田 剛

（中共清鎮(zhèn)市委黨校，貴州 清鎮(zhèn) 551400）

黨的十八大以來(lái)，各地區(qū)各部門(mén)按照黨中央的統(tǒng)一部署，扎實(shí)工作，廣大信訪干部付出大量艱辛努力，有效解決和化解了一大批事關(guān)群眾切身利益、影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的信訪問(wèn)題。2016年，全國(guó)信訪總量比2013年下降23%，初次信訪下降31.3%，呈現(xiàn)出總量減少、結(jié)構(gòu)向好、秩序平穩(wěn)的態(tài)勢(shì)。［1］但信訪總量仍然居高不下，特別是上訪民眾的信訪內(nèi)容和方式產(chǎn)生了很多異化現(xiàn)象，給國(guó)家長(zhǎng)治久安和人民安居樂(lè)業(yè)帶來(lái)了很大影響。黨的十九大報(bào)告提出，完善法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理法治化水平。如何引領(lǐng)民眾“信法不信訪”，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展與社會(huì)和諧穩(wěn)定成為全面建成小康社會(huì)、建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)的關(guān)鍵。

一、問(wèn)題：信訪內(nèi)容和方式異化

（一）信訪內(nèi)容異化

1.無(wú)病呻吟。有的群眾為了獲取赴省進(jìn)京旅游、扶貧救濟(jì)、政策傾斜等非正?！案＠?，拋棄最初的目的和訴求，沒(méi)事找事，無(wú)中生有，上訪已經(jīng)形成習(xí)慣。有上訪群眾到北京后，托人打電話給當(dāng)?shù)?，點(diǎn)名要求信訪部門(mén)某位領(lǐng)導(dǎo)去接，否則就不回來(lái)。這類人上訪是假，謀利是真，故意以上訪的方式給地方政府施壓，讓政府“花錢(qián)買(mǎi)平安”，從上訪中攫取私利。

2.小題大做。有的群眾以家庭、鄰里矛盾糾紛等雞毛蒜皮的小事，層層“要挾”各級(jí)政府及信訪部門(mén)，工作人員稍有怠慢，便小題大做，把小事鬧大，大事鬧炸，不見(jiàn)官員不罷休，不達(dá)目的不收兵。比如，筆者調(diào)研中了解到：有人喝醉酒后手機(jī)掉水溝里，打電話要求信訪局工作人員去給他找，在其三番五次“騷擾”下，工作人員去了，但沒(méi)能在水溝里找到，最后發(fā)現(xiàn)手機(jī)在其腰包。

3.公私不分。有的群眾將私人利益無(wú)限放大，以公共利益為名上訪，實(shí)則是為了一己之私利。比如，某鎮(zhèn)政府所在地按照審批程序，依法依規(guī)搬遷后，有的群眾上訪訴求說(shuō)“群眾辦事不方便”，要求搬回原所在地。經(jīng)深入調(diào)查了解得知，原來(lái)是幾家餐飲小吃店，因?yàn)檎徇w后人流量少了，影響了羊肉粉等小吃生意。

4.借雞生蛋。有的群眾明知違法建筑要被拆除，卻專門(mén)選擇規(guī)劃區(qū)域大肆“種房”，以求獲取拆遷補(bǔ)償。如果得不到補(bǔ)償就上訪，要挾政府給予賠償，而且屢禁不止，試圖通過(guò)“建房—拆除—上訪—補(bǔ)償”這一途徑違法獲利，甚至一夜暴富。

5.漫天要價(jià)。基層信訪工作人員介紹，90%的上訪群眾為了自身利益訴求而上訪，其中，有的利益訴求像“滾雪球”一樣無(wú)限膨脹，有的之前為房屋被拆遷的事上訪，本來(lái)幾萬(wàn)、十幾萬(wàn)便能解決問(wèn)題，后來(lái)逐步追加上訪經(jīng)濟(jì)損失、精神損失等。這種漫天要價(jià)的上訪訴求，因訴求無(wú)底線，導(dǎo)致解決無(wú)終點(diǎn)。

