袁廣林 蔣凌峰

（1 中國(guó)刑事警察學(xué)院 遼寧 沈陽(yáng) 110035；2 中國(guó)刑事警察學(xué)院研究生處 遼寧 沈陽(yáng) 110035）

1 引言

當(dāng)今世界，科技發(fā)展日新月異，“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代已悄然到來(lái)?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”極大地促進(jìn)了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)融合，不僅推動(dòng)了新興產(chǎn)業(yè)的出現(xiàn)、發(fā)展，也深刻地改變了人們的生活、生產(chǎn)方式。借助于互聯(lián)網(wǎng)，人們不僅可以實(shí)現(xiàn)跨時(shí)空順暢交流，還可以通過(guò)第三方支付平臺(tái)進(jìn)行零現(xiàn)金交易。當(dāng)人們沉浸于“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代帶來(lái)的舒適與便利的同時(shí)，也正承受著一種新型犯罪形式——電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的侵害。伴隨著通信技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪手段也不斷迭代升級(jí)，愈發(fā)猖獗，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年全國(guó)發(fā)案50余萬(wàn)起，造成經(jīng)濟(jì)損失107億元，2015年發(fā)案59萬(wàn)起，造成經(jīng)濟(jì)損失222億元[1]，給人民群眾的財(cái)產(chǎn)安全造成了嚴(yán)重的侵害。能否有效遏制住電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的高發(fā)勢(shì)頭，直接考驗(yàn)著國(guó)家治理能力和水平。2016年10月9日，習(xí)近平總書(shū)記在中央政治局第三十六次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，要嚴(yán)密防守網(wǎng)絡(luò)犯罪特別是新型網(wǎng)絡(luò)犯罪，維護(hù)人民群眾利益和社會(huì)和諧穩(wěn)定。2017年11月29日，公安部召開(kāi)全國(guó)公安機(jī)關(guān)“深入推進(jìn)三打擊一整治”專項(xiàng)行動(dòng)電視電話會(huì)議，宣布啟動(dòng)第二輪重點(diǎn)地區(qū)掛牌整治工作。通過(guò)一系列的措施，雖然打擊了犯罪分子的囂張氣焰，維護(hù)了社會(huì)大眾的合法權(quán)益，但由于電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪涉及到網(wǎng)絡(luò)企業(yè)、電信運(yùn)營(yíng)商、銀行等部門(mén)，如果公安機(jī)關(guān)忽視與這些部門(mén)的合作、共治，僅僅依靠自己打擊整治，不僅難以在源頭上進(jìn)行根治，還會(huì)弱化打擊效果，陷入打不勝打、防不勝防的被動(dòng)局面。因此，本文擬以公共治理理論為理論工具，深入分析其對(duì)電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪治理的價(jià)值與適切性，在此基礎(chǔ)上探求對(duì)電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪治理的有效路徑與方法。

2 電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的概念與特征

2.1 電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪概念的界定

電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪通常被認(rèn)為是犯罪嫌疑人為了非法占有他人的財(cái)物，借助于通信網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段向他人發(fā)送多種形式的虛假信息，從而使得受害者“自愿”轉(zhuǎn)移自己的合法財(cái)物的犯罪行為。2016年9月18日，在銀監(jiān)會(huì)和公安部聯(lián)合制定并發(fā)布實(shí)施的《電信網(wǎng)絡(luò)新型違法犯罪案件凍結(jié)資金返還若干規(guī)定》中對(duì)電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪做了界定，它是指不法分子利用電信、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，通過(guò)發(fā)送短信、撥打電話、植入木馬等方法手段，誘騙（盜取）受害人的資金，匯（存）入犯罪嫌疑人所控制的銀行賬戶（或銀行），實(shí)施違法犯罪的行為。電信網(wǎng)絡(luò)詐騙隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，手段不斷翻新。2009年主要通過(guò)V O I P進(jìn)行電信詐騙，2010年出現(xiàn)高科技犯罪，2011年出現(xiàn)新型犯罪，電信詐騙的范圍涉及海峽兩岸，2012年盜取公民個(gè)人信息，利用電子支付的漏洞進(jìn)行詐騙，2013年詐騙案件呈現(xiàn)出跨境詐騙的趨勢(shì)，2014年通過(guò)建立偽基站發(fā)送信息進(jìn)行詐騙，2015～2016年作案手段更加多樣化[2]，從金融業(yè)、網(wǎng)商行業(yè)的網(wǎng)絡(luò)化中衍生出了許多新型詐騙形式。如何有效治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪已經(jīng)成為亟待解決的問(wèn)題。

