段 彬

1949年至1951年是中國內(nèi)部局勢急劇變革的時期，也是尼赫魯政府對中國西藏政策深刻調(diào)整的時期。這種調(diào)整的最終結(jié)果是：印度政府形成了將非法的“麥克馬洪線”作為中印兩國“既定邊界”的方針。

關(guān)于印度政府的對藏政策和中印邊界問題，學(xué)術(shù)界已經(jīng)有了初步的研究成果[注]參見Karunakar Gupta, Sino-Indian Relations, 1948-52: Role of K.M.Panikkar, Minerva, 1987; Lorne J.Kavic, India’s Quest for Security: Defence Policies, 1947-1965, Berkeley, University of California Press, 1967; Neville Maxwell, India’s China War, Jaico Publishing House, 1970; Srinath Raghavan, War and Peace in Modern India: A Strategic History of the Nehru Years, Palgrave Macmillan, 2009; Neville Maxwell, “Sino-Indian Border Dispute Reconsidered”, Economic and Political Weekly, Vol.34, No.15 (Apr., 1999); Chandrashekhar Dasgupta, “Nehru, Patel and China”, Strategic Analysis, Vol.38, No.5 (2014); 王宏緯：《當(dāng)代中印關(guān)系述評》，中國藏學(xué)出版社，2009 年；尚勸余：《尼赫魯時代中國和印度關(guān)系(1947—1964)》，中國社會科學(xué)出版社，2009年；呂昭義、孫建波：《中印邊界問題、印巴領(lǐng)土糾紛研究》，人民出版社，2013年；王琛、張振江：《論1947年—1954年印度對藏政策》，《中國邊疆史地研究》1999年第1期；何文華：《1947年至1954年印度對藏政策的兩面性探析》，《南亞研究季刊》2012年第1期；張皓：《1947年前后英印侵占“麥克馬洪線”以南中國領(lǐng)土與國民政府的處置》，《晉陽學(xué)刊》2013年第2期；鄧紅英：《1949—1958年中印邊界糾紛及其處理》，《當(dāng)代中國史研究》2014年第3期；宋亞光：《尼赫魯時期印度的西藏政策與中印邊界問題(1947—1959)》，碩士學(xué)位論文，鄭州大學(xué)，2016年。。但是，由于缺乏印度方面的檔案，許多論述只能以報刊、政府公開資料和國外學(xué)者著作為依據(jù)，未能詳細(xì)梳理印度政府內(nèi)部對藏政策的轉(zhuǎn)變過程，未能認(rèn)識到印度對藏政策調(diào)整與對華邊界方針確立之間的密切關(guān)系。

本文主要利用大英圖書館東方和印度事務(wù)部檔案、《尼赫魯選集》等史料，考察1949年至1951年印度政府對藏政策的調(diào)整過程和結(jié)果，旨在說明尼赫魯政府的對華邊界方針是如何形成的，為進(jìn)一步研究20世紀(jì)五六十年代的中印邊界問題打下基礎(chǔ)。

一、印度獨(dú)立之初繼承對藏“緩沖區(qū)”政策

1947年印度獨(dú)立后，尼赫魯政府不僅繼承了英帝國時期的整套邊疆機(jī)構(gòu)、人員、制度，以及在中國西藏的非法權(quán)益，而且繼承了英帝國的對藏政策構(gòu)想，企圖利用當(dāng)時中國內(nèi)部政治局勢動蕩之機(jī)，支持“西藏獨(dú)立”或者保持西藏所謂的“自治”，以便在中印兩國之間建立“緩沖區(qū)”。這是印度政府在其北部邊界構(gòu)筑“安全緩沖帶”政策的重要組成部分[注]Charles H.Heimsath, Surjit Mnsingh, A Diplomatic History of Modern India, Allied Publizations, 1971, pp.202-203; 王宏緯：《當(dāng)代中印關(guān)系述評》，第52—55頁。。

印度政府的這種對藏“緩沖區(qū)”政策大致從1947年3月在新德里召開第一屆亞洲關(guān)系會議開始，持續(xù)到1949年10月中華人民共和國成立。為了展示繼承英帝國地位和政策的姿態(tài)，印度臨時政府在第一屆亞洲關(guān)系會議上將西藏視為一個“國家”，唆使其派代表團(tuán)參會[注]“Note by British Mission Lhasa”, March 31, 1947, British Library, Oriental and India Office Collections (OIOC), L/P&S/12/4197, Ext6072; Amar Kaur Jasbir Singh, Himalayan Triangle: A Historical Survey of British India’s Relations with Tibet, Sikkim and Bhutan, 1765-1950, The British Library, 1988, p.131.。雖然國民黨政府代表提出了嚴(yán)正交涉，但印度方面無動于衷，其外交部秘書長巴杰帕伊(Bajpai)后來說，“中國的抗議是幼稚的，不用認(rèn)真理會”[注]“UKHC India to CRO”, December 22, 1947, British National Archives, Dominions Office (DO),142/468.。1947年8月印度獨(dú)立后，英國通知西藏地方：印度將繼承英國在藏特權(quán)。西藏地方當(dāng)局對此表示反對。[注]“Tibetan Foreign Bureau to UKHC India”, October 16, 1947, OIOC, L/P&S/12/4197, Ext8640; H.E.Richardson, Tibet and its History, Oxford University Press, 1962, pp.174-175; Dorothy Woodman, Himalayan Frontiers: A Political Review of British, Chinese, Indian, and Russian Rivalries, Barrie & Rockliff, the Cresset Press, 1969, p.214.不過，此時中國內(nèi)戰(zhàn)正酣，尼赫魯政府遂一改先前英國因殖民撤退而趨于保守的對藏政策，積極塑造“西藏獨(dú)立”形象，營造“緩沖區(qū)”。

在“麥克馬洪線”問題上，一方面，尼赫魯政府以提供軍事援助、支持“西藏獨(dú)立”為條件，威逼利誘西藏地方政府。1948年1月13日，印度駐拉薩使團(tuán)代表黎吉生(Richardson)和西藏“外交局”展開會談，要求西藏地方就“是否遵守過去的英藏條約作出明確答復(fù)”。噶廈要求將“印藏邊界無可置疑地屬于西藏而先后落入印度的土地、村落、百姓”歸還西藏。對此，黎吉生威脅道，印度政府繼承了英國簽訂的各種與印度有關(guān)的條約及其一切權(quán)利，如果西藏對此置之不理，“將使印度政府感到不快，會對西藏本身帶來危害”。而且，如果不遵守這些條約，“西藏是沒有什么可以作為國家的文件的依據(jù)”。此外，他還威脅要斷絕印藏之間的交通。[注]Avtar Singh Bhasin, ed., India-China Relations, 1947-2000: A Documentary Study, Vol.1, Geetika Publishers, 2018, pp.68-71; 楊公素：《中國反對外國侵略干涉西藏地方斗爭史》，中國藏學(xué)出版社，2001年，第 226—227頁。5月21日，印度駐華大使潘尼迦(Panikkar)向國內(nèi)報告稱，“西藏對于印度安全有著至關(guān)重要的意義”，印度要繼承英國在西藏的貿(mào)易、“麥克馬洪線”以及駐拉薩使團(tuán)的權(quán)利，其中最重要的是“麥克馬洪線”。他認(rèn)為，盡管中國代表接受了1914年的“西姆拉條約”，但是中國政府最終沒有批準(zhǔn)它。而中國有效控制西藏后，很可能會立即提出對尼泊爾、不丹和錫金的主張，同時否認(rèn)“麥克馬洪線”。因此，他建議印度政府在外交上支持西藏“自治”，提供軍援和其他設(shè)備，幫助訓(xùn)練軍官，將中國“趕出去”。[注]“Note by K.M.Panikkar”, May 21, 1948, British National Archives, Foreign Office (FO),371/70042; Alastair Lamb, Tibet, China and India 1914-1950, A History of Imperial Diplomacy, Roxford Books, 1989, p.517.

