸綜合執(zhí)法隊伍；整合農業(yè)系統(tǒng)內獸醫(yī)獸藥、生豬屠宰、種子、化肥、農藥、農機、農產品質量等執(zhí)法職責，組建農業(yè)綜合執(zhí)法隊伍，這就是所謂的“五支綜合執(zhí)法隊伍”。按照機構改革的統(tǒng)一要求和部署，全國各地的綜合執(zhí)法機構正在陸續(xù)組建。這意味著我國行政執(zhí)法體制改革將開啟嶄新的征程。

在綜合執(zhí)法體制改革中，特別要處理好三組關系：一是相關行政主管部門與綜合執(zhí)法機構的關系；二是相關行業(yè)管理權與行政執(zhí)法權的關系；三是條塊關系，即按照《關于推進基層整合審批服務執(zhí)法力量的實施意見》將被賦予行政執(zhí)法主體地位的街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和相關行業(yè)主管部門、綜合執(zhí)法機構的關系。這三組關系是否能得到妥善處理深刻影響綜合行政執(zhí)法體制改革能否順利進行以及能否取得預期的成效，正考驗著各級政府以及機構編制部門的智慧。

二是賦予行政執(zhí)法機構有效、管用的執(zhí)法手段。“執(zhí)法”是行政機關為履行法定職責、保證法律得以實施進而維護公共利益而被法律賦予的一種往往帶有一定強制性、主導性、單向性的行政手段，其作用不可替代。正如習近平總書記所說，“行政機關是實施法律法規(guī)的重要主體，要帶頭嚴格執(zhí)法，維護公共利益、人民權益和社會秩序”13習近平：《在十八屆中共中央政治局第四次集體學習時的講話》，2013年2月23日。。通過執(zhí)法，紙面上的法律才可能轉化為現(xiàn)實生活中的規(guī)則，法律的教育、規(guī)范、引導和懲戒功能才可能最大限度地發(fā)揮出來，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究，是對守法者的不公，是對法治的最大傷害。執(zhí)法的性質和功能決定其必須具有相當?shù)臋嗤?，而其權威性需要有效、管用的?zhí)法手段作為保障，否則就成了沒有牙齒的老虎，只能用來嚇唬人了。從實踐看，目前的執(zhí)法手段配置不能完全滿足行政執(zhí)法的需要，也無法實現(xiàn)“誰違法就要付出比守法更大的代價，甚至是幾倍、十幾倍、幾十倍的代價14習近平：《在十八屆中共中央政治局第四次集體學習時的講話》，2013年2月23日?！钡囊?。行政執(zhí)法機關針對違法行為的日常執(zhí)法手段基本上是“老三樣”：責令改正、警告和罰款。警告本就是個口頭訓誡、提醒之類的，對一些惡意違法行為的作用基本可以忽略不計。再說責令改正，對拒不改正的當事人，除了罰款以外，現(xiàn)行制度幾乎沒有為行政機關提供任何能威懾、確保當事人“改正”其違法行為的手段。即使可以對拒不改正的當事人給予罰款處罰，如果當事人拒不繳納罰款，行政機關同樣束手無策，除非申請法院強制執(zhí)行。以北京市為例，2018年全市行政處罰案件量1433.8萬件，若全部申請法院強制執(zhí)行根本則就是無法完成的任務。在最常見的因交通違法行為受到處罰的行為人中，主動在法定時限內繳納罰款的人很少。在執(zhí)法沒有應有權威的社會，就不難理解早些時候有些地方出現(xiàn)城管執(zhí)法人員給違法擺攤設點者下跪的悲哀了。文明執(zhí)法、公正執(zhí)法要強調，嚴格執(zhí)法也要強調，不能畸輕畸重；如果不嚴格執(zhí)法，執(zhí)法公信力也難以建立進來15習近平：《十八大以來重要文獻選編》（上），中央文獻出版社2014年版，第722頁。。嚴格執(zhí)法，要求賦予行政執(zhí)法機構與其履行職責相匹配的有效、管用的執(zhí)法手段，否則嚴格執(zhí)法猶如水中月、鏡中花。

三是為行政執(zhí)法機構提供充足的物質保障和人力資源條件。行政執(zhí)法是有成本的，立法者在制度設計之初就應當考慮一項制度在實踐中是否具備實施的物質保障和人力資源條件，例如經費能否支撐日常的執(zhí)法量，執(zhí)法隊伍是否充足，執(zhí)法人員素質是否能滿足工作需要，執(zhí)法設備數(shù)量上是否充足以及技術上是否足夠先進以滿足取證的需要，等等。國外有實行執(zhí)法成本效益分析的先例，當執(zhí)法效益超過或者大大超過執(zhí)法成本時，這種執(zhí)法才會被認為是有益的、可實施的。這一做法值得我們學習和借鑒。

四是加強執(zhí)法隊伍能力建設，確保按照立法目的執(zhí)法。執(zhí)法效果很大程度上取決于執(zhí)法人員的能力、素質。沒有知法、懂法、守法、信法、護法的高素質行政執(zhí)法隊伍，其他都無從談起。執(zhí)法人員能力、素質高，還可以彌補行政執(zhí)法體制、執(zhí)法保障等方面的短板。當下，加強對行政執(zhí)法人員尤其是基層行政執(zhí)法人員的法律培訓、道德教化、紀律約束是非常必要的。法律培訓可以提高其法律素養(yǎng)，道德教化可以培養(yǎng)其職業(yè)良知，紀律約束可以提醒其敬畏法治，這些措施有助于幫助執(zhí)法人員正確地理解法律，不單單理解字面上的法律，而且還要按照蘊涵在條文背后的法律精神和原則理解法律，進而通過執(zhí)法確保立法目的的實現(xiàn)。