2.2 電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的特征

（1）具有非接觸性，偵破難。傳統(tǒng)詐騙犯罪模式往往需要犯罪嫌疑人與受害人進(jìn)行面對(duì)面的接觸、交流，從而取得他人的信任，獲取非法收益。但電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪不同于以往的犯罪模式，犯罪嫌疑人可以借助郵政通信、手機(jī)電話和互聯(lián)網(wǎng)等方式來(lái)實(shí)施具體的詐騙行為，而不需要與受害者進(jìn)行直接接觸，就可以將詐騙信息快速、準(zhǔn)確、完整地傳達(dá)給受害者。這種非接觸式犯罪，一方面容易降低受害者的心理防線，另一方面受害者難以提供有關(guān)犯罪嫌疑人的具體信息，而且犯罪嫌疑人在實(shí)施犯罪過(guò)程中留下的痕跡較少且追蹤困難，給偵破案件帶來(lái)了挑戰(zhàn)。

（2）犯罪成本低，易獲取高額利潤(rùn)。電信網(wǎng)絡(luò)詐騙依托于當(dāng)下飛速發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)科技，犯罪嫌疑人僅需一臺(tái)普通且易于采購(gòu)的通信設(shè)備，如移動(dòng)電話、筆記本電腦或信號(hào)發(fā)射器，便可以大范圍地發(fā)送詐騙信息，作案工具成本低非法獲利能力極高。只要收到詐騙信息的人民群眾中有些許的幾人甚至一人“上鉤”，就可以讓犯罪分子賺取十倍、百倍甚至難以估量的犯罪收益。2015年12月29日，貴州省黔南州都勻市經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)局的公務(wù)賬號(hào)被詐騙1.17億元，這是中國(guó)目前單筆電信詐騙犯罪數(shù)額最大的案例。

（3）手段多樣，自我更新速度快。1994年中國(guó)加入國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)，同年，電話在中國(guó)逐漸普及；1995年中國(guó)百姓開(kāi)始使用互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)；2000年即時(shí)通信軟件騰訊Q Q在中國(guó)問(wèn)世；2012年“互聯(lián)網(wǎng)+”首次被提出；2015年“互聯(lián)網(wǎng)+”首次出現(xiàn)在我國(guó)政府文件中，“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代正式到來(lái)。根據(jù)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2017年12月30日，中國(guó)的網(wǎng)民數(shù)量已經(jīng)達(dá)到7.72億余人次；網(wǎng)絡(luò)化的智慧生活，吸引著越來(lái)越多的群體，且呈現(xiàn)出低齡化的趨勢(shì)。面對(duì)如此龐大的網(wǎng)民基數(shù)，對(duì)網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的治理任重道遠(yuǎn)。從固定電話到移動(dòng)電話，再到互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)與電子計(jì)算機(jī)的發(fā)展與興起，人們不斷地更新著溝通方式與交流模式，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪手段也隨之轉(zhuǎn)型升級(jí)。從最初的“刮刮樂(lè)”付費(fèi)領(lǐng)獎(jiǎng)到偽裝身份進(jìn)行短消息詐騙，從最具迷惑性的運(yùn)營(yíng)商短信通知積分兌換、機(jī)票改簽/航班取消、網(wǎng)上購(gòu)物退款到偽裝公檢法恐嚇、欺騙群眾等，騙術(shù)不斷“升級(jí)換代”,花樣百出，讓人防不勝防。

