□劉付春

(中國(guó)井岡山干部學(xué)院 教學(xué)科研部，江西 井岡山 343600)

2015年6月26日，中共中央審議通過(guò)了《關(guān)于推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下的若干規(guī)定(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)，這是落實(shí)全面從嚴(yán)治黨，凈化政治生態(tài)，激勵(lì)領(lǐng)導(dǎo)干部大有作為的重要舉措，同時(shí)，也是有效推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部有序進(jìn)退留轉(zhuǎn)的重要決策?！兑?guī)定》劍鋒所指當(dāng)下領(lǐng)導(dǎo)干部“想為而無(wú)位”“有位而無(wú)為”之弊端，標(biāo)志著干部人事制度的改革步入實(shí)質(zhì)性階段。

一、推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下的頂層思考

依《規(guī)定》界定，領(lǐng)導(dǎo)干部是指在中央和國(guó)家機(jī)關(guān)各部門(mén)、地方縣級(jí)以上黨政機(jī)關(guān)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部，鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部參照?qǐng)?zhí)行。推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下必須把握“上”與“下”的邏輯關(guān)系與政策依據(jù)。

(一)深刻認(rèn)識(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部“上”與“下”的邏輯關(guān)系。馬克思主義矛盾論認(rèn)為，任何事物都是對(duì)立統(tǒng)一的，由此推動(dòng)著事物的運(yùn)動(dòng)、變化與不斷向前發(fā)展。人們?nèi)粘Ｉ钪?，存在著好與壞、左與右、生與死等現(xiàn)象，這都是對(duì)立統(tǒng)一規(guī)律的具體表現(xiàn)。就社會(huì)政治生活而言，領(lǐng)導(dǎo)干部上與下的互聯(lián)，同樣遵循馬克思主義這一科學(xué)規(guī)律。如果沒(méi)有“下”的可能就不存在“上”的機(jī)會(huì)，同樣地，如果沒(méi)有“上”的必然也就無(wú)所謂“下”的必要。暢通了“上”與“下”的流動(dòng)渠道，領(lǐng)導(dǎo)干部才能各司其責(zé)，各展所能。正是遵循“上”與“下”對(duì)立統(tǒng)一規(guī)律，由此使得黨政領(lǐng)導(dǎo)干部不斷新陳代謝，生生不息。因而，從健康黨政領(lǐng)導(dǎo)干部肌體，激活干部干事創(chuàng)業(yè)的動(dòng)能而言，推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下，就必須深刻把握對(duì)立統(tǒng)一規(guī)律的科學(xué)內(nèi)涵，不能顧此失彼。當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下必須保持對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)聯(lián)，并不是說(shuō)“上”與“下”的對(duì)立統(tǒng)一始終保持均衡不變，沒(méi)有主次?！吧稀迸c“下”，誰(shuí)為主、誰(shuí)為次，視每一階段黨和國(guó)家的政治方針政策以及整個(gè)黨員干部隊(duì)伍的實(shí)情而定。在具體操作層面上，推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部既能“上”又能“下”，須把握重點(diǎn)，分清主次，緊扣工作重心。如在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代、社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，需要更多的領(lǐng)導(dǎo)干部快速成長(zhǎng)起來(lái)，唯有如此，才能穩(wěn)住江山，建好國(guó)家。在改革開(kāi)放新時(shí)期，黨的工作重點(diǎn)是加大國(guó)家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，推動(dòng)改革開(kāi)放向縱深發(fā)展，全面提升領(lǐng)導(dǎo)干部治國(guó)理政水平，因而，對(duì)“上”的領(lǐng)導(dǎo)干部的能力、素質(zhì)要求越來(lái)越高。今天，在全面建成中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，黨、政府與人民需要的好領(lǐng)導(dǎo)干部是“信念堅(jiān)定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實(shí)、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔”[1]P412-420。領(lǐng)導(dǎo)干部的“上”要突出這二十字好干部標(biāo)準(zhǔn)。那“下”的對(duì)象是誰(shuí)？針對(duì)部分領(lǐng)導(dǎo)干部存在精神懈怠、能力不足、脫離群眾、消極腐敗“四大危險(xiǎn)”，必須給予堅(jiān)決的“下”。正是適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展的需要，中央出臺(tái)《規(guī)定》，這在中國(guó)共產(chǎn)黨歷史上首次從制度層面就領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下問(wèn)題做出的重要決定，表明黨中央落實(shí)全面從嚴(yán)管黨、從嚴(yán)治吏、凈化政治生態(tài)的堅(jiān)定決心。