（二）信訪方式異化

1.串聯(lián)訪。少數(shù)上訪者深知“單打獨(dú)斗”很容易被工作人員勸阻，如果違法鬧事，也容易被依法打擊。他們深諳“團(tuán)結(jié)就是力量”的道理，而且抱有“法不治眾”的僥幸心理，于是想方設(shè)法尋找、邀約其他上訪者一起上訪，試圖以集體的力量與政府抗衡。一些長(zhǎng)期滯留在京城、省府的上訪人在信訪過(guò)程中，相互熟悉后，互留聯(lián)系方式，形成“酵母效應(yīng)”，遇到重要時(shí)段，便串聯(lián)集聚形成“上訪板塊”。通過(guò)制造“大兵壓境”或“兵臨城下”的態(tài)勢(shì)要挾相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，企圖達(dá)到有權(quán)處理信訪問(wèn)題的職能部門(mén)妥協(xié)讓步解決其問(wèn)題的目的。［2］

2.要挾訪。有的上訪者，如果訴求得不到解決，便將道聽(tīng)途說(shuō)或自以為掌握的某些政府工作人員貪污腐化、工作生活作風(fēng)等問(wèn)題“擺出來(lái)”，即使與其訴求完全無(wú)關(guān)，他們也通過(guò)這種方式要挾相關(guān)部門(mén)及工作人員，力求解決其訴求。有的上訪者在地方信訪部門(mén)上訪時(shí)動(dòng)不動(dòng)揚(yáng)言：“不給我解決好，我就到北京！”，到北京上訪的則揚(yáng)言：“反正我已經(jīng)來(lái)了，你們看著辦，不行我就到天安門(mén)去鬧！”他們通過(guò)給政府施壓，以求解決其訴求。

3.順便訪。有的本來(lái)是到省府、京城辦事或者旅游，正好遇到全國(guó)兩會(huì)等敏感時(shí)期，想起以前的事情還沒(méi)有妥善解決，便跑到國(guó)家信訪局等地去“上訪一把”，看看能不能再獲取點(diǎn)利益。這是一種機(jī)會(huì)主義者，抱著賭一賭的心態(tài)順便上訪，成功了就獲取利益，失敗了也沒(méi)什么損失。

4.游樂(lè)訪。有的群眾上訪的根本目的不是為了解決其訴求，而是為了解決出去旅游的車旅費(fèi)。比如，某地一名老上訪者帶著家人到京旅游，玩夠后想回家，便戴上冤帽到敏感地帶“游走”，于是，被送到北京市馬家樓接濟(jì)服務(wù)中心，地方接到通知后派人到北京接人。工作人員到京見(jiàn)面后，“上訪者”開(kāi)口要兩萬(wàn)，否則不回家。

5．動(dòng)輒進(jìn)京訪。以前進(jìn)京上訪戶多是在地方?jīng)]有處理好，經(jīng)過(guò)三番五次“較量”，最后才跑到北京去上訪。近年來(lái)，一些上訪者直接到北京，讓地方工作人員手足無(wú)措，因?yàn)閴焊鶅壕蜎](méi)有想到其會(huì)上訪。最后了解得知：他們反映的都是小事，主要是受到其他一些老上訪戶的蠱惑而為。

6.導(dǎo)師幫助訪。近年在上訪群體內(nèi)部興起一項(xiàng)新興職業(yè)，即“上訪導(dǎo)師”。這些“導(dǎo)師”由各地老上訪戶組成，他們?yōu)楸镜厣踔翞橥獾匦律显L者傳授上訪經(jīng)驗(yàn)，有的甚至以類似培訓(xùn)班的形式，向新上訪者講授如何躲避跟蹤攔截、如何進(jìn)京、如何見(jiàn)到高層領(lǐng)導(dǎo)、如何與接訪工作人員周旋等“技能技法”。

二、原因：法治魅化的消減

信訪內(nèi)容和方式異化的根本原因在于群眾“信訪不信法”，因群眾不愿、不肯、不敢、不能相信法治手段能解決自身的利益訴求，難以真正感受到各級(jí)各部門(mén)倡導(dǎo)和要求的“遇事找法”“走司法程序”等“法治軌道”魅力，更談不上內(nèi)化于心并外踐于行。于是，想方設(shè)法、變本加厲，采取各種異化手段，企圖通過(guò)上訪達(dá)到解決問(wèn)題甚至攫取私利的。