五是及時解決職權爭議，避免執(zhí)法空白。我國的行政執(zhí)法主體在設置上既有條條關系，也有條塊關系，對職權進行配置的立法也是分級、多層次的，由此行政執(zhí)法機構間產生行政職權爭議在所難免。按照《地方各級人民政府機構設置和編制條例》第10條的規(guī)定，行政機構之間對職責劃分有異議，應當主動協(xié)商解決；協(xié)商一致的，報本級編制機關備案；協(xié)商不一致的，提請本級編制機關提出協(xié)調意見，由編制機關報本級政府決定。實踐中，啟動爭議解決程序總是需要一定時間，但執(zhí)法不可能停滯，因有關職權爭議而放棄執(zhí)法或者推諉扯皮顯然不具有正當性，這種情況下應當遵循一個原則，即在職權歸屬非經法定程序正式確定前，行政執(zhí)法機構應當秉持“以人民為中心”的理念，對于多方推托、均沒有意愿介入管理的事項，從保障行政效率的角度出發(fā)，由第一時間發(fā)現(xiàn)或者接到投訴舉報的執(zhí)法機構負責管理，對多方爭搶、都有意愿介入管理的事項，從有利于解決問題的角度出發(fā)，確定由對當事人或者公眾最有利的執(zhí)法機構負責管理。

（三）強化司法公正，讓百姓看得見公平正義

司法之于善治，是最后一道防線。英國哲學家培根說：“一次不公正的裁判，其惡果甚至超過十次犯罪。因為犯罪雖是無視法律——好比污染了水流，而不公正的審判則是毀壞法律——好比污染了水源?！绷暯娇倳浾f，“執(zhí)法司法中萬分之一的失誤，對當事人就是百分之百的傷害”16習近平：《在中央政法工作會議上的講話》，2014年1月7日。。這其中的道理是非常深刻的。黨的十八大以來，圍繞司法公正，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義的目標，一系列全面深化司法體制綜合配套改革的措施蹄疾步穩(wěn)、有序推進。例如，深入推進以審判為中心的訴訟制度改革，貫徹分工負責、互相配合、互相制約原則，充分保障律師依法履職；以員額制為突破口，對司法人員實行分類管理，提高司法的專業(yè)水平和職業(yè)化水平；全面落實司法責任制，讓審理者裁判、由裁判者負責；發(fā)布《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規(guī)定》等文件，排除對司法審判的一切不正當干擾，等等。司法體制改革的成果正逐步釋放，人民群眾期待的公平正義正日益走進人們心中。

（四）領導干部率先垂范，獲得公眾對法的內心信賴

全面依法治國，實現(xiàn)良法善治，必須堅持全民守法。良法要發(fā)揮作用，需要全社會信仰法律。盧梭說：“一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內心里?！闭缌暯娇倳浰v：“只有銘刻在人們心中的法治，才是真正牢不可破的法治。17習近平：《在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班上的講話》，2015年2月2日。”充分調動人民群眾投身依法治國實踐的積極性和主動性，使全體人民都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者，使尊法信法守法用法護法成為全體人民的共同追求和自覺行動，需要一個漫長的過程，需要幾代人甚至幾十代人的努力。

推進全民尊法信法守法用法護法，要全力開展法治宣傳教育，把全民普法作為依法治國的長期基礎性工作來抓，在全社會弘揚社會主義法治精神，傳播法律知識，培養(yǎng)法律意識，引導群眾辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法，逐步改變社會上那種信訪不信法、遇事不找法而找人的現(xiàn)象。在全社會營造憲法至上、守法光榮的良好氛圍，領導干部是關鍵。古人云，民“以吏為師”。習近平總書記說，領導干部尊不尊法、學不學法、守不守法、用不用法，人民群眾看在眼里、記在以上，并且會在自己的行動中效法。領導干部尊法學法守法用法，老百姓就會去尊法學法守法用法。領導干部裝腔作勢、裝模作樣，當面是人、背后是鬼，老百姓就不可能信你那一套，正所謂“其身正，不令而行；其身不正，雖令不從”18習近平：《在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班上的講話》，2015年2月2日。。習近平總書記把領導干部這個“關鍵少數(shù)”在推進全民守法、推進良法善治、推進全面依法治國中的作用解釋得再透徹不過了。在新時代的社會主義法治建設中，領導干部務必要發(fā)揮模范帶頭作用，以自身的實際行動讓老百姓看得見、感受得到法治的價值和意義，從內心樹立起對法治的崇尚和信賴。

黨的十九大報告強調，“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅持厲行法治，推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發(fā)展、保障善治”。2018年8月24日，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第一次會議上發(fā)表重要講話，明確提出“使社會主義法治成為良法善治”的基本要求。這一系列科學論斷突出強調了良法善治作為社會主義法治的核心要義和價值追求，是全面依法治國、實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇，是我國建成社會主義現(xiàn)代化強國、實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的應有之義。堅持立良法、善執(zhí)法、正司法、強守法，良法善治必成，人民美好生活并不遙遠。