(二)精準(zhǔn)把握領(lǐng)導(dǎo)干部“上”與“下”的政策依據(jù)。領(lǐng)導(dǎo)干部的“上”與“下”既是一個(gè)十分敏感的問(wèn)題，又是一個(gè)政策性極強(qiáng)的問(wèn)題，牽一發(fā)而動(dòng)全身。因而，確保領(lǐng)導(dǎo)干部“上”的公正，“下”的平穩(wěn)，必須有科學(xué)的法規(guī)政策為依據(jù)。首先，注重德才兼?zhèn)?，以德為主。黨與政府每隔一段時(shí)間清除自身污垢，輸入新鮮血液，這是提升自身素質(zhì)與提高執(zhí)政效能的有效方法之一。歷史上，朝廷選拔官員看重“德”與“才”?？鬃又螄?guó)思想之精粹在舉“德才兼?zhèn)洹敝俊！盀檎缘?，譬如北辰，居其所而眾星拱之。”德與才同為治國(guó)理政之要領(lǐng)，然而，德更具有基礎(chǔ)性作用。《左轉(zhuǎn)》記載：“德，國(guó)家之基也?！苯y(tǒng)領(lǐng)中國(guó)傳統(tǒng)文化幾千年的儒家思想，同樣特別強(qiáng)調(diào)官吏的品德修養(yǎng)。確立治國(guó)之道在于“格物、致知、誠(chéng)意、正心、修身、齊家、治國(guó)、平天下”。始終將官吏個(gè)人品德好壞放在第一位。為官先做人，做人德在先。打通了為官之道與品德修養(yǎng)之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，找到一條選吏、用吏的好途徑?！兑?guī)定》指出：“不適宜擔(dān)任現(xiàn)職，主要指干部的德、能、勤、績(jī)、廉與所任職務(wù)要求不符?！钡铝惺孜?。如果領(lǐng)導(dǎo)干部“德”出問(wèn)題，“下”的理由也就充足了。其次，遵循科學(xué)制度，規(guī)范操作程序，斷絕任人唯親之頑疾。古人說(shuō)過(guò)，沒(méi)有規(guī)矩，不成方圓。沒(méi)有規(guī)矩(制度)的約束，社會(huì)必將陷入混亂。規(guī)矩(制度)沒(méi)有“最好”，只有是否科學(xué)。確保領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下，需要科學(xué)的制度為依據(jù)。黨的十八大以來(lái)，中央就完善競(jìng)爭(zhēng)性選拔領(lǐng)導(dǎo)干部，確保領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下，推出了系列舉措?！兑?guī)定》也明確了領(lǐng)導(dǎo)干部“下”的幾種情況：到齡免職、任期屆滿離任、問(wèn)責(zé)處理、調(diào)整不適宜任職干部、健康原因、違紀(jì)違法免職等。競(jìng)爭(zhēng)性選拔領(lǐng)導(dǎo)干部猶如“賽場(chǎng)選馬”，選出的可能不是“千里馬”“上等馬”，但至少可以最大限度地避免“病馬”“劣馬”的誤選。實(shí)現(xiàn)了“擇優(yōu)選拔”“擇劣調(diào)整”，避免懶政、庸政之人進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)干部行列。對(duì)建立良好的政治生態(tài)，暢通領(lǐng)導(dǎo)干部“上”“下”通道大有裨益。

(三)重點(diǎn)做好領(lǐng)導(dǎo)干部“下”后的關(guān)愛(ài)幫扶工作。確保領(lǐng)導(dǎo)干部“下”的平穩(wěn)，必須加大后續(xù)的教育、轉(zhuǎn)化工作，曉之以理，動(dòng)之以情，將組織的剛性決定與“下”者的情感認(rèn)同結(jié)合起來(lái)。惟有加大對(duì)“下”者的組織溫暖和人文關(guān)懷，這樣“下”者才感覺(jué)到組織不是拋棄他(她)，而是給其反思、改正與重新振作的機(jī)會(huì)，從而積極配合干部人事制度的“革命性重塑”，減輕改革的阻力。一方面，要做好“下”者的思想疏導(dǎo)工作。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十八屆六中全會(huì)上指出：“加強(qiáng)思想教育和理論武裝，是黨內(nèi)政治生活的首要任務(wù)，是保證全黨步調(diào)一致的前提?！睆?qiáng)化思想教育這個(gè)法寶，黨才能始終保持先進(jìn)性和純潔性，黨才能不斷增強(qiáng)自我凈化、自我完善、自我革新與自我提升的能力。在領(lǐng)導(dǎo)干部人事制度改革過(guò)程中，思想教育的引導(dǎo)不可小視。特別是對(duì)“下”的領(lǐng)導(dǎo)干部，通過(guò)開(kāi)展有效的思想教育，使其正視自身存在的“短板”，認(rèn)識(shí)自身的不足，從而減輕抵觸情緒。另一方面，暢通調(diào)整下來(lái)干部再“上”的渠道，對(duì)“下”者不能一棍子打死。人非圣賢，孰能無(wú)過(guò)，普通人如此，領(lǐng)導(dǎo)干部也是如此。歷史上，“懲前毖后、治病救人”是黨對(duì)待犯錯(cuò)誤同志的一貫方針?！皯颓氨押蟆笔鞘侄?，“治病救人”是目的。通過(guò)“治病救人”使“下”的領(lǐng)導(dǎo)干部丟掉思想包袱，重新振作起來(lái)。中央《規(guī)定》指出：“影響期滿后，對(duì)德才表現(xiàn)和工作實(shí)績(jī)突出，因工作需要且經(jīng)考察符合任職條件的，可以提拔任職?！睂?duì)那些通過(guò)自身努力，在新的崗位上做出突出成績(jī)的，經(jīng)組織考察可重新提拔使用，真正體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部“能上”與“能下”的辯證統(tǒng)一，走出“能上不能下”的怪圈?！跋隆闭呖吹搅饲巴九c光明，緩沖了“下”后的心緒。目前需要解決的問(wèn)題是制定“下”后重新任職的具體操作辦法，細(xì)化、量化調(diào)整下來(lái)的干部重新任職的條件、程序、情形等，做到有的放矢。當(dāng)然，對(duì)先“下”而后“上”的領(lǐng)導(dǎo)干部，還是有附加條件的——“德才表現(xiàn)和工作實(shí)績(jī)突出”。對(duì)非正?！跋隆钡念I(lǐng)導(dǎo)干部，如犯政治錯(cuò)誤、在重大原則問(wèn)題上立場(chǎng)不堅(jiān)定、組織觀念淡薄以及違背中央八項(xiàng)規(guī)定精神，則不僅僅是“下”的問(wèn)題，而是接受黨紀(jì)國(guó)法的嚴(yán)厲制裁，永不啟用。

