文／郭愛妹

養(yǎng)老服務“難成體系”

近年來，為積極應對人口老齡化的挑戰(zhàn)，政府加快了“居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為補充、醫(yī)養(yǎng)相結合”的養(yǎng)老服務體系建設力度。然而，在老齡化程度加深、失能老年人日益增多、照護需求快速增長的現實背景下，該體系無論是服務供給，還是服務質量尚不盡如人意。

實際運作中，由于部門分割以及相關政策的相互隔絕，居家、社區(qū)及機構養(yǎng)老服務往往被視為三種相對獨立的養(yǎng)老服務模式。“重機構，輕社區(qū)和居家”問題突出，造成大量養(yǎng)老服務資源的閑置與浪費，全國養(yǎng)老機構床位數的平均空置率達到50%，有些地方甚至超過70%。雖然我國的養(yǎng)老服務體系明確提出要以居家養(yǎng)老服務為基礎，各地在發(fā)展養(yǎng)老服務體系中提出了“9064”或者“9073”的模式。但仔細分析可以發(fā)現，這些政策主要還是聚焦于支持機構養(yǎng)老的發(fā)展，社區(qū)、居家養(yǎng)老服務體系建設缺乏力度，90%的居家老年人更無具體的政策支持。居家、社區(qū)及機構養(yǎng)老服務各自為政，未形成合力，體系碎片化問題嚴峻，致使養(yǎng)老服務體系整體協同效應不足。

“難成體系”的養(yǎng)老服務體系導致供給和需求之間矛盾突出。2019 年《政府工作報告》中提出，要大力發(fā)展養(yǎng)老特別是社區(qū)養(yǎng)老服務業(yè)；近期國務院辦公廳發(fā)布的《關于推進養(yǎng)老服務發(fā)展的意見》中指出要“推動居家、社區(qū)和機構養(yǎng)老融合發(fā)展”，為進一步完善養(yǎng)老服務體系指明了方向。

“嵌入式”養(yǎng)老優(yōu)勢初顯

在需求倒逼的形勢下，全面推進居家、社區(qū)和機構養(yǎng)老服務融合發(fā)展，促進養(yǎng)老服務體系各要素之間的互動與融合，正在成為創(chuàng)新和完善養(yǎng)老服務體系，適應我國老齡化新態(tài)勢的重要思路和方向性選擇。

近年來，一些地方政府出臺相關政策鼓勵有條件的養(yǎng)老機構在完成基本養(yǎng)老服務保障職能的同時，開展社區(qū)居家、社區(qū)托老、專業(yè)支撐、技能實訓、信息管理等延伸服務，積極探索融居家、社區(qū)和機構照護功能為一體的“社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機構”或“社區(qū)養(yǎng)老綜合體”，形成了一批“機構主導型”的“社區(qū)養(yǎng)老綜合體”。例如，南京市秦淮區(qū)悅華養(yǎng)老服務中心、建鄴區(qū)九如城·清荷北園養(yǎng)老服務中心、鼓樓區(qū)朗詩常青藤睿城養(yǎng)老中心等利用養(yǎng)老機構的資源優(yōu)勢，以康復醫(yī)療、老年護理、健康管理等多領域專業(yè)技術為支撐，融合機構、社區(qū)、居家多維度養(yǎng)老服務需求，為社區(qū)老年人提供便捷的一站式養(yǎng)老服務，形成了一種以“機構主導型”為特征的養(yǎng)老服務融合發(fā)展模式。

從理論上說，居家、社區(qū)和機構養(yǎng)老服務融合發(fā)展的模式可以是“機構主導型”，也可以是“居家或社區(qū)主導型”。但從實踐來說，目前居家或社區(qū)養(yǎng)老服務專業(yè)性相對較低、服務內容相對窄化等問題使其難以向機構養(yǎng)老服務延伸，而兼具專業(yè)及資源優(yōu)勢的機構養(yǎng)老向居家、社區(qū)的功能和空間拓展則更具實操性。因此，目前融合發(fā)展的雛形大多為“機構主導型”——主要以養(yǎng)老機構為載體，通過“公辦民營、公租民營、公建民營、公助民營”等多種形式，運營“嵌入式”社區(qū)養(yǎng)老綜合體，將機構養(yǎng)老服務功能延伸至社區(qū)和居家，為社區(qū)老年人提供多樣化、多層次的養(yǎng)老服務。該模式具有如下優(yōu)勢：

第一，有利于促進養(yǎng)老服務的“社區(qū)化”“在地化”。該模式將社區(qū)視為一個重要的資源整合平臺，利用養(yǎng)老機構優(yōu)質的人力資源、服務資源與技術資源，為社區(qū)居家老年人提供多樣化、多層次的養(yǎng)老服務，有利于解決機構養(yǎng)老“一床難求”“床位空置”，社區(qū)、居家養(yǎng)老服務供需不匹配的結構性矛盾，提高服務供需匹配度和服務質量。

第二，有利于促進養(yǎng)老服務的“連續(xù)性”“綜合化”。持續(xù)照顧需要在居家、社區(qū)與機構養(yǎng)老服務之間有一個相互承接的機制，而居家、社區(qū)和機構養(yǎng)老服務融合發(fā)展模式將綜合化的養(yǎng)老服務整合在同一體系中，既包括現有的各種養(yǎng)老服務方式的融合，亦包括公益與市場、“醫(yī)+養(yǎng)+護”“家政服務+養(yǎng)老服務”“互聯網+養(yǎng)老服務”“物業(yè)服務+養(yǎng)老服務”等方面的深度融合。