另一方面，尼赫魯政府不僅不顧中國國民黨政府對印度在“麥克馬洪線”以南地區(qū)非法活動的抗議，而且拒絕廢除不平等條約。1948年10月，國民黨政府提出廢止1908年《中英修訂藏印通商章程》[注]“F.Cheng to Ernest Bevin”, October 9, 1948, FO, 371/69749; H.K.Barpujari, Problem of the Hill Tribes North-East Frontier, Vol.Ⅲ, 1873-1962, Spectrum Publication, 1981, p.296.。對此，英國政府稱，根據(jù)“西姆拉條約”，《修訂藏印通商章程》“已經(jīng)被廢止”。印度政府則聲稱自己“獨(dú)立之日起繼承所有英印與西藏條約的權(quán)利和義務(wù)”，“印度與西藏的關(guān)系現(xiàn)在以1914年《西姆拉條約》及其《通商附則》為準(zhǔn)”。[注]“Nair to Donaldson”, June 3, 1947, OIOC, L/P&S/12/4195B, Ext7000; “UKHC India to CRO”, January 7, 1949, FO, 371/76101; “Foreign Office to Cheng Tien-Hai”, May 4, 1949, FO, 371/76101; H.E.Richardson, Tibet and its History, p.176; 吳俊才：《印度史》，三民書局(臺北)，1981年，第600—601頁。由此可以看出，在并未得到中國中央政府認(rèn)可的前提下，英、印兩國私相授受非法特權(quán)，企圖用歷來不被中國政府承認(rèn)的“西姆拉條約”維護(hù)印度在西藏的各項特權(quán)。

尼赫魯政府積極支持“西藏獨(dú)立”，以便將其作為中印間“緩沖區(qū)”的政策意圖在上述態(tài)度和做法中暴露無遺。它延續(xù)了英帝國的策略，即利用西藏地方上層分離主義傾向和中國中央政府的孱弱狀態(tài)來“兩面下注”、要挾雙方：如果中國中央政府不承認(rèn)“麥克馬洪線”的話，就支持“西藏獨(dú)立”，不承認(rèn)中國在藏地位；如果西藏地方不承認(rèn)“麥克馬洪線”的話，就不提供軍援，不支持其“獨(dú)立”的主張。

除此之外，尼赫魯政府還利用西藏“驅(qū)漢事件”，支持“西藏獨(dú)立”，公開干涉中國內(nèi)政。1949年7月8日，西藏噶廈政府致電國民黨中央政府，并通知其駐藏辦事處處長陳錫璋，要求“國民黨辦事處處長及工作人員和在藏的涉嫌漢人限期離開西藏”[注]參見中國人民政治協(xié)商會議全國委員會文史資料研究委員會編：《文史資料選輯》第79輯，文史資料出版社，1982年，第143—150頁；央珍、喜饒尼瑪：《1949年西藏所謂“驅(qū)漢事件”性質(zhì)探析》，《西藏研究》2015年第6期。。對此，英國和印度政府非常愿意提供幫助，以便“避免駐西藏辦事處落入共產(chǎn)黨中國的控制”[注]“Secretary of State for Commonwealth Relations to UKHC India”, July 26, 1949, OIOC, L/P&S/12/4232.。但是，尼赫魯認(rèn)為，這種驅(qū)逐需要講究策略，因為“這些官員是由中國國民黨政府所任命的。他們大規(guī)模地遭到驅(qū)逐，自然會被視為反對漢人而非共產(chǎn)黨人的舉動。若在沒有任何旅行文件的前提下讓他們進(jìn)入印度，就違反了一切護(hù)照條例，印度政府會被認(rèn)為與這次行動暗中有關(guān)”[注]S.Gopal, ed., Selected Works of Jawaharlal Nehru, Series 2, Vol.12, Jawaharlal Nehru Memorial Fund, 1991, pp.411-412.。尼赫魯在給駐錫金政治官員達(dá)亞爾(Dayal)和駐拉薩使團(tuán)代表黎吉生的指示中，要求他們向西藏地方政府建議：“只要驅(qū)逐那些官員中的可疑分子，西藏政府的目標(biāo)就可以達(dá)到了”；“在世界看來，這種漸進(jìn)的、審慎的措施才會顯得合情合理，而現(xiàn)在的做法則頗為草率”[注]“Report on Indian Mission, Lhasa”, August 1, 1949, FO, 371/76315; S.Gopal, ed., Selected Works of Jawaharlal Nehru, Series 2, Vol.12, p.412.。西藏方面聽從了這個建議，分批遣返了國民黨在藏官員[注]西藏自治區(qū)政協(xié)文史資料研究委員會編：《西藏文史資料選輯》第3輯，內(nèi)部資料，1984年，第72頁；吳俊才：《印度史》，第605頁。。

但是，隨著中國國內(nèi)政治局勢的發(fā)展，尼赫魯政府這種干涉中國內(nèi)政的政策勢必難以為繼。1949年4月，在渡江戰(zhàn)役前夕，也就是中國政治局勢即將發(fā)生重大變化的時候，圍繞中國局勢對西藏地方和中印邊界的影響、印度國內(nèi)共產(chǎn)主義的“威脅”等問題，尼赫魯進(jìn)行了評估。他認(rèn)為，中國共產(chǎn)黨將會取得勝利，這對整個亞洲乃至全世界都會造成深遠(yuǎn)影響，對印度的影響更甚。他表達(dá)了對西藏問題的“擔(dān)憂”：“共產(chǎn)黨中國是否會主要忙于應(yīng)付內(nèi)部問題，還是會繼續(xù)推行革命訴求，進(jìn)而影響到西藏、印度支那以及暹羅？”“共產(chǎn)主義在中國的勝利或許會成為西藏問題爆發(fā)的導(dǎo)火索……”他還指出，這一切都給印度帶來了許多挑戰(zhàn)，“雖有必要保持警惕，但對邊界地區(qū)實際麻煩的擔(dān)憂有些夸大了，真正的影響表現(xiàn)在：一是制造緊張局勢，二是激發(fā)印度共產(chǎn)主義者的士氣”。[注]S.Gopal, ed., Selected Works of Jawaharlal Nehru, Series 2, Vol.10, Jawaharlal Nehru Memorial Fund, 1990, pp.303-304.

受上述判斷影響，尼赫魯指示駐華大使潘尼迦在南京留下一個代辦，在公使的權(quán)限范圍內(nèi)和新政府打交道，并要潘尼迦定期報告中國局勢，定期返回印度國內(nèi)與其協(xié)商，幫助其出臺新的政策[注]G.Parthasarathi, ed., Jawaharlal Nehru: Letters to Chief Ministers, 1947-1964, Vol.Ⅰ, Jawaharlal Nehru Memorial Fund, 1985, pp.340-341; K.M.Panikkar, In Two Chinas: Memoirs of a Diplomat, George Allen & Unwin, 1955, p.46.。尼赫魯政府還調(diào)整了對國民黨政權(quán)的政策，要求印度駐美大使和訪美的宋美齡保持距離，表示印度的政策是“不急于承認(rèn)共產(chǎn)黨中國，但也不打算當(dāng)反對它的第一個國家，應(yīng)該靜觀局勢的走向”，同時繼續(xù)積極尋求和中共聯(lián)系的渠道[注]S.Gopal, ed., Selected Works of Jawaharlal Nehru, Series 2, Vol.12, pp.371, 408-409; Avtar Singh Bhasin, ed., India-China Relations, 1947-2000: A Documentary Study, Vol.1, pp.114-116; 高國衛(wèi)、高廣景：《中印建交的歷史考察》，《黨史研究與教學(xué)》2011年第3期。。

尼赫魯要求駐喀什領(lǐng)事館、駐拉薩使團(tuán)和錫金政治官員盡可能多地獲取中國情報，尤其是關(guān)于中國對西藏的態(tài)度方面的情報。1949年6月15日，印度駐拉薩使團(tuán)代表黎吉生在給印度國內(nèi)的評估報告中，建議保留駐拉薩的代表團(tuán)，并繼續(xù)向西藏提供武器與物資援助。7月4日，印度外交秘書梅農(nóng)(Menon)在給尼赫魯?shù)膱蟾嬷型饫杓慕ㄗh，并且希望能夠?qū)ふ乙恍┛梢詮木裆现С治鞑氐钠渌緩?，還要加強(qiáng)印度北方邊界的國防力量。印度外交部秘書長巴杰帕伊在7月6日的報告中表示，要避免讓共產(chǎn)黨人把援助西藏視為挑釁，“要在西藏進(jìn)行社會與經(jīng)濟(jì)改革”，“采取防衛(wèi)我國邊界的預(yù)防性軍事措施”。[注]S.Gopal, ed., Selected Works of Jawaharlal Nehru, Series 2, Vol.12, p.410.

綜合以上建議，7月9日，尼赫魯對黎吉生的報告作了指示，認(rèn)為印度在拉薩的使團(tuán)“當(dāng)然應(yīng)該繼續(xù)保留”，建議“繼續(xù)保留和維持與西藏政府的友好關(guān)系，像過去一樣給他們提供類似的援助”。除此之外，在向“麥克馬洪線”以南地區(qū)擴(kuò)張的問題上，尼赫魯指示道，“我們應(yīng)該謹(jǐn)慎采取措施，否則這會被認(rèn)為是在挑戰(zhàn)中國共產(chǎn)黨政府以及侵犯西藏的主權(quán)。我認(rèn)為當(dāng)前至少不存在我們侵占西藏領(lǐng)土的問題，因為那種做法本身就是挑釁，國際上的反應(yīng)也將對我們不利”。[注]S.Gopal, ed., Selected Works of Jawaharlal Nehru, Series 2, Vol.12, p.411.