(四)推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下之關(guān)鍵在完善干部考評(píng)機(jī)制。十九大報(bào)告指出：“完善干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制?！鳖I(lǐng)導(dǎo)干部是“上”還是“下”，必須遵循科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)和精準(zhǔn)的尺度。只有建立在客觀公正的評(píng)價(jià)依據(jù)基礎(chǔ)上，“下”者才不至于埋怨組織，“上”者才能理直氣壯擔(dān)責(zé)。因而，在實(shí)踐中，必須以考評(píng)為著力點(diǎn)，強(qiáng)化制度建設(shè)。一是制定科學(xué)的考評(píng)指標(biāo)。不同階段、不同行業(yè)、不同區(qū)域的領(lǐng)導(dǎo)干部有其特定的崗位職責(zé)與工作要求。就是在同一部門(mén)中，正、副職領(lǐng)導(dǎo)干部，也有自己的工作崗位要求。在制定和完善考評(píng)指標(biāo)時(shí)，必須精準(zhǔn)區(qū)分崗位職責(zé)與單位性質(zhì)，如對(duì)邊疆地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)干部，考評(píng)重點(diǎn)放在社會(huì)維穩(wěn)上；對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)干部，考評(píng)重點(diǎn)則應(yīng)放在脫貧致富上?？荚u(píng)機(jī)制既要體現(xiàn)原則性，又要注重差異性。二是綜合運(yùn)用各種措施，實(shí)施多維度考評(píng)。《規(guī)定》指出了領(lǐng)導(dǎo)干部是“上”還是“下”，關(guān)鍵是看“德、能、勤、績(jī)、廉”五個(gè)方面，同時(shí)，又指出了先“下”后又“上”者要注重“德才兼?zhèn)洹?、“工作?shí)績(jī)突出”，通過(guò)“重構(gòu)政治生態(tài)”使用人環(huán)境真正走向健康。但從實(shí)際反映的情況來(lái)看，領(lǐng)導(dǎo)干部是“上”還是“下”，分水嶺是看“在其位謀其政”的結(jié)果，是看“能力素質(zhì)強(qiáng)不強(qiáng)”。如何考量領(lǐng)導(dǎo)干部的能力與結(jié)果，這是一項(xiàng)極復(fù)雜又細(xì)致的工作。《規(guī)定》又指出：“綜合分析年度考核、平時(shí)考核、任職考察、巡視、審計(jì)、個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告抽查核實(shí)、民主評(píng)議、信訪舉報(bào)核實(shí)等情況，有針對(duì)性地考察核實(shí)”，同時(shí)，“要注重聽(tīng)取群眾反映、了解群眾口碑，特別是聽(tīng)取工作對(duì)象、服務(wù)對(duì)象等相關(guān)人員的意見(jiàn)。”這是從宏觀層面來(lái)確定領(lǐng)導(dǎo)干部是上還是下的標(biāo)準(zhǔn)。具體操作上必須運(yùn)用傳統(tǒng)方法與現(xiàn)代方法綜合考核，既定性考核又定量考核、既年度考核又日常考核、既組織考核又民主測(cè)評(píng)、既正式考核又側(cè)面了解。此外，還必須考核領(lǐng)導(dǎo)干部八小時(shí)之外的表現(xiàn)。通過(guò)多維度考察，延伸覆蓋面，提高準(zhǔn)確度。三是考評(píng)結(jié)果必須與領(lǐng)導(dǎo)干部的“上”“下”掛鉤?？荚u(píng)結(jié)果是決定領(lǐng)導(dǎo)干部“上”與“下”的政策依據(jù)，但如果執(zhí)行不力，再好的考評(píng)結(jié)果也會(huì)落空，更為嚴(yán)重的是惡化政治生態(tài)。三百多年前，培根說(shuō)過(guò)：“有制度不落實(shí)，比沒(méi)有制度的危害還要大?！币箍荚u(píng)結(jié)果不成為“稻草人”，就必須持之以恒抓落實(shí)。

二、深刻明了領(lǐng)導(dǎo)干部難“下”的癥結(jié)所在

黨的十八屆三中全會(huì)提出“要破除‘官本位’觀念”，隨后中央又出臺(tái)《規(guī)定》，應(yīng)當(dāng)說(shuō)，中央對(duì)于干部隊(duì)伍建設(shè)與干部人事制度改革，其力度在不斷加大，新的機(jī)制體制也在不斷創(chuàng)新。但是，要真正做到干部能上能下還是存在一定的難度與阻礙。從各地的執(zhí)行實(shí)際情況來(lái)看，原因在于：