（一）法治文化根基薄，民眾不愿相信法治

我國(guó)古代的法制主要是為維護(hù)統(tǒng)治者的君權(quán)地位設(shè)立，在執(zhí)行過(guò)程中也多是依法治民，少有依法治官。漢代中期，儒家文化之下以“春秋決獄”為代表的司法模式開(kāi)始盛行，判官需要考慮很多情感、道德、天理等法外因素。上訪者可以通過(guò)“攔轎喊冤”等足以打動(dòng)判官的方法，爭(zhēng)取對(duì)自己訴求的重視，從而得到對(duì)自己有利的裁判結(jié)果。［3］受儒家文化的影響，傳統(tǒng)社會(huì)治理中倡導(dǎo)“德主刑輔”，法律執(zhí)行過(guò)程中剛性不足、柔性有余，庶民百姓難以依照法律解決問(wèn)題。人與人之間的糾紛、矛盾以及利益訴求也主要靠人治。日積月累，老百姓形成“縣官”情結(jié)，有事找縣老爺解決而不是找法律解決。代代相傳，到現(xiàn)如今，廣大民眾法治觀念仍然淡漠。

筆者調(diào)研中了解到，有的農(nóng)村群眾還有“談法色變”的情況，甚至認(rèn)為誰(shuí)到了公安機(jī)關(guān)、法院，誰(shuí)就攤上了大事。因此，很多群眾遇到事情后，首先想到的就是找政府、找當(dāng)官的解決，潛意識(shí)里就有“信官不信法”的情結(jié)，而且認(rèn)為，越是位高權(quán)重的官員，越廉潔清正。群眾的“高層清官”情結(jié)，在現(xiàn)行科層體制和穩(wěn)定壓倒一切的形勢(shì)下，必然演繹出“上訪—攔截—異化手段上訪”的怪象，串聯(lián)訪、要挾訪、幫助訪等異化方式成為其免遭“圍追堵截”的必然選擇。

（二）少數(shù)地方政府和工作人員不依法行政，民眾不肯相信法治

在中國(guó)，80%左右的法律法規(guī)由國(guó)家行政機(jī)關(guān)來(lái)貫徹落實(shí)，近80%的公務(wù)人員在國(guó)家各級(jí)行政機(jī)關(guān)工作。［4］行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員能否依法行政，直接關(guān)系到民眾對(duì)法治政府乃至法治國(guó)家和法治社會(huì)建設(shè)的認(rèn)可與否。個(gè)別政府機(jī)關(guān)及公務(wù)人員不依法行政的行為，嚴(yán)重削弱了民眾對(duì)法治的信賴度。

1.與民爭(zhēng)利。有的地方政府及職能部門(mén)權(quán)力行使不公開(kāi)不透明，不依法行政，在征地拆遷、項(xiàng)目引進(jìn)等工作中，為自身想得多，為百姓想得少，有的甚至以“公共利益的名義”與民爭(zhēng)利，沒(méi)有真正代表廣大人民群眾的利益。有的群眾因利益受損將政府告上法庭，卻多以敗訴告終。有的群眾認(rèn)為，“政府就是法律”“普通百姓再依法也斗不過(guò)政府”，群眾不肯相信政府倡導(dǎo)和要求的走司法程序等法治之路，于是和政府玩捉迷藏的游戲，遇到事情總要找上一級(jí)，總要聽(tīng)到上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)的才放心，導(dǎo)致信訪量長(zhǎng)期居高不下。

2.公權(quán)私用。有的基層政府工作人員在項(xiàng)目扶持、救濟(jì)發(fā)放、土地確權(quán)等工作中，逐利枉法，徇私舞弊，尋租腐敗，優(yōu)親厚友，讓群眾對(duì)政府及工作人員的公平正義產(chǎn)生嚴(yán)重質(zhì)疑，導(dǎo)致群眾越來(lái)越不相信基層政府，要到上一級(jí)甚至中央政府找回公平正義。

3.權(quán)大于法。有的地方政府部門(mén)及工作人員在處理群眾初信初訪工作中，將個(gè)人權(quán)力和意志凌駕于信訪條例等法律法規(guī)之上，不按照《信訪條例》等法律法規(guī)依法及時(shí)處理，導(dǎo)致群眾利益進(jìn)一步受損或新的利益受損，群眾由訴求轉(zhuǎn)化為對(duì)政府的不滿，矛盾進(jìn)一步激化，產(chǎn)生新的上訪訴求，久而久之，訴求變味，信訪內(nèi)容異化成“借雞生蛋”、漫天要價(jià)等。