（4）職業(yè)化與專業(yè)化特征顯著，地緣性犯罪突出。當(dāng)下的電信詐騙犯罪不斷升級(jí)，形成“職業(yè)犯罪人員”，進(jìn)行流程化的“加工生產(chǎn)”。有的專門(mén)負(fù)責(zé)編寫(xiě)病毒程序、仿造知名網(wǎng)站網(wǎng)頁(yè)；有的專門(mén)負(fù)責(zé)花言巧語(yǔ)吸引被害人；有的專門(mén)負(fù)責(zé)劃撥贓款等，呈現(xiàn)出分工明確、密切配合、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的團(tuán)伙犯罪。每個(gè)人負(fù)責(zé)不同的鏈條，彼此獨(dú)立，單線聯(lián)系，許多人在實(shí)際生活中互無(wú)交集，給案件的偵破工作帶來(lái)挑戰(zhàn)。此外，產(chǎn)業(yè)式的電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪還凸顯出地緣性的特點(diǎn)，他們往往生活習(xí)慣與思維模式較為相近，一人詐騙獲利，就會(huì)吸引、帶動(dòng)周?chē)诉M(jìn)行詐騙，漸漸形成了“電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪村”。

（5）精準(zhǔn)詐騙與廣撒網(wǎng)式詐騙共存。近年來(lái)，隨著網(wǎng)絡(luò)的高度智能化，人們的生活已離不開(kāi)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)。借助于“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)的興起和發(fā)展，人們開(kāi)始轉(zhuǎn)向大數(shù)據(jù)的收集和研究，而這其中就包含著公民個(gè)人私密信息。如在互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)上使用相關(guān)應(yīng)用軟件，需要注冊(cè)相關(guān)的個(gè)人信息；而信息化社會(huì)的建設(shè)，使得人們的學(xué)習(xí)經(jīng)歷、個(gè)人履歷較大范圍地實(shí)現(xiàn)了電子化；在適用網(wǎng)絡(luò)即時(shí)通信軟件時(shí)，會(huì)留下與親人、朋友的交流信息等。犯罪分子借助科技手段，非法買(mǎi)賣(mài)、盜取他人私密信息。通過(guò)對(duì)這些信息的分析，針對(duì)被害人的“偏好”進(jìn)行情景設(shè)計(jì)，實(shí)施“量體裁衣”“私人訂制”式的精準(zhǔn)詐騙。人們面對(duì)詐騙的“真實(shí)”情景，往往出于對(duì)親人的擔(dān)憂或?qū)ψ陨砻u(yù)的影響等原因，產(chǎn)生恐懼感，辨識(shí)能力弱者往往會(huì)跳進(jìn)電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的陷阱。

電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪借助于新型的網(wǎng)絡(luò)通信軟件與設(shè)備等，可以大范圍、無(wú)差別地發(fā)送詐騙信息，實(shí)施“廣撒網(wǎng)”“地毯式”詐騙。這些犯罪分子追求的是詐騙實(shí)施覆蓋范圍內(nèi)的成功比率。一對(duì)一的精準(zhǔn)犯罪模式雖然收益高，但是需要花費(fèi)的時(shí)間、精力很大，投入與收益比率較低。因此，犯罪分子依然愿意采取廣撒網(wǎng)式的犯罪手法，無(wú)需個(gè)人過(guò)多的投入，隨機(jī)投放詐騙信息，即使成功率只有1/1000或者1/10000，由于覆蓋面大，也能帶來(lái)巨大的犯罪收益。

（6）跨地域性，難以追蹤。一般來(lái)講，犯罪的跨地域性，往往是指在案發(fā)后犯罪嫌疑人逃離案發(fā)地點(diǎn)的流竄或移動(dòng)，或?yàn)榱诉_(dá)到非法目的，逃避偵查，犯罪分子從異地轉(zhuǎn)至案發(fā)地來(lái)實(shí)施犯罪。但電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪因其獨(dú)特的非接觸性，使得其在犯罪準(zhǔn)備過(guò)程時(shí)、犯罪實(shí)施過(guò)程中與犯罪結(jié)果發(fā)生后，信息組、話務(wù)組、電腦組、洗錢(qián)組等分散至不同的國(guó)家和地區(qū)。這種犯罪行為地和犯罪結(jié)果地分布廣泛的犯罪模式，使得公安機(jī)關(guān)在預(yù)防犯罪與偵破案件的過(guò)程中往往要突破層層阻隔，才能真正將案件偵破并成功追回贓款，將詐騙犯罪嫌疑人繩之以法。比如，跨越國(guó)境的案件偵破工作，不僅需要公檢法機(jī)關(guān)的共同努力，還需要國(guó)與國(guó)之間的合作。而對(duì)在國(guó)內(nèi)的跨越省市的電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件追查，還需要公安機(jī)關(guān)的迅速反應(yīng)，快速查找，否則很容易出現(xiàn)人抓到了，資金已經(jīng)被拆分流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。如資金被消費(fèi)，被流轉(zhuǎn)至多賬戶，甚至被轉(zhuǎn)賬至海外的離岸賬戶等，而只有成功抓捕犯罪嫌疑人并追回群眾受損財(cái)物，方能實(shí)現(xiàn)對(duì)犯罪的嚴(yán)厲打擊。也就是說(shuō)，對(duì)于電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的追蹤包括兩個(gè)方面，一是對(duì)人員追蹤，二是對(duì)資金流轉(zhuǎn)線路進(jìn)行追蹤，同時(shí)還要與時(shí)間賽跑，追查難度大。