這一時期，尼赫魯政府內(nèi)部對中國局勢變化及其可能對印度在藏利益、邊界利益造成的影響進(jìn)行了反復(fù)考量。這種考量集中反映在是否承認(rèn)新中國的問題上。以印度總督拉賈戈帕拉查里(Rajgopalachari)和副總理兼內(nèi)政部部長帕特爾(Patel)等為代表的一部分官員，對所謂的共產(chǎn)主義“擴(kuò)張”抱有疑慮，因此主張暫緩承認(rèn)中華人民共和國，以便觀察其對印度的態(tài)度和對西藏地方的政策，然后再有條件地予以承認(rèn)。這實際是把承認(rèn)與否作為籌碼，企圖迫使新中國認(rèn)可印度在西藏的特權(quán)。而駐華大使潘尼迦、外交秘書梅農(nóng)以及駐聯(lián)合國代表拉奧(Rao)等人則主張盡快承認(rèn)中華人民共和國，以便“增強(qiáng)印度政府的立場，并且直接討論西藏問題，至少確保印度的利益”[注]“UKHC India to CRO”, November 8, 1949, OIOC, L/P&S/12/1431.關(guān)于印度政府內(nèi)部在承認(rèn)新中國一事上的分歧，參見陶亮：《印中建交與印度的外交抉擇》，《南亞研究》2010年第4期。。

12月17日，尼赫魯在印度外交部的一次會議上明確表示：“印度承認(rèn)中國新政府一事是不可避免的，唯一的問題就是承認(rèn)的時間……”他說：“如果中國人想進(jìn)入西藏的話，那么沒有什么能阻止他們……中國政府不會與印度或其他國家發(fā)生沖突，但是游擊隊、非正規(guī)軍或者第五縱隊會開始行動。因此，承認(rèn)中國新政權(quán)是十分必要，這樣的話，我們可以有效地開始處理這些問題，并通過正常渠道解決這些問題。”[注]S.Gopal, ed., Selected Works of Jawaharlal Nehru, Series 2, Vol.14, Part Ⅰ, Jawaharlal Nehru Memorial Fund, 1993, pp.518-522.黎吉生認(rèn)為：“作為第一個承認(rèn)新政權(quán)的非社會主義國家，印度甚至可以期待中國的某些感激，以期緩和中國在西藏的行動?！盵注]H.E.Richardson, Tibet and its History, pp.179-180.很顯然，在承認(rèn)新中國的問題上，尼赫魯政府秉持一種非常務(wù)實的態(tài)度。

最終，尼赫魯政府出于現(xiàn)實主義的考慮，在充分權(quán)衡利弊，與英聯(lián)邦國家協(xié)調(diào)溝通，并且取得美國諒解之后，于12月30日正式承認(rèn)中華人民共和國。正如1950年3月17日尼赫魯在印度國會演講中所說，“這不是同意還是不同意的問題，這是承認(rèn)一個重大的歷史事件，重視并且應(yīng)對它”[注]Parliamentary Debate, Vol.3, Part Ⅱ, March 17, 1950，p.1699; 王宏緯：《當(dāng)代中印關(guān)系述評》，第68頁。。

印度對新中國的承認(rèn)及其隨后提出的“亞非團(tuán)結(jié)”口號并沒有消除兩個新興共和國在事關(guān)各自國家核心利益問題上的分歧。美蘇冷戰(zhàn)的國際體系、建國模式和意識形態(tài)上的差異、在西藏問題上對待英帝國主義遺產(chǎn)的不同態(tài)度、漫長的未劃定的邊界線，以及兩個文明古國過去對周邊國家的競爭性影響和未來在國際舞臺上的競爭對手意識，無一不在影響著中印兩國間的關(guān)系。在這些影響因素中，印度在西藏問題上的復(fù)雜考慮、對中國內(nèi)政的干涉，以及對中國“威脅”的認(rèn)知為中印關(guān)系蒙上了陰影。這兩方面問題又與邊界問題交匯在一起，主導(dǎo)了兩國關(guān)系的發(fā)展進(jìn)程。

二、印度干涉西藏問題及其對藏政策的調(diào)整

新中國成立后，中國人民解放軍解放西藏的工作緊鑼密鼓地展開。面對一個統(tǒng)一、強(qiáng)大的中國，尼赫魯政府不得不開始考慮調(diào)整對藏“緩沖區(qū)”政策，轉(zhuǎn)而策略性地尋求所謂西藏“自治”。這種政策調(diào)整大致的時間范圍是1949年10月新中國成立至1951年5月《中央人民政府和西藏地方政府關(guān)于和平解放西藏辦法的協(xié)議》簽訂，其中1950年10月昌都戰(zhàn)役的影響最為關(guān)鍵。

印度所謂的西藏在“中國宗主權(quán)下的自治”只是給予中國名義上的主權(quán)，實質(zhì)是維持西藏分離的現(xiàn)狀，妄圖直接和西藏地方政府建立“外交”關(guān)系。這實際上是回到了英國1943年《艾登備忘錄》中所提到的“有條件地承認(rèn)中國對西藏的宗主權(quán)”的對藏政策。[注]“Mr.Eden to Sir H.Seymour, Status of Tibet, Policy of His Majesty’s Government towards Tibetan relations with China”, July 22, 1943, OIOC, L/P&S/F3742/40/10; “UKHC India to CRO”, November 17, 1949, OIOC, L/P&S/12/4232, Ext8699; 張永攀：《〈艾登備忘錄〉與二戰(zhàn)末期英國對藏政策》，《中國邊疆史地研究》2003年第3期。一方面，印度對藏政策的這種調(diào)整是英國鼓吹“中國威脅論”，以“承擔(dān)對西藏的責(zé)任”為幌子不遺余力地慫恿的結(jié)果。當(dāng)尼赫魯政府向英國尋求對藏政策指導(dǎo)時，英國積極鼓勵印度實行這種政策，并且將《艾登備忘錄》的文本發(fā)送給印度[注]“J.O.Lloyd to R.Maclennan”, November 25, 1949, OIOC, L/P&S/12/4232, Ext8804; “UKHC India to CRO”, October 27, 1949, OIOC, L/P&S/12/4232, Ext.8560.。另一方面，這也是尼赫魯被迫適應(yīng)中國形勢變化的結(jié)果。

作為政策調(diào)整的前奏，1949年8月至12月，印度政府派遣駐錫金政治官員達(dá)亞爾前往西藏，試探噶廈的態(tài)度，游說其接受中國的“宗主權(quán)”，并且要求保持印度在亞東和江孜的商務(wù)代理處以及“印藏邊界”[注]U.S.Department of State ed., Foreign Relations of the United States (FRUS), 1949, The Fast East: China, Vol.Ⅸ, United States Government Printing Office, 1974, pp.1093-1095.。達(dá)亞爾的在藏考察報告也成為尼赫魯政府調(diào)整對藏政策的指導(dǎo)性文件[注]“UKHC India to CRO”, November 17, 1949, OIOC, L/P&S/12/4232, Ext8400; 張皓：《印度政府與1949年之噶廈驅(qū)逐國民政府駐藏官員事件》，《南亞研究》2016年第2期。。此后，印度政府開始在內(nèi)部考慮調(diào)整對藏政策，同時避免向公眾明確透露自己的政策意圖，以此作為向新中國施壓的籌碼。印方還以這種政策調(diào)整為契機(jī)，在西藏地方代表團(tuán)赴京和平談判問題上，謀求過去英帝國憑借武力獲得的“調(diào)停人”“仲裁者”地位。

1949年12月1日，尼赫魯在給印度地方各邦首席部長的信中指出：“我們承認(rèn)西藏在中國某種模糊的宗主權(quán)下的自治。嚴(yán)格地說，我們不能在法律上否認(rèn)這種宗主權(quán)。我們想要西藏自治并且與我們直接地開展外交，我們應(yīng)該極力促成這件事?！蓖瑫r，他清醒地認(rèn)識到自身實力的局限性，指出：“但是很明顯，我們不能對改變西藏局勢的發(fā)展一事施加任何實質(zhì)性的壓力，因此，我們必須謹(jǐn)慎地實施這些手段，這樣才不會使我們陷入那些超出我們能力的事件中……”[注]S.Gopal, ed., Selected Works of Jawaharlal Nehru, Series 2, Vol.14, Part Ⅰ, p.367.