（三）司法公信力缺失，民眾不敢相信法治

1.公信力缺失的延續(xù)后果。有的群眾曾經(jīng)和法院等司法部門(mén)打過(guò)交道，但因法官的徇私舞弊、不公正判決，讓群眾“耿耿于懷”，削減了司法公信力，群眾不再相信司法的公平正義，于是遇事不找法律而找領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)為自己的事情只有找到領(lǐng)導(dǎo)才能解決好，不愿再打官司。

2.公信力缺失的蝴蝶效應(yīng)。受人情關(guān)系、金錢(qián)利益等因素影響，少數(shù)司法人員辦關(guān)系案、人情案、金錢(qián)案，甚至枉法裁判、制造冤假錯(cuò)案，導(dǎo)致當(dāng)事人不服裁判不斷上訪。［5］隨著負(fù)面信息不斷傳遞、放大后，其他民眾也“記恨”于心，當(dāng)自己遇到事情需要解決時(shí)，不敢相信法治之公平正義，“寧可信縣官不可信法官”。甚至對(duì)一些已經(jīng)進(jìn)入司法程序甚至終審判決的案件，客觀上本來(lái)是公正的裁判，群眾也認(rèn)為有人情關(guān)系和暗箱操作，要通過(guò)上訪找領(lǐng)導(dǎo)“撕毀”判決書(shū)。

（四）法律法規(guī)不完善，民眾不相信法治

1.立法缺位。法律的指引性作用決定其展望未來(lái)的多、考慮過(guò)去的少。2018年1月15日—22日，人民論壇問(wèn)卷調(diào)查中心在全國(guó)31個(gè)省區(qū)市的605名基層干部中作的問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：35.21%的受訪干部認(rèn)為“部分法律法規(guī)滯后于實(shí)際”。［6］另?yè)?jù)筆者在西南三個(gè)縣的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，群眾上訪訴求中，歷史遺留問(wèn)題占到近20%。然而，對(duì)“四清時(shí)期”財(cái)產(chǎn)征收征用等歷史遺留問(wèn)題，沒(méi)有相關(guān)法律法規(guī)?，F(xiàn)行法規(guī)，因受溯及力所限，難以調(diào)整過(guò)去發(fā)生的事情，導(dǎo)致很多訴求一拖再拖，遲遲不能得到解決。

2.法律有沖突。有的法律法規(guī)存在沖突，相關(guān)部門(mén)各自為陣，均從部門(mén)本位利益出發(fā)，調(diào)處群眾之間的矛盾糾紛方案不一致，“勝方歡喜敗方愁”，敗方找到有利于己方依據(jù)后，又反敗為勝，最后是勝敗皆不服。

3.法律不完善。有的法律法規(guī)結(jié)合基層實(shí)際不夠，又沒(méi)有及時(shí)修訂完善，法律的僵硬性和局限性凸顯，一些群眾利益訴求不能很好地在法律框架內(nèi)解決，民眾不能相信法治，只好走上訪之路。

三、問(wèn)題破解：法治魅化的重塑

破解信訪內(nèi)容和方式異化問(wèn)題，亟須從三個(gè)方面構(gòu)建法治返魅機(jī)制。推進(jìn)政府依法行政、提高司法裁決權(quán)威等措施，提高“法治”在民眾心中的“魅力”，讓法治“魅化”消減“人治之魅”，從源頭上減少信訪。民眾遇事找法的法治觀念和行事方式是一個(gè)漸進(jìn)過(guò)程，不可能一蹴而就，要通過(guò)修改完善信訪法律法規(guī)、加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)宣傳教育等措施，引導(dǎo)民眾依法信訪。要對(duì)違法信訪按下休止符，通過(guò)分類規(guī)范信訪終結(jié)程序，加大違法信訪打擊力度，從終端遏制信訪異化行為，遏制“無(wú)限信訪”，規(guī)范信訪秩序。

（一）以“法治之魅”減少信訪

1.推進(jìn)政府依法行政，從源頭上減少“官民矛盾”。信訪工作在新時(shí)期不應(yīng)局限于“事后維穩(wěn)”的“救火器”，而應(yīng)在源頭上尋找問(wèn)題的根源。［7］2017年第八次全國(guó)信訪工作會(huì)議中，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要注重源頭預(yù)防，夯實(shí)基層基礎(chǔ)，不斷增強(qiáng)工作的前瞻性、系統(tǒng)性、針對(duì)性。［8］要切實(shí)減少信訪，遏制信訪異化的產(chǎn)生，必須推進(jìn)政府依法行政，從源頭上減少“官民矛盾”。