3 公共治理理論對(duì)電信網(wǎng)絡(luò)詐騙防控的價(jià)值分析

3.1 治理與犯罪治理

治理是一個(gè)從西方引進(jìn)的概念?！叭蛑卫砦瘑T會(huì)”認(rèn)為，它是各種公共的或者私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和[3]。羅茨從6個(gè)方面對(duì)治理進(jìn)行了界定[4]，國(guó)家治理是要以最小的成本取得最大的效益；公司治理是指指導(dǎo)、控制和監(jiān)督企業(yè)運(yùn)行的組織體制；新公共管理的治理強(qiáng)調(diào)在政府公共服務(wù)中引入市場(chǎng)管理的手段和機(jī)制；善治的治理強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)體系中的效率、法治和責(zé)任；自組織網(wǎng)絡(luò)的治理是指建立在信任和互利基礎(chǔ)上的社會(huì)協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)；社會(huì)控制體系的治理與本文研究主題密切相關(guān)，它強(qiáng)調(diào)政府公共事務(wù)管理要與公私部門(mén)、民間互動(dòng)和合作，認(rèn)為合作是實(shí)現(xiàn)有效治理的途徑。格里·斯托克對(duì)其歸納出5種主要觀點(diǎn)：①治理意味著一系列來(lái)自政府但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者；②治理意味著在為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題尋求解決方案的過(guò)程中存在著界限和責(zé)任方面的模糊性；③治理明確肯定了在涉及集體行為的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴；④治理意味著參與者最終將形成一個(gè)自主的網(wǎng)絡(luò)；⑤治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力，不限于政府的發(fā)號(hào)施令或運(yùn)用權(quán)威[5]。在我國(guó)，俞可平教授認(rèn)為，治理是政治國(guó)家與公民社會(huì)的合作，政府與非政府的合作，公共機(jī)關(guān)與私人機(jī)構(gòu)的合作，強(qiáng)制與自愿的合作[6]。陳振明教授認(rèn)為，治理是指為了實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公共利益，政府部門(mén)和非政府部門(mén)等諸多主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過(guò)程[7]。雖然中西學(xué)者對(duì)治理的界定不同，既說(shuō)明它是一個(gè)內(nèi)容豐富、包容性很強(qiáng)的概念，也有助于我們更加深入地理解這一概念的內(nèi)涵。從以上界定看，它具有以下特征：第一，治理的主體是多元的；第二，強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)的協(xié)調(diào)互動(dòng)與合作；第三，治理的權(quán)力向度是多元的[8]。