第三，有利于促進養(yǎng)老服務的專業(yè)化、規(guī)?；?。居家、社區(qū)和機構養(yǎng)老服務融合發(fā)展模式突破傳統居家、社區(qū)養(yǎng)老服務以生活照料和家政服務為主的格局，向老年人精神慰藉、醫(yī)療康復及自身發(fā)展等多層次、高品質需求方向發(fā)展，有利于彌補以往居家、社區(qū)及機構養(yǎng)老服務供給主體各自為政的缺陷，實現養(yǎng)老服務資源配置效益最大化，促進養(yǎng)老服務機構的規(guī)?；?、連鎖化及養(yǎng)老服務的高質量發(fā)展。

居家、社區(qū)和機構養(yǎng)老服務的融合發(fā)展模式，不是居家、社區(qū)和機構養(yǎng)老服務的簡單相加，而是以社區(qū)為資源整合平臺，通過機構向社區(qū)、居家養(yǎng)老服務的功能和空間延展，充分發(fā)揮養(yǎng)老機構對社區(qū)托養(yǎng)和居家養(yǎng)老的輻射和拓展作用，完善社區(qū)養(yǎng)老服務平臺建設，實現機構、社區(qū)和居家三類養(yǎng)老服務相互依托、資源共享、協調發(fā)展。

居家、社區(qū)和機構養(yǎng)老融合發(fā)展，其實質在于通過優(yōu)質養(yǎng)老服務資源向社區(qū)、居家的輻射和集中，實現“在地老化”的政策目標。

融合資源，提升服務供給能力

居家、社區(qū)和機構養(yǎng)老融合發(fā)展，其實質在于通過優(yōu)質養(yǎng)老服務資源向社區(qū)、居家的輻射和集中，實現“在地老化”的政策目標。如何推動居家、社區(qū)和機構養(yǎng)老服務資源在社區(qū)層面的融合，提升居家社區(qū)養(yǎng)老服務供給能力，成為關鍵。

第一，規(guī)劃先行。鑒于養(yǎng)老服務融合發(fā)展的巨大優(yōu)勢，應將其納入社區(qū)建設規(guī)劃，盡早出臺配套政策，既要謀劃設計“嵌入式社區(qū)養(yǎng)老綜合體”的建設標準和要求，使其達到規(guī)范、科學、高效；又要引導社會資本積極參與，引導和保障社區(qū)養(yǎng)老綜合體建設，使其為社區(qū)老人提供高效便捷的專業(yè)化、綜合化服務。

第二，資源下沉。社區(qū)及居家養(yǎng)老需要運用很多資源，這些資源的短缺將嚴重影響社區(qū)及家庭功能的發(fā)揮。為此，強化政府在養(yǎng)老服務融合發(fā)展中的政策聚合和資源鏈接作用，將各種養(yǎng)老服務資源下沉至社區(qū)，優(yōu)化支持養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的財政資金的支出結構，將相關資金更多用于支持社區(qū)養(yǎng)老服務，同時加大社區(qū)養(yǎng)老服務設施有效供給，搭建起一個以政府為統領的居家、社區(qū)和機構養(yǎng)老服務融合發(fā)展平臺。

第三，產業(yè)引領。完善多元主體參與養(yǎng)老服務業(yè)的制度環(huán)境，以產業(yè)化的方式推動居家、社區(qū)養(yǎng)老服務事業(yè)的發(fā)展。一方面積極培育和打造一批品牌化、連鎖化、規(guī)模化養(yǎng)老服務組織，完善養(yǎng)老服務的市場供給機制，推動形成以社會力量為主體的居家和社區(qū)養(yǎng)老服務多元供給主體；另一方面通過政策優(yōu)惠，鼓勵和支持養(yǎng)老機構運營綜合性社區(qū)養(yǎng)老服務設施，在社區(qū)平臺上構建起以專業(yè)化的養(yǎng)老服務機構為主體的服務生產、提供或輸送體系，將優(yōu)質養(yǎng)老服務資源向社區(qū)、居家延伸，鼓勵規(guī)?；瓦B鎖化發(fā)展。

第四，制度保障。一要推進社區(qū)綜合性養(yǎng)老服務信息化與標準化建設，規(guī)范社區(qū)養(yǎng)老服務業(yè)的市場化運作，確保其“?；尽钡纳鐣?。二是完善現有制度，提升社區(qū)老年人的支付能力。例如，將基本醫(yī)療保險融入社區(qū)養(yǎng)老服務業(yè)，即實現醫(yī)保政策對居家和社區(qū)“養(yǎng)醫(yī)結合”的支持；完善政府購買服務制度和資金補貼制度，既要“補磚頭”，也要“補人頭”；對于失能、失智程度不同的老年人及失獨老年人等，采取分類施補措施等。三是以財政補貼等方式，加快社區(qū)養(yǎng)老服務業(yè)人才隊伍建設。四是進一步加快探索建立長期護理保險制度，為養(yǎng)老服務融合發(fā)展提供必要的制度保障。

第五，需求引導。目前，大多數老年人對“花錢買服務”的養(yǎng)老理念還缺乏認同，要通過擴大宣傳、引導消費、體驗式服務等方式，逐步轉變老年人的消費觀念，促使其形成消費需求，從而實現養(yǎng)老服務需求與供給的有效對接，提高養(yǎng)老服務資源配置效率。