第一，政府必須堅(jiān)持依法行政，做到“法無(wú)授權(quán)不可為”，公開(kāi)政府信息，依據(jù)“權(quán)力清單”切實(shí)履行工作職責(zé)，不與民爭(zhēng)利，樹(shù)立政府公信力，進(jìn)一步融洽官民關(guān)系。相關(guān)部門(mén)公務(wù)人員要增強(qiáng)法治意識(shí)，秉持法律法規(guī)相關(guān)條文規(guī)定和法治精神，做到心中有法，決策問(wèn)法、執(zhí)行遵法，真正做到相關(guān)工作經(jīng)得起歷史的檢驗(yàn)和法律的審檢。

第二，通過(guò)“信訪前置”減少信訪，即通過(guò)引導(dǎo)公眾參與政府決策，提升民眾對(duì)政策的認(rèn)可度，從源頭上減少信訪發(fā)生率。政府在征地拆遷、土地確權(quán)、生態(tài)環(huán)境整治等工作的決策、執(zhí)行等環(huán)節(jié)，要多問(wèn)計(jì)于民，廣泛深入開(kāi)展調(diào)查研究，傾聽(tīng)民意，集中民智，真正做到“從群眾中來(lái)到群眾中去”，最大限度獲取民眾支持。

第三，各級(jí)政府機(jī)關(guān)信訪工作人員在接訪、處訪工作中，克服主觀性和隨意性，摒棄權(quán)大于法的官本位思想，以法治思維和法治方式，注重工作主體和程序合法，想群眾之所想、急群眾之所急，及時(shí)解決群眾的合法合理訴求，做到不激化矛盾，不產(chǎn)生新的沖突。

2.加強(qiáng)法治文化建設(shè)，讓民眾從內(nèi)心深處認(rèn)可法治。一切法律中最重要的法律，既不是銘刻在大理石上，也不是銘刻在銅表上，而是銘刻在公民們的內(nèi)心里，它可以不知不覺(jué)地以習(xí)慣的力量取代權(quán)威的力量。［9］針對(duì)民眾法治觀念淡漠的問(wèn)題，要加強(qiáng)法治文化建設(shè)，讓法治理念浸潤(rùn)民眾內(nèi)心，讓他們真正感受到“信訪不如信法”的好處。

第一，加大法治宣傳。以“七五普法”為契機(jī)，加大宣傳力度。除了憲法外，要將信訪問(wèn)題涉及最多的土地承包與確權(quán)、環(huán)境保護(hù)、鄉(xiāng)村振興等納入宣傳內(nèi)容。采取印制小冊(cè)子，刷寫(xiě)宣傳標(biāo)語(yǔ)，宣講隊(duì)進(jìn)村入戶、電視廣播播放專題節(jié)目等方式，進(jìn)行全天候、立體式的宣傳，努力營(yíng)造法治氛圍，使其在濃郁的法治氛圍中得到熏陶和潛移默化的影響，在他們內(nèi)心深處形成法在身邊、有事找法律的堅(jiān)定信念和自覺(jué)行動(dòng)。

第二，跟蹤宣傳報(bào)道本區(qū)域內(nèi)依法依規(guī)和違法犯罪的正反典型案例，以身邊事教育身邊人。建立相關(guān)制度，對(duì)遇事找法的民眾給予社會(huì)保障、項(xiàng)目扶持等政策傾斜和幫扶。對(duì)違法犯罪的反面典型，除了依法打擊外，在誠(chéng)信體系中執(zhí)行“黑名單”制度。凡進(jìn)入黑名單的，在貸款、就業(yè)等方面的限制，在全社會(huì)形成“遵法有利，違法受損”的激勵(lì)和制約機(jī)制，促使群眾從內(nèi)心深處認(rèn)可法治。

3.提高司法裁決權(quán)威，讓群眾真正感受到公平正義。司法權(quán)威是司法的外在強(qiáng)制力與人們的內(nèi)在服從的統(tǒng)一。［10］抓住司法體制改革的契機(jī)，完善相關(guān)制度，讓審理者裁判，讓裁判者負(fù)責(zé)，堅(jiān)決遏制黨政領(lǐng)導(dǎo)插手干預(yù)司法的行為，杜絕冤假錯(cuò)案發(fā)生，讓群眾從每一個(gè)司法案件中感受到公平正義，提升司法裁判的權(quán)威和公信力，增加群眾對(duì)司法裁判的正向期望，摒棄“打官司就是打關(guān)系”的認(rèn)識(shí)，同時(shí)銘記和堅(jiān)守法院判決是維護(hù)公正的最后一道屏障，做到敢于相信法律，樂(lè)于相信法院，有事不上訪而上法院。