(一)傳統(tǒng)思維的影響。在中國(guó)幾千年封建社會(huì)歷史嬗變進(jìn)程中，政治制度、人文精神淵源流傳，積淀深厚，其中既有精華也有糟粕。當(dāng)下，人們普遍認(rèn)同：當(dāng)官是光宗耀祖的喜事。很多干部以官為榮、以官為貴。職務(wù)高低、官銜大小成為公職人員追求的人生目標(biāo)，衡量事業(yè)成功與否的依據(jù)。對(duì)官位的追求不遺余力，對(duì)丟官罷官的恐懼如墜深淵，因而，都想“上”、不愿“下”。“上”則皆大歡喜，“下”則難上加難。在這種心態(tài)下，千軍萬(wàn)馬走“官道”，全民沸騰入“官場(chǎng)”，謀求一官半職成為目標(biāo)、動(dòng)力與追求?？释吖巽暤谋澈笊畈刂饨ü俦疚灰庾R(shí)，折射出“唯官是尊、上榮下辱”的思維貫勢(shì)。目前要徹底扭轉(zhuǎn)這一思維貫勢(shì)需要一個(gè)過(guò)程。此外，人事制度改革的滯后也是導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部能上不能下的一個(gè)主要原因。多年來(lái)的人事制度固化為一個(gè)怪圈：只要領(lǐng)導(dǎo)干部不出問(wèn)題、不犯錯(cuò)誤，原則上是不會(huì)退出領(lǐng)導(dǎo)崗位的。形成了相對(duì)固化的認(rèn)同：誰(shuí)繼續(xù)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)，就表明他(她)的工作干得好；誰(shuí)退出領(lǐng)導(dǎo)崗位，即意味著他(她)出了問(wèn)題。社會(huì)習(xí)慣認(rèn)同將調(diào)整不勝任干部與處分犯錯(cuò)誤的干部相提并論，因此，對(duì)“下”的干部帶來(lái)了較大思想包袱和心理壓力。即使部分領(lǐng)導(dǎo)干部想退出領(lǐng)導(dǎo)崗位，還是擔(dān)心社會(huì)輿論與影響。

(二)政策制度的缺陷。歷史上，特別是革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，黨對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部“下”的問(wèn)題思考較少，同時(shí)，革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，黨也缺乏干部，還談不上“下”。社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，領(lǐng)導(dǎo)干部“下”的情況也是針對(duì)犯了錯(cuò)誤的同志，或是到離(退)休年限，政策制度上沒(méi)有對(duì)干部“下”的問(wèn)題進(jìn)行明確的界定。對(duì)此，早在1962年，鄧小平同志在《執(zhí)政黨的干部問(wèn)題》一文中就明確地指出：“多少年來(lái)，我們對(duì)干部就是包下來(lái)，能上不能下。現(xiàn)在看來(lái)，副作用很大。我們面前擺著這個(gè)難題，現(xiàn)在還沒(méi)有很好的辦法去解決。惟一的出路是要能下?！盵2]P329改革開(kāi)放初期，黨與政府開(kāi)始注意到此問(wèn)題，但黨的工作重心是抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)，改善國(guó)家經(jīng)濟(jì)狀況。通過(guò)經(jīng)濟(jì)改革帶動(dòng)其他領(lǐng)域的改革，干部人事制度的改革相對(duì)滯后。新世紀(jì)以來(lái)，中央高度重視領(lǐng)導(dǎo)干部的能力素質(zhì)問(wèn)題，提出了領(lǐng)導(dǎo)干部必須做到能上能下，同時(shí)，出臺(tái)了相關(guān)政策措施來(lái)解決這一問(wèn)題。但從實(shí)際執(zhí)行情況來(lái)看，仍存在一定困難。其原因是政策制度在定性方面規(guī)定多，定量方面規(guī)定少，導(dǎo)致操作難度大。如領(lǐng)導(dǎo)干部因德、廉出問(wèn)題而“下”，很難把握。德、廉是評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人品行操守的軟指標(biāo)，不可能用工作能力的強(qiáng)弱來(lái)量化。又如被調(diào)整下來(lái)的領(lǐng)導(dǎo)干部，他(她)們的后續(xù)安置措施跟不上，降職、免職、停職、轉(zhuǎn)任等渠道還不十分暢通。就目前各地的做法來(lái)看，調(diào)整下來(lái)的領(lǐng)導(dǎo)干部大體上是轉(zhuǎn)為非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。這種安置也是暫時(shí)性的，后續(xù)去向仍不明朗。