公共治理理論的主要內(nèi)容包括治理主體間權(quán)力的互相依賴性和互動(dòng)性、治理主體多元化、新公共服務(wù)理論、整體治理理論、協(xié)同治理理論等。公共治理理論的引入，使我國(guó)公共事務(wù)管理“長(zhǎng)期以來(lái)聚焦于政府體系的研究視角，拓展到政府--市場(chǎng)--社會(huì)這一更宏觀的國(guó)家層面”[9]，開(kāi)辟了國(guó)家公共事務(wù)管理及其研究的新范式，也拓展了政府改革的視角。與西方國(guó)家的社會(huì)治理“去國(guó)家化”不同，在我國(guó)社會(huì)治理中，政府雖然需要與其他主體進(jìn)行合作，但它仍然起決定性的主導(dǎo)作用，強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)之下的多方協(xié)作與合作。因此，本文認(rèn)為，治理是政府主導(dǎo)、其他主體參與實(shí)施的對(duì)公共事務(wù)的管理。即在國(guó)家公共事務(wù)管理中，政府積極引導(dǎo)、鼓勵(lì)相關(guān)部門(mén)、企業(yè)、非盈利組織積極參與，使他們切實(shí)履行自身的公共責(zé)任，向社會(huì)大眾提供公共服務(wù)。治理理論作為一種新的管理思想方法，旨在追求公共利益最大化，可以開(kāi)闊政府管理者的思路，對(duì)合理構(gòu)建公共權(quán)力行使框架，解決中國(guó)當(dāng)前面對(duì)的新問(wèn)題具有重要的參考價(jià)值。但我們也應(yīng)該看到，它具有強(qiáng)烈的意識(shí)形態(tài)傾向，我們?cè)诮梃b時(shí)必須加以鑒別。

犯罪作為一種社會(huì)現(xiàn)象，其產(chǎn)生受多種因素影響。就其公共事務(wù)屬性來(lái)說(shuō)，尋求多方參與合作治理的重要性是不言而喻的。正如歐文·沃勒所指出的那樣，過(guò)度依賴警察、法院、監(jiān)獄等刑事司法專門(mén)機(jī)構(gòu)，忽視從社會(huì)整體角度調(diào)動(dòng)政府和社會(huì)相關(guān)部門(mén)共同預(yù)防和打擊犯罪，過(guò)度依賴刑事司法專門(mén)機(jī)構(gòu)并不能從根本上減少犯罪[10]。事實(shí)已經(jīng)證明，對(duì)犯罪的控制不能僅僅依靠國(guó)家權(quán)威性力量，多方合力將成為未來(lái)犯罪控制新格局，它將社會(huì)各種碎片化的資源聯(lián)接起來(lái)，在統(tǒng)一制度安排下，構(gòu)成一個(gè)控制網(wǎng)絡(luò)，限制、消除各種可能產(chǎn)生犯罪的原因、條件，犯罪治理的概念應(yīng)運(yùn)而生。它是指國(guó)家正式力量和社會(huì)非正式力量解決犯罪問(wèn)題采取聯(lián)合行動(dòng)的過(guò)程。雖然它是以犯罪控制為目的，但它與傳統(tǒng)的犯罪控制有著重大區(qū)別。在指導(dǎo)理念上，犯罪治理是從根源上思考為什么會(huì)有犯罪并以此來(lái)限制、消除犯罪，而犯罪控制則注重犯罪人怎么犯罪，以及如何對(duì)其進(jìn)行處置；在結(jié)構(gòu)體系上，犯罪治理比犯罪控制結(jié)構(gòu)更為多元，所能調(diào)動(dòng)的社會(huì)資源更豐富，所探及的社會(huì)關(guān)系更廣泛，運(yùn)行機(jī)制也更為復(fù)雜；在實(shí)踐形式上，犯罪治理注重“疏”，而犯罪控制注重“堵”[11]。20世紀(jì)80年代美國(guó)的社區(qū)警務(wù)，其要旨就是警察與社區(qū)居民共同發(fā)現(xiàn)和解決社區(qū)治安問(wèn)題[12]。這樣的犯罪治理最終要解決的是積極構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理新格局，打造人人有責(zé)、人人盡責(zé)的命運(yùn)共同體，從而達(dá)到防止、控制和減少犯罪的目的。