4.完善相關(guān)法律法規(guī)，最大限度拓展法律救濟(jì)途徑。第一，加快相關(guān)法律法規(guī)的立法進(jìn)程，對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)沒(méi)有規(guī)范的領(lǐng)域，盡早納入立法計(jì)劃，深入調(diào)研，加快立法步伐，盡最大努力讓民眾所遇之事都能依法處置。第二，對(duì)法律沖突、立法不完善的，盡快清理、修改完善，特別是農(nóng)村土地確權(quán)、征地拆遷等領(lǐng)域，事關(guān)群眾切身利益，要與時(shí)俱進(jìn)，修改發(fā)展，最大限度避免法律的僵硬性和機(jī)械性，讓法律法規(guī)具有接地性和可操作性，確保老百姓“看得懂，用得上，能管用”，引導(dǎo)民眾從“信訪”向“信法”轉(zhuǎn)變。

（二）依“法治之魅”規(guī)范信訪

1.加快立法進(jìn)程，明確信訪功能，規(guī)范信訪程序。實(shí)現(xiàn)依法信訪，首先要有法可依。當(dāng)前亟待改變靠《信訪條例》“一法治信訪”的局面?！缎旁L法》立法是信訪法治化的必然路徑。

第一，提高信訪法律的位階。中國(guó)信訪制度的運(yùn)作應(yīng)由全國(guó)人民代表大會(huì)審議通過(guò)的、具有普遍效力的全國(guó)性的法律予以調(diào)整。［11］應(yīng)由全國(guó)人大常委會(huì)牽頭制訂《信訪法》，對(duì)涉法涉訴、涉及人大、黨團(tuán)、軍隊(duì)的信訪事項(xiàng)統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)范，改變《信訪條例》規(guī)范約束范圍狹窄的問(wèn)題。

第二，規(guī)范信訪內(nèi)容。以反向禁止性列舉方式列出群眾信訪權(quán)利清單，確?！胺o(wú)禁止即可為”，切實(shí)保障公民的批評(píng)建議、監(jiān)督、利益訴求、權(quán)利救濟(jì)等合法權(quán)益。

第三，明晰信訪方式。對(duì)信訪方式、信訪程序做出具體規(guī)定，確保簡(jiǎn)潔明了，讓群眾一看就明白，一聽(tīng)就清楚。對(duì)信訪的層級(jí)和部門(mén)，不宜對(duì)“逐級(jí)信訪”等進(jìn)行一刀切規(guī)定，確需上級(jí)解決的，不納入越級(jí)信訪等非訪范疇。

第四，加大違法打擊力度。對(duì)群訪、纏訪、鬧訪等非正常上訪的，根據(jù)情節(jié)輕重和社會(huì)影響及危害程度，規(guī)定明確具體的懲戒措施和法律責(zé)任，做好與《刑法》《治安處罰法》等法律法規(guī)的有機(jī)銜接，充分發(fā)揮法律的威懾力，避免因法律責(zé)任不明確，出現(xiàn)無(wú)論情節(jié)輕重都是接回來(lái)到派出所“關(guān)幾天了事”的情況。

2.加強(qiáng)信訪法規(guī)宣傳教育，提高民眾依法信訪的意識(shí)和能力。宣傳教育是一種柔性的信訪法治化手段，通過(guò)法治宣傳教育可以讓信訪法治理念深入人心。［12］要將相關(guān)法律法規(guī)廣泛深入地宣傳到人民群眾中去，增強(qiáng)民眾內(nèi)心信仰法律的自覺(jué)，切實(shí)提高民眾依法依規(guī)信訪的意識(shí)和能力。

第一，對(duì)老上訪戶群體開(kāi)展專門(mén)培訓(xùn)。由信訪局牽頭組織，邀請(qǐng)司法工作人員或法律服務(wù)人員開(kāi)展專題講座，將信訪法律法規(guī)逐章逐條進(jìn)行解讀和釋疑，讓受訓(xùn)對(duì)象真正理解掌握相關(guān)精神和具體規(guī)定，做到入腦入心和有章可循。