(三)實(shí)際執(zhí)行的不力。領(lǐng)導(dǎo)干部退出領(lǐng)導(dǎo)崗位畢竟不是一件大快人心的事。它觸動(dòng)“下”者的切身利益與人情世故，因而，要執(zhí)行起來(lái)難度較大。沒(méi)有執(zhí)行力，一切都是空談。李克強(qiáng)總理曾感慨過(guò)，“觸動(dòng)利益比觸及靈魂還難。”《規(guī)定》出臺(tái)前，部分地區(qū)也試水過(guò)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下，希望為干部人事制度的改革積累一些經(jīng)驗(yàn)，但實(shí)際執(zhí)行效果不佳。有單位特別看重家鄉(xiāng)觀念、老鄉(xiāng)觀念；有單位人情味特別重，面對(duì)抬頭不見(jiàn)低頭見(jiàn)的老同事、老部下與熟人，不好拉下臉來(lái)，做出“下”的決心。即使對(duì)有重大問(wèn)題的領(lǐng)導(dǎo)干部也是層層上報(bào)，由上級(jí)提出處理意見(jiàn)。對(duì)一般不稱職、不勝任的領(lǐng)導(dǎo)干部一味遷就，盡量做到家丑不外揚(yáng)。也有單位與部門(mén)之間存在著千絲萬(wàn)縷的社會(huì)關(guān)聯(lián)，甚至還織成了一張很難戳破的龐大的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)。單位與單位之間、部門(mén)與部門(mén)之間、領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)之間相互牽扯，彼此連結(jié)。一旦涉及到違紀(jì)違法行為，要查辦起來(lái)的難度更大。這張復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)將單位、部門(mén)與領(lǐng)導(dǎo)干部的利益連一起，導(dǎo)致一榮俱榮，一損俱損。為了保護(hù)彼此之間的既得利益，由此使得紀(jì)檢監(jiān)察工作難以開(kāi)展，甚至被阻撓被說(shuō)情打招呼。還有領(lǐng)導(dǎo)干部特別是單位、部門(mén)的一把手不敢擔(dān)當(dāng)，不敢碰硬，遇事躲躲閃閃，找借口找托詞，喪失組織原則，一味的和稀泥，怕得罪人，獨(dú)善其身。如此，還有什么執(zhí)行力呢。

(四)宣傳教育的不夠。干部人事制度改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。理論上說(shuō)，確保領(lǐng)導(dǎo)干部“下”到位不是個(gè)問(wèn)題，但要真正做到下得暢通，下得使人心平氣和，這是個(gè)難事。究其根源，宣傳教育的不夠也是一個(gè)因素。2017年，中央《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，要加大黨內(nèi)法規(guī)宣講解讀力度與學(xué)習(xí)深度。2018年2月，中央印發(fā)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃(2018-2022年)》明確規(guī)定，各級(jí)黨組織要擔(dān)負(fù)執(zhí)規(guī)責(zé)任，抓好宣傳教育、監(jiān)督檢查、問(wèn)責(zé)追責(zé)，切實(shí)貫徹中央文件精神?！兑?guī)定》為黨內(nèi)法規(guī)制度，出臺(tái)后，各地各級(jí)部門(mén)按中央文件要求組織黨員干部學(xué)習(xí)，但力度還是不夠。目前，必須進(jìn)一步加強(qiáng)《規(guī)定》的宣傳廣度與深度，使群眾理解、黨員擁護(hù)、干部熟知，切實(shí)把思想行動(dòng)統(tǒng)一到《規(guī)定》上來(lái)。充分利用新聞媒介，深入宣傳領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下的重大意義、標(biāo)準(zhǔn)和懲處措施。運(yùn)用正反兩方面例子，教育各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部正確對(duì)待能上能下問(wèn)題，進(jìn)一步增強(qiáng)工作責(zé)任感，自覺(jué)接受組織的決定與社會(huì)監(jiān)督，為暢通干部能上能下渠道創(chuàng)造良好的輿論環(huán)境。同時(shí)，各級(jí)黨校、行政學(xué)院、干部學(xué)院必須加大習(xí)近平總書(shū)記選人用人重要思想的教育培訓(xùn)?！巴ㄟ^(guò)能下教育，可望能實(shí)現(xiàn)3種功效：黨政‘職位’只是一種暫時(shí)的人生符號(hào)；有助于在社會(huì)上培養(yǎng)一種健康的心理；能逐漸淡化‘官本位’的意識(shí)。”[3]當(dāng)下，教育引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部之重點(diǎn)應(yīng)放在破除官本位、“論資排輩”等傳統(tǒng)觀念，樹(shù)立以品德立身、以能力服人、以業(yè)績(jī)說(shuō)話、以廉潔樹(shù)威的新觀念，使廣大黨員干部“知責(zé)思為、履責(zé)能為、盡責(zé)善為”。

三、黨的十八大以來(lái)地方落實(shí)《規(guī)定》精神之經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下，重點(diǎn)在“上”、難點(diǎn)在“下”。依據(jù)中央政策，用好用活好干部，倒逼“為官不為”，力?，F(xiàn)狀的“太平官”退出崗位、讓出職務(wù)，促使干部任用生態(tài)系統(tǒng)朝著良性循環(huán)的方向發(fā)展。近年來(lái)，各地在推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下方面進(jìn)行了很好的探索，形成了一些帶有規(guī)律性的認(rèn)識(shí)。