1950年1月6日，尼赫魯在記者招待會上說，印度的政策必須綜合考慮印度和西藏的意見，即“西藏有自治權(quán)，中國對西藏有模糊的宗主權(quán)”，并且認(rèn)為西藏面臨的問題是“能夠與其他國家保持何種程度的關(guān)系”[注]S.Gopal, ed., Selected Works of Jawaharlal Nehru, Series 2, Vol.14, Part Ⅰ, p.27.。很明顯，尼赫魯在公開講話中含糊其辭。他在隨后給外交秘書梅農(nóng)的信中坦承：“我非常含糊地回答了他們，并且試圖避免作出任何直接的承諾。”為什么這樣做呢？尼赫魯解釋道：“新聞記者一直在糾纏我們，更確切地說是為難我們，讓我們給出一個關(guān)于西藏政策的明確說法。我們不想給出任何明確的說法，因為不管我們說什么，無論是按照中國的觀點還是按照西藏人的觀點，我們的說法都會使雙方感到為難。如果我們就西藏問題作出任何公開聲明的話，我們對中國人說的任何事都會在一定程度上失去效果?！盵注]S.Gopal, ed., Selected Works of Jawaharlal Nehru, Series 2, Vol.15, Part Ⅰ, Jawaharlal Nehru Memorial Fund, 1993, pp.429-430.尼赫魯顯然希望保持對藏政策調(diào)整的不公開性，以此作為同中國談判的籌碼和向其施壓的工具，同時不過分刺激西藏上層的分離主義勢力。

一方面，印度開始通過外交手段向中國施壓，并且以調(diào)整對藏政策來試探中國對邊界問題的政策和態(tài)度。8月19日，尼赫魯在給駐華大使潘尼迦的電報中進(jìn)一步明確：印度的目標(biāo)是“幫助西藏和中國達(dá)成一個友好協(xié)議，這個協(xié)議應(yīng)該旨在承認(rèn)西藏的自治以及中國對西藏的宗主權(quán)”，要對中國政府指出，“明智的選擇是不要和西藏發(fā)生沖突，特別是在西藏想要與中國協(xié)商解決相關(guān)事務(wù)時”[注]S.Gopal, ed., Selected Works of Jawaharlal Nehru, Series 2, Vol.15, Part Ⅰ, p.431.。8月26日，印度政府再次照會中國外交部：“印度政府誠摯地希望，未來的談判，將使西藏關(guān)于在中國的主權(quán)范圍內(nèi)自治的合法要求得到和諧的調(diào)整……印度政府所關(guān)心的是，印度從慣例和協(xié)定中產(chǎn)生出來的權(quán)利”，“印度和西藏之間已經(jīng)被承認(rèn)的邊界，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)不受侵犯”[注]《關(guān)于印度干涉我解放西藏的備忘錄及我對此的答復(fù)》(1950年8月26日)，中國外交部檔案館藏，檔案號105-00010-02(1)；《中國和印度關(guān)于兩國在中國西藏地方的關(guān)系問題、中印邊界問題和其他問題來往文件匯編(1950年8月—1960年4月)》，內(nèi)部資料，1960年，第33頁。。這是印度第一次向新中國提出非法的“麥克馬洪線”問題。尼赫魯政府試圖以承認(rèn)中國對西藏?fù)碛兄鳈?quán)為條件，試探中方對“麥克馬洪線”的態(tài)度。

另一方面，尼赫魯對當(dāng)時在印度的以夏格巴為首的“西藏代表團(tuán)”和中國中央政府進(jìn)行談判的具體策略進(jìn)行了詳細(xì)指導(dǎo)。9月8日，在尼赫魯和夏格巴的會談中，夏格巴詳細(xì)闡述了西藏方面想要尋求“獨(dú)立”的立場。尼赫魯說，“印度只能向中國提出一些友好的建議。印度已經(jīng)這么做了，她要求中國應(yīng)該用和平的方式解決西藏問題”，并且向中國說明了“印度在西藏自治中的利益以及維持她在西藏利益的要求，這些利益都是文化和商業(yè)層面上的，不是政治控制層面上的”。

在會談地點問題上，夏格巴表示“他們不愿前往北京”，并且希望“印度在這一點上幫助他們”，因為“上一次關(guān)于西藏的會談是在印度境內(nèi)舉辦的……他想知道為什么這次不能這樣安排”。尼赫魯對印度此時的實力地位有著比較清晰的認(rèn)識，回應(yīng)稱：“印度不可能促使北京在德里舉辦這個會談。這會意味著印度可以支配中國和西藏?，F(xiàn)在的情況已經(jīng)與三四十年前中國衰弱的時候不一樣了……”同時，他挑明了此次談判的利害關(guān)系：“西藏完全有自由堅持這個會談應(yīng)該在德里舉辦，但是如果，而且非常有可能的是，中國不同意這么做，那么這個會談將會失敗，那么和平解決西藏問題的機(jī)會將不復(fù)存在?？赡馨l(fā)生的另一種情況是中國武裝入侵西藏。在和平解決西藏問題的背景下，我們可以給西藏以外交支持，但是我們不能在西藏遭受入侵的背景下提供任何幫助。其他任何一個國家也不可能提供幫助。對西藏人來說，這是選擇戰(zhàn)爭還是和平解決方案的問題。一旦作出選擇，他們必須非常清楚他們的選擇會帶來何種后果……”

尼赫魯提出了兩點具體建議：一是關(guān)于談判地點，“不應(yīng)該拒絕中國大使邀請他們前往北京會談的建議”；同時，“應(yīng)該要求在德里舉行一些前期會談，以此作為他們前往北京之前的準(zhǔn)備。如果雙方在前期會談一事上沒有達(dá)成一致，那么建議代表團(tuán)前往北京，清楚地向北京方面說明，代表團(tuán)必須向西藏政府進(jìn)行匯報并等待指示，同時要求中國政府保證他們的人身安全以及順利地返回西藏”。二是關(guān)于談判的原則，尼赫魯認(rèn)為，“不管這個會談在哪里舉辦，與中國人協(xié)商關(guān)于西藏獲得完全獨(dú)立的問題是沒有用的，因為只有在以中國宗主權(quán)下的西藏自治為基礎(chǔ)，這個會談才能進(jìn)行”。[注]S.Gopal, ed., Selected Works of Jawaharlal Nehru, Series 2, Vol.15, Part Ⅰ, pp.434-436.

尼赫魯和夏格巴為首的代表團(tuán)之間的會談在一定程度上反映了尼赫魯政府對藏政策務(wù)實的特點。在新中國成立的大背景下，尼赫魯建議“西藏代表團(tuán)”接受中國中央政府發(fā)出的邀請，策略性地接受中國的“宗主權(quán)”，在此前提下尋求西藏“高度自治”。這樣的話，印度便可以通過外交手段提供“幫助”。在印度看來，如果西藏方面拒不接受會談要求的話，很可能會促使中國武力統(tǒng)一西藏，屆時西藏連“自治”地位都難以保全，而且中國軍隊可能到達(dá)中印邊界地區(qū)，印度在西藏的利益也將受到損害。實際上，中印邊界問題是尼赫魯積極斡旋西藏方面赴京談判時最重要的利益考量。

然而，這一時期尼赫魯政府其實高估了自己對西藏地方和中國中央政府的影響力。對于西藏而言，印度缺乏英帝國時期那種龐大的政治、經(jīng)濟(jì)實力，所以盡管印度建議赴京和談，西藏地方上層卻遲遲不愿動身，反而尋求英、美、聯(lián)合國的所謂“援助”。在對中國施壓方面，尼赫魯也沒有充分估計到新中國在維護(hù)國家主權(quán)完整和領(lǐng)土完整問題上的決心，以為承認(rèn)中國對西藏的“宗主權(quán)”就可以迫使中國中央政府妥協(xié)，像中國國民黨政府時期一樣維持西藏的分裂現(xiàn)狀。

由于西藏方面的代表團(tuán)滯留印度，拖延時間，并向英、美“請愿”，“只聞樓梯響，不見人下來”。1950年10月，根據(jù)毛澤東的指示，中國人民解放軍正式宣布進(jìn)軍西藏。同時，中央政府正式電告西藏地方當(dāng)局，要求其盡快派代表進(jìn)京談判。[注]《毛澤東西藏工作文選》，中央文獻(xiàn)出版社，2001年，第31頁。對此，印度方面連續(xù)發(fā)出三份抗議照會，以中國加入聯(lián)合國、印度勸告“西藏代表團(tuán)”前往北京等問題向中國施壓。除此之外，印度政府內(nèi)部還曾討論過出兵西藏的可能。

具體來說，10月6日，昌都戰(zhàn)役打響。19日，中國人民解放軍解放昌都。同日，尼赫魯指示駐華大使潘尼迦進(jìn)行抗議，聲稱“中國軍隊對西藏的任何入侵都會在中國在聯(lián)合國地位的問題上造成嚴(yán)重的后果。它將加強(qiáng)中國的敵人的影響，同時削弱那些支持中國的國家的影響”[注]S.Gopal, ed., Selected Works of Jawaharlal Nehru, Series 2, Vol.15, Part Ⅰ, pp.436-437.。按照這一指示，10月21日，潘尼迦照會中國政府，反對對西藏采取軍事手段，并聲稱中國進(jìn)入聯(lián)合國一事可能因此受到影響[注]《關(guān)于印度干涉我解放西藏的備忘錄及我對此的答復(fù)》(1950年10月21日)，中國外交部檔案館藏，檔案號105-00010-02(1)。。