3.2 治理：預(yù)防、控制電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的有效途徑

電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪作為互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代新的犯罪形式，從前文的分析我們可以看出，它在當(dāng)今社會(huì)如此高發(fā)的原因是非常復(fù)雜的，既有民眾疏于防范的因素，也有相關(guān)社會(huì)部門(mén)、盈利機(jī)構(gòu)的管理制度不完善因素，還有各部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制不順暢等。從電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪發(fā)生的土壤、形成機(jī)理看，它涉及電信業(yè)、銀行業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)業(yè)，如電信網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商的一些系統(tǒng)軟件漏洞和手機(jī)實(shí)名制落實(shí)不嚴(yán)，銀行的開(kāi)戶管理和資金轉(zhuǎn)賬審查不仔細(xì)、緊急止付制度落實(shí)不到位、跨省賬戶查詢機(jī)制低效，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管薄弱、公民信息的大量泄漏等[13]；從被詐騙的對(duì)象看，受害人防范意識(shí)薄弱，對(duì)詐騙手段識(shí)別能力不強(qiáng)；從立法上看，對(duì)該類犯罪管轄、處罰規(guī)定尚不明確；從預(yù)防打擊機(jī)制上看，各主體之間還存在信息壁壘，尚不能做到同步協(xié)調(diào)等。這些都是導(dǎo)致電信網(wǎng)絡(luò)詐騙泛濫的重要因素。雖然公安機(jī)關(guān)高度重視對(duì)電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的打擊，多次采取行動(dòng)，進(jìn)行重點(diǎn)整治，但電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件仍然有增無(wú)減。這也充分表明，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪是一個(gè)多元化的社會(huì)問(wèn)題，對(duì)其治理不是公安機(jī)關(guān)能夠獨(dú)立完成的任務(wù)，而是一項(xiàng)需要多方參與、共同發(fā)力的工作。唯有引入公共治理的理念，在政府主導(dǎo)下，引導(dǎo)銀行、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、電信運(yùn)營(yíng)商、公民共同參與，協(xié)同共治，同時(shí)，科學(xué)設(shè)計(jì)工作機(jī)制，在電信網(wǎng)絡(luò)詐騙發(fā)生前的預(yù)防、發(fā)生中的攔截封堵、發(fā)生后的追蹤打擊各個(gè)環(huán)節(jié)都進(jìn)行管控，形成一個(gè)細(xì)密的治理網(wǎng)絡(luò)，才可能真正做到對(duì)電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的善治。

4 多元共治：電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪治理的具體路徑

如前文所述，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙治理不能單純依靠公安機(jī)關(guān)發(fā)力，它需要除公安部門(mén)外其他職能部門(mén)，以及金融行業(yè)、通信網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商、廣大人民群眾的積極參與，形成多元共治的格局。也就是說(shuō)，只有構(gòu)建電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪治理體系，才能提高治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的能力。電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪治理體系是指在各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下，公安部門(mén)主導(dǎo)，電信、互聯(lián)網(wǎng)、金融、社會(huì)組織等共同參與的電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪治理的制度安排。它包括兩個(gè)方面的內(nèi)容，一是明確參與各部門(mén)及其具體職責(zé)；二是建立完善的相互配合、協(xié)同的工作機(jī)制。

4.1 參與電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪治理各主體及其職責(zé)

（1）公安機(jī)關(guān)承擔(dān)著打擊違法犯罪、維護(hù)社會(huì)治安秩序的重任，對(duì)于電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的打擊防范，公安機(jī)關(guān)永遠(yuǎn)處在第一線。在電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪治理中，公安機(jī)關(guān)在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，切實(shí)履職，克服經(jīng)費(fèi)、取證、異地偵查協(xié)作和警力不足等困難，主動(dòng)作為，嚴(yán)懲電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪。針對(duì)電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的高科技性，公安機(jī)關(guān)應(yīng)該積極吸納、培養(yǎng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)人才，提升自身的技術(shù)能力。同時(shí)，充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，協(xié)調(diào)各方資源，提高電信網(wǎng)絡(luò)詐騙治理效率。

（2）電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪是借助于電話、短信、網(wǎng)絡(luò)通信軟件等通信手段實(shí)施的，電信部門(mén)和網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商必須主動(dòng)承擔(dān)、積極落實(shí)自身的社會(huì)責(zé)任。通信運(yùn)營(yíng)商要嚴(yán)格落實(shí)電話卡辦理的實(shí)名制度，建立對(duì)電話卡實(shí)名制監(jiān)督管理的定期檢查、復(fù)核和長(zhǎng)期監(jiān)管制度，主動(dòng)聯(lián)合公安機(jī)關(guān)，加強(qiáng)對(duì)違法出租電信線路、違規(guī)編寫(xiě)出售改號(hào)軟件、偽基站等的治理力度；網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商要加強(qiáng)對(duì)自身的監(jiān)督管理，保護(hù)好公民的私密信息，防止公民隱私泄露，主動(dòng)配合公安機(jī)關(guān)嚴(yán)厲打擊買(mǎi)賣(mài)公民個(gè)人信息犯罪。工信部等國(guó)家部門(mén)應(yīng)構(gòu)建明晰的互聯(lián)網(wǎng)安全治理規(guī)則，積極查處相關(guān)違法行為，督促網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商形成良好的自我約束機(jī)制。