(一)用好政策，大力營(yíng)造干部能上能下的從政環(huán)境。習(xí)近平總書(shū)記指出，“要把推進(jìn)干部能上能下作為重要舉措，著力解決不能為、不想為、不敢為的問(wèn)題，推動(dòng)形成能者上、庸者下、劣者汰的用人導(dǎo)向和從政環(huán)境?！睘闋I(yíng)造健康向上的從政環(huán)境，習(xí)近平總書(shū)記主持中央政治局會(huì)議，審議并通過(guò)了領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下的《規(guī)定》，向所有在職領(lǐng)導(dǎo)干部釋放出了強(qiáng)烈信號(hào)，充分展現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央推行全面從嚴(yán)治黨，規(guī)范選人用人，凈化政治生態(tài)的堅(jiān)定決心?！兑?guī)定》從制度層面明確了“下”的對(duì)象、程序與方式，開(kāi)通了六種“下”的渠道，新增了五種問(wèn)責(zé)情形和調(diào)整了十種不適宜擔(dān)任現(xiàn)職的情況。這些頂層設(shè)計(jì)著眼于提振領(lǐng)導(dǎo)干部干事創(chuàng)業(yè)的精氣神，為推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下提供了“尚方寶劍”。但《規(guī)定》定性多，定量少。鑒于此，各地在深刻領(lǐng)會(huì)、靈活運(yùn)用《規(guī)定》時(shí)，還必須結(jié)合本地區(qū)本部門(mén)的實(shí)情，制定具體的實(shí)施細(xì)則或配套措施，進(jìn)一步細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范程序、創(chuàng)新方式，確保能量化的盡量量化，難以量化的盡量細(xì)化。如河北省出臺(tái)了《河北省推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下暫行辦法》，辦法就“其他不適宜擔(dān)任現(xiàn)職的情形”細(xì)化為：檔案造假；有目的地篡改年齡、黨齡、工齡或者偽造學(xué)歷、學(xué)位、職務(wù)、職稱、干部身份、公務(wù)員身份等情節(jié)，嚴(yán)重者給予“下”的處理[4]。江蘇省出臺(tái)實(shí)施辦法，就《規(guī)定》中指出的，“正確把握政策界限，注意保護(hù)干部干事創(chuàng)業(yè)、改革創(chuàng)新的積極性，寬容改革探索中的失誤”，明確為綜合考察領(lǐng)導(dǎo)干部的工作環(huán)境、崗位特征、社會(huì)因素與復(fù)雜矛盾等。正確把握、全面貫徹習(xí)近平總書(shū)記提出的“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”——“把干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試中出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)；把上級(jí)尚無(wú)明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤和錯(cuò)誤，同上級(jí)明令禁止依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)；把為推動(dòng)發(fā)展的無(wú)意過(guò)失，同牟取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)”[5]，切實(shí)保護(hù)干部干事業(yè)、改革創(chuàng)新的積極性。海南省出臺(tái)的細(xì)則體現(xiàn)了海南的特色。海南省加大對(duì)群體事件、重大自然災(zāi)害等處置不當(dāng)，以及履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)不力，造成環(huán)境惡化的“下”的力度[6]，做實(shí)《規(guī)定》要求。

(二)結(jié)合實(shí)際探索“下”的做法，使《規(guī)定》精神落到實(shí)處。長(zhǎng)期以來(lái)，干部人事任免形成慣例，就是不到年齡不離崗，不犯錯(cuò)誤不離職。工作中，只要不出大的差錯(cuò)，就可以保留原有的崗位與享有穩(wěn)定的待遇。《規(guī)定》出臺(tái)后，這一常規(guī)被打破，各地大膽嘗試領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下機(jī)制，扎扎實(shí)實(shí)地將《規(guī)定》精神落到實(shí)處。湖北省試水新機(jī)制——“任期+實(shí)績(jī)考核”，找到“干部正?！隆耐窘?jīng)和辦法”。湖北省嘉魚(yú)縣以五年為一任期，對(duì)縣直單位副職領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)施考核，到期“集體起立”，自然卸職，進(jìn)入考核。在考核的76名領(lǐng)導(dǎo)干部中，10名考評(píng)為“優(yōu)”者繼續(xù)連任，22名任職達(dá)10年的參加交流，1名“不稱職”就地免職。其余43名考核“稱職”者參加競(jìng)崗，其中7名“下崗”。咸寧市在試水新機(jī)制過(guò)程中，“下崗”2名。此外，湖北省還在鄂州市、省新華醫(yī)院、武漢紡織大學(xué)、湖北銀行等單位推開(kāi)。試點(diǎn)單位涵蓋市(縣)、省直事業(yè)單位、省屬高校、省屬企業(yè)等。湖北省試水新機(jī)制，最直接的效果是暢通了干部“下”的渠道、明確了干部“下”的情形、規(guī)范了干部“下”的程序、界定了干部“下”的依據(jù)，有效破解了庸官“下”不來(lái)的困局。[7]