10月22日，尼赫魯又指示潘尼迦：“除非中國軍隊停止前進(jìn)，而且西藏也不會馬上面臨入侵的危險，否則西藏代表團(tuán)前往北京的可能性就很小了。我們已經(jīng)在敦促他們前往北京，但鑒于他們所受到軍事入侵的威脅，我們不能繼續(xù)這么做了……”[注]S.Gopal, ed., Selected Works of Jawaharlal Nehru, Series 2, Vol.15, Part Ⅰ, pp.437-438.28日，潘尼迦據(jù)此發(fā)出第二份抗議照會，對于印度政府“沒有從你們在此地的大使或我們在北京的大使獲知此事”表示不滿，并聲稱中國方面不顧“西藏代表團(tuán)”已經(jīng)出發(fā)前往北京的事實，命令軍隊進(jìn)軍西藏的決定“是最為驚異與遺憾的”和“可悲嘆的”。30日，中國政府向印度政府表達(dá)了在西藏問題上的嚴(yán)正立場，指出：“西藏是中國領(lǐng)土不可分的一部分，西藏問題完全是中國的內(nèi)政，中國人民解放軍必須進(jìn)入西藏，解放西藏人民，保衛(wèi)中國邊疆；這是中央政府的既定方針……”中方還指出：“西藏問題與中國進(jìn)入聯(lián)合國的問題是兩個完全沒有關(guān)聯(lián)的問題……”對于“印度政府所認(rèn)為可悲嘆的觀點”，中國政府表示“不能不認(rèn)為這是受了西藏方面與中國敵對的外國勢力的影響，而表示深切的遺憾”。[注]《中國和印度關(guān)于兩國在中國西藏地方的關(guān)系問題、中印邊界問題和其他問題來往文件匯編(1950年8月—1960年4月)》，第39、43頁。這實際上是委婉地批評了印度政府的干涉舉動。

印度方面并沒有停止對中國內(nèi)政的干涉。11月1日，印度政府發(fā)出第三份照會，反駁中國30日的照會，斷然否認(rèn)“印度政府對中國政府的建議乃是受了敵視中國的外國勢力之影響”。同時，印方表示“希望西藏問題將以和平談判來解決，以便調(diào)整西藏在中國宗主權(quán)范圍內(nèi)的自治的合法要求”，并且威脅道：“除非中國政府認(rèn)為宜于命令他們的軍隊停止向西藏推進(jìn)，因此而給以和平談判的機(jī)會，印度政府不便再勸告西藏代表團(tuán)前往北京了……”[注]《中國和印度關(guān)于兩國在中國西藏地方的關(guān)系問題、中印邊界問題和其他問題來往文件匯編(1950年8月—1960年4月)》，第43頁。

這種干涉中國內(nèi)政的方式，連尼赫魯自己都感覺到缺乏理性。11月1日，印度總督拉賈戈帕拉查里給尼赫魯連發(fā)三封信，要求采取強(qiáng)硬立場。尼赫魯向他解釋道，“在法律上，我們關(guān)于西藏的立場似乎是無力的。在道德上，我覺得很難說中國政府在任何時候都是有意欺騙我們的”[注]S.Gopal, ed., Selected Works of Jawaharlal Nehru, Series 2, Vol.15, Part Ⅱ, Jawaharlal Nehru Memorial Fund, 1993, pp.336-338.。

在11月2日的內(nèi)閣會議上，尼赫魯甚至和拉賈戈帕拉查里爆發(fā)了激烈爭吵，盡管副總理帕特爾和國會議員穆士(Munshi)支持拉賈戈帕拉查里，但尼赫魯?shù)囊庖娮罱K占了上風(fēng)[注]Manibahen Patel, Inside Story of Sardar Patel: The Diary of Maniben Patel, 1936-50, Vision Books, 2001, pp.452-453; Chandrashekhar Dasgupta, “Nehru, Patel and China”, Strategic Analysis, Vol.38, No.5 (2014).。尼赫魯明白，支持“西藏獨(dú)立”不僅缺乏法律依據(jù)[注]印度政府的內(nèi)部文件以及印度、英國之間的往來文件均表明：印度充分了解“盡管中國政府代表草簽1914年西姆拉條約，但是從來沒有得到中國政府的批準(zhǔn)”這一歷史事實。參見“Note by K.M.Panikkar”, May 21, 1948, FO, 371/70042; “UKHC India to CRO”, October 27, 1949, OIOC, L/P&S/12/4232, Ext.8560.，而且缺乏有效干涉所需的軍事資源，因此，進(jìn)一步向中國施壓，很可能造成雙方間的關(guān)系完全破裂，而關(guān)于中國“欺騙”或者“侮辱”印度的消息一旦傳出去，很可能引起整個印度媒體和公眾的抗議，進(jìn)而加劇這種破裂，這樣的話，就會完全失去通過外交向中國施壓的可能，這不符合印度的利益。

11月16日，中國政府回復(fù)印度的照會，再次強(qiáng)調(diào)“中國境內(nèi)的少數(shù)民族區(qū)域自治是中國主權(quán)范圍之內(nèi)的自治”，認(rèn)為是西藏地方受外部唆使遲遲不來京談判促使中央政府通過軍事手段解放西藏。中國方面暗示印度，只要彼此遵循互相尊重領(lǐng)土主權(quán)及平等、互利的原則，“中印在西藏的外交、商業(yè)和文化關(guān)系，也可以循著正常的外交途徑獲得適當(dāng)?shù)幕ダ慕鉀Q”[注]《中國和印度關(guān)于兩國在中國西藏地方的關(guān)系問題、中印邊界問題和其他問題來往文件匯編(1950年8月—1960年4月)》，第46頁。。18日，尼赫魯在關(guān)于對中國和西藏政策的指示中評價道：“這次回復(fù)的語氣比較緩和并且也試圖采取某種友好的方式?！彼€對中國方面沒有要求撤出在藏的印度代表一事表示比較滿意。

至于軍事干涉，印度內(nèi)政部下屬的情報局局長穆利克(Mullik)在回憶錄中披露，1950年，印度外交秘書梅農(nóng)、駐華大使潘尼迦以及陸軍參謀長蒂邁雅(Cariappa)曾經(jīng)商議派兵進(jìn)入西藏阻止中國軍隊一事。穆利克主張軍事干預(yù)，“拯救”西藏。但潘尼迦認(rèn)為，這種行動在合法性上站不住腳。蒂邁雅更是非常明確地說，因為巴基斯坦防線上的壓力、教派沖突和共產(chǎn)主義的“麻煩”，他抽不出任何軍隊到西藏去。蒂邁雅還給出了準(zhǔn)確和現(xiàn)實的分析，最終得出的結(jié)論是——“無論何時，印度都不可能軍事上干預(yù)中國進(jìn)攻西藏”。[注]B.N.Mullik, My Years with Nehru: The Chinese Betrayal, Allied Publishers, 1971, pp.80-81.11月1日，尼赫魯在接受美國合眾社記者采訪時明確表示，“印度沒有資源，也不想派軍隊援助西藏”[注]S.Gopal, ed., Selected Works of Jawaharlal Nehru, Series 2, Vol.15, Part Ⅱ, pp.335-336; 〔美〕梅·戈爾斯坦著，杜永彬譯：《喇嘛王國的覆滅》，中國藏學(xué)出版社，2005年，第511頁。。

昌都戰(zhàn)役后，印度政府的三份照會完全違反了國家間互不干涉內(nèi)政的原則。面對中國人民解放軍解放西藏、保衛(wèi)國家主權(quán)和領(lǐng)土完整的行為，印度政府在外交手段施壓趨于無效、軍事手段斷不可行的情況下，開始考慮制定長期的對華政策和邊界方針。因為尼赫魯政府明白，印度的外交施壓手段已經(jīng)運(yùn)用到極致，如果中印兩國關(guān)系破裂，中國軍隊很可能會加快進(jìn)入西藏，那時，印度將不得不提前面對邊界問題。由此可見，昌都戰(zhàn)役后的外交干涉失敗是尼赫魯政府調(diào)整對藏政策的直接原因，邊界問題逐漸超越西藏議題，被置于印度對華政策的首要地位。