第二，在普通民眾中開(kāi)展宣傳教育。通過(guò)電視、微信、QQ、手機(jī)短信等媒體，將信訪法規(guī)分全文和重點(diǎn)章節(jié)、重點(diǎn)條文向廣大群眾推送、播報(bào)和分享，營(yíng)造濃厚的依法信訪氛圍，增強(qiáng)潛在和可能信訪人員的依法信訪意識(shí)，進(jìn)一步壓縮非訪的空間。

（三）依“法治之魅”終結(jié)非訪

1．分類規(guī)范信訪終結(jié)程序，遏制“無(wú)限信訪”。任何一種糾紛解決程序都需要有終結(jié)機(jī)制，不可能無(wú)休止地啟動(dòng)而不終結(jié)，否則，爭(zhēng)議既無(wú)法得到最終解決，又浪費(fèi)大量社會(huì)資源。［13］當(dāng)前，對(duì)于何種案件、何種情況下可以依法終結(jié)并無(wú)明確的規(guī)定，對(duì)終結(jié)的標(biāo)準(zhǔn)存在“仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智”的情形。［14］筆者以為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)信訪事項(xiàng)類別和特點(diǎn)，按照涉法涉訴、涉軍、歷史遺留糾紛、普通信訪事項(xiàng)等類別，立法明確信訪終結(jié)程序。第一，對(duì)涉法涉訴的，積極引導(dǎo)走司法再審等程序，已經(jīng)法院審理終結(jié)或在審案件，一律不予受理。第二，對(duì)涉軍上訪，由地方武裝部協(xié)調(diào)部隊(duì)相關(guān)部門(mén)調(diào)查處理，出具處理意見(jiàn)進(jìn)行安置后不再受理。第三，對(duì)歷史遺留問(wèn)題，由地方政府在法律、政策規(guī)定范圍內(nèi)協(xié)調(diào)處理：沒(méi)有政策依據(jù)的，協(xié)調(diào)上級(jí)或本級(jí)出臺(tái)相關(guān)政策給予解決；不能突破法律底線的，進(jìn)行耐心細(xì)致的解釋說(shuō)服教育，不服處理決定的，告知其依法起訴或申請(qǐng)仲裁。第四，對(duì)普通信訪事項(xiàng)，按照《信訪法》等法律法規(guī)依法進(jìn)行處理，實(shí)行“三級(jí)終結(jié)”制：首先由上訪人所屬地村居或鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行一級(jí)處理，對(duì)處理意見(jiàn)不服的，申請(qǐng)上一級(jí)復(fù)查，對(duì)復(fù)查意見(jiàn)仍不服的，申請(qǐng)?jiān)偕弦患?jí)審核。三級(jí)處理完畢，不再受理，引導(dǎo)其走司法程序進(jìn)行裁決。

2．加大違法信訪打擊力度，規(guī)范信訪秩序。對(duì)信訪內(nèi)容異化、方式異化甚至違法上訪的群眾，不能一味遷就、妥協(xié)求穩(wěn)，更不能“花錢(qián)買(mǎi)平安”，讓上訪者嘗到甜頭后變本加厲。基于此，要敢于亮出法治利劍，加大依法打擊力度，發(fā)揮法律的威懾力，規(guī)范信訪秩序。

第一，對(duì)在縣、鄉(xiāng)圍攻黨委政府，聚眾鬧事的上訪人員，視其情節(jié)輕重，給予行政拘留等治安處罰；或者移交司法機(jī)關(guān)以涉嫌尋釁滋事、擾亂公共秩序等罪立案?jìng)刹?、提起公訴，依法追究刑事責(zé)任。第二，對(duì)赴省進(jìn)京，以拉橫幅、戴冤帽、攔截領(lǐng)導(dǎo)人車輛、闖中南海和駐華使領(lǐng)館的非訪人員，以涉嫌危害公共安全、危害國(guó)家安全等罪立案?jìng)赊k。同時(shí)，建立異地辦案機(jī)制，不能抓獲后就送馬家樓或久敬莊接濟(jì)中心并通知地方接回去處理；對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的非訪人員，可以直接由案發(fā)地公安機(jī)關(guān)依法立案?jìng)赊k。第三，對(duì)在信訪中扮演導(dǎo)師，教唆、組織他人非法上訪的，要以共同犯罪予以追究，并按主犯定罪量刑。第四，對(duì)不聽(tīng)工作人員勸阻，不配合工作的，以涉嫌妨礙執(zhí)行公務(wù)行為予以追究。