江蘇省泰州市大膽實(shí)踐，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部日?？疾欤衙}實(shí)際表現(xiàn)，使“下”者無(wú)話可說(shuō)；細(xì)化政策操作程序，堅(jiān)持真管嚴(yán)管，使“下”者心服口服；創(chuàng)新實(shí)績(jī)檔案，發(fā)揮杠桿作用，使“下”者情感接受；實(shí)施多元交流，突出教育懲戒，使“下”者無(wú)怨無(wú)悔。泰州市探索領(lǐng)導(dǎo)干部“下”的做法，得到的啟示：關(guān)鍵是嚴(yán)格制度設(shè)計(jì)；核心是確立標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)；要領(lǐng)是強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)；基礎(chǔ)是做好跟蹤管理。泰州市有效破除領(lǐng)導(dǎo)干部能上不能下的“鐵律”，端掉一朝入仕、終身為官的“鐵碗”，搬走四平八穩(wěn)、安享太平的“鐵椅”，積極推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下走向常態(tài)化制度化規(guī)范化。2014年底以來(lái)，先后對(duì)連續(xù)二年考核排名靠后的12名領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行重點(diǎn)約談，提出“下”的預(yù)警。2015年對(duì)觸犯紀(jì)律，怠政亂政的2名領(lǐng)導(dǎo)干部撤職，將4名領(lǐng)導(dǎo)干部改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或從領(lǐng)導(dǎo)崗位免職交流到其他部門(mén)。當(dāng)然，泰州市對(duì)因故而“下”的領(lǐng)導(dǎo)干部也不是判處“終身死刑”，而是做好后續(xù)的跟蹤管理。2015年底，對(duì)2名在新崗位表現(xiàn)較好，成績(jī)突出的干部，按規(guī)定重新任用，真正做到“上”與“下”的科學(xué)結(jié)合。[8]

山西省印發(fā)了《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下實(shí)施細(xì)則(試行)》，細(xì)化、具體化中央《規(guī)定》要求，著力破解領(lǐng)導(dǎo)干部“上”易“下”難的“結(jié)穴”。近年來(lái)，山西省確立“下”的對(duì)象是被“問(wèn)責(zé)追究”者和“不適宜擔(dān)任現(xiàn)職”者。細(xì)化《規(guī)定》條款，增加了“決策嚴(yán)重失誤，造成重大損失或者惡劣影響的”等七種問(wèn)責(zé)追究情形。把“能力不足，工作長(zhǎng)期打不開(kāi)局面，工作成效不明顯的”等情形，也列入“不適宜擔(dān)任現(xiàn)職”的調(diào)整范圍。當(dāng)然，“下”也不是下而不問(wèn)。山西省推行經(jīng)常性的談心交流機(jī)制，關(guān)注“下”者思想動(dòng)態(tài)，消解心里隔膜、移除思想包袱，并讓“下”者到各類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)修學(xué)習(xí)；同時(shí)，結(jié)合“下”者之實(shí)情，有意識(shí)地引導(dǎo)他(她)在特定崗位，如脫貧致富、社會(huì)穩(wěn)定、城鎮(zhèn)改建等專項(xiàng)工作中發(fā)揮作用；對(duì)德才和業(yè)績(jī)突出者，依規(guī)重新任用。[9]

江西省出臺(tái)了《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下實(shí)施細(xì)則(試行)》，重點(diǎn)抓領(lǐng)導(dǎo)干部為官不正、為官不為、為官亂為等問(wèn)題。2016年，江西省南昌市對(duì)市直單位領(lǐng)導(dǎo)干部開(kāi)展年終考核?？己私Y(jié)果：32名縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部因履行主體責(zé)任不力被問(wèn)責(zé)。6名考核“不合格”被調(diào)整到其他崗位。這6名被調(diào)整干部，有的因身體原因不能勝任目前崗位；有的因干事創(chuàng)業(yè)動(dòng)能不足；有的因能力素質(zhì)不強(qiáng)；有的因推動(dòng)改革不力等等。《實(shí)施細(xì)則(試行)》公布后，江西省各地各部門(mén)紛紛行動(dòng)起來(lái)，激濁揚(yáng)清，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。江西省農(nóng)村信用社加大對(duì)有問(wèn)題干部的調(diào)整力度，對(duì)10名被問(wèn)責(zé)與4名年度考核為“基本稱職”者給予崗位調(diào)整。講話千遍，不如問(wèn)責(zé)一人。嚴(yán)厲的制度有效激勵(lì)了整個(gè)系統(tǒng)干部擔(dān)當(dāng)有為、干事創(chuàng)業(yè)的熱情。廣昌縣地稅局推行干部履職考評(píng)機(jī)制。對(duì)年度考評(píng)低于60分者調(diào)整崗位，逐步扭轉(zhuǎn)了少數(shù)干部在位不謀事、有權(quán)不擔(dān)當(dāng)?shù)木置?。能者上、庸者下、劣者汰的用人?dǎo)向和從政環(huán)境，在贛鄱大地上蔚然成風(fēng)。[10]

新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)出臺(tái)干部能上能下實(shí)施細(xì)則。細(xì)則新增了十一種問(wèn)責(zé)情形。問(wèn)責(zé)之重點(diǎn)放在：管黨治黨不到位，對(duì)黨對(duì)國(guó)不忠誠(chéng)，“維穩(wěn)”工作不得力，選人用人不依法，“三嚴(yán)三實(shí)”不較真等。明確任期內(nèi)發(fā)生以上情形，不論是否轉(zhuǎn)崗、提拔或退休，都應(yīng)終身追責(zé)。調(diào)整十九種不適宜擔(dān)任現(xiàn)職情形：執(zhí)行政治紀(jì)律和政治規(guī)矩不嚴(yán)格，理念信念不堅(jiān)定，在維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定等問(wèn)題上態(tài)度不堅(jiān)決，甚至沒(méi)有立場(chǎng)和態(tài)度，經(jīng)組織提醒、教育或函詢、誡勉仍沒(méi)改正的，按規(guī)定程序改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、免職、降職等。[11]