經(jīng)過為期一周的政府內(nèi)閣會議和國會圍繞對藏政策的激烈爭論，1950年11月18日，尼赫魯下發(fā)了一份長達(dá)六頁的題為《印度對中國和西藏的政策》的備忘錄。關(guān)于對中國和西藏的政策調(diào)整，尼赫魯提出：(1)制定長期的對華政策。新中國是印度的近鄰，兩國有著漫長的共同邊界，奉行“長遠(yuǎn)的觀點是很有必要的”。(2)幫助西藏“維持自治”，同時避免對印度邊界造成持續(xù)的緊張狀態(tài)和疑慮?！爸袊耆加形鞑?，或至少在政治方面完全占有西藏是完全有可能的”，西藏方面和其他大國不可能阻止，而只能通過外交層面處理，而且應(yīng)該避免惡化印中關(guān)系。(3)對聯(lián)合國關(guān)于西藏問題的提案保持克制態(tài)度。因為英國、美國或是其他大國都對西藏的未來沒有任何興趣，他們感興趣的只是使中國難堪，而印度感興趣的是西藏的“利益”，如果印度的做法不能服務(wù)于這個目標(biāo)，那就說明印度的政策失敗了。(4)印度政府的主要敵人“仍然是西線的巴基斯坦”，但是需要防止來自北部中國的“滲透”?！半p線作戰(zhàn)”則會在財政和其他方面給印度造成難以承受的負(fù)擔(dān)，最終會削弱印度的國防力量。[注]S.Gopal, ed., Selected Works of Jawaharlal Nehru, Series 2, Vol.15, Part Ⅱ, pp.342-347; R.K.Jain, China-South Asian Relations, 1947-1980, Vol.1: India, Radiant Publishers, 1981, pp.41-47; Durga Das, ed., Sardar Patel’s Correspondence, 1945-1950, Vol.Ⅹ, Navajivan Publishing House, 1974, p.342.這份備忘錄標(biāo)志著尼赫魯政府開始調(diào)整對藏“緩沖區(qū)”政策。

隨后，尼赫魯政府改變了一直以來含糊其辭的做法，明確表示印度的對藏政策是承認(rèn)“中國宗主權(quán)下的自治”。對于這種調(diào)整，印度決策層內(nèi)部存在左、右兩派意見。以拉賈戈帕拉查里為首的右翼保守勢力堅持“緩沖區(qū)”政策，主張對中國采取強(qiáng)硬態(tài)度，甚至不惜斷交。以潘尼迦為首的左派從現(xiàn)實主義的角度出發(fā)，主張放棄含糊不清的“宗主權(quán)”提法，明確承認(rèn)中國對西藏的主權(quán)，通過正常外交途徑盡可能維護(hù)印度在藏利益。尼赫魯則折中兩派意見，戰(zhàn)略上調(diào)整對藏政策，策略上仍然堅持所謂的“中國宗主權(quán)下的自治”政策。

1951年4月底，在西藏噶廈政府向印度、英國、美國尋求“幫助”以及向聯(lián)合國“請愿”均告失敗后，西藏地方代表團(tuán)到達(dá)北京。4月29日，西藏和平解放談判正式開始。5月23日，正式簽署了《中央人民政府和西藏地方政府關(guān)于和平解放西藏辦法的協(xié)議》，西藏獲得和平解放。在此期間，印度無可奈何，只能等待塵埃落定。5月31日，印度外交部秘書長巴杰帕伊和美國駐印大使亨德森(Henderson)會談，提及印度政府對《中央人民政府和西藏地方政府關(guān)于和平解放西藏辦法的協(xié)議》的態(tài)度。據(jù)美國方面觀察，“巴杰帕伊在極力掩飾印度政府的失望，因為西藏方面沒有取得一個更好的協(xié)定，同時這明確表明印度面對局勢的發(fā)展無能為力，很可能接受這樣的協(xié)定而不發(fā)出抗議”[注]U.S.Department of State ed., FRUS, 1951, Korea and China, Vol.Ⅶ, Part Ⅱ, United States Government Printing Office, 1951, p.1692.。

西藏和平解放后，7月21日，尼赫魯針對下一階段的對藏政策指示道：“對于北京協(xié)議，不存在我們是否同意的問題?！蹦壳埃降啄転槲鞑靥峁┦裁礃拥摹皫椭?，“我還不清楚”。但我們不能“鼓勵西藏反對中國”?！拔覀円沁@么做，不僅幫不了西藏，還會導(dǎo)致印中關(guān)系破裂。只要時機(jī)合適，我們可以向中國送去外交方面的友好辭令，其他時候就只能靜觀其變了……”[注]S.Gopal, ed., Selected Works of Jawaharlal Nehru, Series 2, Vol.16, Part Ⅱ, Jawaharlal Nehru Memorial Fund, 1994, p.647.

尼赫魯政府之所以不愿意痛快承認(rèn)中國對西藏地方的合法主權(quán)，而采取英帝國時期所謂承認(rèn)中國“宗主權(quán)”的含糊其辭的政策，一方面是為了應(yīng)對內(nèi)閣中保守派和國會中反對派議員的指責(zé)，同時不過分刺激西藏分離主義勢力，帶有很強(qiáng)策略性；另一方面，其背后的戰(zhàn)略意圖是希望接下來將在藏非法權(quán)益和承認(rèn)中國對西藏?fù)碛兄鳈?quán)作為籌碼，迫使中國在邊界問題上妥協(xié)，同時保留西藏作為印度商品原料產(chǎn)地和銷售市場的地位。因此，直到1954年簽署《中華人民共和國、印度共和國關(guān)于中國西藏地方和印度之間的通商和交通協(xié)定》，印度才最終承認(rèn)中國對西藏的主權(quán)。

三、印度“麥克馬洪線”邊界方針的確立

在調(diào)整對藏政策的同時，尼赫魯政府內(nèi)部認(rèn)為“西藏緩沖區(qū)”已經(jīng)消失，“中國幾乎擴(kuò)張到家門口”[注]Durga Das, ed.,Sardar Patel’s Correspondence, 1945-1950, Vol.Ⅹ, p.345.，進(jìn)而開始著重考慮中印邊界問題。由于決策層普遍認(rèn)為印度在西藏問題上“妥協(xié)”了，所以為了安撫內(nèi)閣成員，尼赫魯開始在邊界問題上采取強(qiáng)硬姿態(tài)，印度政府最終確立了將“麥克馬洪線”作為“既定邊界”的方針。隨著從“緩沖區(qū)”地緣安全政策到民族國家間“邊界”防御安全政策的轉(zhuǎn)變，印度對華政策的重心從西藏問題的局部交涉轉(zhuǎn)移到國家層面邊界問題核心利益的交涉，利用所謂西藏問題實現(xiàn)邊界利益成為其重要考慮。

早在1950年10月25日，尼赫魯就在給駐華大使潘尼迦的內(nèi)部電報中明確指出，“關(guān)于西藏問題，我們的立場首先是我們與西藏的邊界必須是麥克馬洪線。在這個問題上，沒有任何討論的余地”[注]S.Gopal, ed., Selected Works of Jawaharlal Nehru, Series 2, Vol.15, Part Ⅰ, pp.438-432.。

11月3日，印度內(nèi)政部情報局局長穆利克向副總理兼內(nèi)政部部長帕特爾提交了一份題為《中國占領(lǐng)西藏下的國內(nèi)新問題和邊境安全問題》的長篇報告，建議“將東北邊境特區(qū)的行政管轄擴(kuò)展到邊界……使得行政邊界和部落邊界盡可能重合”，推進(jìn)中、東段邊境地區(qū)的“行政管轄”，派遣軍事警察部隊代替正式部隊巡邏和守衛(wèi)邊界，發(fā)展邊境道路和通信，在邊境地區(qū)設(shè)置檢查站、組建情報網(wǎng)絡(luò)，等等[注]R.K.Jain, China-South Asian Relations, 1947-1980, Vol.1: India, pp.35-36; B.N.Mullik, My Years with Nehru: The Chinese Betrayal, pp.110-115.。內(nèi)政部部門會議就此份報告進(jìn)行了仔細(xì)的討論[注]B.N.Mullik, My Years with Nehru: The Chinese Betrayal, p.122.。

同日，印度外交部秘書長巴杰帕伊向帕特爾報告了中印間的往來照會情況，并且提出一份題為《中國在西藏軍事存在引起的新的防務(wù)問題》的備忘錄。備忘錄建議：“明確宣稱麥克馬洪線作為我們的邊界……這在戰(zhàn)略上是必不可少的；部署必不可少的軍隊，以便遇到攻擊時，防衛(wèi)這條線；尼泊爾和緬甸更容易受到中國攻擊，因此我們必須和他們討論共同防衛(wèi)中國入侵的問題……”[注]G.M.Nandurkar, ed., Sardar’s Letters: Mostly Unknown, Vol.Ⅲ, Sardar Vallabhbhai Patel Smarak Bhavan, 1983, p.140; Chandrashekhar Dasgupta, “Nehru, Patel and China”, Strategic Analysis, Vol.38, No.5 (2014).11月4日，帕特爾在復(fù)信中表示：“我完全同意你提到的重新考慮我們的軍事地位、重新部署我們的軍隊等建議”，“對中國人需要保持高度警惕”[注]Avtar Singh Bhasin, ed., India-China Relations, 1947-2000: A Documentary Study, Vol.1, pp.439-441.。