（3）銀行部門(mén)和第三方支付平臺(tái)涉及到電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪資金的具體流轉(zhuǎn)和使用，是客戶資金安全的最后一道屏障，這是電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪治理中尤為重要的一環(huán)。銀行部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)上銀行轉(zhuǎn)賬匯款等業(yè)務(wù)的審查，建立切實(shí)可操作的“緊急止付”方法；嚴(yán)格落實(shí)銀監(jiān)會(huì)關(guān)于同一銀行用戶在同一商業(yè)銀行開(kāi)立借記卡不得超過(guò) 4 張的規(guī)定，仔細(xì)審查銀行卡辦理、發(fā)放和使用的具體信息、途徑，加強(qiáng)對(duì)異常賬戶的甄別，打擊銀行卡的買(mǎi)賣(mài)行為。第三方網(wǎng)絡(luò)支付平臺(tái)要對(duì)于頻繁出入資金的賬戶嚴(yán)加監(jiān)管，在支付數(shù)額的限制、支付到賬的時(shí)間及賬號(hào)的核實(shí)等方面都必須進(jìn)行規(guī)范管理，如建立第三方支付平臺(tái)的反詐機(jī)制，提供延時(shí)轉(zhuǎn)賬選擇項(xiàng)；單次大額轉(zhuǎn)賬的延時(shí)層級(jí)制度和數(shù)次小額轉(zhuǎn)賬的延時(shí)層級(jí)制度，即數(shù)額越大，到賬時(shí)間越長(zhǎng)；建立電信網(wǎng)絡(luò)詐騙報(bào)警制度，即用戶在報(bào)警后，第三方支付平臺(tái)應(yīng)迅速凍結(jié)支付和轉(zhuǎn)賬，24小時(shí)內(nèi)向公安機(jī)關(guān)提供完整的資金流轉(zhuǎn)信息。

（4）媒體、社區(qū)應(yīng)加強(qiáng)防詐騙宣傳，提高群眾自我防騙意識(shí)。在沒(méi)有找到有效根治電信網(wǎng)絡(luò)詐騙問(wèn)題的方法之前，加強(qiáng)對(duì)這些新型電信網(wǎng)絡(luò)詐騙手法的普及教育，為群眾筑起一道防火墻，是治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的一項(xiàng)重要措施。傳統(tǒng)媒體（報(bào)刊、電視等）、新型媒體（微博、微信、微信公眾號(hào)等）及社區(qū)工作組織開(kāi)展立體化宣傳，向公眾傳達(dá)電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的類型特點(diǎn)，揭露其作案手段、詐騙伎倆，擠壓電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪空間，構(gòu)筑防電信網(wǎng)絡(luò)詐騙壁壘，從源頭上治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪。

4.2 建立完善電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪治理各主體相互配合、協(xié)同的工作機(jī)制