此外，全國(guó)其他省份也依照《規(guī)定》精神出臺(tái)了具體的實(shí)施細(xì)則。這些實(shí)施細(xì)則特別注重結(jié)合本地區(qū)之實(shí)際情況，突出各自之特征，重點(diǎn)關(guān)注黨的方針政策、國(guó)家發(fā)展大局與地方改革發(fā)展相配套的問(wèn)責(zé)和調(diào)整力度。如新疆、西藏、寧夏、青海等西北省份將執(zhí)行黨的民族宗教政策及維護(hù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)穩(wěn)定等硬性指標(biāo)作為領(lǐng)導(dǎo)干部是否“下”的重要依據(jù)；北京、內(nèi)蒙古、甘肅則將生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度作為干部問(wèn)責(zé)和調(diào)整的依據(jù)；貴州、廣西、四川等地把扶貧致富的成效如何作為干部調(diào)整的重要依據(jù)。據(jù)有關(guān)信息顯示，自2015年7月中央印發(fā)《規(guī)定》以來(lái)，各地高度重視，采取有效措施推進(jìn)落實(shí)《規(guī)定》要求，對(duì)違犯《規(guī)定》要求的領(lǐng)導(dǎo)干部采取了鐵的手腕，使《規(guī)定》精神落地生效。

(三)既大膽探索，又認(rèn)真總結(jié)，確保領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下機(jī)制常態(tài)化。推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下，激活選人用人機(jī)制，讓德能兼?zhèn)涞娜瞬琶摲f而出，這是大勢(shì)所趨，形勢(shì)所迫。各地落實(shí)中央《規(guī)定》精神，結(jié)合本地區(qū)本部門(mén)實(shí)際，進(jìn)行了大膽探索，特別是在“下”的制度建設(shè)上，取得了階段性成果，逐步推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下走向常態(tài)化：一是試用期制的推行。新提拔的干部試用一年。期間，政治與生活待遇相應(yīng)提升。一年后，綜合考核達(dá)標(biāo)者轉(zhuǎn)正；試用期間工作不突出，業(yè)績(jī)不優(yōu)秀，群眾不滿意，退回原單位。二是任期制的推行。部分單位嘗試“任期制”動(dòng)態(tài)管理模式。任期結(jié)束后，全方位考核評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部的業(yè)績(jī)與德才。凡達(dá)不到考核目標(biāo)或發(fā)現(xiàn)有問(wèn)題者，解聘職務(wù)；考核合格且連任者，須重新履行任職手續(xù)。推行領(lǐng)導(dǎo)干部任期制，搬走了領(lǐng)導(dǎo)干部的鐵交椅，套上了如履薄冰的緊箍咒，打破了領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制。三是淘汰制的推進(jìn)。依據(jù)上年年終考評(píng)結(jié)果及被考評(píng)領(lǐng)導(dǎo)干部的日常表現(xiàn)，按正副職、行政級(jí)別不同進(jìn)行“排隊(duì)”。再依據(jù)“排隊(duì)”順序?qū)嵤┠┪惶蕴??！芭抨?duì)”靠后者，無(wú)條件接受“斷崖式”降職、降級(jí)或解聘處理。四是退出制的推行。對(duì)未到規(guī)定退(離)休年限，但因身體等原因不能繼續(xù)擔(dān)任現(xiàn)職者，可由組織分層級(jí)、分年齡勸其退出崗位，但工資福利等待遇保留不變，到退(離)休年齡再辦手續(xù)。五是公務(wù)員職級(jí)制的推行。正確區(qū)分、妥善安排部分領(lǐng)導(dǎo)干部從實(shí)職崗位上退下來(lái)：一種是能力素質(zhì)較強(qiáng)，但與現(xiàn)職崗位不適應(yīng)，又暫無(wú)其他崗位，可先聘為調(diào)研員、巡視員，保留同級(jí)待遇不變，今后有合適崗位再安排；另一種是精神狀態(tài)較好，事業(yè)心較強(qiáng)，但能力平平且年齡偏大，出于優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)班子，可先聘其為調(diào)研員、巡視員，同樣保留工資福利等待遇不變，到退(離)休年限時(shí)辦理退(離)休。六是待崗與誡勉制的推行。對(duì)群眾口碑差，工作不盡責(zé)且有問(wèn)題的領(lǐng)導(dǎo)干部，一概實(shí)行待崗或誡勉處理。待崗和誡勉期間，不得交流調(diào)動(dòng)，屬于擬提拔的，取消資格。七是先“下”后“上”制的推行。確保“下”后有管教，再“上”有可能；確保領(lǐng)導(dǎo)干部這潭清水做到流水不腐，戶樞不蠹。對(duì)于被調(diào)整下來(lái)的干部，組織部門(mén)與其所在單位需做好后續(xù)工作，加大管理、教育與跟蹤力度，多方關(guān)懷，創(chuàng)造條件與機(jī)會(huì)使其重新上崗。