11月7日，帕特爾在給尼赫魯?shù)男胖芯C合穆利克和巴杰帕伊的建議，指出：由于中國“占領(lǐng)”西藏而不顧印度政府的抗議，因此印度“未定的北部邊界”即將面臨嚴(yán)重威脅，需要“綜合考慮我們的防務(wù)戰(zhàn)略和國家的戰(zhàn)備情況”。同時，我們必須處理“那些邊境地區(qū)薄弱點上的行政和政治問題”。信中列舉了印度政府急需應(yīng)對的11個問題，其中，帕特爾著重提醒尼赫魯考慮“我們對待麥克馬洪線的政策”。[注]Avtar Singh Bhasin, ed., India-China Relations, 1947-2000: A Documentary Study, Vol.1, pp.441-447; Durga Das, ed., Sardar Patel’s Correspondence, 1945-1950, Vol.Ⅹ, pp.345-351.由此可見，此時印度尚且認(rèn)為中印邊界并未“確定”，對非法的“麥克馬洪線”也還沒有明確、統(tǒng)一的政策。獨(dú)立后留任的穆利克、巴杰帕伊等一批英印文官強(qiáng)烈的反共立場，通過政治上保守的帕特爾表達(dá)了出來，成為影響尼赫魯政府對華邊界方針的重要因素。

11月8日，尼赫魯針對帕特爾的信，明確地表達(dá)了他個人對“麥克馬洪線”的意見。他表示：“我們的邊界線本身可能面臨挑戰(zhàn)，因為先前的中國政府也挑戰(zhàn)過印度邊界。關(guān)于這一點，我們立場必須非常清楚……我們把麥克馬洪線作為我們的邊界線，無論如何，我們不準(zhǔn)備再考慮這個問題。”[注]S.Gopal, ed., Selected Works of Jawaharlal Nehru, Series 2, Vol.15, Part Ⅱ, pp.407-410.在這種情況下，尼赫魯要求加強(qiáng)邊境地區(qū)安全，并且盡快進(jìn)行一項軍事評估，將英印政府時期的“麥克馬洪線”方案重新利用起來。

與此同時，尼赫魯將印度中央政府在邊界問題上的決定通知地方各邦首席部長，并且和相關(guān)各邦協(xié)調(diào)邊界方針。11月15日，他在給西孟加拉邦首席部長的信中寫道，“中國這樣的大國靠近我們的邊界，會對我們的邊界產(chǎn)生很大影響，我們不得不作出一些相應(yīng)的安排。事實上，我們已經(jīng)和國防部的官員仔細(xì)地考慮過這個問題了”。17日，尼赫魯通告各首席部長：“我們需要變得更具有邊疆意識，需要采取任何合理的措施守衛(wèi)進(jìn)入我們國家的山口”；“對于我們的邊界麥克馬洪線，我們需要堅定不移而且不允許任何人破壞它”。[注]S.Gopal, ed., Selected Works of Jawaharlal Nehru, Series 2, Vol.15, Part Ⅱ, pp.341, 603-604.這種中央和相關(guān)地方政府溝通協(xié)調(diào)的做法符合尼赫魯作出重大決策時的慣例。

據(jù)穆利克回憶，當(dāng)時尼赫魯政府的各個部長圍繞情報局提交的報告和帕特爾給尼赫魯?shù)男?，舉行了為期一周的內(nèi)閣會議。會后，為了應(yīng)對中國的“滲透”，尼赫魯政府決定，在“邊界既定”的方針下，采取以下措施：(1)由軍事專家和情報局代表組成一個小規(guī)模的委員會，訪問“東北邊境特區(qū)”，在邊境地區(qū)尋找設(shè)立阿薩姆步槍隊哨所的地點；(2)成立一個由國防部副部長主持的高級別委員會，該委員會由國防部、交通部、內(nèi)政部、外交部和情報局代表組成，負(fù)責(zé)調(diào)查中國“進(jìn)攻”西藏帶來的各項問題，并且提出具體建議，改善邊界地區(qū)的行政、防務(wù)、交通等狀況；(3)在與西藏接壤的中印邊界設(shè)立檢查站，并且為其配備無線電通信設(shè)備；(4)對藏人實施登記制度，同時按照外國人登記條令，對在印度的中國公民實施限制；(5)初步確定在邊界地區(qū)擴(kuò)張情報點，由情報局和內(nèi)政部共同解決具體實施中的細(xì)節(jié)問題。[注]B.N.Mullik, My Years with Nehru: The Chinese Betrayal, p.122.

上述內(nèi)閣會議以及隨后出臺的決定標(biāo)志著尼赫魯政府將實現(xiàn)“麥克馬洪線”侵略權(quán)益確立為處理中印邊界問題的方針。這一方針的確定是其調(diào)整對藏政策最重要的結(jié)果。內(nèi)閣會議后，11月18日，尼赫魯政府形成了一份備忘錄，也就是前文提到的標(biāo)志著對藏政策開始調(diào)整的《印度對中國和西藏的政策》。針對中國所謂的“威脅”，備忘錄明確指出，“中國不可能對印度采取任何大規(guī)模攻擊，但是如果不加以阻止的話，中國當(dāng)然有可能在我們的邊界進(jìn)行緩慢的滲透活動，并且有可能進(jìn)入我們的邊境地區(qū)以及占領(lǐng)有爭議的地區(qū)”[注]S.Gopal, ed., Selected Works of Jawaharlal Nehru, Series 2, Vol.15, Part Ⅱ, p.347.。

11月20日，尼赫魯在印度國會第一次公開宣布了印度政府在中印邊界問題上的方針。他說：“我們的地圖表明，麥克馬洪線就是我們的邊界線，而且不管有沒有地圖，麥克馬洪線都是我們的邊界線。這是存在的事實，我們堅持這個邊界線，不允許任何人越過這個邊界。”[注]S.Gopal, ed., Selected Works of Jawaharlal Nehru, Series 2, Vol.15, Part Ⅱ, p.348; Srinath Raghavan, War and Peace in Modern India: A Strategic History of the Nehru Years, p.235.正如英國學(xué)者馬克斯韋爾所說：“這種直白的宣稱是印度第一次公開表達(dá)印度解決邊界問題的單邊主義方法?！盵注]Neville Maxwell, “Sino-Indian Border Dispute Reconsidered”, Economic and Political Weekly, Vol.34, No.15 (Apr., 1999).印度裔學(xué)者古普塔則指出，“印度此時既沒有對其主張的邊界線的正當(dāng)性進(jìn)行調(diào)查，也沒有劃定中印間邊界的任何部分”[注]Amit R.Das Gupta and Lorenz M.Lüthi, The Sino-Indian War of 1962: New Perspectives, Routledge, 2016, p.51.。

尼赫魯11月20日在國會上的聲明是昌都戰(zhàn)役之后，經(jīng)過和身邊親信以及地方政府官員密切協(xié)調(diào)而制定的，也是對副總理兼內(nèi)政部部長帕特爾所提建議的公開回應(yīng)。這一聲明常常被中國學(xué)界引用，以便證明印度確立了“麥克馬洪線”邊界方針，但是很少有人將其置于印度對藏政策調(diào)整的歷史脈絡(luò)中加以考察，揭示其由來和具體形成過程。事實上，早在20世紀(jì)初，英印政府就曾在積極進(jìn)攻型的對藏“緩沖區(qū)”政策失敗后，推行過相對防御型的“科學(xué)邊界”政策。尼赫魯政府在中印邊界上強(qiáng)硬態(tài)度的形成過程，與50年前的做法如出一轍。

在國會發(fā)表聲明的同一天，尼赫魯就將這一方針通知了印度駐華大使潘尼迦。他指示道：“我們已經(jīng)意識到了麥克馬洪線的重要性，無論如何我們都會堅持這條線，我們正在邊界地區(qū)采取必要的措施?！盵注]S.Gopal, ed., Selected Works of Jawaharlal Nehru, Series 2, Vol.15, Part Ⅱ, pp.349-351; Neville Maxwell, India’s China War, p.75.印度國防部也于當(dāng)日發(fā)表聲明，宣布“繼續(xù)加強(qiáng)北部邊界”。11月23日，尼赫魯向國會保證說：“我們時刻關(guān)注著北部邊界的防務(wù)，不允許任何人跨過那條邊界。”[注]Lorne J.Kavic, India’s Quest for Security: Defence Policies, 1947-1965, p.47.

為了更好貫徹實施防止中國“滲透”的政策，1951年2月，印度政府正式成立“北方和東北邊界委員會”，主要職責(zé)是：“仔細(xì)分析邊界地區(qū)的真實狀況、國內(nèi)各方關(guān)于邊界的爭議性主張、邊界地區(qū)的總體狀況以及邊境各邦的行政管理和對威脅的感知情況。通過分析相關(guān)證據(jù)，制定需要遵循的各項政策的基本指導(dǎo)方針，最終給各部門提出綜合性的建議，例如行政、發(fā)展項目、國防政策(包括陸軍和海軍)、內(nèi)政部軍事警察(包括阿薩姆步槍隊和其他警察部隊)、通信、情報?！盵注]B.N.Mullik, My Years with Nehru: The Chinese Betrayal, pp.124-127; Lorne J.Kavic, India’s Quest for Security: Defence Policies, 1947-1965, p.46.