（1）公安機(jī)關(guān)內(nèi)部協(xié)同機(jī)制。電信網(wǎng)絡(luò)詐騙是一種利用電信、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)進(jìn)行的犯罪，跨區(qū)域、跨部門(mén)是其重要特點(diǎn)。就跨部門(mén)來(lái)說(shuō)，需強(qiáng)化基層派出所、經(jīng)偵、刑偵、治安、網(wǎng)安等內(nèi)部各警種、各層級(jí)的合作。具體來(lái)說(shuō)，一是建立詐騙賬戶、電話號(hào)碼等線索數(shù)據(jù)庫(kù)，打破各相關(guān)警種存在的信息壁壘，建立情況通報(bào)與會(huì)商機(jī)制，暢通協(xié)調(diào)渠道，為串并案件偵查提供支撐；二是建立扁平化指揮機(jī)制，構(gòu)建“以快制快”的合成作戰(zhàn)警務(wù)模式。在偵辦電信網(wǎng)絡(luò)詐騙過(guò)程中，辦案人員要跨越多個(gè)省區(qū)調(diào)查取證，不僅浪費(fèi)大量警力資源，而且偵辦效率低下，需要異地公安機(jī)關(guān)的偵查協(xié)作，甚至跨國(guó)警務(wù)協(xié)作。因此，公安部（廳、局）應(yīng)建立跨區(qū)域打擊電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的協(xié)作制度和機(jī)制，上級(jí)公安機(jī)關(guān)要督促下級(jí)公安機(jī)關(guān)破除地方保護(hù)主義，主動(dòng)配合，通力協(xié)作；對(duì)案件特別復(fù)雜、管轄不明確的，應(yīng)及時(shí)向上級(jí)公安機(jī)關(guān)請(qǐng)示匯報(bào)，由上級(jí)公安機(jī)關(guān)來(lái)指定管轄，建立起配合緊密、信息順暢、反應(yīng)迅速的案?jìng)晒ぷ鳈C(jī)制。

（2）公安機(jī)關(guān)與外部相關(guān)部門(mén)協(xié)同機(jī)制。公安、金融、網(wǎng)絡(luò)、通信等相關(guān)部門(mén)整體聯(lián)動(dòng)、合力治理電信詐騙犯罪，關(guān)鍵在于構(gòu)建協(xié)同機(jī)制，打破各部門(mén)“各家自掃門(mén)前雪”條塊分割的格局，使司法機(jī)關(guān)與電信運(yùn)營(yíng)商、銀行、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成全社會(huì)共同參與反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙工作的良好格局。從實(shí)踐中看，“跨界合作平臺(tái)＋聯(lián)席會(huì)議制度”是保證協(xié)同治理切實(shí)落到實(shí)處的有效模式，重點(diǎn)是打造公安、金融和電信網(wǎng)絡(luò)防控的“鐵三角”。如深圳市在全國(guó)首創(chuàng)跨界合作平臺(tái)，在市政法委領(lǐng)導(dǎo)下，建立由公安局牽頭、相關(guān)部門(mén)參加的反信息詐騙犯罪專項(xiàng)行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室。辦公室設(shè)綜合保障、防范宣傳、合成打擊、電信網(wǎng)絡(luò)工作協(xié)調(diào)、銀行工作協(xié)調(diào)等5個(gè)工作小組[14]；廈門(mén)實(shí)行“公安、銀行、電信運(yùn)營(yíng)商、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)”四方合署辦公，“打擊、止損、防范”一體化運(yùn)作，形成了“跨界聯(lián)動(dòng)、無(wú)縫銜接、以快制快”打擊防控詐騙犯罪的新格局[15]。廣西按照“跨界聯(lián)動(dòng)，合成打擊”的理念，在南寧市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心設(shè)立反虛假信息詐騙中心，從公安機(jī)關(guān)、通信運(yùn)營(yíng)商及銀行抽調(diào)工作人員進(jìn)駐合署辦公，設(shè)受理組、研判組、處置組、電信組、金融組、宣防組和保障組共 7個(gè)部門(mén)聯(lián)合開(kāi)展工作[16]。同時(shí)，建立起聯(lián)席會(huì)議制度，由公安部門(mén)牽頭，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方力量，落實(shí)任務(wù)和責(zé)任，切實(shí)做到緊急止付快、打擊破案快、防御阻截快。

5 結(jié)論

綜上所述，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要在治理理論指導(dǎo)下，建立起黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)，銀行、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、電信運(yùn)營(yíng)商協(xié)同，公民參與的多元共治的體系，構(gòu)建“跨界合作平臺(tái)＋聯(lián)席會(huì)議制度”工作模式，完善事前“立體宣防、提高防范意識(shí)”、事中“常態(tài)監(jiān)測(cè)、攔截封堵”、事后“利用高科技手段打擊整理”等一系列的有機(jī)整合機(jī)制，通過(guò)資源共享、聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治，提升電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪協(xié)同治理能力和效率，最大程度地實(shí)現(xiàn)防止、控制和減少電信詐騙犯罪的目的。