該委員會于1951年4月和9月形成兩份報告，提出：重新安排“東北邊境特區(qū)”的行政區(qū)劃，設(shè)立新的行政區(qū)、子行政區(qū)及各級行政區(qū)的行政中心，同時將這些行政中心搬到更深入部落區(qū)的地方；精心挑選邊境地區(qū)公務(wù)員和在邊境地區(qū)設(shè)立邊疆公務(wù)員體制；盡可能靠近邊境地區(qū)設(shè)立檢查站，覆蓋那些重要山口，同時設(shè)立情報部隊；修建和改善邊境公路和小路，將所有的行政中心和阿薩姆步槍隊的哨所連接起來，同時增加航空運(yùn)輸人員和物資；加強(qiáng)對尼泊爾、不丹和錫金的政治、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系乃至控制[注]B.N.Mullik, My Years with Nehru: The Chinese Betrayal, pp.125-126; Nari Rustomji, Enchanted Frontiers: Sikkim, Bhutan and India’s North-Eastern Borderlands, Oxford University Press, 1971, p.125.。這些建議全部被印度內(nèi)閣原則上接受，后來也大都得到了實施[注]參見Prime Minister on Sino-Indian Relations, Vol I: Parliament, Part Ⅰ, Publicity Division of External Affairs, 1961, pp.251, 385; B.N.Mullik, My Years with Nehru: The Chinese Betrayal, p.127.。

“北方和東北邊界委員會”兩份報告的出臺，標(biāo)志著印度將“麥克馬洪線”作為“既定邊界”方針的正式實施。這一方針不僅指導(dǎo)著印度1951年2月占領(lǐng)中國達(dá)旺地區(qū)[注]參見Sonia Shukla, “Forging New Frontiers: Integrating Tawang with India, 1951”, China Report, 48:4 (2012).，以及隨后大規(guī)模在“麥克馬洪線”以南地區(qū)擴(kuò)展“行政管理”措施等行動，而且還為其繼承英帝國衣缽，以喜馬拉雅山作為國防線，將錫金、不丹和尼泊爾納入自己的勢力范圍提供了具體方案。

最后，尼赫魯將印度的“麥克馬洪線”邊界方針向緬甸作了說明。在1951年2月8日給吳努的信中，尼赫魯提到了關(guān)于中國的地圖問題，指出：“我們過去曾經(jīng)明確地公開宣稱我們和西藏、中國的邊界已經(jīng)確定下來了，其標(biāo)志就是麥克馬洪線……因為已經(jīng)公開宣稱，所以我們沒有必要再向中國政府提出這一問題?！盵注]S.Gopal, ed., Selected Works of Jawaharlal Nehru, Series 2, Vol.15, Part Ⅱ, p.549.之后，在“麥克馬洪線”問題上，尼赫魯對緬甸政府的邊界政策加以指導(dǎo)，兩國統(tǒng)一協(xié)調(diào)，共同應(yīng)對中國[注]參見戴超武：《中緬邊界問題與尼赫魯?shù)母深A(yù)及其戰(zhàn)略意圖(1956—1960)》，《中共黨史研究》2016年第11期。。

尼赫魯政府單方面宣稱將“麥克馬洪線”作為“既定邊界”后，這種扭曲歷史事實的做法引起了印度國內(nèi)的質(zhì)疑。1952年2月28日，在一次記者招待會上，有記者提問：印度和中國在東北部和西北部劃定未定的邊界有什么進(jìn)展？尼赫魯強(qiáng)硬地回答道：“我不知道。麥克馬洪線就是我們在東北部已經(jīng)劃定的邊界。”[注]S.Gopal, ed., Selected Works of Jawaharlal Nehru, Series 2, Vol.17, Jawaharlal Nehru Memorial Fund, 1995, pp.510-511.由此可見，尼赫魯政府的這種邊界方針并沒有多少事實依據(jù)，引起了許多人的質(zhì)疑，也為中印邊界爭端埋下了禍根。

結(jié) 論

印度獨(dú)立后，乘著中國內(nèi)戰(zhàn)、局勢混亂之機(jī)，在繼承英國在藏非法權(quán)益的同時，積極向西藏地方提供軍援，力圖塑造“西藏獨(dú)立”的印象，以便建立“緩沖區(qū)”，同時以此表明自己繼承英帝國地位和政策的姿態(tài)，其對藏政策非常積極，且具有進(jìn)攻性。盡管尼赫魯在公開言論中盡量含糊其辭，以免刺激中國政府，但這種“緩沖區(qū)”政策還是在與西藏地方和國民黨政府交涉時表露無遺。

新中國成立后，中國人民解放軍進(jìn)軍西藏。1950年10月，昌都戰(zhàn)役爆發(fā)。面對中國中央政府恢復(fù)對西藏地方政府正常管轄和保衛(wèi)領(lǐng)土完整的舉措，尼赫魯政府在干涉無果之后，被迫調(diào)整“緩沖區(qū)”政策。其中，以黎吉生、達(dá)亞爾為首的駐拉薩使團(tuán)和以潘尼迦為首的駐華大使館對中國局勢的評估意見，成為尼赫魯出臺、調(diào)整對藏政策最重要的參考依據(jù)。

因為“緩沖區(qū)”已失，基于對印度現(xiàn)實力量以及邊界利益的考慮，在短短兩個月內(nèi)，尼赫魯政府決定將非法的“麥克馬洪線”作為中印之間所謂的“既定邊界”。這是印度對藏政策調(diào)整的產(chǎn)物——由于進(jìn)攻型的“緩沖區(qū)”政策失效，只能退而求其次，強(qiáng)硬地將英印政府時期保守型的“戰(zhàn)略邊界”作為中印間的邊界方針。

印度政府內(nèi)部在對藏政策上的激烈爭論以及普遍認(rèn)定印度實際上作了“妥協(xié)”的心態(tài)，促使尼赫魯在邊界問題上表現(xiàn)出強(qiáng)硬姿態(tài)。因為他曾力排眾議，堅持調(diào)整對藏政策，所以需要在邊界問題上采取單邊主義的強(qiáng)硬立場，以安撫內(nèi)閣不同意見者、職能部門中帶有強(qiáng)烈反共情緒的文官以及國會中的反對派，維護(hù)自己在印度國大黨和政府內(nèi)部的權(quán)威。而且，由于尼赫魯在國會中反復(fù)強(qiáng)調(diào)“麥克馬洪線”邊界方針，他的個人威信和這一屆政府的公信力都與邊界問題緊密地聯(lián)系在一起。正因如此，后來尼赫魯才極不愿意考慮中國方面提出的“邊界未定”方針，拒絕進(jìn)行務(wù)實性談判。1959年“朗久事件”和“空喀山口事件”發(fā)生后，懾于國內(nèi)公眾輿論壓力，尼赫魯在1960年的談判中無所作為，失去了和平解決中印邊界問題的最好機(jī)會。

盡管印度政府清楚地認(rèn)識到中國政府從來沒有批準(zhǔn)1914年“西姆拉條約”，卻仍然單方面堅持將西姆拉會議上英、藏代表背著中國中央政府劃定的“麥克馬洪線”視為中印間“不容談判”的“既定邊界”和印度的“核心國家利益”[注]1952年8月，尼赫魯明確指出，盡管需要和鄰國保持友好關(guān)系，但更要“對自己的核心利益保持堅定的態(tài)度”。“在那些我們不是核心利益或者重要利益，或者說我們無法界定利益大小的地區(qū)，如在西藏，我們準(zhǔn)備調(diào)整自己，以適應(yīng)這種變革。但是在核心利益上，我們不會妥協(xié)。正是由于這個原因，我三番五次地在國會上宣稱，我們和西藏的邊界，即著名的麥克馬洪線就是我們已經(jīng)明確固定的邊界，我們不考慮作出任何變化?！眳⒁奡.Gopal, ed., Selected Works of Jawaharlal Nehru, Series 2, Vol.19, Jawaharlal Nehru Memorial Fund, 1996, pp.693-696.。這充分體現(xiàn)了該邊界方針的單邊主義性質(zhì)。在這種方針指導(dǎo)下，尼赫魯政府一方面在1951年至1954年間，通過向西藏轉(zhuǎn)運(yùn)糧食一事和印度在藏非法權(quán)益問題談判向中國施壓，企圖迫使中國承認(rèn)“麥克馬洪線”；另一方面在1951年至1956年間，利用軍事和行政手段非法搶占爭議地區(qū)，在“麥克馬洪線”以南地區(qū)實施所謂的“新前進(jìn)政策”，非法推行“行政管理”措施，形成了“東北邊境特區(qū)”問題，其戰(zhàn)略目的是造成“既占事實”。

總之，1949年至1951年尼赫魯政府對藏政策的調(diào)整，尤其是與之密切相關(guān)的“麥克馬洪線”邊界方針的形成，不僅直接造成20世紀(jì)五六十年代中印兩國在邊界問題上截然相反的立場，而且最終釀成1962年的邊界戰(zhàn)爭，使得邊界爭端成為以后歷屆印度政府的“政策包袱”。